Особливості позасудового захисту земельних прав..


Особливості позасудового захисту земельних прав (Out of court protection of land rights)

Вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування (bodies of the local self-government) та виконавчої влади з питань земельних ресурсів (executive land resources authorities).
Захист земельних прав шляхом ініціювання притягнення порушників до відповідальності. (of holding violators responsible)
Медіація (mediation).



1. Відповідно до ст.158 ЗКУ, земельні спори вирішуються не лише (1) судом, а і (2) органами місцевого самоврядування та (3) виконавчої влади з питань земельних ресурсів:
«1. Земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів.
2. Виключно судом вирішуються земельні спори з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей.
3. Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах.
4. Органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів вирішують земельні спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, розташування обмежень у використанні земель та земельних сервітутів.
5. У разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого самоврядування, органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів спір вирішується судом.»

Деякі вчені вказують на неконституційність даного положення. На їх думку, воно суперечить ст.124 КУ, за якою правосуддя здійснюється виключно судом.
На нашу думку, суперечність у даному випадку відсутня. Слід відрізняти поняття «вирішення спору» та «правосуддя». Вважаємо, що ці поняття співвідносяться між собою як ціле і частина. Відмежувальною ознакою правосуддя є те, що при його здійсненні вирішення спору характеризується остаточністю і неможливістю оскарження прийнятого рішення до іншої системи органів.
З іншого боку, на наш погляд, норми ст.158 ЗКУ, які дозволяють вирішувати земельні спори іншим органам, крім суду (а відповідно, і ст.ст.159-161 ЗКУ, які регламентують різні аспекти вирішення спорів цими органами), є декларативними і не мають практичного застосування. Вирішення спорів органами місцевого самоврядування та земельних ресурсів (ч.ч.3 та 4 ст.158 ЗКУ) не передбачає остаточності прийнятого рішення. Оскільки прийняте за результатами розгляду спору рішення не є виконавчим документом (is not subject for the forceful execution procedure) (ч.2 ст.17 ЗУ «Про виконавче провадження»), виконати його примусово неможливо. З огляду на це, незрозуміло, навіщо потрібно таке вирішення спору, і чи взагалі можна вважати, що спір у даному випадку «вирішується».
Певна практика(case law?) розгляду земельних спорів органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, втім, існує. Проте назвати такий розгляд «вирішенням» спорів важко. Напр., в Житомирі діє комісія міськради по земельним спорам; аналогічна комісія діє в Костополі; узгоджувальна комісія по розгляду спорів з приводу суміжного землекористування діє в Івано-Франківську тощо. Основною місією комісії по земельним спорам в Одесі є розгляд відмови суміжних власників та землекористувачів від погодження меж (ст.198 ЗКУ) при приватизації земельної ділянки, результатом якого може бути рекомендація міській раді прийняти рішення про приватизацію за відсутності погодження меж.
Комісії також можуть пропонувати варіанти розподілу земельних ділянок, що перебувають у спільному користуванні. Діяльність комісій, по суті, більше нагадує не діяльність суду, а роботу медіатора-посередника, що сприяє досягненню сторонами мирової угоди.
NB. Трапляються випадки делегування повноважень щодо вирішення земельних спорів місцевих рад місцевим органам виконавчої влади – див., напр., рішення Запорізької міськради від 15.10.03 №43 «Про делегування повноважень Запорізької міськради районним адміністраціям щодо вирішення спорів з приводу суміжного землекористування». Як вже зазначалося, «вирішення» земельних спорів в описаних випадках повноваженням назвати важко, тому питання про те, чи відповідає закону делегування таких «повноважень», на детальний розгляд не заслуговує.

У більшості випадків спроба вирішити спір в позасудовому порядку виявляється невдалою, і врешті-решт спір опиняється на розгляді суду.

2. Притягнення порушника прав до юридичної відповідальності безпосередньо не спрямоване на відновлення порушеного права. Проте воно може бути вагомим стимулом для порушника припинити дії, що порушують права, та стримати його від порушень у подальшому. Крім того, особа, права якої порушено, з порівняно невеликими зусиллями може здобути чимало доказів порушення. Тактичною перевагою сторони, що захищається, є мінімальні її витрати на ініціювання та підтримання процедури щодо притягнення порушника до відповідальності. Достатньо обґрунтованої заяви (про вчинення злочину, вчинене адміністративне правопорушення), яку можна направити до великого числа контролюючих органів, періодично (за потреби) оскаржуючи їх бездіяльність та відмови, оперуючи тими самими аргументами.
Ініціювати процедури притягнення порушників до відповідальності слід насамперед шляхом звернення до органів прокуратури, а також до контролюючих органів:
Держземагентства України – ст.6 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель»; втім, Положення про агентство (затв. УП від 08.04.2011 №445/2011) передбачає значно вужче коло контрольних повноважень порівняно із Законом – фактично, йдеться головним чином про внутрішньовідомчий контроль;
Державної екологічної інспекції. Ст.7 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (яким визначені повноваження «спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів») та УП від 13.04.2011 №452/2011 (яким затверджено положення про Міністерство екології та природних ресурсів) створюють враження, що цим «спеціально уповноваженим органом» є саме Міністерство. Втім, якщо раніше Міністерство дійсно реалізувало контрольні повноваження через Державну екологічну інспекцію як свій підрозділ, сьогодні ця інспекція діє як окремий центральний орган виконавчої влади (Положення затв. УП від 13.04.2011 №454/2011).
Проблема. На перший погляд, існує неузгодженість між положеннями згаданих ЗУ та УП. Видається, що у цій ситуації слід виходити із того, що згідно із КУ (п.15 ч.1 ст.106) утворення, ліквідація та реорганізація центральних органів виконавчої влади належить до повноважень Президента України. Отже, закон не може обмежити Президента у цих повноваженнях. Тому замість одного «спеціально уповноваженого органу» він може створити їх багато або не створювати зовсім. З іншого боку, центральні органи виконавчої влади діють «на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ч.2 ст.19 КУ). Тому, утворюючи, ліквідуючи та реорганізовуючи центральні органи виконавчої влади, Президент повинен покласти на ці органи повноваження, визначені законом (тобто «прив’язати» певний орган до згадки у законі). На жаль, такий зв’язок не завжди очевидний.

Міністерства аграрної політики і продовольства України, у складі якого повинна бути (ст.9 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель») утворена Державна служба охорони родючості ґрунтів. Поки що цього не сталося, на даний час існує «державна бюджетна організація» Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів «Центрдержродючість» (Положення затв. наказом Мінагрополітики України від 01.09.2000 №167), що, як видається, не є повноцінним замінником служби. Втім, як вже зазначалося вище, згідно із КУ закон не може «диктувати» структуру органів виконавчої влади;
як окремий центральний орган виконавчої влади створена Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України), на яку покладено «державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності» (пп.1 п.4 Положення, затв. УП від 13.04.2011 №459/2011).
Проблема. Ідеологія «адміністративної реформи» передбачала передачу повноважень у сфері контролю за використанням та охороною земель від органів земельних ресурсів Держсільгоспінспекції. При цьому ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», ст.188 ЗКУ та ст.238-1 КУпАП не передбачали повноважень Держсільгоспінспекції на здійснення контролю. Хоча в силу КУ (п.15 ч.1 ст.106) це не могло перешкодити Президенту надати Держсільгоспінспекції відповідні повноваження, в багатьох виникав сумнів у можливості їх здійснення без внесення відповідних змін до закону. Напевно, це і було однією із причин, чому тривалий час Держсільгоспінспекція існувала лише на папері: ПКМ «Про утворення територіальних органів Державної інспекції сільського господарства» №1300 була прийнята лише 12.12.2011.
Лише 23.02.2012 ВРУ ухвалила ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель (щодо заходів адміністративної реформи)», яким, зокрема, внесені зміни до ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», ст.188 ЗКУ та ст.238-1 КУпАП. Цими змінами передбачена можливість здійснення відповідних контрольних повноважень Держсільгоспінспекцією. Втім, здається, що в силу вимог КУ закон взагалі не повинен називати певні органи «на ім’я». Називаючи конкретний орган, закон обмежує конституційне повноваження Президента визначати систему та структуру органів виконавчої влади. Крім того, створюються передумови для ситуації хаосу у разі змін у системі органів виконавчої влади – саме це мало місце у випадку із здійсненням контролю за використанням та охороною земель.
У той час, коли Держсільгоспінспекція ще не могла здійснювати свої повноваження, Держземінспекція, на яку до початку «адміністративної реформи» покладалося здійснення контролю за використанням та охороною земель, була вже ліквідована відповідно до ПКМ від 22.11.2010 №1068. Хоча п.3 ПКМ №1068 повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням і охороною земель були покладені на Держкомзем (щодо якого невдовзі УП від 09.12.2010 №1085/2010 було прийнято рішення про реорганізацію), такий крок не узгоджувався ні з КУ (яка на момент ухвалення ПКМ №1068 не дозволяла КМУ визначати систему та структуру центральних органів виконавчої влади, а отже, і їх повноваження), ні із ст.9 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», за якою контрольні повноваження покладалися на Держземінспекцію. Тому можливість здійснення Держкомземом контрольних повноважень також опинилася під великим сумнівом. Як наслідок, у сфері контролю за використання та охороною земель протягом «перехідного періоду» був створений хаос.

Державна санітарно-епідемічна служба – див. ЗУ «Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення», УП «Про Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу України» від 06.04.2011 №400/2011;
Державна архітектурно-будівельна інспекція України – див. ст.41 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», УП «Про Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» від 08.04.2011 №439/2011, ПКМ «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» від 23.05.2011 №553;
місцеві державні адміністрації – ст.16 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації», ст.17 ЗКУ.
Традиційно виділяють такі види юридичної відповідальності (вони перераховані, зокр., у ст.92 КУ): кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, цивільну та матеріальну. Останнім часом все більшого поширення набуває підхід, за якого виділяються ще й такі види відповідальності, як фінансова, еколого-правова у вузькому розумінні (обмеження, тимчасова заборона (зупинення) чи припинення діяльності або припинення права користуванням природним ресурсом), земельно-правова (відшкодування втрат сільськогосподарського/лісогосподарського виробництва, припинення прав на землю). Із прийняттям ГКУ з’явилися певні підстави об’єднувати (повністю чи в певній частині) всі перераховані «новітні» види відповідальності під назвою господарсько-правової.
NB. Наведений перелік видів юридичної відповідальності навряд чи можна вважати вичерпним: чинне законодавство передбачає застосування окремих санкцій, що не можуть бути «вписані» у згадані вище види відповідальності. Напр., відповідно до ч.7 ст.68 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», «посадові особи та спеціалісти, винні в порушенні вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки за поданням державних органів охорони навколишнього природного середовища згідно з рішеннями їх управлінських органів позбавляються премій за основними результатами господарської діяльності повністю або частково.» Застосування такої санкції не підпадає під ознаки дисциплінарної відповідальності або іншого «традиційного» виду юридичної відповідальності.

Практичне значення поділу юридичної відповідальності на види обумовлено ст.61 КУ, за якою за одне правопорушення не можна двічі притягати до юридичної відповідальності одного виду. З цього випливає, що за одне правопорушення в принципі можна притягати до відповідальності різних видів. Між тим, особа не може бути притягнута і до майнової відповідальності різних видів (цивільної та матеріальної) за одне й те саме правопорушення – адже якщо вона відшкодовує заподіяну шкоду в рамках якогось із видів майнової відповідальності, для застосування інших вже немає підстав. Крім того, варто пам’ятати, що адміністративна відповідальність настає за правопорушення, які не тягнуть кримінальної відповідальності (ч.2 ст.9 КУпАП).
Іноді певний сенс може мати звернення до Уповноваженого ВРУ з прав людини. Втім, такий захист прав на землю навряд чи можна віднести до ефективних.

3. З низки земельних спорів оптимальним шляхом їх вирішення є досягнення певного компромісу (friendly settlement) між сторонами. Навіть у разі, якщо сторона відмовиться від частини своїх первісних претензій, з урахуванням витрат на правову допомогу, судових витрат (court costs), втрат від неможливості нормального використання земельної ділянки тощо компроміс на ранній стадії конфлікту може бути найбільш розумним рішенням.
Перспективним є запозичення позитивного досвіду США та інших країн, де використовується т.з. медіація – посередництво, сприяння виробленню компромісу. По ряду категорій спорів досудове звернення до медіатора є обов’язковим. Медіація довела свою дуже високу ефективність і дозволила розвантажити суди. Як видається, правило про обов’язковість медіації доцільно було б передбачити для окремих земельних спорів (зокр., з приводу дотримання правил добросусідства, межових спорів тощо).


Ключові терміни:

виконавче провадження – a forceful execution procedure
медіація – a mediation
мирова угода, компроміс – a friendly settlement
органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів - executive land resources authorities
органи місцевого самоврядування - bodies of the local self-government
позасудовий - out of court
притягнення порушників до відповідальності - holding violators responsible;
судові витрати - court costs
 Матеріали справи №2-1716/09, розглянута Богунським райсудом м. Житомира, про визнання рішення недійсним, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку.
 Справа №2-598/09, розглянута Костопільським райсудом Рівненської обл., про розподіл земельної ділянки, яка знаходиться у спільному користуванні.
 Положення затвердження рішенням виконкому Івано-Франківської міськради від 16.06.1999 №262.
 А.І. Ріпенко. Приватне повідомлення.
 Матеріали справи №2-4019/09, розглянута Шевченківським райсудом м. Запоріжжя, про закріплення норми земельної ділянки, усунення перешкод в здійсненні права на приватизацію земельної ділянки.
 М.В. Шульга вказує на наявність підходів щодо існування останньої, проте вважає виділення «нетрадиційних» видів відповідальності недоцільним – див. Земельне право України: Підручник / М.В. Шульга (кер. авт. кол.), Г.В. Анісімова, Н.О. Багай, А.П.Гетьман та ін.: За ред. М.В. Шульги. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – С.233-234. Щодо виділення земельно-правової відповідальності див. також: Станкевич Н.Г. Земельное право: Учебное пособие. – Мн.: Книжный Дом, 2003. – С.309.











15

Приложенные файлы

  • doc 8890934
    Размер файла: 66 kB Загрузок: 0

Добавить комментарий