Учебник Региональная экономика и управление развитием территорий-2016. doc


ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ
6921508953500НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
И. Н. Ильина, К. С. Леонард, Д.Л. Лопатников, 0. Б. ХореваРЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИЙ
УЧЕБНИК И ПРАКТИКУМ ДЛЯ БАКАЛАВРИАТА И МАГИСТРАТУРЫПод общей редакцией Ф. Т. ПрокоповаРекомендовано Учебно-методическим отделом высшего образования в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим направлениям и специальностям
Книга доступна в электронной библиотечной системе biblio-online.ru
Москва ■ Юрайт ■ 2015
УДК
ББК
И
Ответственный редактор:
Прокопов Федор Тимофеевич — доктор экономических наук, профессор, директор Института занятости и профессий Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», заместитель председателя Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям, исполнительный вицепрезидент Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП).
Рецензенты:
Алексеев А. И. — доктор географических наук, профессор;
Погребняк Р. Г. — доктор экономических наук, профессор.
Ильина, И. Н.
ИРегиональнаяэкономикаиуправлениеразвитием территорий : учебник и прак
тикум для бакалавриата и магистратуры / И. Н. Ильина, К. С. Леонард, О. Б. Хорева [и др.] ; под общ. ред. Ф. Т. Прокопова. — М.: Издательство Юрайт, 2015. — 350 с. — Серия : Бакалавр и магистр. Академический курс.
ISBN 978-5-9916-5628-3
В учебнике рассматриваются теоретические основы регионального экономического анализа и управления, региональной диагностики, бюджетный федерализм и региональные расходы, природно-экологические основы регионального развития и управления, а также особенности управления социально-трудовой сферой, планирования и управление развитием территорий, конкурентоспособность территорий и региональная имиджевая политика.
Соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования.
Для студентов бакалавриата и магистратуры по направлениям подготовки «Экономика», «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление», исследователей в сфере региональной экономики и политики, экономистов и специалистов- практиков.
Информационно-правовая поддержка предоставлена компанией «Гарант».

ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
УДК
ББК
6350130175ISBN 978-5-9916-5628-3
00ISBN 978-5-9916-5628-3
© Коллектив авторов, 2015 © ООО «Издательство Юрайт», 2015
Оглавление TOC \o "1-5" \h \z Авторский коллектив7Список сокращений9Предисловие10Методические рекомендации по разработке практикума и проведению практических занятий14Глава 1. Основы регионального экономического анализа и управления18Предмет, задачи и методы социально-экономического исследования
территории18
Регион как объект экономического анализа25Методы анализа управления развитием территорий30Валовая добавленная стоимость32Анализ методом «издержки — выгоды»33Отечественные и зарубежные региональные экономические
исследования36
Российские школы36Зарубежные исследования46Практикум50Глава 2. Территориальное устройство России54Теория границ54Этапы формирования государственной территории России59Трансформация административно-территориального устройства
Российской империи, СССР и современной России63
Экономическое районирование России69Формирование агломераций и региональное развитие73Практикум 83Глава 3. Основы региональной диагностики87Информационная база и проблемы региональной диагностики
и расчетов87
Региональная диагностика: цели, задачи, источники информации....87
Формирование интегральной оценки уровня жизни населения
региона 90
Основные экономические индикаторы регионального развития
по видам и сферам хозяйственной деятельности96
Интегральные показатели и интегральные индексы96Индексы конкурентоспособности и среды обитания человека98
Пространственный анализ и диагностика регионального роста России ... 105
TOC \o "1-5" \h \z Современные теории и модели пространственного анализа 106Как моделировалась пространственная динамика России111Типология и классификация регионов как важный элемент процесса
выработки и осуществления региональной политики111
Практикум118Глава 4. Бюджетный федерализм и региональные расходы в России ....125
Региональные финансы в системе бюджетного федерализма в России .... 125
Лучшие зарубежные практики бюджетного федерализма134Бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных
обязательств в субъектах Российской Федерации139
Практикум143Глава 5. Природно-экологические основы регионального развития.... 146
Природно-ресурсный потенциал Российской Федерации и его роль
в развитии регионов146
Механизмы региональной экологической политики153Понятие экологической политики153Зарубежный опыт региональной экологической политики157Экологическая политика в России161Экологизация территориального планирования в целях устойчивого
развития региона174
Практикум183Глава 6. Население, рынок труда и социальная политика регионов186Демографическая и миграционная ситуация в России и ее
региональные особенности186
Управление демографическими и миграционными процессами195Основы демографической политики195Основы миграционной политики 200
Социальное развитие и социально-трудовая сфера регионов России 209Основы современного управления развитием социальной сферы
региона 216
Практикум 225Глава 7. Отраслевая и территориальная структуры хозяйства регионов 236Отраслевая структура хозяйства регионов с аграрным,
индустриальным и постиндустриальным хозяйственным укладом 236
Территориальная структура хозяйства региона 243Практикум 246Глава 8. Планирование и управление развитием региона 248Основы территориального планирования и управления в России248Практика формирования стратегий социально-экономического
развития регионов254
Социально-экономическое развитие в России254Зарубежный опыт социально-экономического развития 259
Влияние международных экономических взаимосвязей
TOC \o "1-5" \h \z на региональное развитие 263
Практикум269Глава 9. Конкурентоспособность регионов273Инструменты повышения конкурентоспособности регионов 273Территории с особыми экономическими режимами 280Особые экономические зоны в мире 280Зарубежный опыт создания и функционирования
туристических особых экономических зон 282
Отечественный опыт создания особых экономических зон288
Зоны территориального развития 293
Инвестиционная привлекательность регионов 295
Кластерный подход в управлении развитием территорий 303
Практикум 313
Глава 10. Управление имиджем региона329
Роль имиджа территорий в региональном развитии329
Особенности и опыт построения имиджевых региональных стратегий337
Практикум 343
Рекомендуемая литература 346
Авторский коллективАбашкин Василий Львович — кандидат экономических наук, доцент кафедры управления развитием территорий и регионалистики департамента государственного и муниципального управления факультета социальных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», старший научный сотрудник центра научно-технической, инновационной и информационной политики Института статистических исследований и экономики знания национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» — параграфы 5.1 (совместно с Д. Л. Лопатниковым); 9.1 (совместно с И. Н. Ильиной и Е. Е. Плисецким); 9.4;
Ветрова Евгения Юрьевна — кандидат экономических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой финансового менеджмента в государственном секторе департамента государственного и муниципального управления факультета социальных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» — параграфы 4.1, 4.3;
Глушкова Вера Георгиевна — доктор географических наук, профессор, профессор кафедры региональной экономики и экономической географии Финансового университета при Правительстве РФ, советник главного архитектора г. Москвы, академик Российской академии социальных наук, член-корреспондент и генеральный ученый секретарь Международной академии наук Евразии (IEAS — Москва, Париж, Пекин, Токио)— научное консультирование;
Ильина Ирина Николаевна — доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры управления развитием территорий и регионалистики департамента государственного и муниципального управления факультета социальных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», директор Института региональных исследований и городского планирования национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» — параграфы 2.5; 8.1 (совместно с Е. Е. Плисецким); 8.3; 9.1 (совместно с Е. Е. Плисецким и В. Л. Абашкиным), 9.3;
Леонард Кэрол Скотт — PhD, доктор истории, профессор кафедры управления развитием территорий и регионалистики департамента государственного и муниципального управления факультета социальных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» — параграфы 1.2, 1.3; 1.4 (совместно с О. Б. Хоревой); 3.3, 4.2;
Лопатников Дмитрий Леонидович — доктор географических наук, доцент, профессор кафедры управления развитием территорий и регио- налистики департамента государственного и муниципального управления факультета социальных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» — параграфы 1.1, 2.1— 2.4; 5.1 (совместно с В. Л. Абашкиным); 5.2, 5.3; глава 7;
Плисецкий Евгений Евгеньевич — кандидат географических наук, старший преподаватель кафедры управления развитием территорий и регио- налистики департамента государственного и муниципального управления факультета социальных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», научный сотрудник Института региональных исследований и городского планирования национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» — параграфы 8.1 (совместно с И. Н. Ильиной); 8.2; 9.1 (совместно с В. Л. Абашкиным и И. Н. Ильиной); 9.2; практикум к главам 1 — 10 (совместно с О. В. Рахмановой и О. Б. Хоревой);
Прокопов Федор Тимофеевич — доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры теории и практики государственного управления, декан департамента государственного и муниципального управления факультета социальных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», директор Института занятости и профессий национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», профессор кафедры экономики труда и персонала экономического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова; заместитель председателя Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям, исполнительный вице-президент Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) — предисловие (совместно с О. Б. Хоревой); общая и научная редактура;
Рахманова Ольга Васильевна — преподаватель кафедры управления развитием территорий и регионалистики, менеджер департамента государственного и муниципального управления факультета социальных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» — параграф 3.4 (совместно с О. Б. Хоревой); глава 10 (совместно с О. Б. Хоревой); методические рекомендации к практикуму (совместно с Хоревой О.Б.); практикум к главам 1 — 10 (совместно с О. Б. Хоревой и Е. Е. Плисецким);
Хорева Ольга Борисовна — кандидат экономических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой управления развитием территорий и регио- налистики департамента государственного и муниципального управления факультета социальных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» — ответственный за выпуск; предисловие (совместно с В. Т. Прокоповым); параграфы 1.4 (совместно с К. С. Леонард); 3.1, 3.2; 3.4 (совместно с О. В. Рахмановой); главы 6; 10 (совместно с О. В. Рахмановой); методические рекомендации к практикуму (совместно с Рахмановой О.В.); практикум к главам 1 — 10 (совместно с Е. Е. Плисецким и О. В. Рахмановой).

Список сокращенийПонятия АЭС — атомная электростанция ВВП — валовой внутренний продукт ВРП — валовой региональный продукт ЖКХ — жилищно-коммунальное хозяйство МСУ — местное самоуправление НИИ — научно-исследовательский институты ООПТ — особо охраняемые природные территории ОЭЗ — особые экономические зоны
Службы, министерства и международные объединения ГОЭЛРО — Государственная комиссия по электрификации России (1920 г.)
ЕС — Европейский союз
Минэкономразвития России — Министерство экономического развития Российской Федерации
МОТ — Международная организация труда ООН — Организация Объединенных Наций
ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития Росстат — Федеральная служба государственной статистики Российской Федерации
ЮНЕСКО — Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры
Регионы России ЦФО — Центральный федеральный округ ЮФО — Южный федеральный округ СЗФО — Северо-западный федеральный округ ДФО — Дальневосточный федеральный округ СФО — Сибирский федеральный округ УФО — Уральский федеральный округ ПФО — Приволжский федеральный округ СКФО — Северо-Кавказский федеральный округ КФО — Крымский федеральный округ Ненецкий АО — Ненецкий автономный округ
Ханты-Мансийский АО — ЮГРА — Ханты-Мансийский автономный округ — ЮГРА
Чукотский АО — Чукотский автономный округ Ямало-Ненецкий АО — Ямало-Ненецкий автономный округ
ПредисловиеСовременный этап перестройки образовательной системы, внедрение инноваций в учебно-образовательный процесс заставляют по-новому подойти к совершенствованию системы обучения, созданию учебников нового поколения, призванных не только передать студентам информацию, знания, позволяющие студентам освоить и расширить свои познания в региональной науке, но также научить их вдумчиво и критически мыслить и уверенно приступать к решению практических вопросов.
В конце XX — начале XXI в. в условиях новых реалий были созданы учебники и учебные пособия, учитывающие задачи перестройки экономики на рыночный лад (учебники и учебные пособия под редакцией профессоров Алексеева А. И., Бабурина В. Л., Видяпина В. Н., Глушковой В. Г., Колосова В. А., Морозовой Т. Г., Ратановой М. П., Степанова М. В., и др.). Все они рассчитаны на вдумчивое изучение и критическое осмысление студентами изложенного материала с его последующим обсуждением на семинарских занятиях. Но в этих учебных изданиях практически нет практикумов, заданий для самостоятельной работы студентов, нет деловых игр, «кейс-стади» и других форм обучения (редким исключением служит учебник под редакцией проф. В. П. Дронова и проф. В. Г. Глушковой, но даже в нем есть только задания для практических и семинарских занятий, вопросы для обсуждения, темы рефератов, задания для лабораторных работ).
Все изданные ранее качественные учебники и учебные пособия по региональной тематике исследуют разные стороны региональной экономики, делая акцент на теоретических или прикладных вопросах, останавливаясь, в большей степени, на отечественном или зарубежном опыте. К тому же рассматриваются преимущественно проблемы пространственного развития, в то время как вопросам региональной политики и пространственного управления уделяется либо второстепенно-практическое, либо обобщающе-итоговое значение.
В условиях формирования региональной политики как науки существует необходимость разработки учебника «Региональная экономика и управление развитием территорий», рассматривающего все указанные теоретические и прикладные направления в комплексе. Такой учебник, в первую очередь, должен исходить из российского опыта анализа и управления территориальным развитием. При этом особое внимание необходимо уделить адаптации к российским условиям зарубежного опыта.
Сейчас как никогда существует острая потребность не только в передаче студентам актуальных знаний, но и в обучении их активно и деятельно усваивать и переосмысливать эти знания, использовать и применять их на практике. Поэтому авторы данного издания решились создать свою версию учебника по региональной экономике и управлению, включающую обширный практикум с большим набором заданий для самостоятельной работы студентов.
Цель данного учебника — помочь студентам изучить и освоить базовые знания в области региональной экономики, регионального управления и территориального планирования (уяснить основные понятия и сущность этих процессов, познакомиться с особенностями регулирования регионального развития, узнать методы региональной экономики, а также пространственного управления, которые применяются в России и ведущих странах мира).
Издание содержит наряду с изложением сюжетов региональной науки ряд тем и вопросов, связанных с формированием новой модели экономического роста, активизацией новых факторов конкурентоспособности российской экономики. Впервые в отечественных учебных изданиях представлены не только теоретические основы и актуальная информация о региональном развитии России, но и обстоятельный практикум, содержащий деловые игры, тестирующие задания, учебные конференции, методические рекомендации к разработке практикума, в том числе «кейс-стади», и т.д.
Данное издание — результат коллективного труда сотрудников кафедры управления развитием территорий и регионалистики и кафедры финансового менеджмента в государственном секторе Департамента государственного и муниципального управления Факультета общественных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Изложенный материал был апробирован в течение трех лет кафедрами «Управление развитием территории и регионалистики» и «Финансовый менеджмент в государственном секторе» в процессе преподавания учебных дисциплин: «Основы региональной экономики и управления развитием территорий», «Основы территориального планирования и управления в регионах», «Устойчивое развитие регионов» (Sustainable Regional Development), «Бюджетный федерализм» (Fiscal Federalism), «Управление устойчивым развитием регионов», «Бюджетная система и реформирование управления общественными финансами», «Финансы бюджетных организаций», «Общественные финансы и закупки», «Регионалистика и особенности развития регионов России» и других, при чтении лекций и проведении семинарских занятий в национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики».
Учебник писали специалисты с разным житейским, научным и педагогическим опытом. Среди них известные российские ученые и практики, доктора экономических и географических наук — И. Н. Ильина, Д. Л. Лопат- ников, а также Е. Ю. Ветрова, О. Б. Хорева, В. Л. Абашкин и довольно молодые исследователи — Е. Е. Плисецкий и О. В. Рахманова.
Нужно особо отметить плодотворное участие в создании этого учебного издания ученого с мировым авторитетом и большим преподавательским стажем — К. С. Леонард, PhD, почетного профессора Оксфордского университета (Великобритания).
Авторы издания выражают искреннюю благодарность научному консультанту — доктору географических наук, профессору Вере Георгиевне Глушковой, а также рецензентам — доктору географических наук, профессор Александру Ивановичу Алексееву и доктору экономических наук, профессору Владимиру Михайловичу Смирнову за ценные замечания и полезные советы, позволившие улучшить качество учебника.
Данный учебник предназначен для студентов бакалавриата и магистратуры по направлениям подготовки «Экономика», «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление», исследователей в сфере региональной экономики и политики, экономистов и специалистов-практиков.
В результате освоения дисциплины студент должен:
знать
теоретические основы региональной экономики и регионального управления;
основные проблемы регионального социально-экономического развития;
социально-экономические факторы и последствия региональных процессов;
зарубежный и отечественный опыт регионального управления;
международную законодательно-нормативную практику в сфере регио нального управления;
уметь
выявлять проблемы, определять цели, оценивать альтернативы, выбирать оптимальный вариант решения, оценивать результаты и последствия принятого управленческого решения в сфере региональной экономики и управления развитием территорий;
определять социальные, политические, экономические направления и тенденции регионального развития;
собирать, анализировать и обрабатывать исходную информацию и статистические данные, необходимые для расчета социально-экономических показателей, отражающих уровень, структуру, тенденции социальноэкономического развития, особенности управления развитием территорий в современной России;
готовить информационно-методические материалы по вопросам социально-экономического развития региона и деятельности региональных органов власти;
сопоставлять между собой основные экономико-статистические показатели и обосновывать выводы о территориальных различиях в состоянии социально-экономических процессов;
анализировать состояние региональных и территориальных экономических систем и процессов при сопоставлении с передовой практикой.
владеть
справочными материалами, данными и показателями статистики населения и на их основе уметь осуществлять региональную социальную, инновационную, финансовую диагностику в регионах России;
способностями к четкому и убедительному публичному изложению информации о ключевых вопросах и технологиях регионального экономического развития и управления развитием территорий;
навыками анализа зарубежного опыта управления региональным экономическим развитием и территориальным развитием и применения его к российским условиям;
количественными и качественными методами анализа при оценке состояния экономической, социальной, политической среды, деятельности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ.
Методические рекомендации по разработке практикума и проведению практических занятийБольшое место в учебнике занимает практическая часть. Все главы дополнены примерами тестов, деловых игр и кейсов. Предложены примеры заданий, которые могут использоваться в учебном процессе. Состав и содержание данных практических материалов зависит от тематики и содержания глав и параграфов.
Методические рекомендации по разработке деловых игр В современном мире процессы социально-экономического развития различных государств характеризуются быстрыми изменениями и зачастую непредсказуемыми последствиями реализации тех или иных решений на государственном уровне. Для России, с ее огромной, неравномерно заселенной территорией, многонациональным составом населения, значительной дифференциацией в развития экономики, социальной сферы отдельных регионов, особо актуальна подготовка высококвалифицированных кадров для сферы государственного федерального и регионального управления.
«Управленец» должен не просто обладать определенным набором умений и навыков, теоретическим багажом знаний, но и понимать, как грамотно применить свои знания в конкретной ситуации при принятии решения.
При преподавании дисциплины «Региональная экономика и управление развитием территорий» деловые игры — одна из форм проведения семинарских занятий, позволяющая вовлечь студентов в конкретные ситуации, связанные с государственным управлением.
Большинство ученых понимают под деловой игрой некую форму воссоздания предметного и социального содержания будущей профессиональной деятельности специалиста, моделирования таких систем отношений, которые характерны для этой деятельности как целого.
Особенность практикума данного учебника — четкая привязка разработанных деловых игр к главам учебника, что должно способствовать лучшему освоению материала студентами, получению учащимися навыков самостоятельной поисковой и исследовательской деятельности при подготовке к играм, благодаря максимальному приближению предлагаемых ситуаций к реальным условиям деятельности органов государственного управления.
Методические рекомендации по разработке «кейс-стади» Сложность и многообразие практических задач, которые возникают в ходе преподавания региональной экономики и политики, предполагает
необходимость разработки учебной оценки в виде «кейс-стади» для проведения семинарских занятий. Данные методические рекомендации предназначены для оказания практической помощи студентам, аспирантам, изучающим дисциплины: «Региональная экономика», «Территориальное планирование и региональное управление», «Управление развитием территорий» и другие дисциплины регионального и территориального блока в рамках Государственного и муниципального управления.
Цели разработки учебной оценки мер региональной политики («кейс- стади»):
изучение студентами исторического аспекта и состояние рассматриваемого вопроса;
проведение общей характеристики и анализа ситуации в рассматриваемой сфере экономики (на федеральном и региональном уровнях);
изучение студентами опыта разработки федеральными и региональными органами государственной власти в Российской Федерации политики в конкретной сфере деятельности;
выработка студентами комплекса мер реализации региональной политики для конкретного региона.
В числе направлений региональной политики могут рассматриваться:
обеспечение благоприятных условий решения вопросов в области законодательно-нормативного обеспечения и поддержки на федеральном уровне решения по рассматриваемому блоку вопросов;
развитие новых организационно-правовых форм;
создание условий для функционирования и развития современной системы экономико-финансовой поддержки данной сферы регионального развития;
выбор способа управления информационными процессами в сфере реализации региональной политики, и др.
Учебная оценка мер разрабатывается в соответствии с законодательством РФ, региональным законодательством, учетом зарубежного опыта регионального управления. При этом меры региональной политики могут разрабатываться и оцениваться на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Таким образом, перед государственными органами, на которых возложено проведение региональной политики в нашей стране стоит ряд приоритетных задач по обеспечению реализации и развития программ в области региональной политики в Российской Федерации:
рассмотрение опыта по вовлечению властных и гражданских институтов в пространство реализации в Российской Федерации региональной политики с целью обеспечения наиболее эффективных механизмов и организационно-методических подходов к реализации региональных услуг;
поиск организационно-правовых форм, обеспечивающих эффективное обеспечение региональных программ;
разработка нормативно-правовой базы, способной реализовать финансово-экономическую состоятельность государственных (федеральных и регио нальных) программ.
Решение обозначенных в «кейс-стади» задач позволит региональным органам власти, внедряющим эффективные информационные программы сопровождения, перейти на качественно новый уровень организационного и ресурсного обеспечения, что будет способствовать:
повышению качества услуг;
оперативному и целесообразному внедрению современных технологий;
повышению эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств при проведении региональной политики;
росту потребности регионов РФ в развитии рынка услуг и технологий для своевременного обеспечения реализации государственных программ.
В учебной оценке мер региональной политики могут применяться понятия, соответствующие определениям, приведенным в нормативных правовых актах РФ, научных монографиях, статьях и опубликованных учебнометодических материалах.
Структура учебной ситуации может включать:
общие положения учебной ситуации;
раздел, в котором должны быть освещены исторический аспект и состояние рассматриваемого вопроса;
раздел с общей характеристикой ситуации в конкретной сфере регионального развития;
раздел с общей характеристикой ситуации в конкретной сфере регионального управления и рассмотрение зарубежного опыта;
раздел, в котором должны быть освещены источники и методы перемен, а также результаты изменений.
Методические рекомендации по подготовке и проведению практических занятий по дисциплине в форме круглых столов, учебных конференций и дискуссий
Для осуществления практических занятий по данному курсу возможно использование различных форм проведения.
Так, дискуссия — наиболее эффективный способ привлечь внимание студентов к острым и современным проблемам регионального развития. Данный тип практических занятий будет актуален в разделах, посвященных: экологизации территориального планирования в целях устойчивого развития региона; управлению демографическими и миграционными процессами; практике формирования стратегии социально-экономического развития регионов и др. Студенты должны быть заранее извещены о теме предстоящей дискуссии и подготовлены к ряду вопросов. Будет лучше, если студенты путем нахождения компромисса сами предварительно выделят конкретный интересующий вопрос из общей темы, и это послужит началом дискуссии.
При такой форме проведения подразумевается наличие ведущего, в лучшем случае — ответственного студента, регулирующего общую беседу, причем его работа отдельно оценивается преподавателем.
Дискуссия подразумевает разные точки зрения на один и тот же вопрос, при этом во время дискуссии допускается разделение группы на две части, для определения «победителя».
Участники дискуссии должны быть по возможности равномерно активны и убедительны. Один из возможных критериев для достижения этого — минимальное количество задаваемых каждым участником вопросов, например, 3. При этом необходимо оценивать и качество задаваемых вопросов, и ряд иных параметров. Такую оценку может проводить ведущий, имея следующие ориентиры: все вопросы должны соответствовать теме дискуссии, участники дискуссии должны оперировать фактами, ответы и вопросы должны быть логичны и убедительны.
Команда, участники которой наиболее соответствуют данному описанию и убедили ведущего в своей правоте, становится «победителем».
Круглый стол предполагает более свободный обмен мнениями, меньшую регуляцию со стороны преподавателя или ведущего, чем дискуссия. Круглые столы позволяют участникам высказывать свою точку зрения на обсуждаемую проблему для дальнейшей формулировки общего мнения либо разграничения двух разных убеждений.
В отличие от ведущего дискуссии, ведущий круглого стола — участник мероприятия, от которого во многом зависит результат его проведения. Поэтому на роль ведущего необходимо выбрать студента, не только обладающего организаторскими способностями, но и хорошо осведомленного по выбранной теме.
Итогом круглого стола может стать свод согласованных мнений двух сторон, записанный на доске в процессе обсуждения. Из-за большей свободы проведения данного типа занятий оценивание студентов уместно проводить индивидуально.
Такая форма может подойти для следующих тем дисциплины: инструменты повышения конкурентоспособности регионов, кластерный подход в управлении развитием территорий, взаимосвязь расходов бюджетов и экономического роста в регионах.
Учебная конференция в отличие от круглого стола и дискуссии должна проходить с наиболее четким разделением ролей, более глубокой предварительной подготовкой каждого из участников.
В учебной конференции могут участвовать: ведущий, группа экспертов по заданной теме (или несколько групп: ученые, предприниматели), представители власти, руководители частных организаций, представители прессы, задающие вопросы по теме.
Группы могут оценивать работу друг друга. Например, пресса может оценить работу экспертов, работу прессы может оценить ведущий конференции и т.п. Для учебных конференций следует выбирать достаточно большие по содержанию темы, а время проведения таких практических занятий удобнее всего приурочить к концу изучения блока тем в качестве итогового занятия.
Глава 1 ОСНОВЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО АНАЛИЗА И УПРАВЛЕНИЯОсновные понятия: региональная экономика, территория, государственная территория, регион, региональный анализ, пространственный анализ, региональное управление, управление развитием территорий, территориально-производственный комплекс.
Предмет, задачи и методы социально-экономического исследования территорииПонятие «региональная экономика» имеет два смысла. Первый — это реально существующее хозяйство какого-либо региона (территории). Дефиниции понятий «регион» и «территория» приводятся ниже. Второй смысл — наука, изучающая хозяйство регионов (территорий).
Начнем с первого. Хозяйство, или реальная экономика, всегда привязано к определенному пространству. Это пространство может быть самых разных масштабов, от «наноуровня» (например, приусадебное хозяйство) до «мегауровня» (мировое хозяйство). Более ста лет назад мечтатели-философы А. В. Сухово-Кобылин, Н. Ф. Федоров, позже — А. Л. Чижевский, воспевая грядущее всесилие человека-бога, предрекали неизбежную трансформацию мирового хозяйства во вселенское уже в недалеком будущем. Не исключено, что когда-нибудь так и будет. Во всяком случае, современный интерес, например, к Луне, уже носит не только научно-познавательный характер — есть вполне реализуемые планы использования лунных пород в утилитарных целях.
Сегодня экономическая деятельность человека носит планетарный характер. Человек вовлек в активный хозяйственный оборот не только сушу, но и водное, воздушное, околоземное космическое пространства. Но все же основная социально-экономическая жизнь исторически протекает на суше, которая составляет около трети поверхности Земли. Именно поэтому базовым в региональной экономике служит понятие территории.
Под территорией (лат. territorium) понимается ограниченная часть твердой поверхности Земли с определенными границами, площадью и географическим положением.
Кроме территорий, используются понятия «акватория» (ограниченная часть водной поверхности Земли) и «аэротория» (часть воздушной оболочки Земли). Понятием, объединяющим категории «территория», «акватория» и «аэротория» служит понятие геотория. В региональных исследованиях в большинстве случаев акватории и аэротории включают в понятие территории. В рамках региональной экономики главным из названных остается понятие территории. Прежде всего, это государственная территория.
В международном праве государственная территория (англ. state territory) — это определенная часть земной поверхности, находящаяся под суверенитетом данного государства. Она отделяется от территории других государств государственной границей. Государственная территория включает сушу, внутренние воды, недра, территориальные воды и воздушное пространство над ними.
В федеративном государстве территориями верхнего уровня, обладающими определенными ограниченными политическими правами являются субъекты федерации. Это могут быть республики, штаты, земли, кантоны и др. В России субъекты федерации — области, края, автономные республики, автономные округа, автономная область и города федерального значения.
В границах государства и его субъектов, в случае, если государство федеративное, выделяются территории административных единиц, территории МСУ и др. Административно-территориальные единицы не имеют политической самостоятельности и служат структурными компонентами административно-территориального устройства государства. В России это, например, районы, городские и сельские поселения.
«Регион» — ключевое понятие в рамках курса «Региональная экономика и управление развитием территорий».
Регион (от лат. regio — страна, край, область) — определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее природных и социальных компонентов.
В нашей стране используется и более узкое, «юридическое» понимание региона, которое было прописано в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации в 1996 г. В них регион трактуется как часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять нескольких субъектов. В тех случаях, когда регион выступает как субъект права, под ним понимается только субъект РФ.
Э. Б. Алаев в своем понятийно-терминологическом словаре обращает внимание на близость, но не синонимичность понятий «регион» и «район». По мнению Алаева, понятие «регион» более эластично.
Регионы как ограниченная территория могут носить как объективный характер, так и выделяться на территории в соответствии с определенными целями и задачами. Всякий регион характеризуется определенной площадью и географическим положением. Масштаб и географическое положение делают любой регион уникальным. Эта уникальность определяется особенностями физико-географического (природного) положения территории региона, экономико-, политико-географическим положением, особенностями освоения его территории населением и многими другими факторами.
По масштабам площади выделяют мега-, макро-, мезо- и микрорегионы.
К мегарегионам можно отнести регионы мира, например, Америку или Азию.
Макрорегионы выделяют как на карте мира, так и внутри отдельных стран. Например, к макрорегионам на карте мира относят Латинскую Америку, Юго-Восточную Азию. В России макрорегионами можно считать восемь федеральных округов.
Ключевые мезорегионы на карте России — субъекты РФ. В 2014 г. их стало 85.
Микрорегион — территория, входящая в состав региона. Например — графство в Англии, кантон в Швейцарии или район в составе субъекта РФ.
Также существует понятие «субрегион». Субрегион (подрегион) — составная часть какого-либо региона различного масштаба. Например, в мегарегионе Африка выделяют как субрегионы Северную, Восточную Африку и др. В Ростовской области РФ выделяют шесть субрегионов (экономических подрайонов) внутриобластного уровня: Северный, Западный (Донбасский), Юго-Западный (Приазовский), Южный, Восточный и Юго-Восточный.
Как было сказано выше, наука, изучающая хозяйство регионов (территорий), называется региональной экономикой. Конечно, это самое краткое определение. Есть более развернутые. Например, А. Г. Гранберг определил дал следующее определение региональной экономике: «Наука, которая изучает экономику региона, точнее, экономику отдельных регионов: объективные предпосылки экономического развития (географическое положение, природно-ресурсный, демографический, производственный потенциал), производственную структуру, социальную сферу и условия жизни, систему расселения и размещения хозяйства, механизм функционирования и управления хозяйством и т.д.».
Д. Л. Лопатников в рамках лекционного курса для студентов Высшей школы экономики дает следующее определение:
Региональная экономика — раздел экономики, изучающий организацию хозяйства на региональном уровне с целью оптимизации социально-экономического развития страны и ее отдельных территорий.
Социально-экономическое исследование территорий различного масштаба — один из важнейших механизмов мирового и национального развития. Предметом такого исследования служит многосторонняя социально-экономическая жизнь на определенной территории. Комплексный региональный анализ позволяет находить наиболее верные пути социально-экономического развития.
Определенные типы регионов называются районами. В региональной экономике и экономической географии используются понятия «экономический район», «административный район», «внутригородской район».
Региональный анализ (англ. regional analysis) — исследование вопросов размещения экономической системы в стране или мире с точки зрения разделения этой территории на отдельные экономические районы (регионы). Это, формально говоря, отличает региональный анализ от пространственного анализа.
Пространственный анализ рассматривает размещение экономических объектов на территории как таковых, безотносительно к их принадлежности административным и иным территориальным подразделениям.
Разносторонний региональный социально-экономический анализ служит базой для управления развитием региона.
Региональное управление можно рассматривать как науку и практику управления социально-экономическими процессами в регионе. В рамках региональной науки разрабатываются методы и механизмы наиболее эффективного достижения целей и задач регионального развития.
Главная стратегическая цель регионального развития — улучшение благосостояния людей в рамках устойчивого, т.е. долгосрочного сбалансированного социально-экономического развития.
Научные основы регионального управления в России находятся на стадии формирования. Это связано с историческим переходом в конце XX в. от планово-административных к рыночным методам хозяйствования.
В число задач регионального управления в условиях рыночной экономики входят:
анализ, прогнозирование и программирование комплексного регио нального развития;
формирование условий для укрепления экономической базы региона;
формирование и реализация инвестиционной и научно-технической политики в регионе;
развитие рыночной инфраструктуры;
обеспечение экологической безопасности.
Формально непосредственными объектами регионального управления служат предприятия и организации, отнесенные, прежде всего, к собственности субъектов федерации. На эти объекты региональное управление оказывает прямое (непосредственное) воздействие, на все другие объекты на территории региона — опосредованное.
Для социально-экономического исследования территории региона используют различные методы. К ним следует отнести, прежде всего, методы системного и сравнительного анализа, моделирования, статистические, картографические, экономико-географические методы и др.
С приходом эпохи информационного общества одним из важнейших методов научного познания в самых разных областях, включая экономику и регионалистику, стал системный анализ. По определению Н. Н. Моисеева системный анализ — совокупность методов, основанных на использовании ЭВМ и ориентированных на исследование сложных систем — технических, экономических, экологических и т.д. Результат системных исследований, как правило, — выбор вполне определенной альтернативы: плана развития региона, параметров конструкции и т. д. Поэтому истоки системного анализа, его методические концепции лежат в тех дисциплинах, которые занимаются проблемами принятия решений: исследование операций и общая теория управления.
Детально системный анализ трактует в экономико-математическом словаре Л. И. Лопатников. В словаре говорится: «Системный анализ (system analysis) — 1. Научная дисциплина, разрабатывающая общие принципы исследования сложных объектов с учетом их системного характера. 2. Методология исследования объектов посредством представления их в качестве систем и анализа этих систем... »
Системный анализ представляет собой эффективное средство решения сложных, обычно недостаточно четко сформулированных проблем регионального развития. При системном подходе и анализе объект рассматривается не как единое, неразделимое целое, а как система взаимосвязанных составных элементов, их свойств, качеств. Так, в регионе его отдельные качественные и количественные характеристики, рассматриваются как компоненты единой системы, изучается их взаимосвязь.
Системный анализ любого объекта и, в частности, региона, проводится в несколько этапов:
постановка задачи — определение объекта исследования, постановка целей, задание критериев для изучения объекта и управления им;
выделение системы, подлежащей изучению, и ее структуризация;
составление математической модели изучаемой системы — параметризация, установление зависимостей между введенными параметрами, упрощение описания системы путем выделения подсистем и определения их иерархии, окончательная фиксация целей и критериев.
Таким образом, создается модель объекта (региона), которая помогает лучше его понять, выделить главное — то, благодаря чему можно поставить и решить ту или иную задачу. Такую модель называют также абстрактной системой. Результаты исследования абстрактной системы по определенным правилам можно перенести на реальные изучаемые регионы.
В этом заключается главный смысл применения системного анализа в региональной экономике, прежде всего, при решении сложных проблем управления регионами.
Системный анализ применяется, в частности, при проектировании организационных структур управления (здесь одно из правил заключается в том, что организационные структуры необходимо строить в зависимости от задачи и методов решения, а не наоборот, как обычно бывает на практике). Также системный анализ применяется при выборе альтернатив путем сопоставления затрат на реализацию возможных вариантов действия с их ожидаемой эффективностью — например, в США такие методики называются анализом «затраты — эффективность», «затраты — выгоды» и др.
Системный подход — основа для формирования региональной политики и принятия управленческих решений. В основе региональной политики государства лежит принцип оптимизации, т.е. она должна приносить максимум общественной полезности при минимуме затрат на соответствующую деятельность. Его реализация на практике невозможна без использования системного подхода. Системный анализ широко применяется при формировании программ регионального развития. Он необходим при формировании федеральных целевых программ регионального развития, которые разрабатывает Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России).
Сравнительный анализ — метод анализа объектов, при котором производится сравнение нового состояния объекта со старым состоянием или сравнение состояния одного объекта с другим, с которым сравнение кор- ректно. В России этот анализ особенно важен из-за специфики нашей страны: огромной территории с выраженными контрастами в уровне социально-экономического развития.
Фундаментальный метод, используемый в региональной экономике — моделирование. Это исследование объектов познания на моделях. Моделирование основывается на принципе аналогии и позволяет (при определенных условиях и с учетом неизбежной относительности аналогии) изучать почему-либо труднодоступный для изучения объект не непосредственно, а через рассмотрение другого, подобного ему и более доступного объекта — модели. По свойствам модели оказывается возможным судить о свойствах изучаемого объекта — однако не обо всех, а лишь о тех, которые аналогичны и в модели, и в объекте и при этом важны для исследования.
Экономико-математические модели региональной экономики направлены на поиск лучшего, оптимального размещения хозяйства, установление критериев уровня экономического развития регионов, их производственной специализации, отраслевой структуры и т.д. Для России с ее огромными размерами весьма актуальны, в частности, такие вопросы, как выравнивание уровня экономического развития экономических районов и республик РФ, сравнительная эффективность производства в этих регионах.
Еще один важный метод — региональное программирование. Оно широко используется в практике стран Запада, где опирается на фундаментальные теоретические работы В. Кристаллера, А. Лёша, Т. Хегерстранда и других исследователей. Одна из главных школ регионального программирования на основе пространственного анализа — американская, была заложена в середине XX в. Уолтером Айзардом (1919—2010). Он интегрировал модели анализа систем расселения, транспортных сетей, размещения промышленных предприятий, торговли, сферы нематериального производства и попытался создать интегральную территориальную модель социально-экономической жизни общества, основными элементами которой служили потребительский спрос населения и его географическое распределение, а также наличие тех или иных хозяйственных ресурсов.
Близкий, но не тождественный метод регионального планирования разрабатывался у нас в советское время, в частности, в Центральном экономико-математическом институте (ЦЭМИ) С. С. Шаталиным и др., а также в Совете по размещению производительных сил (СОПС) под руководством А. Г. Гранберга. Одними из мощных «лоббистов» экологизации территориального планирования еще в советские годы стали К. Г. Гофман, М. Я. Лемешев.
Планирование стало использоваться для решения практических задач гораздо раньше, чем программирование. Его институционализация в СССР пришлась на 1920-е гг., что предопределило отраслевой, а не территориальный характер планирования, в отличие от западных стран. Программирование в СССР появилось позже и первоначально использовалось как вспомогательная методика при составлении и реализации пятилетних планов развития народного хозяйства. Повышенное внимание к вопросам регионального планирования возникло, когда стала очевидной неэффективность планово-отраслевого подхода к регулированию развития страны. О пороках жесткого планового административно-командного регулирования регионального развития в СССР блестяще и убедительно писал В. Л. Глазычев. Тем не менее, многие подходы к территориальному планированию, разработанные в ЦЭМИ и СОПСе, не устарели и могут и должны использоваться в условиях рыночной среды.
Региональный анализ использует арсенал традиционных и современных методов географической науки. Среди традиционных главный метод — географическое описание. Примеры блестящих региональных географических описаний можно найти в российской и зарубежной литературе последних столетий. Среди отечественных стало хрестоматийным «Описание земли Камчатки», написанное в середине XVIII в. С. П. Крашенинниковым. Примеры современных высококачественных региональных географических описаний историко-культурной направленности — книги В. Г. Глушковой об областях Центральной России. Сегодня с помощью метода географического описания можно получить детальную информацию о размещении самых разных хозяйственных объектов (посевных площадей, заводов, научных или туристских центров и др.). Описание можно делать в разных масштабах: мира, страны в целом, ее административных единиц и т.д.
Географическая карта — древнейший «язык» географии. Тематические экономические карты стали особенно востребованы в XX в. в период ускорения научно-технического прогресса. Быстрое наращивание хозяйственных мощностей требовало детального знания как давно освоенных человеком территорий, так и территорий пионерного освоения. Карты помогают оценить их природно-ресурсный и человеческий потенциал для последующего хозяйственного использования.
В настоящее время широко применяются геоинформационные системы. Геоинформационная система (ГИС) — географическая система, способная к анализу, хранению, обработке, предоставлению доступа к пространственных данных и их визуализации. Она хранит информацию о территориях в виде набора тематических слоев, которые объединены на основе географического положения. В Интернете использование ГИС воплощено в электронных картах. На такую карту можно нанести не только географические, но и статистические, демографические и многие другие виды данных. ГИС дает возможность выявлять визуально латентные взаимосвязи и тенденции, которые трудно или невозможно заметить, используя традиционные карты. По территориальному охвату ГИС системы подразделяют на глобальные, субконтинентальные, национальные, региональные, субрегиональные и локальные (местные).
Регион как объект экономического анализаРегионы занимают центральное место в анализе экономического роста. Одни исследователи определяют регионы по административным границам, другие предпочитают классификацию по функциональным признакам. В том, что касается количественного измерения и сравнительного анализа, географам и экономистам едва ли удалось достичь консенсуса. Несмотря на это существует согласие относительно важности функционального определения, то есть определения, указывающего на то, что в регионах имеются центры деятельности, пространственно взаимодействующие с остальным регионом. С точки зрения функциональных классификаций существует ряд понятий, стандартных для аналитической литературы. Ниже они описываются в ракурсе произошедшей с ними эволюции.
Первое и наиболее общее определение региона — административная единица — широко распространено. Это традиционная и удобная единица для целей фискальной политики. Административные единицы отличаются однородными населением и социокультурными условиями, и во многих странах в течение столетий занимают традиционное место с точки зрения органов ведения бухгалтерского учета и статистики. Этническая и географическая база для этих административных единиц также преимущественно носит устойчивый характер, и это обеспечивает преемственность принципов отраслевой политики и традиции управления населением как сообществом в рамках их исторических границ. Определение региона по его административным границам важно, поскольку это уместная единица в контексте политики правительства. В большинстве унитарных и федеративных государств существуют регионы, которые центральные правительства наделяют рядом функций по сбору доходов и распределению расходов в рамках целевых программ.
Однако традиционное административное определение ведет к признанию некоторых расхождений: есть регионы, где главенствующую роль играют крупные города. В качестве примера можно привести Москву в Российской Федерации — место, где предпочитает селиться элита. Такие регионы являются «нетипичными». Москва — единственный из 85 регионов, доля которого по количеству кредитных учреждений и иностранных инвестиций превышает 50%. Довольно сложно в таких условиях добиться учета разнообразия при реализации политики, направленной на сбалансированность и равенство в налогово-бюджетной сфере. Более того, Москва занимает доминирующее положение не во всех областях. Так, ее доля как региона в ВРП и населении страны составляет менее 25% и 8% соответственно. С этой точки зрения, Москва — неудобный для анализа регион.
Таким образом, в каждой стране разрыв между регионами по уровню развития может быть колоссальным, как между отдельными государствами. Основная цель политики развития заключается в сокращении этого разрыва. Поэтому экономистам требуется набор данных, описывающий для всех административных единиц страны полный диапазон индикаторов, необходимых, чтобы определить, с какой скоростью развивается регион, и выработать правильную политику, способствующую его дальнейшему развитию.
С точки зрения функционализма, после набора данных экономические и статистические характеристики каждой единицы подлежат сравнению с другими единицами. Безусловно, традиционные административные единицы несопоставимы по функциям и недостаточны для понимания уровня экономического развития. Поэтому определение региона по количеству населения и размеру территории также важно для целей разработки политики. Как и в современном Европейском союзе (ЕС), регион для целей фискальной политики определяется не только как традиционная административная единица в зависимости от социокультурной однородности, но также от степени урбанизации и размера.
Из опыта нескольких прошлых десятилетий возникло понимание того, что городские центры и города-регионы образуют фундамент экономического роста страны. Соответственно, крайне важно принять систему классификации, которая позволит эффективно применять региональные программы, внося коррективы в зависимости от обеспеченности конкретных регионов ресурсами. В российской и западной практике понимание важности учета факторов регионального роста в городской местности и городских регионах появилось недавно, поэтому поиск инструментов, позволяющих моделировать такой рост, требует большого количества времени.
Ниже приводится краткий и отчасти теоретический обзор разработанных понятий, позволяющих аналитически определять регионы по факторам, ответственным за их рост. Цель этого обзора состоит в том, чтобы выделить два основных положения:
для понимания пространственных измерений роста географам и экономистам важно сотрудничать при разработке систем классификации;
за последние два десятилетия был достигнут значительный прогресс при разработке моделей роста, основанных на функциях регионов и демонстрирующих, насколько важен регион как единица роста внутри страны.
Автором первых географических теорий, описывающих эволюцию регионов, стал в середине XX в. Вальтер Кристаллер (1893—1969). Его хорошо известная концепция теории центральных мест была представлена в работе, опубликованной в 1933 г. и посвященной моделям расселения в южной Германии. В. Кристаллер предположил, что в континентальном ландшафте южной Германии города могли ранжироваться по размеру, а города определенного размера стремились располагаться на одинаковом удалении друг от друга.
Теория центральных мест строилась на географическом фундаменте. Она предполагала, что города, занимающие более высокое место в иерархии, предлагали услуги более высокого уровня, например, университетское образование, а города нижнего уровня предлагали услуги второго порядка, например, основные товары широкого потребления, но не более. Это ранжирование основывается на размере города, количестве предоставляемых услуг и площади обслуживаемой территории.
Теория центральных мест сыграла важную роль в геоурбанистике, разъясняя причины существования моделей распределения городов и населенных пунктов по размеру и количеству. Данная теория оказалась полезной в изучении исторических моделей и даже сегодня помогает выявлять модели размещения.
В 1940 г. теорию центральных мест дополнил и оптимизировал Август Лёш (1906—1945), понимавший, что в модели В. Кристаллера слишком сильный акцент делался на одном лишь местоположении. А. Лёш предложил такой важный элемент функции, как потребительское благополучие, утверждая, что размер городов определялся изучением того, какие транспортные расходы будет готов нести потребитель ради приобретения конкретной услуги и каким образом можно сохранить уровень прибыли компаний, учитывая сократившуюся до минимума потребность в транспортных услугах для покупки товаров. Эта теория сохраняет актуальность и сегодня, поскольку для приобретения товаров с высокой добавленной стоимостью потребители приезжают в более крупные города, охватывающие обслуживанием широкую сеть населенных пунктов, в отличие от небольших городов, где потребители покупают продовольственные и другие необходимые товары.
В этой модели регион представляется иерархической системой городов или центральных мест для целей анализа урбанизационных процессов. В каждой иерархической системе имеется небольшое количество крупных городов первого порядка и большое количество городов второго уровня, исходя из относительной площади района охвата обслуживанием. Из такого восприятия проистекает процесс образования городских агломераций, который можно эмпирически продемонстрировать применительно к разным странам путем увязки ведущих городов с второстепенными. Однако изучение регионов в качестве районов охвата обслуживанием представляет собой скорее описательный, чем аналитический метод, в том смысле, что такая модель не может объяснить дальнейшую динамику роста или ее детали.
Исходя из этого, развитие получили новые процессы моделирования. Существовала потребность в более функциональном понимании пространственных измерений роста в регионах. Гораздо целесообразнее было понимать регионы не столько в качестве макетов, построенных на основе рынка, сколько как наборы рынков труда, что также представляется очевидным с эмпирической точки зрения.
Как правило, в узловой модели, где население и вид деятельности центра идентифицируются с взаимосвязанной территорией, рынок труда становится регионом. При использовании трудовых ресурсов в качестве единицы анализа регион приобретает огромную «функционально-экономическую» важность и легкость в управлении. Рассмотрение регионов через призму подобного функционального анализа с аналитической точки зрения требует узловой модели, демонстрирующей пространственную взаимозависимость.
Согласно концепции узловых регионов, существует интеграция между регионами в той мере, в которой между регионами существуют потоки трудовых ресурсов, капитала и товаров, а также направленности видов деятельности в сторону города или узла, характеризующегося централизацией и определенной властью над регионом.
В узловых моделях сетевые трудовые ресурсы и фирмы сегодня связаны рабочей силой, проживающей поблизости от места трудоустройства. Функциональное определение региона как пространственного рынка труда позволяет получить более четкую концептуализацию дохода и благосостояния по сравнению с простым расширением связанных рынков. Происхождение и динамика пространственной агломерации как рынка труда понятны: рынки труда возникают в результате того, что и рабочая сила, и компании стремятся сократить транспортные расходы (компенсации), связанные с ежедневной маятниковой миграцией. Это хорошо согласуется с теорией центральных мест, в соответствии с которой агломерации связаны потребительскими рынками, так как потребительские рынки могут находиться в местах проживания рабочей силы.
Модель «центр — периферия», сохранявшая актуальность до конца XX в., в меньшей степени применима в 2015 г. В XXI в. по мере развития транспортных и информационных технологий происходит резкое снижение расходов. В результате уменьшается значение компенсирующего труда для маятниковых мигрантов. Также по мере того, как расходы компании на компенсации резко падают, определение региона как крупного рынка труда становится все менее оправданным. Территории, которые ранее считались «экономическими зонами», сегодня менее однородны, более связаны с глобальными рынками и теснее интегрированы в экономику остальной страны и мировую экономику в целом. Более того, такие зоны редко имеют административные границы. Поэтому понятие экономической зоны оказывается устаревшим. В действительности оно никогда не было полезным для целей разработки политики.
Для целей статистики экономисты и директивные органы сегодня пользуются более поздними системами классификации, созданными для анализа и финансирования. Для более детального изучения и, следовательно, более точной разработки политики экономисты предпочитают рассматривать городские и другие регионы, пользуясь типологией, предложенной в схеме территориальной классификации Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Согласно схеме ОЭСР, все регионы подразделяются на один из трех типов: преимущественно городские регионы с высокой плотностью населения (PU, predominantly urban), промежуточные регионы, характеризующиеся сочетанием городской и сельской территории (I, intermediate), и преимущественно сельские регионы (PR, predominantly rural).
Хотелось бы подчеркнуть, что существующая схема территориальных единиц ОЭСР главным образом стремится описать степень их урбанизации и долю населения, по-прежнему занятого в сельскохозяйственном секторе.
При сравнении таких территорий база данных ОЭСР может служить источником содержательных данных об экономической деятельности. Эти данные включают как уровни, так и темпы роста регионального ВВП, а также региональной производительности, выраженной в паритете покупательной способности (PPP, purchasing power parity) при использовании показателей 2000 г. в качестве базовых.
Система NUTS
Система классификации NUTS (фр. nomenclature des unites territoriales statistiques), или номенклатура территориальных единиц для статистического учета, основывается на нормативной базе (т.е. административных единицах), но равномерно подразделяет регионы и субрегионы по всей территории BC. Система NUTS введена недавно, хотя она продолжает использование региональной статистики для целей планирования с 1970-х гг. По системе NUTS каждое государство BC подразделяется на уровни
2 и 3 в зависимости от численности населения. Тенденции по регионам отслеживаются с помощью опросов таким образом, что и административные, и институциональные характеристики сохраняются в традиционных границах региона в то время как численность населения служит основой для классификации единиц. По этой системе большинство регионов Европы относятся к уровням 2 и 3.
Решенная таким образом задача системного сбора и публикации национальной и региональной статистики в целях выработки политики ЕС значительно облегчила планирование регионального развития и политики сближения, которые, в целом, являются основными ресурсами развития бюджета ЕС.
Информация по конкретным регионам сегодня крайне важна для понимания процесса роста и методов его измерения. Необходимость дальнейшего совершенствования данной системы классификации и превращения ее в ключевой инструмент принятия политических решений заключается в том факте, что сама по себе концентрация ресурсов в определенном месте необязательно приводит к экономии от масштаба, агломерации и высоким темпам роста. Городские территории служат для сельских районов ориентиром в отношении уровня доходов, но при этом в них не всегда отмечаются более высокие темпы роста, т.е. взаимосвязь между агломерацией и экономическими показателями непросто установить.
Для понимания природы роста всегда требуется больше информации, чем просто статистические показатели: очевидно, что постоянное накопление инвестиций и активов необязательно ведет к улучшению экономической эффективности. Важно также владеть знанием о том, как функционируют институты. Для этого необходима информация о заинтересованных лицах и распределении социальных затрат, доступности трудоустройства и услуг. Политики в сфере экономики, ориентированные на регион, должны увязывать эти социальные факторы со стандартными экономическими, определяющими рост. Для экономистов, кроме того, важно располагать полным спектром индикаторов. Производственные факторы (трудовые ресурсы, капитал и технологии) очевидно должны также включать уровни образования и эффективность инноваций.
Кроме того для каждого региона необходимы индикаторы, характеризующее его финансовое развитие и предпринимательскую активность. Эти индикаторы зависят от размера региона. Предпринимательская активность приобретает все большее значение среди индикаторов, существенных для принятия решений в области политики. При этом по-прежнему затруднен доступ ко всей информации о жизненном цикле, образовании и ликвидации компаний, а также и создании рабочих мест, необходимой для получения полной картины об уровне и динамике развития отдельного региона.
Методы анализа управления развитием территорийВ широком понимании управление развитием территорий или региона —то, как в конкретном регионе применяется государственная власть.
По мере того как регионам придается все более значимая роль в росте страны, для регионоведения все более важной становится точная и грамотная оценка влияния государственных программ. Оценка управления развитием осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях с помощью программного анализа и исследований, изучающих эффективность и результативность программ для целевого населения. Из всех видов анализа далее мы обсудим только региональный программный анализ, хотя мы помним, что региональное управление служит частью более крупной системы управления и особой темой изучения в межправительственных отношениях.
Цель управления развитием — рост, особенно в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Поэтому методы регионального анализа начинаются с компиляции точных и релевантных долгосрочных региональных показателей благосостояния (включая заработную плату, трудоустройство, здравоохранение и образование), демографии, основных фондов и инвестиций, а также экономической активности, включающей сферы производства и услуг.
Зачем необходимо собирать и анализировать региональные данные для рыночной экономики и планирования управления? Ответ на этот вопрос был дан Евростатом в одной из публикаций, содержащей информацию, которая обычно требуется на всех уровнях управления. Согласно этой публикации:
Региональные органы власти ориентированы на информацию о создании рабочих мест и экономическом росте (с целью понять факторы роста); производительности труда в регионе (на фоне старения населения); скорректированном располагаемом доходе домохозяйств и их потреблении в регионе.
Центральным органам власти и учреждениям планирования народного хозяйства требуется информация об отстающих регионах; инвестициях в инфраструктуру и предприятия, а также их влиянии на региональные экономики (исследование воздействий); вкладе регионов в агрегированные показатели национальных счетов; отраслевой специализации регионов; эффективности государственных региональных программ (кластеров).
Университеты, НИИ и школы используют данные исследования воздействий, исследования рынка труда, отраслевой региональной специализации.
В качестве общей цели как федеральной, так и региональной политики выступает рост регионов. Он требует, чтобы сами региональные и местные органы власти привлекали инвестиции. Это, в свою очередь, означает, что институциональная деятельность на региональном уровне также выступает важным фактором, который необходимо изучить. Исследование производится с помощью эмпирических доказательств того, как воспринимаются те или иные институты и какое влияние они оказывают на инвестиции. Однако оценка качества региональных институтов — весьма сложный процесс. Оценить их качество напрямую достаточно трудно. Для того чтобы определить эффективность институтов, которые в основном сводятся к обеспечению соблюдения прав собственности, необходимо также косвенно оценить их качество. С этой целью используются приближенные значения, демонстрирующие восприятие (через показатели исследований) качества инвестиционной среды: оценка рисков, иногда политических, но в основном финансовых, и основанные на исследованиях доказательства того, как удовлетворяются нужды населения. Эти меры также дополняют показатели стабильности, прозрачности и коррупции, которые сказываются на уровнях и потоках инвестиций в физический и человеческий капитал и использовании лучших технологий.
Отметим, что оценка управления региональным развитием предполагает изучение показателей социально-экономического развития, а также других, менее осязаемых показателей функционирования институтов. Также она включает понимание того, как могут действовать вместе различные политические курсы, каждый из которых оказывает влияние на другие сектора, соседние регионы и поселения всех видов. Помимо этого для такой оценки важно тщательно изучить законы и их исполнение, чтобы понимать преемственность и учитывать временной диапазон реформ, преемственности и изменений. Недостаточно оценить лишь обнародование законов и предпринятые политические усилия, необходимо рассмотреть именно их исполнение и соблюдение, а также противодействие коррупции и проведение эффективных программ в системе ориентированного на рынок налогово-бюджетного федерализма.
Достаточно сложно проводить такого рода оценки на региональном уровне, частично ввиду отсутствия необходимых данных, частично по причине сложности измерительных процессов. Однако отслеживать региональные улучшения чрезвычайно важно, поскольку они отражают потенциал роста целой страны. Внутригосударственные различия в федерациях, таких как Бразилия, Мексика, Россия, Австралия, США и Индия всегда существенны. Другими словами, даже в рамках одной системы законов существуют различия в функционировании институтов управления. Чтобы обеспечить реализацию правильной политики, обществу требуются надежные и полноценные количественные данные, на которых базируются решения по кратковременным и долговременным эффектам. С момента проведения серьезных реформ в середине 1990-х гг. в Российской Федерации происходит постоянное усовершенствование статистики, бюджетного планирования и регионального управления.
В развитых экономиках большая часть методов оценки внедрений региональных программ прагматична. В большинстве случаев, на начальном этапе эти методы включают в себя расчет валовой добавленной стоимости на основе произведения чистого прироста занятости и средней валовой добавленной стоимости на занятое рабочее место в регионе. В других случаях региональные счета суммируют чистый рост совокупного объема заработной платы и прибылей от коммерческой деятельности, такие данные легче поддаются верификации. Далее мы остановимся на аналитических методах, начиная с валовой добавленной стоимости, связанной с общим региональным управлением развития, затем перейдем к методам, с помощью которых осуществляется анализ прошлых и текущих региональных программ и составляются программы на будущее. Это стандартные инструменты экономического анализа и основа региональной политической экономии.
Валовая добавленная стоимостьПрактически повсеместно экономическое воздействие регионального управления измеряется региональной валовой добавленной стоимостью (ВДС). В классическом виде она состоит из сопутствующих затрат (товары, энергия, услуги), которые изменяются или потребляются, скажем, в производственном процессе. Такие сопутствующие затраты именуются «промежуточным потреблением».
По завершении производственного процесса у каждой фирмы в каждом секторе имеются продукт или продукты (выпуск) для продажи или собственного потребления. ВДС представляет собой балансовую разницу между выпуском и промежуточным потреблением. Из ВДС фирмы выплачивают заработную плату, социальные пособия и другие компенсации, а также налоги на производство. Рассчитать ВДС можно с помощью таблиц межотраслевого баланса используя распределительный метод, метод конечного использования или производственный метод. В Европе и Великобритании для расчета ВДС по региональным и субрегиональным счетам используется только распределительный метод как для общей ВДС, так и отраслевых. Существуют различные расчеты для каждого уровня или категории региона в соответствии с системой классификации NUTS (см.: параграф 1.2). В ЕС, где используется эта система, для каждого уровня даются отдельные расчеты. В России региональный уровень, в общем, приравнивается к NUTS 1 или 2. Когда расчеты предоставляются региональным властям или другим исследователям, они даются с лагом текущего года на один или два периода. В связи с волатильностью (изменчивостью) данных лучший метод измерения ВДС — хедлайн-измерение, или то, которое использует скользящее среднее за пять лет.
Данные аналитических таблиц межотраслевого баланса вносят фундаментальный вклад в экономический анализ. Они широко используются многими региональными органами власти. Однако для расчета ВДС распределительным методом эти данные необходимо сочетать с данными первичных исследований, получаемых в процессе сбора информации о росте прибыли и заработной платы. Использование первичных данных исключает обобщения, присущие использованию вторичных данных. Для получения сопоставимых расчетов любые собранные данные должны быть сообразны концепциям национальных счетов. Для регионов данные обычно компилируются с использованием и нисходящей, и восходящей методологии, поскольку редко случается так, что все требуемые данные по домохозяйствам и фирмам-резидентам данного региона имеются в наличии. Существуют также методы включения ненаблюдаемой экономики наряду с наблюдаемой. Такие методы используются в Европе и Российской Федерации как для региональных, так и для национальных счетов.
Важно помнить, что любая оценка влияния внедрения конкретной региональной программы должна проводиться на нетто-основе. Такая задача требует иного подхода: необходимо изолировать воздействие конкретной программы и рассмотреть, как выглядели бы те же показатели в ее отсутствии. Таким образом, оценка должна основываться на счетах ВДС, но также детально изучать прямое, косвенное и порожденное воздействие и инфляцию цен.
1.3.2. Анализ методом «издержки — выгоды»Помимо оценки благосостояния населения региона, наличия у него доступа к государственным услугам, качества институтов — основ регионального управления, эффективность регионального администрирования традиционно оценивается по программам или размерам воздействия. Строго говоря, процесс управления выражается в развитии эффективных проектов и внесении изменений в программы с целью улучшения или расширения их воздействия. Классическим методом анализа для этого процесса будет анализ методом «издержки — выгоды», или анализ затрат и результатов, хорошо известный из литературы по государственному и региональному управлению и по управлению проектами.
Кратко этот метод можно изложить следующим образом. При оценке успеха состоявшегося проекта или целесообразности нового с помощью анализа «издержки-выгоды» (или любого другого анализа) необходимо, в первую очередь, на основе эмпирических исследований выявить условия, подлежащие изменению или усовершенствованию. Следовательно, анализируемые изменения — это те, которые произойдут вследствие контрольной программы, что должно быть четко обозначено. Контрольная программа (или уже осуществленные региональным правительством внедрения) используется в качестве отправной точки, от которой измеряются изменения на многие годы вперед. Резюмируя сказанное, подчеркнем, что все измерения воздействия данной программы должны проводиться относительно отправной точки: сравниваться, каковы будут социально-экономические выгоды без внедрения программы (статус-кво) и через несколько лет после ее внедрения.
Базовое допущение анализа «издержки — выгоды» заключается в том, что изменение программы приведет к улучшению по Парето. Это концепция, взятая из общей экономики, гласит, что любая политика должна иметь целью улучшение благосостояния без нанесения вреда кому бы то ни было. То есть после внесения изменения кто-то выиграет, но никто не проиграет. Если же чье-то благосостояние улучшается за счет ухудшения благосостояния другого, обязательно должен произойти обмен, который компенсирует потери тем, кто оказался в невыгодных условиях. Улучшение по Парето может также быть потенциальным: если кто-то понесет убытки, эти убытки будут компенсированы. Анализируемая программа должна предполагать реальное или потенциальное улучшение по Парето. В противном случае, она не считается целесообразной. Такие допущения можно также использовать для оценки текущих программ, чтобы понять, стоит ли продолжать проводить программу, была ли она успешной, не нанесла ли кому-либо вред.
Анализ «издержки — выгоды» производится путем сложения прямых и косвенных выгод и издержек для всего региона. В идеале, анализ затрат и результатов должен проводиться на нескольких проектах, которые должны быть запущены одновременно или друг за другом в рамках одного региона.
Понять, какие издержки и выгоды несет программа для всего региона, непросто. Чтобы сделать заключение о необходимости продолжать текущий или запускать новый проект, нужно перевести все затраты и результаты в общую систему мер. Даже нематериальные выгоды и издержки, как правило, переводятся в рублевый эквивалент. Это делается, чтобы определить, есть ли в наличии сумма компенсации, которую нужно будет уплатить понесшим убытки вследствие запуска программы; эта сумма определяется в рублевом эквиваленте, даже если убытки нематериальные.
Компенсация может быть меньше реальной выгоды. Естественно, существуют выгоды, которые нельзя заменить денежным эквивалентом, например ценность сохранения лесных насаждений или памятников культуры. Важно добавить, что рублевая стоимость должна быть конкретизирована в определенный момент времени, чтобы затем можно было правильно измерять издержки на инфляцию.
Если принять процентную ставку за r, то рубль, инвестируемый в течение t лет, вырастет до (1 + r)t. Умножением рублевой стоимости выгод в какой-то момент в будущем на дисконтированную стоимость одного рубля в этот же момент определяется дисконтированная текущая стоимость выгод. Когда тот же процесс применяется к затратам, тогда чистая выгода проекта или программы определяется разностью суммы дисконтированных выгод программы и суммы дисконтированных издержек. Нематериальная стоимость обычно рассчитывается как «компромисс», т.е. используется оцененный эквивалент для вычисления неоценимой нематериальной стоимости.
Алгебраические расчеты проводятся следующим образом. У каждого проекта есть издержки в рублях — с, выгода (как правило, не в рублях) — b, и общий бюджет в рублях С.
Вычисление точки максимума:
Yxibi
i
при ограничениях ^xici ^i < C;0 < xi < 1 для всех i = 1, ..., n.
i
Рентабельные расходы — расходы, при которых выгоды превышают издержки. Расходы экономии затрат — расходы, при которых издержки настолько негативны, что находятся за пределами принятого бюджетного лимита или несут в себе другое отрицательное материальное воздействие. Для правильного распределения капиталовложений многие проекты общественного сектора проходят оценку по издержкам, выгодам и относительному приоритету. Это могут быть проекты, связанные с противопаводковой защитой, расширением аэропортов, образовательными учреждениями, заработной платой, строительством и функционированием мостов и автомагистралей, технологическим развитием.
Предполагается, что решение по эксплуатационным расходам будет приниматься в процессе работы, после принятия решения о проекте. Такие расходы обычно включают в себя платные процедуры, техническое обслуживание и другого рода поддержку. Операционные издержки могут превратить целесообразный проект в неоправданный.
При анализе издержек и выгод важно принять во внимание временную стоимость, т.е. издержки и выгоды через один год и релевантное количество лет в будущем. Например, осуществление расходов на медицину сейчас может предотвратить эпидемию в будущем. Как правило, в таких случаях требуется временной компромисс. Региональное правительство производит расходы сейчас, идя на компромисс между текущими и будущими выгодами. При наличии высокой степени неопределенности в вопросах «Как долго следует измерять проект?» и «Насколько далеко вперед его прогнозировать?», ответом должно быть: «До тех пор, пока это будет возможно и оправданно». При описанном выше случае с медициной аналитик постарается в общих чертах спрогнозировать наследие проекта (скажем, потенциально выгодную новую технологию) и провести оценку в пределах поколения с дисконтом на текущий рыночный курс (капитальные издержки) и оценку медицинских технологий, обычно составляющим 3%.
В заключение отметим, что издержки и выгоды дисконтируются по времени и корректируются с учетом неопределенности и отношений к рискам. Капитальные проекты оцениваются по чистым выгодам, разнице между общим размером выгод и издержек, а также тому, оказывается ли результат потенциальным улучшением по Парето. Текущие решения оцениваются по своей маржинальной рентабельности. Такой анализ дает основу для сравнения потенциальных проектов и для оценки состоявшихся.
Риски проекта или потенциально негативные результаты могут либо быть заложены в ставку дисконтирования, либо рассматриваться отдельно с помощью теории вероятности. Многие страны и регионы успешно применяют анализ затрат и результатов в государственной политике для оценки таких вызовов, как освоение водных ресурсов, охрана земель и рациональное землепользование, туризм. В общем и целом, такой анализ полагается на «стоимость отложенной альтернативы» или нематериальные и материальные ценности, включающие сохранение региональных ресурсов. Он широко используется в проектах, включающих инвестиции в перевозки. Важно помнить, что иногда, когда выгоды или издержки определяются внешними факторами, может быть неизвестна их точная стоимость и распределение, что снижает надежность расчетов.
Отечественные и зарубежные региональные экономические исследованияРоссийские школыРегиональная экономика — часть экономических, социальных и политических географических исследований, тесно смыкается с экономической географией. Научные исследования по региональной экономике разделяются на множество направлений (табл. 1.1)
Таблица 1.1
Эволюция развития основных отечественных школ региональных экономических исследований в России
Название Характеристика
период представители направления исследования
Зарождение экономической географии и региональной экономики в России Начало и середина XVIII в. В. Н. Татищев, М. В. Ломоносов Первые программы сбора географической информации, первые подходы к экономическому районированию территории Российской империи
Название Характеристика
период представители направления исследования
Ранняя школа экономического районирования России Первая половина XIX в. К. И. Арсеньев, П. И. Пестель,
Н. М. Муравьев, Н. П. Огарев Первый опыт экономического районирования Российской империи по совокупности природных и хозяйственных признаков, первая методология и принципы экономического районирования
Регионоведческая
школа Вторая половина XIX в. П. Крюков,
Д. И. Менделеев, П. П. Семенов- Тян-Шанский,
Н. М. Пржевальский,
П. И. Кеппен,
Г. Н. Потанин,
И. В. Мушкетов, П. А. Кропоткин, Н. Н. Миклухо-Маклай,
Н. А. Северцов,
Г. Е. Глум- Гржимайло,
Н. И. Вавилов,
И. Д. Черский Экспедиционные исследования, организация крупных путешествий, применение анкетных опросов населения, картографирования, развитие страноведческого и статистического направления, начало применения математических методов в региональной науке
Школа районного направления, или районная школа экономической географии Первая половина XX в. Н. Н. Баранский, Н. Н. Колосовский, Ю. Г. Саушкин, И. И. Белоусов, Э. Б. Алаев, М. К. Бандман Первый учебник экономической географии, развитие теории территориального разделения труда, создание концепции экономико-географического положения, теория территориальнопроизводственных комплексов
Школа экономического районирования и моделирования территориальнопроизводственных комплексов 1950— 1970-е гг. А. Г. Аганбегян,
М. К. Бандман,
П. Н. Степанов,
А. А. Адамеску,
Ю. Г. Саушкин,
Э. Б. Алаев,
А. Н. Ракитников, И. В. Никольский, П. Я. Бакланов Теория экономического районирования, начало моделирования территориально-производственных комплексов, изучение социально-экономического развития регионов
Название Характеристика
период представители направления исследования
Школа географии населения 1950 — 1970-е гг. Р. М. Кабо,
С. А. Ковалев,
И. Алексеев,
Г. Давидович, Е. Н. Перцик,
Б. С. Хорев,
Г. М. Лаппо,
В. В. Покшишев- ский. Территориальные системы расселения, география городов, урбанизация, городское расселение и районная планировка, создание единой системы расселения, оптимизация территориальной организации общества
Школа количественных методов региональных исследований 1970 — 2000-е гг. Ю. Г. Саушкин, Ю. В. Медведков, Б. Л. Гуревич,
В. Курнышев,
Е. Ханин и др. Моделирование региональных социально-экономических процессов и экономико-географических систем, математическое моделирование
Школа экономических региональных исследований 1970-е — 1980-е гг. Н. Н. Некрасов, М. Я. Гохберг,
М. А. Абрамов,
Ю. Манюшис, Т. Г. Морозова,
Н. Румянцева Организация расселения, планировка городских поселений, территориальная организация экономики, территориальное прогнозирование регионального развития
Школа государственного регулирования территориального развития Конец
— начало
в. Г. Гранберг,
М. Я. Гохберг,
Т. В. Грицук,
Л. Бабурин,
Т. Г. Морозова,
В. Г. Глушкова,
В. Н. Лексин,
С. Селин,
С. Артоболевский,
В. Г. Введенский, Г. П. Лузин,
Б. М. Штульберг Пространственное управление, региональная политика, устойчивое развитие регионов России
Школа пространственного социального развития Конец
— начало
в. А. А. Алексеев, Н. В. Зубаревич, А. В. Кашепов,
С. Н. Смирнов, А. И. Трейвиш Регио нальные рынки труда и уровень жизни населения;
комплексные оценки социального развития регионов и поселений;
методики оценки социальной напряженности и социального неблагополучия в регионах;
качество жизни населения регионов
Название Характеристика
период представители направления исследования
Школа рационального природопользования, региональной экологии и экологической безопасности Конец XX в. - 2000-е гг. Н. Ф. Реймерс,
М. Я. Гохберг,
М. П. Ратанова,
В. Р. Битюкова,
В. Г. Глушкова,
И. Н. Ильина,
Д. Л. Лопатников Экономика природопользования;
регио нальная экология; экологическая безопасность
Зарождение экономической географии и региональной экономики.
Начало научных исследований по региональной тематике в России можно отнести к XVIII в. Основателями отечественной региональной науки можно считать Василия Никитича Татищева (1686—1750) и Михаила Васильевича Ломоносова (1711 — 1765). В 1737 г. В. Н. Татищев разработал первую программу (198 вопросов) сбора географической информации по всей стране и ее частях. Главной целью этой программы было выявление территориального разделения труда между отдельными местностями, определение производственной специализации разных местностей. В физической и политической (региональной) географии он обращал большое внимание на изучение ресурсов, на их «довольства и недостатки», объединял рассмотрение природы и человеческой деятельности, при этом выдвигая на первый план жизнь населения и экономические проблемы страны. Его разработки использовались при закладке новых городов, например Екатеринбурга.
В 1758 г. М. В. Ломоносов был поставлен во главе Географического департамента Академии наук. Приступив к составлению российского атласа, он разослал на места «запросы» с 30 вопросами преимущественно экономико-географического характера, особо интересуясь тем, что в данный момент называется системой территориального разделения труда. В записке «О географических экспедициях» в 1760 г. он впервые в мировой истории применил термин «экономическая география».
Ранняя школа экономического районирования. Следующий этап в развитии отечественных региональных экономических исследований связан с именем К. И. Арсеньева (1789—1865), которого называют первым в истории мировой науки профессиональным экономикогеографом. Экономическим районированием России Арсеньев занимался с 1818 по 1848 гг., то есть 30 лет, совершенствовал его методы и углублял характеристику экономических районов. В своей работе «Статистические очерки России (1848) он дал оценку природных условий ресурсов Российской империи и ее частей, сформулировал принципы экономического районирования, выделил десять «пространств» (экономических районов), дал характеристику экономических районов, выявил недостатки хозяйства и определил перспективы его развития.
В первой половине XIX века экономическая география в России оформлялась как самостоятельная наука, что вызвано необходимостью выделения хозяйственной специализации регионов и районов и налаживанием между ними хозяйственных связей. Исследования регионального развития все более связываются с управлением экономикой. Николай Платонович ОгаревJ (1813—1977) в работе «Опыт статистического распределения Российской Империи» создал первую в истории мировой науки теорию экономического районирования (1847) и разработал важнейшие принципиальные позиции экономического районирования.
Интересный этап в истории экономического районирования — работа Павла Крюкова «Очерки мануфактурно-промышленных сил Европейской России» (1853). П. Крюков впервые в мировой науке сформулировал основные конструктивные положения о рациональном размещении промышленности, которые опирались на проведенное им районирование «промышленных местностей». П. Крюков стал автором первого промышленного районирования России, сформулировал важнейшие принципы рационального размещения промышленности, разработанные на основе изучения российского опыта.
Регионоведческая школа. Во второй половине XIX века в России складывается новая школа, связанная с расширением спектра методов экономико-географических исследований и сбора информации путем экспедиционных исследований, организации крупных путешествий, применения анкетных опросов населения, картографирования и т.д. В эту школу входило большое число исследователей, в том числе Николай Алексеевич Северцов (1827—1885, один из первых в мире экологов), Николай Михайлович Пржевальский (1839—1888), Григорий Николаевич Потанин (1835— 1920).
В 1845 г. было основано Русское географическое общество. Одновременно со страноведческим направлением географических исследований развивалось и статистическое. С момента создания Русского географического общества в нем было отделение статистики, которое возглавлял Петр Иванович Кёппен. Отделение статистики занималось сбором сведений о населении, природных условиях и хозяйстве России. П. И. Кёппен положил начало сбору материала для составления «Географическо-статистического словаря Российской Империи».
Крупнейшим российским географом XIX века стал Петр Петрович Семенов-Тян-Шанский (1827—1914), который разработал систему экономических районов России, выделил внутри крупных районов более мелкие, районировал Европейскую, а в дальнейшем и Азиатскую Россию, обосновал 19 районов. Также П. П. Семенов-Тян-Шанский был составителем программы первой и единственной Всеобщей переписи населения Российской Империи (1897).
К данному периоду также относятся работы ряда других российских ученых по экономико-географической тематике. Так, великий химик и крупный экономист Дмитрий Иванович Менделеев (1834—1907) в работе «Фабрично-заводская промышленность и торговля России» (1893) высказал идею необходимости научно обоснованного районирования промышленности для рационального размещения промышленных предприятий и эффективного развития промышленности России, сформулировал принципы размещения различных отраслей промышленности, разработал систему показателей для оптимального размещения промышленности. Д. И. Менделеев положил начало математическим методам региональной экономической науки.
Российский агроном и статистик Алексей Федорович Фортунатов (1856—1925) выпустил в 1896 г. работу под названием «К вопросу о сельскохозяйственных районах России», в которой обобщил опыт сельскохозяйственного районирования России.
А в 1898 г. Дмитрий Иванович Рихтер (1848—1919) опубликовал работу «Опыт разделения Европейской России на районы по естественным и экономическим признакам». В качестве основных признаков физико-географических условий Рихтер использовал почву, распределение влаги, климат и растительный покров, культурных условий — густоту населения, занятия жителей, распределение земель на угодья, подсобных признаков — плодородие почвы, развитие скотоводства, условия землевладения и др. Эту работу можно считать определенным итогом опыта экономического районирования в Российской империи.
Ранняя послереволюционная школа. Научные исследования по региональной тематике в послереволюционной России с самого начала определялись необходимостью решать проблемы, связанные с территориальной организацией хозяйства, в частности идеями по строительству в разных частях России крупных районных электростанций, использующих местные природные ресурсы. Этот план Государственной комиссии по электрификации России (ГОЭЛРО) был разработан к 1920 г. группой ученых и инженеров под руководством Г. М. Кржижановского.
Вокруг построенных электростанций по плану ГОЭЛРО должны были разместиться комплексы построенных и взаимосвязанных предприятий крупной промышлености (машиностроение, химия, металлургия). Дальнейшее развитие идеи плана ГОЭЛРО получили в проекте экономического районирования России.
В декабре 1921 г. была создана Комиссия Всероссийского центрального исполнительного комитета по районированию РСФСР. Группой исследователей (И. Г. Александров, Л. Л. Никитин и др.) в 1922 г. были предложены научно обоснованные принципы экономического районирования России. Экономические районы должны были стать комбинированными территориальными комплексами и при этом специализироваться на изготовлении продукции с наименьшими издержками для хозяйства страны. Экономическое районирование оценивалось как важная мера для оптимизации планирования развития хозяйства страны, улучшения ее управления.
Школа районного направления. В середине 1920-х гг. началось формирование районной школы экономической географии, которую возглавили Николай Николаевич Баранский (1881 — 1963) и Николай Николаевич Колосовский (1891 — 1954). В основу этой научной школы было положено экономическое районирование, связанное с научными представлениями о территориальном (географическом) разделении труда и экономико-географическом положении.
Н. Н. Баранский — один из крупнейших отечественных экономико- географов XX в., автор первого учебника по экономической географии в Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова (МГУ им. М. В. Ломоносова). Н. Н. Баранский многое сделал и для становления географии в средней школе, основал уникальную издательскую серию «Вопросы географии» (издательства Географгиз, Мысль), был первым редактором журнала «География в школе». В сферу его научных интересов входили разработка методологии анализа влияния пространственных различий в природной среде на пространственные различия в производственном направлении хозяйства, развитие теории территориального разделения труда, создание концепции экономико-географического положения. Н. Н. Баранский работал одновременно в области страноведения и экономической картографии, истории географии и методики ее преподавания.
Н.Н. Колосовский первым разработал теорию территориально-производственных комплексов, которые лежали в основе экономических районов, а также метод энергопроизводственных циклов (ЭПЦ) для анализа вертикальных и горизонтальных связей в производственных процессах. Им были разработаны конкретные предложения по созданию Урало-Кузнецкого комбината, Прибайкальского комплекса, Транссибирской магистрали и др.
Под территориально-производственным комплексом (ТПК) понималось сочетание предприятий в одной промышленной точке или целом районе, при котором достигается определенный экономический эффект за счет удачного (планового) подбора предприятий в соответствии с природными и экономическими условиями района, его транспортным и экономико-географическим положением.
В СССР понятие ТПК стало официальным, под ним в Большой Советской Энциклопедии понималась «форма организации производства при социализме». На базе концепции ТПК были разработаны проекты освоения зоны Байкало-Амурской магистрали (БАМа), Восточной Сибири и Дальнего Востока.
В определенной степени, ТПК схожи с кластерами в трактовке М. Портера (см.: 1.4.2). Однако разница между ТПК, которые формировались методами командно-административной экономики и кластерами, которые стали эффективными в рыночной среде, принципиальная. Кластеризация хозяйства — один из эффективных методов пространственной организации хозяйства, дающий в современных условиях конкурентные преимущества. ТПК же создавались в условиях отсутствия рыночной конкурентной среды как таковой.
Обстоятельное изучение теоретических вопросов экономического районирования было продолжено в 1950—1960-х гг. в работах Э. Б. Алаева, П. М. Алампиева, Ю. Г. Саушкина, И. И. Белоусова, Т. М. Калашниковой, В. М. Четыркина и др. Появился ряд исследований, посвященных моделированию территориально-производственных комплексов (А. Г. Аганбегян, М. К. Бандман и др.).
В середине XX в. вышел ряд научных работ по региональной промышленности (Я. Г. Фейгин, П. Н. Степанов, А. Т. Хрущев, Н. В. Алисов), региональному сельскому хозяйству (В. Г. Крючков, А. Н. Ракитников), региональному транспорту (И. В. Никольский, Н. Н. Казанский) и др.
Школа экономического районирования и моделирования ТПК. Одновременно с развитием районной школы экономико-географических исследований развивалось направление применения статистической информации в экономико-географических исследованиях, возглавляемое Владимиром Эдуардовичем Деном (1867—1933). Эта школа относила экономическую географию больше к экономической науке, а возглавляемое им научное течение получило наименование «отраслево-статистическое».
С конца 1960-х гг. исследованиями экономического районирования, комплексными изучением социально-экономического развития регионов занимается Совет по изучению производительных сил (СОПС). СОПС были сделаны теоретические обоснования и практически значимые исследования размещения производительных сил, разработаны генеральные схемы развития и размещения производительных сил СССР (работы А. А. Ада- меску, Э. Б. Алаева, М. М. Албегова, Л. И. Грамотеева, В. П. Евстигнеева, В. В. Кистанова, М. Б. Мазанова, С. А. Николаева, А. Е. Пробст и др.).
Школа географии населения. С 1950-х гг. началось активное изучение географии населения, изучающая территориальные системы расселения населения. Основными исследователями в области общетеоретических вопросов географии населения стали Р. М. Кабо, С. А. Ковалев, В. Г. Давидович и А. И. Алексеев. Исследованиями в области географии городов, урбанизации, расселения и районной планировки занимались В. Г. Давидович, М. Я. Гохберг, Е. Н. Перцик, Г. М. Лаппо, Б. С. Хорев, в области создания единой системы расселения, оптимизации территориальной организации общества — В. В. Покшишевский, Б. С. Хорев и др.
Школа количественных методов исследования регионального развития. Большое распространение получили количественные методы исследования регионального развития, моделирование региональных социальноэкономических процессов и экономико-географических систем, в том числе математическое моделирование (Ю. Г. Саушкин, Ю. В. Медведков, Б. Л. Гуревич, В. В. Курнышев, С. Е. Ханин и др.). С 1990-х гг. географическая наука стала официально называться экономической, социальной и политической географией, увеличилась социальная и экологическая составляющая региональных исследований, начала формироваться как отдельное направление исследования региональная экономика.
Школа экономических региональных исследований. Региональная экономика как наука начала формироваться в России в 1970-е гг. Первые теоретические труды по отечественной региональной экономике создал Николай Николаевич Некрасов (1906—1984) — автор работ в области газификации и химизации народного хозяйства, экономики минерального сырья и природопользования, развития и размещения производительных сил, комплексного социально-экономического развития регионов страны, формирования крупных территориально-производственных образований.
Марк Яковлевич Гохберг (1928—2011) — один из основателей региональной науки в Российской Федерации — разработал вопросы развития и размещения производительных сил РСФСР, экономическое обоснование территориальных планов, планировку и организацию территориального развития нефтедобывающих районов нового освоения, а также высокоразвитых районов страны, автор первой книги в России о ее федеральных округах — «Федеральные округа Российской Федерации. Анализ и перспективы развития» (2002).
Среди основных работ с участием М. Я. Гохберга: «Основные направления размещения производительных сил РСФСР на период до 1990 г.» (1974), «Проблемы развития и размещения производительных сил Центрального района» (1975), «Экономическое обоснование территориальных планов» (1977).
Другие школы и исследования. В 1960—1970-х гг. сформировалась новосибирская школа по развитию территориально-производственных комплексов в новых регионах, моделированию региональной экономики, разработке методологии управления регионами (М. К. Бандман, А. Г. Гранберг, Р. И. Шнипер и др.).
В этот же период развивается школа экономической географии МГУ имени М. В. Ломоносова (работы Ю. Г. Саушкина и Т. М. Калашникова по системной организации хозяйства страны) и Института географии Российской академии наук (РАН). Теории пространственной организации хозяйства и теории полюсов роста получили свое развитие в работах Евгения Наумовича Перцика (1931 г. р.) и Георгия Михайловича Лаппо (1923 г. р.), которые предложили идею преимущественного развития производства в крупных городах, их пригородах и на территориях, прилегающих к основным транспортным магистралям (концепция опорного каркаса территориальной структуры народного хозяйства).
Экономикогеограф Борис Борисович Родоман (1931 г. р.) предложил проект рационального использования земель («поляризованной биосферы»). В своем проекте он разработал модель территориальной организации хозяйства с учетом двух полюсов (большой город и естественный природный ландшафт), между которыми должны располагаться сельскохозяйственная, рекреационная и природоохранная зоны с убыванием плотности населения.
Школа экономических региональных исследований. В 1980-е гг. вышел ряд работ, относящийся к школе экономических региональных исследований, по достаточно широкой региональной проблематике. Можно отметить работы М. А. Абрамова «География сервиса» (1985) и М. Я. Гохберга,
Ю. Манюшиса и В. Н. Румянцевой «Совершенствование территориальной структуры и организации единого народнохозяйственного комплекса СССР в условиях интенсификации общественного производства» (1989).
Современный период. В последние десятилетия в региональной экономике выделились направления по исследованию вопросов государственного регулирования территориального развития (А. Г. Гранберг, Т. В. Грицук,
Н. Лексин, В. С. Селин и др.), регионалистики и региональной политики (С. С. Артоболевский, В. Г. Введенский, А. Г. Гранберг, В. Г. Глуш кова, В. Н. Лексин, Г. П. Лузин, Б. М. Штульберг и др.).
Александр Григорьевич Гранберг (1936—2010) — автор работ в области пространственной и региональной экономики, межрегиональных экономических исследований, математического моделирования экономики. А. Г. Гранбергом был опубликован ряд работ по вопросам пространственного управления, в том числе «Актуальные проблемы регионального развития и региональной политики» (2001), «Стратегия и проблемы устойчивого развития России в ХХ! веке» (2002), «Стратегия развития Сибири в системе государственной политики» (2002), «Региональное развитие: исследования и государственная политика» (2003).
Особенности нормативно-правового регулирования региональной инновационной деятельности рассматривались в работах Я. М. Гохберга, например, в его научной монографии «Центральный Федеральный округ: Экономика и инновационный потенциал» (2007 г.) и др.
Особо необходимо отметить работы Петра Яковлевича Бакланова (1946 г. р.), академика РАН, автора теории пространственных систем производства, работ по проблемам рационального использования природных ресурсов, посвященных вопросам изучения и комплексного прогнозирования регионального развития.
Отдельная тема исследования в современной региональной экономике — вопросы пространственного социального развития. Основные актуальные направления социальных региональных исследований:
изучение региональных рынков труда (А. А. Алексеев, Ф. Т. Прокопов, А. В. Кашепов, С. Н. Смирнов и др.);
исследование регионального уровня жизни населения (Н. В. Зубаре- вич, А. И. Трейвиш и др.);
комплексные оценки социального развития регионов и поселений (Е. Н. Перцик, А. И. Трейвиш, Т. Г. Нефедова, М. Р. Сафиуллин и др.);
методики оценки социальной напряженности и социального неблагополучия в регионах (Р. А. Попов, А. С. Сусаров и др.);
качество жизни населения регионов (М. М. Голубчик, С. В. Сарай- кина, А. А. Ткаченко и др.).
Зарубежные исследованияЗарубежные обстоятельные региональные экономические исследования берут свое начало в 1970-х гг., когда после периода быстрого послевоенного роста внимание экономистов стало сдвигаться от массового стандартизованного производства к инновациям как основному фактору роста. В изучении того, как фирмы создают инновации, экономисты сосредоточились на региональных концентрациях инноваций и предпринимателей.
Региональная экономика, в своей основе, предполагает обновленный интерес к предпринимательству, которое своим местом в экономике обязано идеям Йозефа Шумпетера (1883—1950). В центре внимания работ Й. Шумпетера находились проблемы динамического развития рыночной системы, факторы, обеспечивающие прогресс и экономический рост, которые имели как разрушительное, так и созидательное воздействие. Слабые фирмы уходят и наблюдается разрушительный процесс; но возникают и остаются новые фирмы и стартапы, которые вводят новаторские процессы и продукты. В результате растет прибыль по всему региону и выгоды по всему сектору, и даже увеличиваются межрегиональные успехи. Прорыв Й. Шумпетера в знаниях привел к появлению новых научных течений в разных дисциплинах.
Возможно, самыми важными работами в этой связи стали труды экономиста Альфреда Маршалла (1842—1924), который разрабатывал понятие «внешней экономии от масштаба» для обозначения источников повышенной производительности, находящихся за пределами отдельных фирм. В классическом понимании это выглядит так: производители получают внешние выгоды от разделения постоянных затрат на общие ресурсы — инфраструктуру, услуги, квалифицированную рабочую силу, специализированных поставщиков, общую базу знаний и др. В дополнение к этому некоторые теоретики различают внешние экономии, которые зависят от размера рынка, включая такие факторы, как рабочая сила, специализированная база поставщиков (материальные внешние экономии) и такие, которые предполагают «перелив» или «переток» знаний между фирмами (технологические внешние экономии). При географической концентрации этих факторов производства фирмы получают дополнительные выгоды от пространственной близости или так называемой «экономии от агломераций». Единожды установившись в окрестности, такое преимущество становится самоусиливающимся посредством динамического процесса повышения доходов.
Появление вышеназванных трудов привело к немаловажным последствиям, таким как развитие междисциплинарности и возникновение новых идей в других дисциплинах. Были достигнуты успехи в понимании роли регионов в социологии. М. Дж. Пиоре и Ч. Сабель в 1984 г. написали серьезную работу, подтолкнув дальнейшее исследование того, что называется инновационная социальная среда. В ней институты и даже культура стали восприниматься детерминантами развития в регионе. Исследователи особенно подчеркивали, что гибкий производственный порядок заменил фордовскую систему массового производства по эффективности и устойчивой прибыльности.
Школа более осторожных экономистов предположила, что это был процесс не замены, а скорее приданию развитию территориальной логики. О. Кревуазье в 2001 г. продолжил писать об инновационных социальных средах. В совместной статье с Д. Мейлатом они обсуждают теоретические экономические подходы, возникшие из этого территориального измерения развитий и инноваций, которые привели к фундаментальным прорывам в социологии
На основании идей А. Маршалла и нового рассмотрения природы роста в 1979 г. появились публикации о «Третьей Италии», основанные на результатах эмпирических исследований, демонстрировавших вклад малых и средних предприятий. Деятельность и достижения этих предприятий зависят от процессов сотрудничества и конкуренции. Согласно исследованию, изначально в некоторых городах и регионах Италии крупные компании имели экономию от масштаба в промышленных районах. Но с течением времени они начинали отдавать менее конкурентные компоненты производства на аутсорсинг предприятиям малого и среднего бизнеса. Так они обходили управленческие преграды на пути к повышению прибыльности (неизменяемость заработной платы и отсутствие мобильности персонала).
Данные исследования проложили путь к пониманию важности неформальной экономики в Италии, состоящей из деятельности большого количества малых местных компаний-субподрядчиков. Важным здесь было и то, что производство этих компонентов координировалось не иерархической системой компании, а комплексным набором многонаправленных и горизонтальных отношений. В этом проявлялась гибкость, отсутствовавшая в старой корпоративной культуре.
Таким образом, появились эмпирические доказательства теории, созданной А. Маршаллом еще в 1929 г: существуют промышленные районы, которые получают выгоду от внешних экономий.
Наряду с упомянутыми выше ключевыми трудами были изданы и другие содержательные работы по динамике промышленных районов, подчеркивающие важность внешних эффектов. Среди них можно назвать работы Р. Вернона и М. Сторпера.
Когда стало понятно, что экономическая динамика регионов берет свое начало в теории промышленных районов, не только социологи, но и сами экономисты стали больше внимания уделять инновациям, в частности, в инновационных или промышленных районах. Это, без сомнения, было следствием растущей важности технологий в работах об экономическом росте. Способность создавать и ассимилировать инновации считается ключевым фактором регионального экономического динамизма. Поэтому развилось научное течение, изучающее исследования, инновации, экономический рост и связи между ними.
Некоторые модели инновационного региона, инновационного потенциала, даже инновационной системы (эта модель сейчас считается устаревшей) являются линейными моделями. Они ассоциируются с советским и американским стилем экономической политики межотраслевого баланса, ориентированной на цель и благоприятствующей росту технологий. В этой линейной модели теоретическое исследование приводит к прикладному исследованию и к изобретениям, которые затем преобразуются в инновации, которые, в свою очередь, приводят к еще большему росту. Эмпирически в центре внимания такого анализа, в первую очередь, находятся связи между научно-исследовательскими и опытно-конструкторскими разработками (НИОКР) и патентами, а затем и связи между патентами и ростом. Такие исследования подвергаются критике, но не теряют свою популярность.
К другим моделям применяется системный подход. Считается, что существуют национальные, региональные, и даже секторальные системы инноваций. Иногда используется термин «изучающий регион» для обозначения сил знаний, которые могут преобразовать малые инновационные отрасли в более крупные агломерации, в которых инновации продуктивны и часты.
В экономике существовала одна сила, которая особенно выделила региональное местоположение роста, — эволюционная экономика. Она сделала известными в основном региональные системные подходы. В основе исследований в этом направлении территориально встроенные институциональные сети, которые поощряют или ограничивают инновационную деятельность. Находясь под большим влиянием окружающей среды, эти сети несут отпечаток социального фильтра социально-экономических условий в регионах. В этом направлении заметное влияние географы, эволюционные экономисты и некоторые экономические социологи.
Существуют также исследователи диффузии и ассимиляции инноваций, работы которых важны для понимания того, как возникают соседние районы, в которых живут и работают новаторы. В целом, экономисты и географы, использующие как количественные, так и качественные методы исследования приняли подход перетока знаний.
Привнося в исследование политическое измерение, Майкл Портер (1947 г. р.) сосредотачивает свое внимание на том, как региональные кластеры могут быть инструментами развития.
Региональные промышленные или инновационные кластеры являются географическими концентрациями взаимосвязи бизнеса, поставщиков материалов, посредников-координаторов, поставщиков услуг и смежных учреждений, таких как университеты или техникумы в определенной сфере (например, информационные технологии или новые материалы). Содействуя динамике формирования потоков на рынке труда, специализации поставщиков и «перетоков знаний», отраслевые кластеры положительно воздействуют на различные фирмы и регионы, раскрывая местный и инновационный потенциал, поощряя предпринимательство, и, в конечном счете, содействуя росту производительности, оплаты труда и количеству рабочих мест. А. Саксениан многое сделала для описания того, как вокруг новаторов и фирм строятся международные сообщества тайваньцев, израильтян и др. Конечно, такие работы, в первую очередь, относятся к социологии, а не к экономике.
Важной частью работ по регионоведению выступают кластерные инициативы. Кластерные инициативы — официально организованные усилия по продвижению кластерного роста и конкуренции через совместную деятельность участников кластера. Некоторые кластерные инициативы и кластерные инициативные программы, поддерживающие несколько инициатив, управляются правительством. Кластерные инициативы, помимо прочего, могут стимулировать развитие образовательной и обучающей деятельности, поддерживать выстраивание отношений и облегчать рыночное развитие путем совместной рыночной оценки и маркетинга.
Эта траектория исследования практически полностью концентрируется на основах различных направлений политики. И многие дисциплины проявляют неподдельный интерес к этим направлениям. Во многих странах, включая Российскую Федерацию, регионы реализуют кластерную политику и помогают установить координационные советы, получая значительную поддержку и финансирование от федерального правительства. Исследование кластерно-ориентированных направлений политики привлекло большое количество не только ученых, но и руководителей бизнеса, журналистов, социальных организаций. Все они призывают к другой модели роста, опирающейся не столько на потребление, сколько на добавленную стоимость от производства высокопроизводительных регио нальных кластеров.
Программы, аттестованные в крупнейших инновационных кластерах, таких как Кремниевая долина, могут оказать благотворное действие на создание стоимости во всех региональных сообществах (городских, сельских, производственных или сообществах услуг). Один из наиболее привлекательных аспектов этих работ по регионо- ведению — их отражение в реальной экономике и усилиях, приводящих к повышению производительности фирм с участием сообщества. Другими словами, это направление научной мысли видит будущую эмпирическую работу менее теоретически-, а более экспериментально-ориентированной, с внедрением местных программ в процессе развития локальными компаниями новых технологий.
Эти работы фундаментальны для понимания конкурентного преимущества региональных кластеров. Теоретическая база их устройства коренится в трудах П. Кругмана и идее несовершенных рынков, внешних эффектов.
Подводя итог, М. Портер и другие исследователи привлекли всеобщий интерес к региональному развитию, написав работы, которые до этого можно было найти лишь в трудах экономикогеографов и регионоведов. Эта литература повлияла на экономистов, обративших внимание на институты и инновации в регионах, а также местные и региональные программы, которые содействуют созданию инноваций в фирмах с помощью кластеров, создания сетей полезных связей и знакомств, моделей тройной спирали взаимодействия «университет — фирма — правительство».
ПрактикумВопросы и задания для самоконтроляЧто такое регион и субрегион?
Что такое системный анализ? Приведите примеры использования системного анализа в региональных исследованиях.
Назовите основные школы региональной экономики в отечественных исследованиях XX—XXI вв.
В каких случаях и с какой целью можно использовать моделирование в региональном анализе?
Как оценивается качество институтов управления? Насколько это важно для развития региона?
Как использовать таблицу межотраслевого баланса для расчета эффективности региональных правительственных программ?
Укажите, кем была разработана теория территориально-производственных комплексов в России.
Какие инновации в мировых региональных исследованиях предложили россияне?
Тесты
Исследование вопросов размещения экономической системы в стране или в мире с точки зрения разделения этой территории на отдельные экономические районы (регионы) — это:
а)системный анализ;
б)пространственный анализ;
в)сравнительный анализ;
г)региональный анализ
Основоположник теории центральных мест в региональной науке:
а)Август Лёш;
б)Вальтер Кристаллер;
в)Иоганн Тюнен;
г)Н. Н. Колосовский.
К задачам региональной политики не относятся:
а)формирование единого экономического, социального и правового пространства на всей территории Российской Федерации, с учетом интересов и приоритетов регио нального развития;
б)создание новых рабочих мест для высококвалифицированного персонала;
в)апробация новых методов менеджмента и организации труда;
г)создание условий для обеспечения самодостаточного, сбалансированного и устойчивого экономического и социального развития каждого региона;
д)снижение уровня коррупции в органах МСУ;
е)создание условий для обеспечения равного качества жизни в различных регионах РФ.
Меры краткосрочного (текущего) регионального развития включают:
а)стратегическое планирование регионального развития;
б)преодоление бюрократизации системы государственного регионального управления;
в)повышение эффективности экономических механизмов в регионе;
г)расширение производственно-экономической системы регионов;
д)оперативная реакция на изменение циклической динамики (мировой, национальной, отраслевой, региональной, структурной) и регулирование кризисных процессов;
е)регулирование прогнозных ожиданий.
Соотнесите названия отечественных школ и направлений региональных экономических исследований в России
а)школа географии населения;
б)школа экономических региональных исследований;
в)школа государственного регулирования территориального развития;
г)школа пространственного социального развития.
региональные рынки труда и уровень жизни населения, комплексные оценки социального развития регионов и поселений, методики оценки социальной напряженности и социального неблагополучия в регионах, качество жизни населения регионов и др.;
пространственное управление, региональная политика, устойчивое развитие регионов РФ и др.
организация расселения, планировка городских поселений, территориальная организация экономики, территориальное прогнозирование регионального развития и др.
территориальные системы расселения населения, география городов, урбанизация, городское расселение и районная планировка, создание единой системы расселения, оптимизация территориальной организации общества и др.
Деловая игра «Регион как объект хозяйствования и управления»
Постановка проблемы. Каждый из регионов России характеризуются специфическими условиями для проживания населения и ведения хозяйственной деятельности, что обусловлено целым рядом природных и климатических, социально-экономических факторов. Каждый управленец должен знать и уметь анализировать предоставляемую статистическими органами информацию, чтобы иметь представление
осложившихся тенденциях, проблемах и возможностях развития определенной сферы деятельности в конкретном регионе.
Цель. Развить навыки самостоятельной аналитической работы; познакомить с важнейшими экономико-статистическими показателями регионального развития; научить расчетам отдельных показателей, позволяющих оценить уровень социальноэкономического развития региона, его места в. экономике страны, участие в территориальном разделении труда (хозяйственную специализацию).
План деловой игры. Задания раздаются преподавателем заранее для их успешного выполнения дома и презентации результатов на семинаре. На семинаре преподаватель знакомит студентов со структурой и содержанием игры, распределяет студентов по группам (закрепляет самостоятельное предварительное распределение студентов) и дает рекомендации по ходу игры.
Распределение ролей. Студенты разбиваются группы по два-три человека, каждая из которых подготавливает согласно заданиям преподавателя аналитическую записку
одвух субъектах РФ (по одному из федерального округа). По итогам презентаций студенты делают выводы об особенностях и следствиях развития представленных регионов.
Общее описание игры. Студенты подготавливают аналитические записки согласно предложенному плану.
Определить удельный вес регионов в экономике страны и федерального округа, в который регион входит по следующим показателям:
численность населения;
численность экономически активного населения (ЭАН);
ВРП;
объем промышленной продукции;
продукция сельского хозяйства;
основные фонды;
инвестиции в основной капитал;
оборот розничной торговли;
объем платных услуг населению.
Определить хозяйственную специализацию региона на основе расчета коэффициента специализации:
Кс = П/Н,
где Кс — коэффициент специализации (Кс > 1); П — доля региона в производстве продукции данной отрасли, %; Н — доля региона в населении, %.
Коэффициент специализации следует рассчитать для доли региона в стране в целом и в федеральном округе, в который он входит.
На основе проведенных расчетов и с использованием материалов учебников, периодических изданий (экономические журналы, газетные публикации), ресурсов сети «Интернет» составить аналитическую записку о современном состоянии и проблемах социально-экономического развития региона по следующему плану:
Особенности географического положения и природных условий жизни и деятельности населения;
Оценка природно-ресурсного потенциала (ПРП);
Характеристика населения (общая численность, ЭАН, уровень безработицы);
Отраслевая структура экономики и хозяйственная специализация, место региона в экономике страны;
Уровень развития социальной сферы (оборот розничной торговли, объем платных услуг населению, среднедушевые денежные доходы в сравнении со средними по Российской Федерации);
Оценка уровня развития инфраструктуры (основные фонды, транспорт, ЖКХ).
Условия, инструктаж. Задание 1 выполняется в табличной форме. Для заполнения таблицы используется сборник «Регионы России. Социально-экономические показатели», а также справочник «Российский статистический ежегодник» (доступны на сайте Росстата).
Форма для таблицы «Удельный вес субъекта РФ (название) в экономике РФ»

п/п Показатель Удельный вес в Российской Федерации, % Удельный вес в федеральном округе, %
Для выполнения задания 2 следует использовать полученные расчетные данные
обудельном весе населения исследуемого субъекта РФ в населении страны и федерального округа и данные об удельном весе отдельных отраслей его хозяйства в Российской Федерации и федеральном округе.
Доля региона в продукции рассчитывается как отношение объема производимой продукции той или иной отрасли субъектом РФ к общему количеству произведенной продукции в стране (федеральном округе).
При выполнении данного задания следует пользоваться справочником «Российский статистический ежегодник».
Задание 3 выполняется в форме аналитической записки и мультимедийной презентации (один слайд — один пункт задания 3), в выводах которой должны быть учтены результаты проведенных расчетов.
Подготовка материального обеспечения. Для организации игры необходимо оборудование для демонстрации презентаций.
Глава 2 ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИОсновные понятия: граница, лимология, экономическая граница, экономическое пространство, лимитрофы, федерация, сецессия, федеральный округ, экономическое районирование, экономический район, экономический регион, территориально-производственный комплекс, кластер, урбанизация, пространственные формы городского расселения, стадии урбанизации, конгломерация, агломерация, конурбация, мегаполис, мегалополис, городская агломерация, «дорожная карта» по развитию агломераций в России.
Теория границГраница — реальная или воображаемая линия, определяющая пределы какого-либо субъекта или объекта и отделяющая этот субъект или объект от других. При этом, нужно учитывать, что воображаемые границы на самом деле тоже реальны, так как воображение — одна из реалий человеческой психики и, соответственно, человеческого бытия.
Наука, изучающая границы называется лимология (от лат. limes — граница). Хотя исследования границ ведутся географами не одно столетие, как самостоятельная наука лимология относительно молода. Ее теоретический базис заложен в трудах Жака Анселя (1882—1943), Карла Хаусхофера (1869—1946), Ричарда Хартшорна (1899—1992), Вениамина Петровича Семенова-Тян-Шанского (1870—1942).
В лимологии границы рассматриваются, прежде всего, как территориальная реалия. Однако нужно учитывать, что территориальные границы, которые обычно изучают в рамках географической науки, главная, но не единственная разновидность границ. Граница — более широкое понятие. Например, социологи выделяют границы между слоями общества, культурологи — ментальные границы, психологи — психологические барьеры и т.д. Территориальные границы по своему генезису могут быть связаны с психологическими. Так, Лев Николаевич Гумилев (1912—1992) подчеркивал связь государственных, этнических и цивилизационных границ с ментальной парой «свой — чужой».
Сегодня лимология — междисциплинарная область знания и практики.
Пример из практики
Один из сложнейших философских вопросов — роль границ в мироздании. С одной стороны, границы неизбежное явление в самых разных проявлениях, один
из факторов мозаичности и многообразия мира. С другой — это линии отчуждения, конфликтов.
Опираясь на идею Иммануила Канта (1724—1804) о сущностных, пространственных и временных характеристиках объекта, И. В. Голубченко выделяет для исследования три типа границ: сущностные, пространственные и временные. Сущностные, или границы между понятиями — предмет лингвистики и информатики. Пространственные границы рассматриваются, прежде всего, географией. Временные границы — область интересов истории, эволюционной биологии, палеогеографии и т.п.
Географические границы могут представлять собой линии или переходные зоны разной степени четкости. Основные характеристики пространственных рубежей — выполняемые ими разделительная, соединительная и фильтрующая функции. Важные характеристики границы — ее происхождение, динамичность, этапы формирования, конфигурация.
Граница — одно из ключевых понятий регионалистики и региональной экономики. Любой регион, любая территория идентифицируются именно благодаря тому, что у них обязательно есть границы. Граница — неотъемлемый атрибут любого региона.
Отечественные географы Н. С. Мироненко и В. А. Колосов выделяют четыре теоретических подхода в географическом изучении границ.
историко-картографический;
классификационный;
функциональный;
географо-политологический.
Историко-картографический подход состоит в пространственно-временном анализе, прежде всего, государственных границ. Для такого анализа есть богатая эмпирическая база в силу того, что подавляющее большинство государственных границ были и остаются неустойчивы. Редкие примеры относительно устойчивой границы — граница между Францией и Испанией по водораздельному хребту Пиренейских гор, зафиксированная в XVII в.; границы ряда островных государств, например Исландии.
Подобные примеры стали в свое время иллюстрациями теории «естественных границ». Согласной этой теории, устойчивыми могут быть только границы, проходящие по природным рубежам: горным хребтам, рекам и др. Подробно естественные границы и их влияние на культурно-географические, экономико-географические и политические границы изучал немецкий географ и геополитик Фридрих Ратцель (1844—1904).
Разновидность теории естественных границ — теория максимального приближения государственных границ к этническим. Этот теоретический посыл стал одним из обоснований перекройки границ Европы после Второй мировой войны и массой депортации народов, в частности немцев с территории стран Восточной Европы. Одним из оппонентов теории естественных границ был Ж. Ансель, выдвинувший концепцию границы как условного рубежа, отражающего текущий баланс сил, в противовес «извечному» рубежу.
Историческая неустойчивость большинства границ определятся большим количеством факторов: экономических, этнических, геополитических и др. Вместе с этим, историческая неустойчивость напрямую связана с межгосударственными, межнациональными и другими конфликтами, зачастую оборачивающимися человеческими жертвами. Ведь древнейший механизм изменения государственных границ — война. «Повсюду, где хотелось тщательно провести границу, мы обнаруживали не линии, а только зоны, пояс самостоятельной жизни, заполненный борьбой...» — писал в 1927 г. немецкий теоретик границ К. Хаусхофер. Такие зоны сегодня мы можем наблюдать на российском постсоветском приграничье.
Сторонники функционального подхода (Д. Хоуз и др.) делают акцент на исследование влияния различных факторов на конфигурацию границ и обратное влияние границ на различные компоненты географического ландшафта, как природные, так и антропогенные. Особо выделяется детальный анализ барьерных и коммуникационных функций границ.
Существует множество классификаций границ, используемых в классификационном подходе. В самом упрощенном виде границы делят на политические, геополитические, цивилизационные, культурные и др.
Другие классификации границ:
по морфологии (извилистые, прямые и др.);
природным особенностям (орографические, гидрографические и др.);
происхождению и длительности существования;
историческим условиям и последовательности возникновения (послевоенные, колониальные, спорные и др.);
функциям (барьерные, контактные, фильтрующие и др.).
В рамках географо-политологического подхода к границам главный вопрос — их влияние на систему международных отношений, политическую карту и геополитическую картину мира. При этом рассматриваются, прежде всего, государственные границы. К сожалению, приходится признать, что наиболее масштабными событиями в мировой истории были войны за передел границ. Результатом войн становились новые делимитации и демаркации границ, как, например, после Первой и Второй мировых войн.
Делимитация (лат. delimitatio — установление границ) — определение государственной границы на местности с точным описанием ее прохождения и нанесением на карту в соответствии с заключенным договором с другим государством.
Демаркация (лат. demarcatio — разграничение) — установление государственной границы на местности.
Одним из выраженных трендов мирового развития за последнее столетие стало увеличение числа стран и, соответственно, удлинение государственных границ, а во многих случаях — увеличение числа соседей. За XX в. число государств на карте мира возросло почти в четыре раза (в 2000 г. 198 стран — членов ООН, плюс Ватикан).
Экономические границы. Первым экономистом, описавшим в 1841 г. форму границы конкурирующих продавцов, был немецкий экономист Карл Генрих Рау (1792—1870). В научный оборот понятие «экономическая граница» было введено А. Лёшом в работе «Пространственная организация хозяйства» (1949).
Экономическая граница — это предел экономической власти или влияния в пространстве.
Экономическая граница в экономическом пространстве выполняет две главных функции: барьерную и контактную. Барьерная функция реализуется с помощью административных, юридических и экономических методов контроля и регулирования внешних для экономической системы связей. Контактная функция — через проницаемость границ экономической системы для перемещения товаров, финансов, рабочей силы и т.п.
Исследование экономических границ в современной лимологии имеет большую актуальность. Одним из трендов процесса глобализации стала общемировая тенденция ослабления административных и экономических межгосударственных границ. Наиболее яркий пример —ЕС. Вместе с этим, «жизнь» экономических границ детерминирована многоаспектной борьбой либеральных и протекционистских тенденций в современном мире, и их характер зависит от сложного переплетения экономических и политических интересов и процессов.
Необходимо различать экономические границы территории и границы экономического пространства.
Экономическое пространство — организованная среда, которая возникает в результате взаимодействия экономических субъектов на определенной территории.
Примером может служить экономико-географическое пространство того или иного рынка. Конкуренция субъектов за экономическое пространство порождает границу этого пространства. Речь идет о несовершенной конкуренции, так как в условиях совершенной конкуренции вопрос о границах не стоит — совершенная конкуренция происходит на определенной зафиксированной территории.
Мнение специалиста
Согласно Л. Л. Зобовой, различия между экономическими границами и границами экономического пространства следующие:
Граница играет разную роль в описании экономической территории и экономического пространства. Экономическая граница территории может быть зафиксирована и четко определена на местности. Экономическая граница пространства всегда виртуальна и носит временный характер.
Граница экономического пространства стремится иметь определенную геометрическую форму. Форма границы объективно возникает только в результате несовершенной конкуренции двух субъектов, расположенных на разной территории и зависит от наличия ряда условий.
Форма экономической границы имеет значение для выявления максимального экономического эффекта деятельности субъекта рынка.
Для экономической территории форма экономической границы не имеет первостепенного значения. В данном случае определяющим фактором служит площадь территории.
А.Лёш рассматривал экономический регион как рынок с границами, обусловленными межрегиональной конкуренцией. Влияющие на конфигурацию границы рынка условия определяются ценой, эластичностью спроса, уровнем конкуренции, транспортной доступностью, наличием или отсутствием административных барьеров. Основным фактором, определяющим форму рыночной зоны, А. Лёш считал уровень цен. При этом он писал о том, что классические государственные границы с таможнями и другими атрибутами национального протекционизма пересекают правильные рыночные сети, что приводит к экономическим убыткам.
Наибольший вклад в формирование теории границ рыночного пространства на микроуровне внес Франк Феттер (1863—1949). В своей работе «Экономический закон рыночных ареалов» (1924) он употреблял понятия: «закон границ рыночных областей» или «закон прилегающей к рынку территории», «закон рыночных ареалов». Феттер связал феномен экономической границы с несовершенной конкуренцией. Ведь где нет конкуренции и конкурентов — нет и экономических границ.
Одна из сложнейших теоретических и прикладных проблем — оценка роли различных режимов экономических границ как катализаторов или, наоборот, тормозов экономического роста. Мощным фактором «размывания» экономических границ в мире стала транснационализация мирового хозяйства. Сторонники либерализма отстаивают идею «мира без границ», сторонники протекционизма видят в нем механизм разрушения национальных экономик. На практике, общим трендом в послевоенный период стало регулируемое поступательно-волнообразное (пример ЕС) или скачкообразное (реформы Дэн Сяопина в Китае) открытие экономических границ.
Пример из практики
Немаловажной вехой в непростом движении по этому пути стало вступление России во Всемирную торговую организацию в 2012 г. Но, признавая либерализацию экономических границ одним из проявлений реально протекающих процессов глобализации, в России нужно учитывать:
ярко выраженный протекционистский настрой общественного мнения;
реально доказавшие свою эффективность тактические протекционистские меры в определенных сферах и отраслях отечественной экономики.
Помимо традиционных исследований границ, в последние годы растет интерес приграничным зонам, феномену приграничности. Приграничные территории и государства называются лимитрофами (от лат. limitrophus — пограничный).
Приграничность как компонент политико- или экономико-географического положения, влияет на многие важные черты территориальной и отраслевой структуры хозяйства страны, региона или конкретной территории. Она может быть выгодной, когда речь идет, например, о близости к экономически развитым странам и регионам, или не выгодной, если приграничные регионы политически и экономически проблемные.
Этапы формирования государственной территории РоссииСовременная государственная территория России формировалась в течение более чем одного тысячелетия. Грандиозная историко-географическая панорама нашей страны, описанная и анализируемая в тысячах научных и публицистических работ, уже не одно столетие дает богатый материал как для воспитания здорового патриотизма и гордости за свою страну, так и анализа общей траектории развития России и размышлений
оее будущем. Великий русский историк В. О. Ключевский любил говорить: «История — это фонарь, который светит из прошлого, освещая будущее».
Общий историко-географический анализ государственной территории России позволяет увидеть ряд важных черт ее формирования.
Исторически Россия — страна с очень подвижными, многократно меняющимися границами. В той или иной степени, это характерно для большинства стран мира. Для стран имперского типа это закономерно. «Ничто не вечно под луной». Это показали исторические траектории как колониальных (Британская), так и континентальных (Монгольская) империй. Это совершенно не означает, что имперские структуры, в частности, континентальные, обречены. Этому учили советских людей в рамках марксистко-ленинской идеологии, но их исторические траектории могут быть в диапазоне от современной Монголии до современного Китая.
В формировании государственной территории России можно выделить четыре исторических этапа:
зарождения и оформления территориального ядра государства;
территориальной экспансии;
территориальной стабилизации;
территориальной деструкции.
Зарождение и оформление территориального ядра государства.Российское государство зародилось на территории Восточно-Европейской (Русской) равнины. Период зарождения и оформления исторического ядра России можно рассматривать во временных рамках от новгородского князя Рюрика (IX в.) до великого князя московского Ивана III (XV — нач. XVI в.). Потенциально стать историческим центром России могли Киев (Киевская Русь), Великий Новгород (Новгородская Республика), древние города центральной России (Владимирское, Рязанское, Тверское и другие великие княжества). Однако реальным центром российской государственности к началу XV в. становится Москва, а государственной территорией — Великое княжество Московское.
Возвышение Москвы в тот период определилось многими историческими, политическими и экономическими факторами, а также ее удачным физико- и транспортно-географическим положением в центре Русской равнины. Окончательно Русское государство со столицей в Москве оформилось во время правления Ивана III.
После 1480 г. процесс становления и укрепления русской государственности сопровождался непрерывным расширением государственной территории. Менее чем за одно столетие с середины XV в. территория России увеличилась в шесть раз и составила более 2,5 млн км2, а к концу XVI в. — более 4,3 млн км2.
Территориальная экспансия. Этап территориальной экспансии охватывает период от правления царя Ивана Грозного (XVI в.) до правления императора Александра III (вторая половина XIX). Эта была грандиозная эпоха, в которой переплетены масштабные исторические, геополитические, экономические, социокультурные, этно-религиозные процессы. Результатом этих процессов стало образование крупнейшей страны на карте мира, очень сложно устроенной и противоречивой геополитической сверхдержавы (рис. 2.1 на цветной вкладке).
Расширение территории осуществлялось, прежде всего, в результате победоносных войн с соседними государствами и военных экспедиций. Во многих случаях вхождение в состав России носило в той или иной мере добровольных характер. Например, добровольно или без особого сопротивления в состав Российской империи вошли Армения, Бессарабия, многие народы Урало-Поволжья, Сибири и др. Одним из главных факторов, определявших про- или антироссийскую ориентацию, был религиозный. С христианскими, а тем более с исторически православными, народами было легче оговаривать условия вхождения в единое государство.
Намного более драматичным стало вхождение в состав России многих нехристианских народов. Одно из ярких и трагических тому свидетельств — кровавая Кавказская война (1817—1864) на исторически мусульманских территориях региона. Присоединение во второй половине XIX в. при Александре III Средней Азии также носило характер военной экспедиции с целью укрепления геополитических позиций Российской империи в континентальной Азии из-за соперничества с Британской империей.
Исторический экскурс
К стране на различных исторических этапах присоединялись территории во всех направлениях: лежащие к северу (Русский Север), северо-западу (Прибалтийские
земли, Финляндия), западу (Польские земли), юго-западу (Малороссия и Бессарабия), югу (Кавказ), юго-востоку (Средняя Азия), востоку (Сибирь, Дальний Восток, Аляска).
Самым масштабным вектором расширения государственной территории России был восточный: взятие Казани, походы Ермака, выход русских переселенцев в XVII в. к Тихому океану, переход Берингова пролива, заселение Аляски, экспедиции по западному побережью Северной Америки (стоит напомнить, что действие известной рок- оперы «Юнона и Авось» А. Рыбникова и А. Вознесенского происходит в Форте-Росс на территории нынешней Калифорнии). Однако удержать в своем административном и геополитическом поле Русскую Америку не удалось. В конце XIX — начале XX в. Российская империя создала протекторат над северо-восточным Китаем (большей частью Манчжурии).
Мотивы и факторы движения на восток были самыми разными: пытливость и авантюризм путешественников-первопроходцев, ссылка на каторгу (Владимирский тракт), гонения на религиозной почве (например, на староверов), отшельничество, желание удалиться от власти или заняться промыслом. Именно благодаря главному, восточному вектору реализованному переселенцами из центральной части страны наперекор сложным, а на огромном количестве территорий — тяжелейшим природным условиям Россия приобрела ту общую пространственную конфигурацию евразийского государства, которую она имеет до сегодняшнего дня.
В период наибольшей территориального расширения к концу XIX в. Россия имела площадь свыше 22 млн км2. По мере экспансии экономикогеографическое положение, место и вес России в мировом хозяйстве также менялись.
В начале XX в. Российская империя значительно отставала по общему экономическому развитию от мировых лидеров того времени: США, Британской и Германской империй. Вместе с этим, темпы экономического роста в России были выше.
В 1913 г. (к началу Первой мировой войны 1914—1918 гг.) темпы роста ВВП в Российской империи составляли 8,7%, по общему объему ВВП она занимала 4—5-е место (вместе с Францией), но существенно отставала по многим душевым социально-экономическим показателям. Одной из главных отраслей специализации страны в мировом хозяйстве в начале XX в. было производство зерна. Россия являлась крупнейшим в мире экспортером пшеницы (1/3 мирового экспорта), основным поставщиком пшеницы в Европу. Наряду с этим Россия оставалась одним из главных импортеров капиталов. До начала Первой мировой войны 1/3 акционерного капитала принадлежала иностранцам.
Гигантская страна требовала обустройства, ее «цементирующего». Огромную роль в этом обустройстве сыграло масштабное строительство железных дорог во второй половине XIX — начале XX в. Важнейшим фактором освоения гигантских просторов страны, и, в особенности, Сибири и Дальнего Востока стали разнообрано мотивированные внутренние центробежные миграции. В начале XX в. население территориальных окраин империи росло опережающими темпами, в отличие от начала XXI в. Только за 15 лет строительства Транссибирской магистрали численность населения Сибири возросла с 4,5 до 7,5 млн чел.
Этап территориальной стабилизации. В период царствования последнего императора Николая II государственная территория России вплоть до Первой мировой войны 1914—1918 гг. была стабильной, хотя и немного относительно масштабов страны увеличилась (на около 200 тыс. км)2.
Образовавшийся в 1922 г. Союз Советских Социалистических Республик (СССР) в целом повторял контуры территориально оформившейся в началу XX в. Российской империи. Это было огромным достижением новой власти, так как подобной целостности удалось достигнуть сразу после тяжелейших испытаний в период Гражданской войны. После Гражданской войны окончательно вышли из состава страны только территории Польши и Финляндии.
В начале Второй мировой войны, в соответствии с печально известным пактом Молотова — Риббентропа между СССР и нацистской Германией, Красная армия вступила в Прибалтику. В 1940 г. в состав СССР вошли Латвийская ССР, Литовская ССР и Эстонская ССР. В этом же году в состав страны вошла Молдавская СССР. По смыслу это было согласованное с Германией возвращение в состав страны территорий, утраченных в период Первой мировой и Гражданской войн.
После Великой Отечественной войны в состав СССР были включены часть Восточной Пруссии (ныне российский полуэксклав — Калининградская область), Закарпатье, Южный Сахалин и ряд других территорий.
В послевоенный период площадь СССР составляла 22,4 млн км2.
Этап территориальной деструкции. С приходом советской власти в основу новой идеологии экономического развития страны легли идеи догоняющего развития с опорой на собственные силы на базе планового социалистического хозяйства. Пятилетние планы развития народного хозяйства ориентировались на то, чтобы догнать и перегнать ведущие мировые державы (в советское время их называли империалистическими) по основным экономическим показателям — это считалось важнейшим условием построения коммунизма.
Однако несмотря на впечатляющие успехи советской экономики и достижение намеченных планов по целому ряду экономических показателей (СССР вышел на 1-е место в мире по добыче угля, нефти, газа, производству чугуна и стали, выпуску многих видов вооружений), общее социально-экономическое развитие страны не дало желаемых результатов. В 1970-е гг. СССР занимал 2-е место в мире по общему объему ВВП, но в расчете на душу населения ВВП был в несколько раз ниже, чем в ведущих капиталистических странах. При этом СССР во второй половине XX в. стал главным импортером пшеницы. Увеличивался импорт мяса. Вместе с этим, СССР занял первые места в мире по экспорту нефти (120 млн т в 1980 г.) и газа (55 млрд м3). С того времени именно прибыль от экспорта сырой нефти и газа за границу и прибыль от внутренней торговли алкоголем стали важнейшими статьями дохода бюджета страны.
Проигрыш Советским Союзом и социалистическим лагерем в целом социально-экономического и геополитического соревнования двух систем, социалистической и капиталистической, стал главной предпосылкой общего системного кризиса управления единой многонациональной страной. Это предопределило ее трагический развал СССР в 1991 г. по этноад- министративным границам, начертанным в период советской власти.
Социально-экономические процессы, приведшие к развалу СССР наиболее обстоятельно и глубоко проанализированы в книге Е. Т. Гайдара «Гибель империи».
Современная постсоветская Российская Федерация сохранила государственную территорию в пределах бывшей Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР), бывшей одной из 15 республик в составе СССР. При этом нужно отметить, что государственная территория РСФСР не была «монолитной» и граница республики не раз менялась. В 1924 г. из РСФСР были выведены территории современных Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана, в 1936 г. — Казахстана и Киргизии, а в 1954 г. — часть Украины (Автономная Республика Крым). В свою очередь, к РСФСР были присоединены территории современных Калининградской области (части бывшей Восточной Пруссии), республики Тыва и части Сахалинской области после капитуляции Японии.
В советский период происходила перекройка границ РСФСР практически со всеми бывшими союзными республиками: Белоруссией, Грузией, Латвией, Литвой, Украиной, Эстонией. Это напоминает о себе каждый раз, когда делаются попытки определить и обосновать исторически более «справедливые» границы. Но в данном вопросе, если его поднимать, неизбежны двусторонние и многосторонние споры. Отдельная и непростая работа, прежде всего, для дипломатов — согласование государственной принадлежности ряда приграничных территорий, делимитации и демаркации государственной границы с Украиной, Эстонией. Последним важным изменением состава государственной территории Российской Федерации стало включение в состав государства в марте 2014 г. Республики Крым и города федерального значения Севастополя.
В начале 2015 г. площадь территории страны составляла 17,1 млн км2.
Трансформация административно-территориального устройства Российской империи, СССР и современной РоссииРоссия исторически сложилась как крупнейшая страна на карте мира — очень сложное территориальное образование. Согласно Конституции РФ, современная Россия — федеративное государство.
Политико-географы понимают под федерацией (от лат. foederatio — объединение, союз) государство, части которого являются государственными образованиями с ограниченным государственным суверенитетом.
По типу Россия — национально-территориальная федерация, в основу организации которой положены одновременно и территориальный, и национальный принципы образования ее субъектов.
При характеристике внутренней территориальной организации федеративного государства чаще применяется термин политико-территориальное устройство, поскольку он подразумевает наличие определенной самостоятельности у территориальных частей государства. Также используется термин административно-территориальное устройство, характеризующий территориальную структуру органов государственной власти единого государства. Близкое обоим терминам понятие — форма государственного устройства.
Административно-территориальное устройство любой страны — результат ее исторического пути. Современное административно-территориальное деление России, в целом, наследие советского прошлого. Опыт распада СССР, Социалистической Федеративной Республики Югославия, Чехословацкой Социалистической Республики показал, что административно-территориальное устройство, базирующееся на национальном и территориальном признаках, может стать причиной сецессии — выхода из состава государства какой-либо ее части. В начале 2000-х гг. В. В. Путин назвал административно-территориальное устройство страны, сформировавшееся в процессе преобразования Российской империи в СССР «миной замедленного действия», взорвавшейся в 1991 г. Развал СССР как территориальной преемницы Российской империи по сути означал развал «Большой России».
В досоветский период административно-территориальное устройство строилось по территориальному признаку. До XVIII в. единицами административно-территориального деления были волости, уезды и разряды. После провозглашения Петром I в 1721 г. России империей была проведена реформа административно-территориального устройства страны, и в качестве главной административно-территориальной единицы была введена губерния. Указом Петра I 1708 г. территория Российской империи была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую, Архангелогородскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, в 1727 г. появились уезды.
В дальнейшем количество губерний росло, были ликвидированы провинции, появились генерал-губернаторства, области, наместничества. В период царствования Александра II в России появились органы МСУ — земства.
Перед первой мировой войной в 1914 г. Россия делилась на губернии и области, часть которых входила в состав генерал-губернаторств. Существовало одно наместничество — Кавказское. Губернии и области делились на уезды и округа, округа — на волости. В состав губерний входили также города: губернские, уездные, безуездные. Города Санкт-Петербург, Москва, Одесса, Керчь, Севастополь, Николаев, Ростов-на-Дону имели особый статус градоначальств. Большая часть губерний и областей не входила в состав генерал-губернаторств. Не входили в состав генерал-губернаторств Тургайская (г. Кустанай), Уральская (г. Уральск) области и область Войска Донского (г. Новочеркасск).
Принципиальный отказ от введения национального признака в систему административного устройства единой страны-империи имел свою логику. Россия как единая страна со времен взятия Казани формировалась империя, что было официально закреплено в ее названии Петром I. Российская империя была многонациональным государством. На его территории к началу XX в. проживало более 200 народов, говоривших на 146 языках и наречиях.
Титульным (образующим государство) этносом были русские (великороссы), численность которых перед революцией 1917 г. составляла менее половины населения гигантской страны (около 48%).
Единство территории давало возможность русским расселяться на колонизируемых территориях и управлять ими. При этом и другие народы империи могли как проживать в пределах исторически сложившихся ареалов, так и селится на других территориях, включая территории пионерного освоения. Освоение Сибири в равной степени история как русского, так и украинского народа. О масштабной пространственной диффузии народов Российской империи за пределами исторических ареалов свидетельствует историко-географическая панорама расселения татар, армян, греков и многих других народов. Исключением свободы расселения по территории страны была черта оседлости, введенная для евреев в 1771 г. при Екатерине II.
Как и во времена Петра I, так и сегодня Россия — это сложное напластование десятков малых и больших этносов со своей историей заселения, освоения как «материнских» ареалов, так и всей территории страны. Но политико-территориальное устройство изменилось — при образовании РСФСР в 1918 г., в него был включен национальный признак.
Идеологическая установка «Превращение России из царской тюрьмы народов в братскую семью советских людей» , была сформулирована
В.И. Лениным в начале 1920-х гг. и озвучена в ярких выступлениях Л. Д. Троцкого. Эта установка стала руководящей при формировании нового административно-территориального деления России.
После создания РСФСР, на ее территории появились национальные образования — автономные советские социалистические республики (АССР), автономные области (АО) и национальные (впоследствии — автономные) округа (НО). Первые АССР образовывались чаще всего из губерний с преимущественным национальным населением. АО и НО образовывались из части территории с преимущественным национальным населением с сохранением «материнской» территории.
30 декабря 1922 г. был создан Союз Советских Социалистических Республик как единое государство, в которое помимо РСФСР вошли на равных правах Белорусская и Украинская ССР, Закавказская СФСР (в 1936 г. разделившаяся на Азербайджанскую, Армянскую и Грузинскую ССР). В послевоенный период в состав СССР входило 15 республик.
После распада СССР бывшие автономии, области и края, входившие в состав РСФСР, стали называться субъектами федерации, сама РСФСР стала именоваться Российская Федерация, а бывшие АССР приобрели собственные национальные названия.
Нынешняя Российская Федерация, государство в границах бывшей РСФСР, территориально устроено по принципам, заложенным в СССР. Современное общее административно-территориальное деление страны было закреплено в Конституции РФ в 1993 г. За последние 20 лет было произведено упразднение и укрупнение ряда субъектов РФ. Были упразднены 6 из 10 автономных округов (Агинский Бурятский, Корякский, Коми- Пермяцкий, Таймырский, Усть-Ордынский Бурятский, Эвенкийский АО), появились Забайкальский и Камчатский края. В марте 2014 г. в состав РФ вошли Крым на правах республики и Севастополь как третий наряду с Москвой и Санкт-Петербургом город федерального значения. В начале 2015 г. в России было 85 субъектов федерации.
Особое место в административно-территориальном устройстве России заняли федеральные округа (рис. 2.2). Федеральный округ в России — это крупный макрорегион, состоящий из группы субъектов РФ. Образование федеральных округов стало одним из механизмов укрепления территориального единства страны в ее нынешних границах. Федеральные округа были образованы по Указу Президента В. В. Путина от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Федеральные округа не являются конституционной составляющей административно-территориального деления РФ и были созданы по аналогии с военными округами и экономическими районами. Первоначально их было семь. В 2010 г. из состава Южного федерального округа был вычленен Северо-Кавказский федеральный округ. В марте 2014 г. в России был образован девятый, Крымский федеральный округ.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе служит представителем Президента РФ и работником администрации Президента РФ. Никаких конституционных полномочий представители Президента РФ не имеют. Этот факт стал предметом дискуссий в начале 2000-х гг. о целесообразности образования федеральных округов. Оппоненты говорили о бессмысленности и даже вредоносности организации неконституционного дополнительного бюрократического звена в иерархии управления территорией страны. Тем не менее, федеральные округа де

Рис. 22. Федеральные округа Российской Федерации:
1 — Центральный федеральный округ (ЦФО); 2 — Южный федеральный округ (ЮФО); 3 — Северо-Западный федеральный округ (СЗФО); 4 — Дальневосточный федеральный округ (ДФО); 5 — Сибирский федеральный округ (СФО);
6 — Уральский федеральный округ (УФО); 7 — Приволжский федеральный округ (ПФО); 8 — Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО); 9 — Крымский федеральный округ (КФО)
12065-5080факто стали реальным «верхним» звеном административно-территориального устройства страны.
00факто стали реальным «верхним» звеном административно-территориального устройства страны.
По состоянию на 2015 г. административно-территориальное устройство России включает 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), 1 автономную область (Еврейская), 4 автономных округа.
Более детально административно-территориальное устройство России расписано в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления (ОКАТО). Объектами классификации в ОКАТО являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, районы, города, внутригородские районы, городские округа, поселки городского типа, сельские поселения, сельские населенные пункты.
Все единицы административно-территориального деления подразделяются на группы согласно территориальному делению. Эти группы располагаются по трем уровням в соответствии с административной подчиненностью.
Первый уровень классификации включает объекты федерального значения:
республики;
края;
области;
города федерального значения;
автономную область;
автономный округ, входящий в состав России.
Ко второму уровню классификации относятся:
автономные округа, входящие в состав края или области;
районы республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, входящих в состав России, внутригородские районы, округа города федерального значения;
города республиканского, краевого, областного подчинения;
поселки городского типа краевого, областного подчинения;
городские округа;
К третьему уровню классификации относятся:
внутригородские районы, округа;
города районного подчинения;
поселки городского типа районного подчинения;
поселки городского типа входящие в состав городских округов;
сельские поселения.
Одним из шагов по модернизации административно-территориального устройства страны стала муниципальная реформа, начатая в 2006 г. будущим президентом РФ Д. А. Медведевым. В 2006 г. вступил в силу закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основной целью закона было заявлено устранение неопределенностей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления (МСУ).
Была введена следующая классификация муниципальных образований:
городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;
муниципальный район;
городское поселение или сельское поселение, входящие в муниципальный район;
города, поселки, деревни, села;
межселенные территории.
В городах федерального подчинения выделены внутригородские территории городов федерального значения.
В мае 2014 г. вступила в силу редакция федеральный закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с которой начался второй этап реформы МСУ, заключающийся в его расширении и формировании в России основ гражданского общества. В этой редакции введено два новых вида муниципальных образований:
городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ.
Конфликты между региональной и местной властью, скорее всего, возникнут по линии городских реформ, в частности, из-за перехода на двухуровневую систему с районным делением. Реализация новой редакции закона потребует времени и немалой политической воли, так как многие его положения затрагивают интересы местных элит. В частности, непростым остается вопрос выборности мэров городов.
Экономическое районирование РоссииЭкономическое районирование — выделение системы соподчиненных экономических районов страны или региона, отражающих сложившееся географическое разделение труда.
Основная цель экономического районирования — оптимизация территориального планирования, прогнозирования и осуществления социальноэкономической региональной политики.
Согласно Э. Б. Алаеву, экономический район — территориально целостная часть народного хозяйства страны, обладающая следующими признаками:
специализацией как основной народнохозяйственной функцией (специализация данного района на определенных производствах и услугах в какой-то мере соответствует его географическому положению, природным, экономическим и социальным условиям и основана на рациональном разделении труда с другими районами);
комплексностью, понимаемой, в широком смысле, как взаимосвязь важнейших элементов экономической и территориальной структур района (при этом имеется в виду, что эта взаимосвязь способствует как эффективному выполнению основной народнохозяйственной функции, так и рациональному удовлетворению местных потребностей);
управляемостью, заключающейся в наличии определенных структур — отраслевой и территориальной, как материальной основы взаимосвязанности элементов, что позволяет рассматривать район как целостную систему, организованную ячейку территориального управления народным хозяйством, посредством которой с наименьшими издержками могут решаться как зависимые, так и автономные проблемы развития.
Объективной основой экономического района служит территориальнопроизводственный комплекс.
Формально экономический район как территориальная единица не закреплен юридически. Нет органов управления экономическими районами. Тем не менее, экономическое районирование — важный инструмент оптимизации территориальной организации хозяйства страны, рационализации размещения хозяйственных объектов и населения в регионах.
Идею полезности изучения различных территорий обширной России, не привязанного жестко к административно-территориальному делению страны можно найти в трудах видного государственного деятеля, промышленника и ученого первой половины XVIII в. В. Н. Татищева. В своих работах по географии частей и регионов России он не привязывал их описания к административным единицам — выделенным при Петре I губерниям.
В XIX в. попытки выйти за рамки административной сетки при описании хозяйства страны привели к рождению нового направления в экономической географии — экономического районирования. Удобной и привлекательной концепцией, не потерявшей актуальность до сегодняшнего дня, стала идея естественности (объективности) экономических районов и их границ в отличие от юридически установленных границ административных.
В 1818 г. Константин Иванович АрсеньевJ (1789—1865) в работе «Начертание статистики Российского государства» выделил 10 пространств — Северное (включало Финляндию), Алаунское, Балтийское (остзейские губернии), Низменное (в том числе Литва), Карпатское, Степное, Центральное, Уральское, Кавказское и Сибирское. Уточнив эту классификацию, в работе «Статистические очерки России» (1848) в Алаунское пространство Арсеньев включил Санкт-Петербургскую губернию, а также Новгородскую, Тверскую, Смоленскую и Псковскую.
В 1871 г. П. П. Семенов-Тянь-Шанский разделял Европейскую часть Российской империи на 14 «естественных» областей по комплексу физико- и экономико-географических характеристик.
Иван Иванович Вильсон (1836—1914) в «Объяснении к хозяйственностатистическому атласу» (1869) выделил шесть погубернских групп: Северную, Прибалтийскую, Западную, Юго-Западную, Центральную, Восточную и Южную.
Приложил свою руку к опытам по экономическому районированию и Д. И. Менделеев. В работе «Фабрично-заводская промышленность и торговля России» (1893) он выделил 14 экономических краев Российской империи. Эти края Менделеев вычертил с учетом обеспеченности территорий, прежде всего, топливно-энергетическими и трудовыми ресурсами, а также транспортом.
В 1898 г. Д. И. Рихтер опубликовал работу «Опыт разделения Европейской России на районы по естественным и экономическим признакам». Эту работу можно считать определенным итогом дореволюционного опыта экономического районирования в России, опиравшегося на одну из фундаментальных идей географического детерминизма — идею единства человека и природы (см.: 1.4.2).
В целом, к началу XX в. были заложены научные основы российской школы экономического районирования. Но по-настоящему востребованной она стала только в советское время, когда страна перешла к строительству коммунизма, одним из механизмов которого стала плановая система хозяйствования.
Уже через три года после революции 1917 г., до окончания Гражданской войны по заданию нового правительства был разработан план ГОЭЛРО, который был призван претворить в жизнь ленинский лозунг «Коммунизм — это есть Советская власть плюс электрификация всей страны!». В основу плана были положены, в частности, дореволюционные наработки по электрификации Российской империи, созданные в Комиссии по изучению естественных производительных сил (КЭПС) под руководством Владимира Ивановича Вернадского (1863—1945). Возглавил разработку плана Глеб Максимилианович Кржижановский (1872—1959).
По плану ГОЭЛРО в РСФСР выделялись восемь районов: Северный, Центрально-Промышленный, Южный, Поволжский, Уральский, Кавказский, Западно-Сибирский, Туркестанский. Это был первый и удачный опыт советского экономического районирования на научной основе. Согласно плану, ядрами нового размещения производства должны были стать источники энергии, вырабатываемой на газовых и тепловых электростанциях.
В дальнейшем формирование и изменения в сетке экономического районирования в стране были возложены на Государственный плановый комитет Совета Министров СССР (Госплан СССР). Выделение экономических районов производилось с учетом внутренних административных границ страны. За советский период число экономических районов неоднократно менялось, уточнялись состав административных единиц и их конфигурации. В 1963 г. Госплан СССР утвердил сетку из 18 экономических районов, в том числе 10 на территории РСФСР. В 1982 г. Северо-Западный район был разделен на два района: Северо-Западный и Северный. Таким образом, последняя сетка районов СССР включала 19 экономических районов, из них 11 — на территории РСФСР.
При всех недостатках командно-административной системы СССР экономическое районирование, используемое при разработке пятилетних планов развития народного хозяйства, можно считать одним из выдающихся достижений советской экономико-географической школы. Экономическое районирование, как и теория территориально-производственных комплексов (ТПК), стало одним из важнейший инструментов территориального планирования. По своей значимости и научной ценности теорию экономического районирования можно поставить в один ряд с теорией оптимального планирования, разработанной в советской время в ЦЭМИ. Однако как в первом, так и во втором случае, их реальный потенциал в советское время не был реализован.
Помимо экономического районирования, в советское время районирование как метод стало одним из ключевых географических исследований в широком спектре «от геологии до идеологии», как говорил Н. Н. Баранский. Это положение сохранилось до сегодняшнего дня. Районирование стало неотъемлемым атрибутом большинства диссертационных исследований экономикогеографов.
В постсоветское время, с окончанием планового регулирования экономики, экономическое районирование стало менее востребованным при формировании стратегий и программ социально-экономического развития России. Базовой для Федеральной службы государственной статистики Российской федерации (Росстат) стала статистика не по экономическим районам, а по субъектам РФ и созданным в соответствии с Указом Президента РФ В. В. Путина в 2000 г. федеральным округам, т.е. по административным единицам. Тем не менее экономические районы реально существуют как территориально-хозяйственные целостности. Современная сетка из 12 экономических районов (рис. 2.3 на цветной вкладке) — наследие советского периода.
И сейчас каждый экономический район — целостная территориальная часть хозяйственного комплекса страны, имеющая свою производственную специализацию, сложную систему внутренних и внешнеэкономических связей. Как и прежде, экономический район неразрывно связан с другими частями страны, общественным территориальным разделением труда как единое хозяйственное целое.
Юридически экономические районы закреплены в Общероссийском классификаторе экономических районов (ОКЭР), разработанном Советом по размещению производительных сил и экономическому сотрудничеству. Как записано в ОКЭР, он создан для информационного обеспечения органов государственной власти и управления Российской Федерации, федеральных округов, межрегиональных ассоциаций, научных, проектных, финансовых, консультативных и других организаций и предприятий всех форм собственности при решении следующих задач:
анализ, прогнозирование и регулирование территориального размещения производительных сил страны, экономических взаимоотношений субъектов Российской Федерации между собой и с федеральными органами государственной власти;
формирование и совершенствование региональной социально-экономической политики;
оценка и упорядочение межрегиональных экономических и культурных связей и решение других проблем, связанных с регулированием социально-экономического развития и согласованием экономических интересов регионов России;
координация финансово-хозяйственной и социально-культурной деятельности в регионах страны.
При этом под экономическим регионом в ОКЭР понимается совокупность объектов административно-территориального деления страны, обладающих рядом общих природно-экономических признаков:
относительно общими объективными условиями хозяйствования в пределах данной территории;
целями и задачами совместной разработки и осуществления региональных программ экономического и социального развития добровольными объединениями субъектов РФ;
условиями изучения и контроля природно-климатических, экологических и геологических параметров местности, в том числе на территориях государственных природных заповедников и национальных парков;
условиями осуществления технического надзора за строительством и использованием основных фондов, в том числе на объектах, требующих обеспечения сейсмической и радиационной безопасности;
условиями обеспечения государственного таможенного контроля за внешнеторговыми операциями;
характером и степенью дискомфортности условий жизнедеятельности населения, в том числе в районах проживания малочисленных народов России.
Исходя из общности условий хозяйствования выделяются экономические районы и экономические зоны. Экономический район — часть территории страны, состоящая из нескольких республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, характеризующаяся территориально-хозяйственным единством (комплексностью), относительным сходством природных и экономических условий и особенностей. При этом отдельный субъект Российской Федерации может быть включен в состав лишь одного экономического района.
Под экономической зоной или макрозоной понимается часть территории страны, в которую полностью или частично включаются несколько экономических районов. При этом экономические районы или их части могут включаться в несколько экономических зон или макрозон.
В ОКЭР помимо 12 экономических районов, выделяются территории с дискомфортностью условий жизнедеятельности населения (районы Крайнего Севера), местности, приравненные к районам Крайнего Севера (Республика Тыва, частично Алтайский край и др.), особо охраняемые природные территории (заповедники, национальные парки), территории, отнесенные к зонам с чрезвычайной экологической ситуацией (в Свердловской и Иркутской областях), регионы компактного проживания малочисленных народов (ненцев, эвенков, чукчей и др.).
Формирование агломераций и региональное развитиеУрбанизация стала глобальным социально-экономическим трендом современного развития, основанным на исторически сложившихся формах общественного и территориального разделения труда. Уже в XX в. Земля стала «планетой больших городов»: в начале XIX в. в городах жило 3% населения планеты, в начале XX в. — около 15%, а на пороге XXI в. — почти 47%. При этом уровень урбанизации в Европе возрос следующим образом: почти 20% в 1850 г., 38% в 1900 г., 52% в 1950 г. и 75% в 2000 г. В Соединенных Штатах Америки уровень урбанизации изменялся так: 6% в 1800 г., 64% в 1950 г. и 77% в 2000 г.
Урбанизация (лат. urbanus — городской) — совокупность процессов, связанных с ростом городов и повышением их роли в развитии общества, включая изменения в системе расселения населения, в размещении производительных сил, в демографической структуре, образе жизни, культуре жителей и т.д.
По определению Ю. Л. Пивоварова, урбанизация — это сложный исторический процесс повышения роли городов, городского образа жизни и городской культуры в развитии общества, связанный с пространственной концентрацией деятельности в сравнительно немногочисленных центрах и ареалах преимущественного социально-экономического развития общества.
В более узком, географо-статистическом понимании урбанизация — это рост городов, особенно крупных, повышение удельного веса городского населения в административно-территориальных образованиях различной иерархии (в мире, в стране, в регионе и т.д.).
Феномен урбанизации определяется взаимодействием трех основных факторов:
естественным приростом численности городского населения;
миграционным приростом (перемещением сельского населения в города, обладающие более высоким экономическим и социокультурным потенциалом, либо притоком населения из других регионов или стран);
административно-территориальными преобразованиями сельских населенных пунктов и населенных пунктов иного статуса в города.
В мире не существует единых критериев выделения городов. В США к городам относят поселения, достигшие 2,5 тыс. чел., в Нидерландах — 20 тыс. чел., в Исландии — 200 чел. В некоторых странах к городам относятся все административные центры, независимо от численности проживающего в них населения. Поэтому для обеспечения сопоставимости данных при сравнительном анализе развития урбанизации в различных странах мира к городскому населению причисляют жителей всех поселений, достигших определенной населенности.
Примеры из практики
В советский период населенный пункт в России мог официально приобрести статус города, если в нем проживало не менее 12 тыс. чел., и не менее 85% населения было занято вне сельского хозяйства.
Сейчас критерии выделения городов устанавливаются с учетом региональной специфики в законах субъектов РФ, определяющих их административно-территориальное устройство. Например, в Московской области к городам областного подчинения относят экономические и культурные центры, имеющие развитую промышленность либо научно-производственный комплекс, развитую социальную инфраструктуру, с численностью населения не менее 50 тыс. чел. В отдельных случаях к указанной категории городов могут быть отнесены города с меньшей численностью населения, но имеющие важное промышленное, социально-культурное или историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения. Для городов районного подчинения численность населения должна составлять не менее 15 тыс. чел.
В развивающихся странах мира урбанистический взрыв сопровождает взрыв демографический. Несоразмерный рост столиц ряда государств Азии и Африки связан с особым темпом урбанизации, который объясняется массовой тягой в большие города крестьян, надеющихся избавиться от нищеты. В развивающихся странах происходит формирование многомиллионных городских конгломераций (например, Мехико, Буэнос-Айрес, Сан-Паулу, Калькутта, Бомбей др.).
Процесс урбанизации в развивающихся странах крайне противоречив: с одной стороны, он способствует прогрессу этих стран, приобщает миллионы людей к новой, индустриальной цивилизации; с другой — он обостряет социально-экономические проблемы, порожденные экономической отсталостью этих стран и чрезмерным демографическим давлением на большие города.
В происходящем процессе урбанизации достаточно четко прослеживаются его основные стадии, которые прошли или пройдут к определенному этапу развития все страны мира. Наиболее распространена стадийность урбанизации американского ученого Дж. Джиббса, который выделил пять стадий этого процесса по критерию динамики соотношения городского и сельского населения:
Равномерное расселение, когда городское и сельское население растут примерно одинаковыми темпами, преобладают сельские поселения.
Активизация роста и развития городских поселений, обусловленная повышением привлекательности городского образа жизни и усилением миграции из сел в города.
Формирование пригородных зон, но рост и развитие центральной зоны города происходит быстрее, численность сельского населения начинает сокращаться.
Субурбанизация, когда развитие пригородных зон опережает развитие центральной зоны, при этом численность сельского населения еще более сокращается.
Дезурбанизация, активный отток населения из городской агломерации в прилегающие сельские районы, численность сельского населения растет, при этом образ и уровень жизни в сельской местности не уступает городскому.
Наиболее высокий процент городского населения имеют экономически развитые страны. В Европе наибольший уровень урбанизации имеет Бельгия (98%), в Северной Америке — США (81%), в Южной Америке — Уругвай (95%), в Азии — Катар (99%); в Австралии и Океании — Австралия (89%); в Африке — Ливия (78%).
В Российской Федерации в 2010 г. городское население составило 73,7% от общей численности населения страны. Наибольшая доля городского населения зафиксирована в СЗФО (83,5%), примерно такой же уровень в ЦФО (81,3%), минимальные показатели — в СКФО (49,1%). Среди субъектов РФ по урбанизации лидируют Магаданская и Мурманская области — 95,4% и 92,8% соответственно.
Из 1100 городов Российской Федерации 936 (85%) имеют численность населения до 100 тыс. чел., но преобладающая часть всего городского населения России (67%) проживает в городах с численностью 100 тыс. чел. и более. Численность населения, проживающего в таких городах в 2010 г., по сравнению с 2002 г. увеличилась почти на 2 млн чел.
Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам (The United Nations Department of Economic and Social Affairs) формирует рейтинг стран мира по уровню урбанизации — доле городского населения в численности всего населения страны. В данном рейтинге уровень урбанизации понимается как процент населения, проживающий в районах, которые классифицируются как города в соответствии с критериями, используемыми в данной стране. Рейтинг рассчитывается ежегодно на основе статистических данных, получаемых от национальных институтов и международных организаций.
Современный этап развития урбанизации характеризуется следующими особенностями:
повышение разнообразия и диверсификация городских видов деятельности;
усиление взаимосвязей в системах расселения, приводящее к формированию урбанизированных районов и урбанизированных зон, активизации развития крупногородских агломераций;
появление новых пространственных форм и систем городского расселения — мегаполисов, агломераций, конурбаций и урбанизированных районов — мегалополисов;
расширение границ агломераций и урбанизированных районов, обусловленное увеличением транспортной доступности в результате появления скоростных видов транспорта.
В современных условиях поляризованное экономическое развитие и создание «точек роста», ядрами которых выступают агломерации и города мирового масштаба, способствует экономическому росту. В частности, это модели полюсов роста Ф. Перру — Ж.-Р. Будвиля, роста городских агломераций Х. Ричардсона, теория «центр — периферия» Дж. Фридмана и др. Экономические преимущества концентрации делают агломерации центрами инновационного развития, лидерами в области технического прогресса и повышения производительности труда, многократно усиливая их притягательность для населения.
Рассмотрим основные формы современной урбанизированной системы расселения:
Мегаполис — крупная форма городского расселения, город с численностью населения свыше 1 млн. чел., город-миллионик. В иерархическом ряду современных городских образований мегаполис занимает промежуточное положение между терминами «крупный город» и «мегалополис». Размерность и ранг мегаполиса определяются численностью населения без учета социально-экономических особенностей. По мнению академика
Н.Н. Моисеева, проблема роста мегаполисов занимает особое положение среди глобальных проблем современности. Сложность этой проблемы состоит в том, что с одной стороны, мегаполисы служат основой растущей общественной производительности труда, а с другой — источником социального неравенства и экологического неблагополучия.
Агломерация — компактная территориальная группировка городских и сельских поселений, объединенная в сложную локальную систему интенсивными многообразными связями — трудовыми, производственными, коммунально-хозяйственными, культурно-бытовыми, рекреационными, природоохранными, а также совместным использованием разнообразных ресурсов данного ареала. Агломерация, обычно — высокоурбанизированная территория с густой сетью населенных пунктов, как бы объединенных совместной пригородной зоной. Дополнительно можно выделить категорию крупногородских агломераций, территории которых распространяются на два или более субъекта РФ.
Конурбация — крупное территориально-урбанистическое образование (система) в виде группы сближенных населенных пунктов, объединенных интенсивными расселенческими, экономическими и социокультурными связями, опорный каркас которого составляет несколько городских агломераций и городских центров; «суперагломерация» полицентриче- ского типа. Термин обозначает процесс и уровень развития агломераций не «от города», а «от района». Типичный пример — скопление городов в Рурском бассейне Германии.
Мегалополис — сверхкрупная форма расселения, образующаяся путем срастания периферийных зон нескольких городских центров преимущественно вдоль транспортных коридоров. Термин впервые использован географом Ж. Готтманом в 1950-х гг. применительно к полосе городской застройки, тянущейся вдоль Атлантического побережья США от Бостона до Вашингтона. По сравнению с прочими формами расселения, мегалополис выделяется размером территории, демографическим потенциалом (по Готтману, свыше 25 млн. чел.), морфологическим строением (ареально-линейное образование), спецификой модели распределения всех социально-экономических и плотностных показателей («волнообразный» — по главной оси и «поясной» — в поперечном разрезе). По характеру и интенсивности хозяйственных связей мегалополис не представляет собой систему с глубокой внутренней интеграцией, а распадается на отдельные, более тесно взаимодействующие друг с другом структурные блоки; уступает эффекту агломерирования на базе одного-двух городских центров. К настоящему времени признается существование в мире только шести сформировавшихся (три в США, два в Европе и один в Японии) и девяти формирующихся мегалополисов.
Переходя к конкретным условиям, необходимым для развития агломерации, можно выделить подход П. Кругмана, который показал, что экономия на (экзогенных) транспортных расходах служит в этом случае ключевым фактором. В частности, размер рынка взаимодействует с экономией от масштаба на уровне фирмы и с транспортными издержками, формируя распределение экономической деятельности в пространстве.
Крупнейшая агломерация мира — Токийская: вместе с прилегающими к Токио Йокогамой, Кавасаки и Тибой, численность ее населения составляет 33,75 млн чел. За ним следует Мехико с населением 21,85 млн чел. и Нью-Йорк с 21,75 млн чел.
В Европе крупнейшей агломерацией признана Московская. Численность населения российской столицы составляет 11,7 млн чел., с пригородами — более 16 млн чел. За ней следуют Лондонская (13,9 млн. чел.), Парижская (11,2 млн. чел.) и Стамбульская (10,9 млн. чел.) агломерации.
В России самыми крупными по численности населения городскими агломерациями являются 22 уже сложившихся образования, включающих около 200 городов с общей численностью населения около 45 млн чел.: Московская, Санкт-Петербургская, Ростовская, Самарско-Тольяттинская, Нижегородская, Новосибирская, Екатеринбургская, Казанская, Челябинская, Волгоградская, Уфимская, Краснодарская, Омская, Владивостокская, Воронежская, Красноярская, Пермская, Новокузнецкая, Саратовская, Набережночелнинская (Нижне-Камская), Иркутская, Тульско-Новомосковская.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. агломерации рассматриваются как центры социально-экономического развития субъектов РФ и федеральных округов, а также страны в целом.
Стимулирование развития городских агломераций по праву считается стратегическим инструментом комплексного развития территорий, от которого выигрывает как центральный город агломерации, так и ее периферия. Перебазирование производственных зон за пределы города, создание единой системы транспортной и коммунальной инфраструктуры, развитие социокультурного пространства создают предпосылки для повышения качества и комфортности жизни, привлекая высококвалифицированные трудовые ресурсы, которые обеспечивают высокие темпы экономического роста в агломерации. Одновременно активизируется использование потенциала периферии агломерации.
Но, несмотря на всю привлекательность последствий формирования крупногородских агломераций, важно понимать, что, во-первых, существуют определенные проблемы и ограничения в их развитии, во-вторых, в современных условиях качественный экономический рост (имеются в виду высокотехнологические отрасли и т.п.) больше не зависит от размера или численности города. В основе такого роста лежат знания, креативность, инновации, благоприятные условия ведения бизнеса.
В рис. 2.4 представлен анализ основных преимуществ и рисков, возникающих в процессе развития в Российской Федерации агломераций, формирующихся на базе крупнейших городов.
Сильные стороны Слабые стороны
Высокая степень концентрации и диверсификации производства;
снижение издержек за счет агломерационного эффекта;
повышение инвестиционного потенциала;
рост инновационной активности;
стабильность бюджета;
модернизация и развитие промышленности;
повышение экономической активности и занятости населения;
концентрация квалифицированных кадров;
ускоренное наращивание человеческого капитала;
установление научно-производственных связей между производственными, научными и образовательными объектами;
повышение качества городской среды;
высокое качество образовательных услуг и высокий интеллектуальный потенциал;
развитие сети объектов социальной сферы, предоставляющих качественные,
в том числе высокотехнологичные услуги;
активное использование объектов историко-культурного наследия Активизация внутренней миграции;
уменьшение населения средних
и малых городов и, как следствие, сокращение их экономического потенциала;
неразвитость и истощенность периферии;
деформация возрастной структуры населения в малых городах и сельских поселениях;
низкое качество жизни и низкий уровень доходов в малых городах и сельских поселениях;
высокая социальная нагрузка на бюджет и несбалансированность социальной сферы;
структурные и воспроизводственные проблемы экономики;
низкая плотность и качество муниципальной инфраструктуры;
преобладание нелегальных и низкоквалифицированных трудовых ресурсов в миграционном притоке, направленном в ядро агломерации;
дефицит инфраструктурного потенциала в борьбе за привлечение бизнеса и инвестиций;
стихийное расселение жителей
Возможности Угрозы
Высокая плотность населения;
высокая емкость потребительского рынка соседних территорий;
мультикультурное городское окружение;
потенциал кооперации научных
и образовательных центров агломерации;
развитая система всех видов социальной инфраструктуры Естественная убыль населения большинства регионов;
центростремительная миграция
в Московскую и Санкт-Петербургскую агломерации;
усугубление регио нального неравенства;
низкие показатели доходов бюджета на душу населения;
необходимость государственного стимулирования развития агломераций;
низкий уровень доходов населения по сравнению с наиболее развитыми столичными и нефтяными регионами;
отсутствие инвестиционных проектов
Рис. 2.4. SWOT-анализ развития крупногородских агломераций в Российской Федерации
Формирования городских агломераций — естественный процесс. По этой причине невозможно создать агломерацию, можно лишь содействовать ее развитию, делая этот процесс управляемым, а не стихийным. В большей степени речь может идти о регулировании или стимулировании развития.
Ключевое значение имеет процесс управления развитием агломераций. Попытки выстраивания системы такого управления в России имели место в конце ХХ — начале XXI вв., но как научное осмысление этого феномена, так и практика его реализации не соответствуют требованиям времени.
В частности, в 2010, а затем в 2012 Минэкономразвития России разрабатывались программы по развитию 20 крупногородских агломераций. В 2013 г. Министерством регионального развития РФ была подготовлена «дорожная карта» развития агломераций в России и определены условия выбора агломераций для реализации пилотных проектов.
Проект «дорожной карты» по развитию агломераций в России включал следующие этапы:
подготовку предложений по выработке мер государственного регулирования и государственной поддержки развития городских агломераций;
разработку механизмов управления городскими агломерациями;
подготовку предложений по формированию проектов нормативных правовых актов, направленных на решение проблем в сфере развития городских агломераций;
подготовку информационно-аналитических материалов и содействие распространению лучшей практики совершенствования управления развитием городских агломераций.
В рассматриваемой «дорожной карте» была сформулирована миссия этого документа: инициация и объединение мер организационного, нормативно-правового и институционального характера, необходимых для упорядочения и ускорения развития агломераций как базового условия развития постиндустриальной экономики в России в среднесрочной перспективе (на 6 лет), а также снятие ограничений и сглаживание диспропорций в развитии существующих агломераций в России, развитие городских сообществ и реального МСУ.
Главными целями данной «дорожной карты» были закрепление за агломерациями статуса «субъекта развития», включая разработку нормативного определения понятия «городской агломерации» и ее места в системах государственного стратегического и территориального планирования; включение агломерации в Генеральную схему расселения на территории Российской Федерации и корректировку нормативных правовых актов в части создания возможностей образования агломераций.
«Дорожной картой» предусматривалась разработка Концепции государственной программы Российской Федерации «Развитие агломераций в Российской Федерации». Результатом данной работы должна стать систематизация мер государственного регулирования и поддержки развития агломераций.
В 2014 г. Министерством регионального развития РФ были отобраны пилотные проекты с целью апробации и совершенствования механизмов управления развитием городских агломераций. В него вошли 16 проектов с наиболее проработанными механизмами межмуниципального взаимодействия и концепциями социально-экономического развития:
Барнаульская агломерация (Алтайский край);
Кузбасская агломерация (Кемеровская область);
Красноярская агломерация (Красноярский край);
Новосибирская агломерация (Новосибирская область);
трансграничная агломерация Большой Сочи (Краснодарский край);
Владивостокская агломерация (Приморский край);
Южно-Башкортостанская агломерация (Республика Башкортостан);
Махачкалинско-Каспийская агломерация (Республика Дагестан);
Самарско-Тольяттинская агломерация (Самарская область);
Горнозаводская агломерация (Свердловская область);
Ставропольская агломерация (Ставропольский край);
Тульская агломерация (Тульская область);
Ульяновско-Димитровградская агломерация (Ульяновская область);
Челябинская агломерация (Челябинская область);
Березниковско-Соликамская городская агломерация (Пермский край);
Абакано-Черногорская агломерация (Республика Хакасия).
Направляя фокус внимания именно на механизмы управления развитием агломераций, стоит сказать, что лежат они главным образом в сфере инфраструктурного развития территорий и институциональной обустроенности основных рынков. Можно выделить три приоритетных направления развития:
развитие экономических преимуществ агломераций, повышение производительности труда;
развитие транспортной инфраструктуры, обеспечивающей связность территорий;
развитие коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечивающей повышение уровня жизни и комфортности проживания.
В 2014 г., в связи с упразднением Министерства регионального развития РФ, функции по решению проблем развития агломераций в России вновь закреплены за Минэкономразвития России, которое будет осуществлять мониторинг реализации пилотных проектов.
Фактором, который будет определять в дальнейшем развитие городских агломераций, служит концентрация пространственной экономической деятельности. Рост городских агломераций рассматривается в роли географического коллеги экономического роста. Этот подход основывается на сходстве между процессами, происходящими в обоих случаях.
В то же время концентрированное развитие агломераций приводит к росту межрегиональной дифференциации.
Опыт развития большинства стран мира показывает значительные пространственные различия в результате формирования региональных агломераций. Например, в столичном районе Парижа, на долю которого приходится около 2% территории страны и 18,2% населения, производится 28,3% ВВП Франции. В Бразилии почти 35% ВВП производит пятая часть населения страны, сосредоточенная в агломерации Сан-Паулу, занимающей лишь 2,9% территории страны.
В Российской Федерации аналогичная ситуация: Москва, площадь которой составляет менее 0,1% от площади России, производит почти более 18% российского ВРП при доле в населении России 7,4%, лидируя среди субъектов РФ. Столица привлекает порядка половины иностранных инвестиций в Россию.
На Санкт-Петербург, занимающий второе место, приходится 4,6% ВРП при доле в населении 3,2%.
Производительность в агломерациях
Влияние концентрации населения в городах на рост производительности труда проявляется в производственной сфере и сфере бизнес-услуг, включая юридические услуги, техническое обслуживание и финансовые услуги.
Повышение производительности труда в связи с размером города может проявиться в секторах, которые, кажется, не выигрывают от эффекта масштаба. Ключевым фактором, объясняющим это явление, выступает пространственная концентрация специализированных бизнес-услуг. Так как население увеличивается, увеличивается число фирм, действующих во вспомогательных сферах, что, в свою очередь, способствует более четкому разделению труда и, как следствие, росту производства конечного сектора. Другими словами, более глубокая специализация во вспомогательных сферах оказывает мультипликативное влияние на производительность основных отраслей, делая крупные города более продуктивным, чем маленькие.
Эти выводы подтверждены серией исследований, проведенных как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах. Эконометрическая оценка продемонстрировала сильную и устойчивую связь производительности предприятий и размера городов размещения — при прочих равных удвоение величины города по численности населения ведет к росту производительности предприятий на 5%.
Высокая производительность труда в агломерациях, как правило, компенсируется высокой стоимостью жизни и производства, поэтому рост качества жизни в городах служит одним из основных показателей, привлекающих население и объясняющих рост занятости в городах.
Другими словами, города в целом можно рассматривать как локальное общественное благо, которое своей доступностью привлекает потребителей.
Таким образом, чем больше город, тем сильнее его влияние на окружающую территорию. Это влияние проявляется в развитии малого и среднего предпринимательства, торговли, туризма и рекреации, наукоемких производств, сельского хозяйства. Например, к концу 1980-х гг. большинство рентабельных сельскохозяйственных предприятий России располагалось в зоне 1,5—2-часовой доступности до областного центра, а урожайность и продуктивность животноводства в ближних районах Московской области была примерно в 2 раза выше, чем в дальних.
ческих решений должно быть понимание, что региональная проблематика «региональной столичности» намного серьезнее: это проблематика будущего страны как все более дифференцирующегося пространства, как федерации не регионов, а крупнейших городов, как территории потенциального сужения потенциала экономической и социальной полицентричности .
Агломерации характеризуются сложностью происходящих в них социально-экономических процессов, поэтому принятие управленческих решений по их развитию должно формироваться с применением методов сценарного прогнозирования и индикативного планирования.
Существует мнение, что негативное влияние урбанизации на качество жизни в больших городах в сочетании с прогрессивным развитием общества, активизацией информационно-коммуникативных технологий может привести к исчезновению мегаполисов. Однако Н. Н. Моисеев уверен, что такое утверждение чистой воды утопия: «Рост мегаполисов — “природное явление”. Это не изобретение отдельных людей, а результат самоорганизации общества, в результате которой, растет взаимосвязанность людей. Им “по делу” надо быть рядом друг с другом. Надо принять эту реальность и научиться строить мегаполисы так, чтобы в них можно было жить».
ПрактикумВопросы и задания для самоконтроляЧто такое граница? Какие существуют типы границ?
Что такое экономические границы и какие функции они выполняют? Чем экономические границы отличаются от административных?
Что такое лимитрофы?
Назовите главные этапы формирования государственной территории России.
Как менялись границы Российской Федерации (РСФСР) в советский и постсоветский периоды?
Для каких целей проводится экономическое районирование?
Что такое ОКАТО? Какие группы и уровни единиц административно-территориального деления выделяются в Российской Федерации согласно ОКАТО?
Что такое экономический район? По каким признакам выделяются экономические регионы РФ согласно ОКЭР?
Перечислите виды муниципальных образований.
Что такое ТПК? Какое место отводилось ТПК при экономическом районировании СССР? Назовите признаки сходства и различия ТПК и кластеров.
Что такое экономическая зона?
Что такое урбанизация? Какие факторы повлияли на ускорение урбанизации в XX в.?
Какие отличия в уровне урбанизированности регионов РФ можно отметить? Объясните причины различий.
Охарактеризуйте особенности новых пространственных форм городского расселения.
Как развитие агломераций влияет на развитие страны, региона?
Оцените эффективность мер, осуществляемых в Российской Федерации по стимулированию развития городских агломераций.
Тесты
Основоположник теории естественных границ и изучения их влияния на культурно-географические, экономико-географические и политические границы:
а)Л. Н. Гумилев;
б)Ф. Ратцель;
в)Ж. Ансель;
г)И. Кант.
Процесс определения общего положения и направления государственной границы между сопредельными государствами путем переговоров:
а)демаркация;
б)делимитация;
в)дезактивация;
г)демилитаризация.
Количество субъектов РФ:
TOC \o "1-5" \h \z а)83;
б)85;
в)87;
г)89.
Количество экономических районов РФ:
а)10;
б)11;
в)12;
г)13.
Территориально целостная часть народного хозяйства страны, обладающая специализацией, комплексностью, управляемостью, — это:
а)территория;
б)экономический район;
в)регион;
г)субъект РФ.
Деловая игра «Экономическое районирование Центрального федерального округа»
Постановка проблемы. Экономическое районирование территории страны — стратегически важная задача выявления регионов, характеризующихся общностью условий и особенностей формирования и развития экономики, системы расселения, а также стратегическими направлениями развития с целью выработки эффективной региональной политики и поиска механизмов обеспечения сбалансированного социально-экономического развития таких регионов. Экономические районы — это территориально внутренне связанные части единого хозяйственного комплекса страны, взаимосвязанные различной специализацией, постоянным обменом производимых товаров и другими экономическими отношениями.
Цель. Обучиться системному мышлению и умению проводить этимологизацию регионов на основе анализа данных о социально-экономическом развитии субъектов РФ, информации о географическом положении.
План деловой игры. Студенты получают заранее, за неделю до семинарского занятия, задание подготовить проект экономического районирования ЦФО согласно представленным им критериям. Свои групповые проекты студенты презентуют для специалистов Минэкономразвития России, которые оценивают данные выступления.
Распределение ролей. Студенты делятся на три-четыре группы, каждая из которых представляет свой проект экономического районирования федерального округа. Отдельно выделяется группа специалистов Минэкономразвития России.
Общее описание игры. Критерии выделения районов (для проектных групп):
Социально-экономические:
объем промышленного и сельскохозяйственного производства;
отрасли специализации;
развитие транспортной инфраструктуры (связность территории);
уровень экономического взаимодействия (межрегиональные связи) между субъектами, отдельными административными центрами, компаниями, наличие кооперационных связей (цепочек);
миграционные потоки между субъектами;
уровень жизни населения.
Географические:
особенности физико-географического положения;
наличие естественных природных барьеров или связующих элементов;
особенности размещения населения, плотность населения;
прочие особенности положения.
Политические:
особенности административно-территориального деления.
Каждая проектная группа указывает, какие критерии были положены в основу предлагаемого ими районирования, иллюстрируя это картой экономического районирования федерального округа, визуализируя данные, подкрепляющие их проектные решения.
Специалисты Минэкономразвития России оценивают по 5-балльной шкале согласно критериям, отвечающим задачам государственной региональной политики (с обоснованиями).
Предлагаемые проекты районирования призваны содействовать:
укреплению экономических основ территориальной целостности и стабильности Российской Федерации;
становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, рыночной и институционной инфраструктуры;
сокращению чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапному созданию условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния, рационализации систем расселения;
достижению экономического и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры экономики регионов;
развитию межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи и др.);
стимулированию развития районов и городов.
Условия, инструктаж. Каждая из проектных групп готовит развернутое обоснование предлагаемого проекта экономического районирования. При выполнении задания рекомендуется использовать следующие источники информации: справочник «Российский статистический ежегодник (с сайта Росстата), учебное пособие «Регионы России, экономико-, физико-географические карты, Федеральные округа России. Региональная экономика», официальные сайты региональных органов власти.
Подготовка материального обеспечения. Для организации игры необходимо оборудование для демонстрации презентаций.
Учебная конференция
Тема. Урбанизация и дезурбанизация — влияние на региональное развитие (на примере г. Москвы и Московской области).
Описание. Процессы урбанизации формируют новый облик территорий по всему миру. Большая часть населения проживает в городах. Остается открытым вопрос: насколько позитивно данные процессы сказываются на современном региональном развитии?
В качестве примера выбрано два наиболее ярких региона: г. Москва и Московская область. В экспертную группу могут входить представители общественности, профсоюзов, главы муниципалитетов, представители образования, здравоохранения и других направлений социальной политики, аналитики в области градостроительства.
Главные задачи данной конференции — поддержание обсуждения в научном ключе, построение хорошей аргументации своей позиции, наиболее полное отражение современных процессов, происходящих на данной территории, описание их возможных последствий.
Глава 3 ОСНОВЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ДИАГНОСТИКИОсновные понятия: региональная диагностика, информационная база региональной диагностики, уровень жизни населения, качество жизни населения, индикаторы регионального социально-экономического развития, конкурентоспособность страны, типология.
Информационная база и проблемы региональной диагностики и расчетовРегиональная диагностика: цели, задачи, источники информацииРегиональная диагностика — быстро развивающийся раздел экономической науки и экономической географии.
Регио нальная диагностика — процесс всестороннего и систематического сбора информации и анализа социально-экономического развития региона.
В нашем учебном пособии мы рассматриваем региональную диагностику в первую очередь в целях совершенствования государственного управления. Диагностика социально-экономического развития региона в целях оптимального регионального управления может проводиться на всех уровнях государственной власти.
Процесс региональной диагностики может состоять из нескольких этапов: эволюции динамики социально-экономического развития региона, анализа текущей ситуации, выявления рисков регионального развития и условий формирования потенциала регионального развития.
Цели региональной диагностики зависят от групп ее потребителей. Потребителями диагностики могут быть органы федеральной власти, власти субъектов федерации, МСУ. Также региональная диагностика может быть интересна представителям регионального бизнеса, политических партий и организаций, представителям местных элит.
Задачи региональной диагностики экономики и социальной сферы также зависят от групп ее потребителей и их можно разделить на несколько направлений:
конкретизация основных целей, задач и инструментов социальноэкономической политики на федеральном уровне для уточнения ее применимости на региональном уровне;
диагностика состояния экономики и социальной сферы регионов для разработки и реализации региональных стратегий, программ социально-экономического развития субъектов РФ;
диагностика состояния экономики и социальной сферы муниципальных образований для разработки и реализации социально-экономической внутрирегиональной политики (стратегии развития муниципальных образований, документы территориального планирования и т.д.);
диагностика состояния региональных пространственных, экономических и экологических систем для оптимального размещения предприятий и организаций, увеличение (сокращение) масштабов их деятельности;
проведение региональной экспертизы для формирования территориальных зон промышленного и инновационного развития, проведения социально-экономической политики территорий.
Отдельные задачи региональной диагностики — рассмотрение особенностей и современных проблем формирования информационной базы для диагностики экономики регионов Российской Федерации, а также анализ основных индикаторов и интегральных оценок состояния и динамики социально-экономического развития регионов.
К основным формам региональной диагностики относятся: аналитическая, экспертная и модельная диагностика.
В региональной социально-экономической диагностике самым важным элементом выступает формирование сопоставимой системы показателей и индикаторов регионального развития. Для проведения качественной аналитической региональной диагностики необходима обширная современная статистическая база, с длинным динамическим рядом. Информационная база региональной диагностики РФ включает:
данные Росстата, в том числе в электронном виде;
текущие статистические регистры, списки и базы данных министерств и ведомств РФ, в том числе в электронном виде;
официальные серверы региональных органов государственной власти РФ, сайты органов муниципального управления России.
Кроме вышеперечисленных источников статистической информации специалисты отмечают ценность данных государственных предприятий и частных компаний, доступных, как правило, на их сайтах в сети Интернет. Эти данные представляют интерес для сопоставления опыта развития регионов России разного типа.
Данные выборочных и специальных статистических исследований, осуществляемых научно-исследовательскими организациями, различными рейтинговыми агентствами и организациями, представляют научный и исследовательский интерес только в том случае, если они опираются на серьезную методологическую основу.
В случаях, когда существующая статистическая база не дает возможности провести полноценное исследование, применяется экспертная региональная диагностика (методы специальных и социологических опросов) и модельная региональная диагностика (построение эконометрических моделей, в том числе имитационных).
Выбор отраслей для отдельного рассмотрения в данном параграфе объясняется следующими факторами: важностью отрасли для экономики региона и присутствием статистической информации, необходимой для проведения региональной диагностики.
Одним из основных измерителей развития экономики региона может рассматриваться ВРП, который вместе с отдельными сферами и отраслями экономики составляет комплексную оценку регионального развития и управления.
Особое значение при проведении региональной диагностики имеет доступность и достоверность информационно-статистической базы. Даже немногочисленные перечисленные выше источники данных обладают определенными погрешностями.
Основные проблемы при проведении региональной диагностики:
сложность анализа внутрирегионального развития по причине отставания развития муниципальной статистики в России;
постепенный переход российской статистики к массовому проведению выборочных и специальных обследований с ограниченным количеством опрашиваемых респондентов;
наличие статистических данных с закрытым или ограниченным доступом;
невозможность проанализировать неучтенную деятельность в ВРП из-за наличия теневого сектора экономики;
сложность анализа динамики показателей из-за постоянного изменения их состава и методики расчета;
сложность анализа динамики показателей из-за изменения границ регионов, и т.д.
Развитие региональной диагностики тесно связано с развитием региональной статистики. Региональная статистика в свою очередь связана со всеми подразделениями макроэкономической статистики, которые существуют в современной экономической науке. Региональная макроэкономическая статистика рассматривает следующие составляющие: систему национальных счетов (статистика макроэкономических результатов), статистику населения, рынка труда и занятости (статистика трудового потенциала), статистику национального богатства, статистику эффективности экономической деятельности, статистику государственных финансов, статистику уровня жизни и доходов населения. На макроэкономическом уровне региональная статистика рассматривает показатели статистики цен, статистики видов экономической деятельности, статистики фирм, банковской статистики и др.
Некоторые авторы придерживаются точки зрения, согласно которой показатели, используемые для региональной диагностики, могут зависеть от «концепции развития региона».
При этом отдельно рассматривается:
регион как относительно самостоятельная подсистема государства и национальной экономики;
регион как участник межрегиональной и межстрановой конкурентной борьбы на рынках товаров, услуг, капитала;
регион как рынок, территориальная организация сферы обращения, где происходит согласование интересов производителей и потребителей;
регион как воспроизводственная система со своим собственным циклом воспроизводства трудовых ресурсов, капитала, финансовых ресурсов, предпринимательской активности и др.;
регион как социум (имеется в виду статистический анализ социальной сферы и уровня жизни населения).
Некоторые авторы в понятие региона как социума включают развитие системы расселения.
3.1.2. Формирование интегральной оценки уровня жизни населения региона
Понятие уровень жизни населения в экономической и статистической науке обычно рассматривается в широком и узком смысле. В узком смысле это сложившийся уровень доходов населения и достигнутый уровень потребления материальных благ и услуг. Уровень жизни в широком смысле близок к понятию качество жизни населения, которое представляет собой сложное синтетическое понятие и включает в себя следующие интегральные блоки показателей:
качество населения (здоровье и заболеваемость, уровень образования, профессиональная квалификация и др.)
уровень жизни населения (доходы и расходы населения, индекс потребительских цен, показатели бедности и др.);
социальная безопасность (показатели развития отраслей социальной сферы);
качество окружающей среды (стандарты качества окружающей среды и показатели степени загрязнения воздушного пространства, воды, почвы и др.).
В современной российской и зарубежной статистике существуют десятки показателей, на основании которых можно оценивать уровень и качество жизни населения региона. Однако все эти показатели отражают лишь отдельные стороны уровня жизни. Поэтому Статистической комиссией ООН (Экономический и социальный совет ООН) было отмечено: «Для точной оценки прогресса в повышении жизненного уровня требуется надежное средство для его измерения, состоящее из комплекса показателей, касающихся условий жизни, занятости и определяющих их обстоятельств, а также совершенствование основных национальных статистических программ и механизма учета положения в области продуктов питания, одежды, жилья, образования, медицинского обслуживания и необходимых социальных услуг».
Группой специалистов Программы развития ООН (ПРООН) была разработана система комплексных, составных индексов, при помощи которых можно отразить роль отдельных факторов в общем изменении изучаемых явлений. Данная система индексов постоянно изменяется, появляются новые индикаторы, меняются составляющие их компоненты.
Примерами таких индексов, рассчитанных в разные годы, могут служить:
индекс физического качества жизни (PQLI);
индекс гуманитарного развития;
индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП);
индекс человеческого развития (ИЧР);
индекс нищеты населения для развивающихся стран (ИНН-1);
индекс нищеты населения для промышленно развитых стран (ИНН-2);
индекс развития с учетом гендерного фактора (ИРГН);
индекс гендерного неравенства (ИГН);
индекс человеческого развития, скорректированный с учетом неравенства (ИЧРН);
индекс многомерной бедности (ИМБ), и др.
Индекс физического качества жизни объединял три показателя: младенческой смертности, ожидаемой продолжительности жизни детей в возрасте до 1 года и грамотности населения. По этой системе максимально высокий индекс равняется 100 и характеризует гипотетическую страну, где коэффициент младенческой смертности равен 7 промилле, ожидаемая продолжительность жизни детей в возрасте до 1 года — 77 лет и 100% грамотность населения. Впоследствии на основе этого индекса был разработан индекс развития человеческого потенциала.
Большой интерес представляет собою вычисление индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП), публикуемого с 1990 г. и носящего более обобщающий характер, чем предыдущие. ИРЧП рассчитывается на основе трех показателей:
индекс ожидаемой продолжительности жизни (ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет);
индекс образования (средняя продолжительность обучения и ожидаемая продолжительность обучения, лет);
индекс валового национального дохода (ВНД на душу населения, по паритету покупательной способности в долл.).
В 2010 г. были впервые представлены четыре индекса: индекс человеческого развития (вместо индекса развития человеческого потенциала);
индекс человеческого развития, скорректированный с учетом неравенства; индекс гендерного неравенства и индекс многомерной бедности.
Для примера данные по индексу человеческого развития представлены в табл. 3.1.
Таблица 3.1
Показатели и индекс человеческого развития (ИЧР) за 2012-2013 г.1
Ранг Страна Показатель
ожидаемая продолжительность жизни, лет средняя продолжитьность обучения, лет ожидаемая продолжительность обучения, лет ВНД на душу населения, долл. ИЧР
1 Норвегия 81,5 12,6 17,6 61 910 0,944
2 Австралия 82,5 12,5 19,9 41 524 0,933
3 Швейцария 82,6 12,2 15,7 53 762 0,917
4 Нидерланды 81,0 11,9 17,9 42 397 0,915
5 США 78,9 12,9 16,5 52 308 0,914
6 Германия 80,7 12,9 16,3 43 049 0,911
7 Новая Зеландия 80,1 12,5 19,4 32 569 0,910
8 Канада 81,5 12,3 15,9 41 887 0,902
9 Сингапур 82,3 10,2 15,4 72 371 0,901
10 Дания 79,4 12,1 16,9 42 880 0,900
57 Россия 68,0 11,7 14,0 22 617 0,778
Существует ряд индексов, в докладах о человеческом развитии дополняющих ИЧР. Например, индекс человеческого развития, скорректированный с учетом неравенства показывает, как достижения страны в области здоровья, образования и дохода распределяются между жителями конкретной страны.
Особое значение для региональной диагностики имеет индекс гендерного неравенства (ИГН), разработанный на смену индексу развития с учетом гендерного фактора (табл. 3.2). Его расчет включает в себя следующие показатели:
Для женщин: коэффициент материнской смертности (количество смертей на 100 тыс. живорождений); коэффициент рождаемости у под
ростков (число рождений на 1000 женщин в возрасте 15—19 лет); место в национальном парламенте (% женщин); население, имеющее, как минимум, среднее образование (% лиц в возрасте 25 лет и старше); коэффициент экономической активности (% лиц в возрасте 15 лет и старше).
Для мужчин: население, имеющее, как минимум, среднее образование (% лиц в возрасте 25 лет и старше; коэффициент экономической активности (% лиц в возрасте 15 лет и старше).
Таблица 3.2
Индекс гендерного неравенства и некоторые его составляющие в 2013 г.1
Ранг Страна Показатель
коэффициент материнской смертности, %0 коэффициент рождаемости у подростков, %о индекс
гендерного
неравенства
1 Словения 12,0 0,6 0,021
2 Швейцария 8,0 1,9 0,030
3 Германия 7,0 3,8 0,046
3 Швеция 4,0 6,5 0,054
5 Дания 12,0 5,1 0,056
5 Австрия 4,0 4,1 0,056
7 Нидерланды 6,0 6,2 0,057
8 Италия 4,0 4,0 0,067
9 Норвегия 7,0 7,8 0,068
9 Бельгия 8,0 6,7 0,068
52 Россия 34,0 25,7 0,314
В Докладе 1991 г. был предложен индекс свободы человека, оцениваемый экспертами по двум градациям: отсутствие прав или свободы и гарантия прав или свободы. В 1992 г. был разработан индекс политической свободы, определяемый на основе пяти составляющих: личной безопасности, главенства закона, свободы выражения, политического участия, равенства возможностей.
Индекс многомерной бедности (табл. 3.3) был разработан вместо индекса нищеты населения, который рассчитывался отдельно для развитых и развивающихся стран. Данный индекс представляет собой процентную долю населения, испытывающего многомерную бедность, скорректированную с учетом интенсивности депривации.
Индекс многомерной бедности (оценки на основе обследований
за 2007-2011 гг.)1
Страна Значение индекса по пересмотренной спецификации Значение индекса по методике Алкире и Сантос (2010) Год
исследования
Армения 0,002 0,001 2010
Албания 0,005 0,005 2008/2009
Босния и Герцеговина 0,006 0,002 2011/2012
Тунис 0,006 0,004 2011/2012
Бразилия 0,012 — 2012
Мексика 0,024 0,011 2012
Вьетнам 0,026 0,017 2010/2011
Таджикистан 0,034 0,054 2012
Перу 0,043 0,043 2012
Габон 0,073 0,070 2012
Лаос 0,186 0,174 2011/2012
Пакистан 0,237 0,230 2012/2013
Бангладеш 0,237 0,253 2011
Нигерия 0,239 0,240 2011
Гаити 0,242 0,248 2012
Камерун 0,260 0,248 2011
Афганистан 0,293 0,353 2010/2011
Уганда 0,359 0,367 2011
Эфиопия 0,537 0,564 2011
Нигер 0,584 0,605 2012
Показатели, служащие для измерения бедности:
численность многомерно бедных и интенсивность депривации при многомерной бедности (%);
население, уязвимое к бедности (показатель депривации составляет от 20 до 33%);
население в состоянии тяжелой бедности (показатель депривации от 50% и выше);
население, живущее менее чем на 1,25 долл. в день по паритету покупательной способности (%);
население, живущее за национальной чертой бедности (%).
Все вышеприведенные индексы можно рассчитать для регионов страны при наличии соответствующих статистических данных. Существует несколько методик расчета данных, а том числе методика Сабины Алкире и Марии Эммы Сантос1.
Существует ряд индексов, разработанных специалистами, занимающимися исследованиями в области уровня жизни населения. Например, специалистами Всероссийского центра уровня жизни был предложен индекс уровня жизни. Авторами определяются индексы динамики следующих компонентов уровня жизни: питания, фонда домашнего имущества, жилья, здоровья и здравоохранения, образования и культуры, услуг населению. Индексирование проводится по системе взвешивающих коэффициентов, рассчитанных на базе коэффициентов эластичности потребления2.
n x
.. = yb-^, j=1 xjo
где — фактические условия жизни (здоровье, питание и др.) j-го объекта i-й страны, региона;— условие жизни j-е базовое; bj — весовой коэффи
циент базового условия жизни.
Ежегодно рассчитывается индекс развития человеческого потенциала (индекс человеческого развития) для субъектов РФ. Результаты расчетов публикуются в докладе развития человеческого потенциала в Российской Федерации за конкретный год (табл. 3.4).
Таблица 3.4
Рейтинг регионов РФ, имеющих лучшие и худшие значения по индексу человеческого развития в 2011 г.3
Ранг Регион Показатель
индекс
долголетия индекс
образования индекс
дохода ИЧР
1 Город Москва 0,847 0,965 1,000 0,937
2 Город Санкт-Петербург 0,801 0,965 0,940 0,937
3 Тюменская область 0,758 0,912 1,000 0,890
4 Республика Татарстан 0,772 0,927 0,941 0,880
5 Белгородская область 0,779 0,912 0,938 0,876
6 Республика Коми 0,716 0,928 0,949 0,864
7 Томская область 0,742 0,940 0,906 0,862
8 Сахалинская область 0,683 0,901 1,000 0,861
См.: Alkire S., Santos M. E. Acute Multidimensional Poverty: A New Index for Developing Countries // Oxford Poverty and Human Development Initiative. Working Paper. № 38. Oxford : Oxford University, 2010.
Бобков В. Н. Проблемы оценки уровня жизни населения в современной России. М. : Всесоюзный центр уровня жизни, 1995.
Доклад о человеческом развитии в Российской Федерации за 2014 год / под ред. Л. М. Григорьева и С. Н. Бобылева. М. : Аналитический центр при Правительстве РФ, 2014.
Ранг Регион Показатель
индекс
долголетия индекс
образования индекс
дохода ИЧР
9 Омская область 0,745 0,940 0,878 0,854
10 Оренбургская область 0,722 0,930 0,908 0,853
71 Ивановская область 0,726 0,904 0,756 0,796
72 Республика Алтай 0,712 0,920 0,754 0,795
73 Еврейская автономная область 0,678 0,902 0,806 0,795
74 Кабардино-Балкарская
республика 0,791 0,848 0,748 0,795
75 Карачаево-Черкесская
республика 0,798 0,853 0,734 0,795
76 Ресублика Бурятия 0,673 0,921 0,789 0,795
77 Республика Хакасия 0,607 0,914 0,851 0,790
78 Республика Тыва 0,685 0,924 0,737 0,782
79 Республика Ингушетия 0,855 0,821 0,669 0,782
80 Чеченская Республика 0,786 0,860 0,657 0,768
Как видно из данного рейтинга, в десятке лучших регионов России кроме городов федерального значения преимущественно оказались «сырьевые» регионы, специализирующиеся на отраслях экспортной экономики. При этом достаточно высокие индексы долголетия имеют Белгородская область и Республика Татарстан, а индекс образования — Томская и Омская области.
Таким образом, в настоящее время разработана система интегральных индексов уровня жизни, которые призваны ранжировать страны мира по ряду показателей долголетия, образования, дохода и др. Описанные индексы отличаются разной степенью детализации данных показателей и разной степенью доступности информационной базы.
Основные экономические индикаторы регионального развития по видам и сферам хозяйственной деятельностиИнтегральные показатели и интегральные индексыРасчет интегральных показателей и разработка интегральных индексов на региональном уровне производится в целях:
преодоления ограниченности частных индикаторов, анализирующих состояние в экономике и социальной сфере региона;
выявления основных проблем и рисков в развитии регионов, проведения их классификации;
оценивания инвестиционной привлекательности региона и перспектив его развития, и др.
Особенность всех интегральных оценок, в том числе производимых на региональном уровне, — их субъективность. Методика расчета интегральных показателей зависит от целей, критериев и включает в себя два этапа. На первом этапе происходит процесс определения индикаторов, необходимых для формирования интегрального показателя. Критериями отбора индикаторов могут быть необходимость показать региональные различия, степень важности решаемой задачи, достоверность статистических данных и т.д. На втором этапе, происходят обработка выбранных индикаторов и агрегирование их для формирования интегрального показателя.
Выделяют несколько способов трансформации частных индикаторов:
рейтинговый метод;
метод нормирования показателей;
метод «максимум — минимум»;
метод стандартизации показателей.
Каждый из данных методов имеет свои достоинства и недостатки. При применении рейтингового метода возникают слишком большие различия в значениях рассматриваемого показатели в регионах. Использование метода нормирования показателей может привести к доминированию одного выбранного показателя над остальными. Метод «максимум — минимум» не позволяет в ряде случаев принимать во внимание значительные межрегиональные расхождения в значениях показателей, а метод стандартизации показателей при всех его преимуществах позволяет произвольно устанавливать масштаб межрегиональных различий.
Отрасли экономики региона производят: товары, рыночные услуги и нерыночные услуги. Товары производятся в промышленности, сельском хозяйстве, лесном хозяйстве, строительстве и т.п. Рыночные услуги включают все услуги, реализуемые на рынке по экономически значимым ценам — например, транспорт, связь, торговлю, общественное питание и др. Если услуги полностью или частично финансируются за счет государственного бюджета, внебюджетных фондов, средств предприятий и некоммерческих организаций, то они относятся к нерыночным услугам (жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, наука и научное обслуживание, здравоохранение, образование и др.).
К основным индикаторам состояния и развития экономики региона относятся:
валовый региональный продукт как вклад промышленности, сельского хозяйства и других отраслей в ВРП;
основные индикаторы состояния и развития промышленности (объем промышленной продукции, индексы промышленного производства, отраслевая структура производства промышленной продукции, коэффициент отраслевой концентрации промышленного производства, динамика производства отдельных видов промышленной продукции, и т.д.);
основные индикаторы и специфика диагностики сельского хозяйства (валовая добавленная стоимость, созданная в сельском хозяйстве, доля животноводства в объеме продукции сельского хозяйства, структура поголовья скота, структура посевных площадей культур, индексы физического объема сельскохозяйственной продукции, валовой сбор культур и производство животноводческой продукции и др.);
основные индикаторы строительного сектора (объем выполненных работ, распределение строительных работ, выполненных организациями различных форм собственности, отраслевая структура затрат на производство, ввод в действие зданий жилого и нежилого назначения, ввод в действие объектов социально-культурного назначения и др.).
Существует также ряд показателей, оценивающий работу региональной инфраструктуры (транспортной, связи, инженерной, энергетической, социальной).
Индексы конкурентоспособности и среды обитания человекаНа основе индекса глобальной конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index) с 2004 г. ежегодно составляется рейтинг стран мира по показателю экономической конкурентоспособности по методике Всемирного экономического форума (World Economic Forum). Исследование основано на статистических данных, а также на результатах опроса менеджеров из различных стран. На индекс конкурентоспособности национальных экономик отрицательно влияют неэффективное управление государственными финансами и высокая инфляция, а положительный эффект могут оказать защита прав интеллектуальной собственности, развитая судебная система, решающее значение могут иметь образование и повышение квалификации рабочей силы, постоянный доступ к новым знаниям и технологиям.
В индекс входят 113 переменных, объединенных в 12 показателей, характеризующих национальную конкурентоспособность:
качество институтов;
инфраструктура;
макроэкономическая стабильность;
здоровье и начальное образование;
высшее образование и профессиональная подготовка;
эффективность рынка товаров и услуг;
эффективность рынка труда;
развитость финансового рынка;
уровень технологического развития;
размер внутреннего рынка;
конкурентоспособность компаний;
инновационный потенциал.
При этом в отчете указывается, что ни один фактор не в состоянии в одиночку обеспечить конкурентоспособность экономики. Методология расчета индекса конкурентоспособности постоянно совершенствуется. В отчете также содержится подробное описание стран и национальных экономик с выявлением присущих каждой стране сильных и слабых сторон. Рейтинг стран по этому индексу представлен в табл. 3.5.
Таблица 3.5
Рейтинг стран мира по индексу глобальной конкурентоспособности
за 2013-2014 гг.
Ранг Страна Индекс глобальной конкурентоспособности
1 Швейцария 5,67
2 Сингапур 5,61
3 Финляндия 5,54
4 Германия 5,51
5 США 5,48
6 Швеция 5,48
7 Гонконг 5,47
8 Нидерланды 5,42
9 Япония 5,40
10 Великобритания 5,37
64 Россия 4,25
139 Мьянма 3,23
140 Буркина Фасо 3,21
141 Мавритания 3,19
142 Ангола 3,15
143 Гаити 3,11
144 Сьерра-Леоне 3,01
145 Йемен 2,98
146 Бурунди 2,92
147 Гвинея 2,91
148 Чад 2,85
Еще один индекс конкурентоспособности (World Competitiveness Yearbook) ежегодно проводит Институт менеджмента (Institute of Management Development, IMD), базирующийся в Лозанне (Швейцария), с 1989 г. До 1996 г. отчеты о конкурентоспособности экономик Институт делал совместно с аналитической группой Всемирного экономического форума, сейчас эти организации выпускают два разных исследования.
Институт менеджмента под конкурентоспособностью страны понимает способность национальной экономики создавать и поддерживать среду, в которой возникает конкурентоспособный бизнес.
Рейтинг глобальной конкурентоспособности (World Competitiveness Yearbook основан на двух индексах: глобальной конкурентоспособности (Global Competitiveness Index, GCI) и конкурентоспособности страны и ее международного имиджа как место для ведения бизнеса (Business Competitiveness Index, BCI).
Рейтинг составлен на основе двух типов данных: статистических отчетов международных организаций (Мировой валютный фонд (МВФ), Всемирный Банк, ОЭСР, Международная организация труда и др.), сведений частных учреждений и национальных источников. Использованы данные опросов, в которых представителей крупного и среднего бизнеса просят оценить ситуацию в своей стране.
На основе анализа, проведенного ведущими учеными и разработок института, методология включает изучение четырех основных факторов:
состояние экономики;
эффективность работы правительства;
состояние деловой среды (эффективность бизнеса);
состояние инфраструктуры.
Каждый показатель имеет равный вес и в свою очередь включает в себя пять факторов, которые освещают все аспекты в анализируемых областях. Совокупный рейтинг конкурентоспособности основан на 20 различных индикаторах из четырех ключевых аспектов экономической жизни страны. Эти 20 факторов рассматриваются по 300 критериям.
В таблице 3.6 представлены результаты рейтинга за 2014 г.
Таблица 3.6
Рейтинг стран мира по индексу конкурентоспособности Института менеджмента (IMD) за 2014 г1
Страна Индекс Ранг
США 100.000 1
Швейцария 92.423 2
Сингапур 90.966 3
Гонконг 90.329 4
Швеция 85.833 5
Германия 85.782 6
Канада 85.429 7
ОАЭ 84.892 8
Дания 84.040 9
Страна Индекс Ранг
Норвегия 83.293 10
РФ 57.997 38
США сохраняет первое место в 2014 г., что отражает устойчивость развития экономики и господство в технологии и инфраструктуре. Малые страны, такие как Швейцария, Сингапур и Гонконг входят в десятку лидеров благодаря экспорту, эффективности бизнеса и инноваций.
Для оценки и измерения стоимости производства Boston Consulting Group разработала индекс конкурентоспособности BCG Cost-Competitiveness Index, который отслеживает изменения в издержках производства за последние 10 лет в 25 крупнейших странах-экспортерах мира. Индекс учитывает четыре прямых экономических фактора конкурентоспособности производства: заработную плату, рост производительности труда, затраты на энергию и обмен валют — в 25 странах, на которые приходится почти 90% мирового экспорта промышленных товаров.
Система экологических индикаторов ОЭСР для оценки качества среды обитания человека анализирует показатели по четырем направлениям, которые захватывают основные черты зеленого роста:
окружающая среда и производительность ресурсов (необходимость эффективного использования природного капитала и возможностей развития производства, в том числе в экономических моделях и системах учета);
экономические и экологические активы (необходимость в условиях устойчивого роста создания и сохранения природной базы активов, так как сокращение базы активов представляет опасность для будущего роста);
качество окружающей среды и жизни (условия окружающей среды должны взаимодействовать с жизнью людей);
экономические возможности и ответные политические меры (повышение эффективности политики по обеспечению экологически безопасного роста, формирование соответствующей системы показателей, выбор ключевых индикаторов для облегчения общения с политиками, средствами массовой информации и гражданами, совместная разработка и ввод в действие экологических счетов в соответствии с Системой эколого-экономи- ческого учета).
Существует ряд рейтингов регионального развития РФ:
национальный рейтинг инвестиционной привлекательности регионов от Агентства стратегических инициатив;
рейтинг инновационного развития субъектов РФ, подготовленный НИУ «Высшая школа экономики»;
рейтинг эффективности губернаторов от Фонда развития гражданского общества, и др.
Национальный рейтинг инвестиционной привлекательности регионов от Агентства стратегических инициатив (табл. 3.7) — результат пилотного исследования в 21 регионе РФ. Направления исследования — регуляторная среда института для бизнеса, инфраструктура и ресурсы, поддержка малого и среднего предпринимательства (МСП).
Таблица 3.7
Национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в субъектах РФ (пилотный проект, март 2014 г.)
Ранг Регион Показатель
А:
регуляторная
среда Б:
институты для бизнеса В:
инфраструктура и ресурсы Г:
поддержка
МСП рейтинг
состояния
инвестиционного
климата
1 Калужская область 1 1 1 1 I
2 Ульяновская область 2 1 4 1 I
3 Красноярский край 1 2 1 3 I
4 Республика Татарстан 2 3 2 1 I
5 Костромская область 2 2 3 2 I
6 Тульская область 2 2 3 3 и
7 Краснодарский край 1 4 2 4 и
8 Томская область 3 4 3 2 и
9 Алтайский край 3 1 4 5 и
10 Владимирская область 4 3 3 4 iii
11 Ростовская область 3 4 2 5 iii
12 Челябинская область 4 4 3 2 iii
13 Ленинградская область 5 1 2 5 iii
15 Самарская область 4 4 5 1 IV
16 Хабаровский край 5 3 3 3 IV
17 Город Москва 5 3 2 4 IV
14 Республика Саха (Якутия) 5 4 3 1 IV
18 Свердловская область 4 5 2 4 V
19 Ставропольский край 4 5 4 2 V
20 Город Санкт-Петербург 5 5 2 3 V
21 Приморский край 5 5 5 5 V
Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», а также постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» были утверждены методика расчета показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, а также рейтинг субъектов РФ, рассчитанный на основе данных показателей.
Показатели для расчета рейтинга в 2013 г.
инвестиции в основной капитал (за исключением бюджетных средств);
объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;
оборот продукции (услуг) малых предприятий;
реальные располагаемые денежные доходы населения;
удельный вес введенной общей площади жилья к общей площади жилфонда;
уровень безработицы в среднем за год;
ожидаемая продолжительность жизни при рождении;
доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших ЕГЭ, в общей численности выпускников;
смертность населения (без смертности от внешних причин);
доля детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), в семейные детские дома и патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов;
оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
В 2014 г. вышел Доклад Минэкономразвития России «О комплексной оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2013 года». Его результаты представлены в табл. 3.8.
Таблица 3.8
Рейтинг оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти десяти лидирующих субъектов РФ в 2013 г.1
Ранг Регион Показатель
результаты
комплексной
оценки оценка населением деятельность ОИВ субъекта РФ
1 Республика Татарстан 66,810 6
2 Тюменская область 62,215 5
1 Доклад о комплексной оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2013 года. Создавая экономический рост и процветание. М. : Министерство экономического развития РФ, 2014.
Ранг Регион Показатель
результаты
комплексной
оценки оценка населением деятельность ОИВ субъекта РФ
3 Ханты-Мансийский автономный округ — Югра 59,262 4
4 Воронежская область 56,929 23
5 Чеченская Республика 56,254 2
6 Астраханская область 56,149 32
7 Сахалинская область 55,219 50
8 Ямало-Ненецкий автономный округ 54,438 3
9 Курская область 52,423 19
10 Тамбовская область 51,955 37
С 2014 г. Фондом «Общественное мнение» совместно с Федеральной службой государственной статистики, а также оценками региональных экспертов публикуются результаты рейтинга эффективности губернаторов.
Методика составления данного рейтинга основана на пяти тематических модулях:
первый модуль (базовый) — результаты исследования «Георейтинг» Фонда «Общественное мнение» и оценка деятельности главы конкретного субъекта РФ, положения дел в регионе, а также оценка положения дел в субъектах РФ;
второй модуль — соотношение денежных доходов и расходов населения в конкретном регионе;
третий модуль — положение конкретного региона в рейтинге социального самочувствия регионов России;
четвертый модуль — оценка населением субъекта РФ состояния его экономики;
пятый модуль — оценка соотношения позитивной и негативной информации в СМИ о деятельности главы конкретного региона.
Согласно второму выпуску рейтинга за 2015 г. (14 мая) в «ТОР-10» попали лидеры Кемеровской области, Ростовской области, Омской области, Калужской области, Карачаево-Черкесской Республики, Тюменской области, Брянской области, Томской области, Камчатского края, Чувашской Республики и г. Санкт-Петербурга.
В 2014 г. опубликован 2-й выпуск рейтинга инновационного развития субъектов РФ, подготовленный Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики» (первый выпуск рейтинга вышел в 2012 г.). Он представлен в табл. 3.9.
Рейтинг субъектов РФ по значению регио нального инновационного индекса1
Ранг Регион Рейтинг инновационного развития
1 Город Москва 0,5850
2 Республика Татарстан 0,5606
3 Город Санкт-Петербург 0,5382
4 Нижегородская область 0,5006
5 Калужская область 0,4934
6 Чувашская Республика 0,4926
7 Свердловская область 0,47547
8 Томская область 0,47545
9 Московская область 0,4751
10 Ульяновская область 0,4661
11 Пермский край 0,4594
12 Новосибирская область 0,4584
Рейтинг основан на обширной системе показателей (всего их 36), которые разделены по 4-м тематическим блокам (с 13 подблоками):
социально-экономические условия инновационной деятельности;
научно-технический потенциал;
инновационная деятельность;
качество инновационной политики.
В настоящее время в России проводится ранжирование и рейтингование по целому ряду индексов и показателей. Большая часть этих рейтингов проводится на регулярной основе. Результаты данных рейтингов публикуются на сайтах крупнейших научных организаций, государственных предприятий и частных компаний, используются при составлении статистических и аналитических отчетов и сборников. Каждый из этих рейтингов дает расширенное представление об определенных научных и исследовательских направлениях.
Пространственный анализ и диагностика регионального роста РоссииПространственный анализ играет важную роль в новой теории экономического роста, которая одновременно использует экономическую географию и инструменты экономического анализа. В пространственном анализе местоположение и климат вводятся в качестве ключевых факторов, существенно влияющих на уровни и рост дохода.
Пространственный анализ был с успехом включен в теорию международной торговли; широкий круг литературы дополнительно раскрывает пространственные факторы, относящиеся к модели роста. Влияние местоположения проявляется в таких аспектах, как накопление капитала, транспортные расходы, «бремя болезней» и производительность сельского хозяйства, а также в других преимуществах и недостатках региона. Региональные преимущества в свою очередь указывают на то, что пространственный анализ имеет очевидные последствия для выработки политики.
Поскольку пространственный анализ экономики важен для понимания факторов роста, он служит значимым инструментом теории развития. Неравенство принципиально зависит от местоположения. Если брать разные страны мира, в будущем, несомненно, существенная доля населения будет проживать на территориях, невыгодно расположенных относительно побережья и пригодных для навигации рек, где транспортные расходы, связанные с международной торговлей непомерно высоки. Это означает, что такие недостатки как на региональном, так и на национальном уровне служат убедительными индикаторами будущего благополучия. Со статистической точки зрения лучшие оценки благополучия жизни людей отражают место их проживания.
Новая теория роста, частично основанная на экономической географии, может помочь специалистам по планированию и развитию более эффективно реагировать на указанные различия.
Теория роста в классическом понимании предполагает, что страны, которые изначально сдерживаются в развитии, могут догнать более развитые экономики, причем сделать это быстро.
Это хорошо известный процесс конвергенции (сближения): отстающие регионы могут заимствовать более совершенные технологии у зрелых экономик, что позволит им совершить «лягушачий прыжок» и обойти экономики, растущие медленнее, по росту производительности. Вся экономика страны становится более конкурентоспособной, поскольку субнацио- нальные структуры быстро наверстывают упущенное.
Хотя конвергенция, безусловно, имеет место среди регионов России, разрывы в уровне доходов между регионами могут быть очень велики. Поэтому многие сомневаются в способности беднейших регионов РФ к конвергенции в долгосрочной перспективе. Соответствующая дискуссия продолжается среди экономистов и представляет важность для изучения регионов России и разработки политики в их отношении.
Современные теории и модели пространственного анализаКак пространственные факторы встроены в модели роста, предлагаемые экономистами? Географы разработали ряд ключевых моделей для региональных исследований, и некоторые из этих интерпретаций были включены в состав наиболее широко распространенных торговых моделей.
У географов существует давняя традиция моделирования пространственной экономики, которая восходит к выполненному И. фон Тюненом анализу земельной ренты и использования земли вблизи города (1826) и интерпретации сравнительного преимущества по Д. Рикардо (1817). В дополнении, как указывалось выше, к ранним моделям относятся анализ факторов размещения М. Вебера (1909), теория центральных мест В. Кристаллера (1933) и Лёша (1940), региональная наука В. Изарда (1956) и теория городских систем Дж. Хендерсона (1974).
Новая экономическая география берет свое начало с гораздо более поздних работ экономиста П. Кругмана, теория которого основывается на сделанных раннее открытиях географов несмотря на серьезные отличия от предмета их работ.
Его модель отражает опасения географов: экономическая деятельность, очевидно, сосредоточена на городских территориях. Однако П. Кругман идет дальше и старается принимать во внимание не только концентрацию экономической деятельности в центральном месте, но также и противоречия и силы, которые одновременно способствуют рассеиванию деятельности на более широкое пространство.
Другими словами, экономисты, изучающие экономику агломераций, не только учитывают факторы, привлекающие бизнес в города, но также и факторы, стимулирующие население перемещаться в другие места. Они должны отражать силы, как благоприятствующие, так и препятствующие агломерации.
Агломерации или подъему и росту ряда крупных городов способствуют три внешних фактора: эффекты размера рынка, насыщенные рынки труда и экономия исключительно внешнего характера. Против агломерации направлены силы, включающие, главным образом, фиксированные факторы производства, арендную плату за землю и издержки исключительно внешнего характера.
В этой связи наиболее часто приводится пример концентрации финансовых услуг в Лондоне, где сам по себе размер города и доступность в нем многих дополнительных услуг привлекает инвесторов и финансовых экспертов из многих областей. И, разумеется, стоимость рабочей силы и жизни в Лондоне, где предложение городских услуг стимулирует рост аренды за землю и стоимость жилья, — фактор, в силу которого многие финансовые компании избегают работать в столице Великобритании.
Рассмотрим следующее описание подхода к моделированию пространственных эффектов: «Основной лейтмотив работ по “новой экономической географии” до сегодняшнего дня... мотивировался соображениями стратегии моделирования, направленной на подход, концентрирующийся на роли эффектов размера рынка, которые образуют связи, способствующие географической концентрации, с одной стороны, и противоположном действии фиксированных факторов, направленных против такой концентрации, с другой стороны».
Эти модели в новой экономической географии отличаются от предыдущих акцентом на два ключевых аспекта чисто экономического мышления: общее равновесие и рыночные процессы.
Направленное на общее равновесие мышление означает, что понимание пространственных отношений важно для измерения не только городской агломерации, но и всей экономики в целом, которая в силу географических факторов скована теми же ограничивающими факторами в виде денег и ресурсов. При этом, хотя в прошлом географы и пытались описать теории применительно к планированию, с точки зрения экономики текущее понимание сосредоточено на пространственных равновесиях и динамике.
Экономика может быть использована для ответа на ключевые бихевиористский вопросы: «Что заставляет их жить здесь, а не где-то еще?», «Каким образом местоположение влияет на их преимущества, недостатки, уровень благосостояния и дохода?» Экономическое моделирование должно быть оправдано с точки зрения как более крупной экономики, так и отдельного человека, и ориентировано на максимизацию и общее экономическое равновесие.
Основная причина, позволяющая использовать подобное моделирование в нынешней экономической географии, тогда как эти проблемы не беспокоили теоретиков еще несколько десятилетий назад, заключается в том, что было бы немыслимо заниматься анализом размещения до того, как более распространенное восприятие несовершенных рынков было бы принято на вооружение в рамках господствующего направления в экономике.
Модели, построенные на основе географии, гипотетически предполагают неистощенную экономию от масштаба на уровне фирмы. При этом такие экономики трудно смоделировать, особенно, учитывая тот факт, что они противоречат допущению об идеальной конкуренции, лежащей в основе более старых экономических моделей. Тем не менее, несовершенная конкуренция успешно воссоздавалась в виде моделей в течение многих десятилетий и сейчас также используется для моделирования, в том числе и для пространственного анализа.
Новая индустриальная организация породила легкоразрешимые модели несовершенной конкуренции; новая теория международной торговли использовала эти модели и инструменты для того, чтобы учесть возрастающую доходность; новая теория роста таким же образом начала учитывать рост. Новая экономическая география стала побочным продуктом этих теорий в стремлении создать модели, которые бы учли рост доходности и рынков на фоне несовершенной конкуренции. Таким образом, П. Круг- ман и другие перешли к моделированию размещения наряду с другими факторами роста.
Среди ключевых моделей, заложивших основы новой аналитической парадигмы, в первую очередь следует отметить классическую модель монополистической конкуренции Диксита — Стиглица1, предусматривающую наличие континуума товаров во многих местах и привязанных к месту решений. Однако модель Диксита — Стиглица не учитывает транспортные расходы, что выступает очевидным упущением, поскольку они могут свести на нет допущение об эластичности постоянного спроса. Поэтому модель Диксита — Стиглица должна использоваться в сочетании с другими допущениями прежде, чем экономисты смогут использовать пространственную методологию.
Так, по допущению П. Самуэльсона из теории международной торговли часть перевозимых товаров по дороге «тает» вследствие транспортных расходов (предполагается, что ставка расходов остается постоянной в течение преодолеваемого расстояния). Это «айсберг транспортных расходов», где, если единица товара перевозится из пункта l в пункт r, только n товара прибывает в пункт r. Это решает проблему учета транспортных расходов.
Также важно привносить методы эволюционной теории игр в модель роста, чтобы продемонстрировать, что место предлагает возможности для моделирования посредством теории максимизации. Модели в рамках новой экономической географии обычно предусматривают ситуативный процесс адаптации со стороны фирм к выбору места, который производится не полностью произвольно. Здесь также существует элемент стратегии, поскольку фирмы перенесут свою деятельность в районы с более высокой нормой прибыли. Сложность оценок означает, что, как правило, модели, подразумевающие пространственный анализ, требуют использования компьютера для статических расчетов и динамического моделирования.
Итак, каким образом экономисты моделируют динамику агломераций и определяют, когда города вырастут в размере, города-регионы повысят свое благосостояние и когда их ждет стагнация или же сокращение в размерах? Модели этого процесса обычно изображаются с перерывами, которые характеризуются выходом на рынок, уходом с рынка, замедлением и ускорением. Динамика отображает продолжение процесса агломерации до тех пор, пока не достигнут количественный порог фирм, уходящих с рынка. После этого модель приобретает иную структуру, которая может подразумевать и стагнацию.
Рассмотрим ставший классическим пример двух регионов — модель двух секторов П. Кругмана. В ней с одной стороны имеется неподвижный полностью конкурентный сельскохозяйственный сектор и регион, обладающий центробежной силой, с другой — мобильный промышленный сектор в условиях несовершенной конкуренции с производством в соседнем регионе, который посредством обратной и прямой связи стимулирует центростремительные силы.
Одно из важных последствий множественных равновесий в пространственном анализе означает, что результирующая модель легко поддается обработке. Применительно к модели П. Кругмана это означает, что, если существуют два региона и два города при высоком уровне транспортных расходов, то производство будет расположено в одном из городов, а заработная плата будет зависеть от наличия местных ресурсов. В случае, когда транспортные расходы низки, будет наблюдаться три равновесия: одно нестабильное, когда рабочие находятся в одном из городов или регионов, и другое равновесие, когда рабочие имеются в больших количествах в одном или другом регионе.
В действительности важно подчеркнуть, что в данной ситуации имеет место ряд равновесий: при локальной стабильности, равномерном распределении рабочей силы между двумя регионами и преобладании ресурсов в одном из регионов. Данная модель работает, если исходить из множественных равновесий, которые будут сосуществовать и зависеть от многочисленных факторов, включая, прежде всего, транспортные расходы.
Модель П. Кругмана явилась основной для некоторых последующих моделей. В них обычно моделируются два места, а внешние факторы носят денежный характер с использованием реально существующей заработной платы, которая выступает движущей силой агломерации. Эти модели становятся динамическими в результате добавления инноваций в качество продукта (как в модели Гроссмана — Хелпмена).
В этих моделях рассматривается возможность катастрофической агломерации, когда факторы аккумулирует только один регион. То есть агломерация и инновация усиливают друг друга, создавая крайности, активный центр и практически незаселенную периферию, хотя благосостояние улучшается во всех регионах. Такая крайность предполагает пороговую точку аналитической разрешимости, поэтому такие модели скорее подлежат использованию в качестве руководства, чем в качестве инструмента. В определенной степени модели агломерации и торговли выходят за эти рамки.
Те силы, что привели к конкретным пространственным моделям занятости, также объясняют наличие инновационных сил в совокупном росте. Дисперсия подразумевает более единообразные, но в то же время слабые стимулы к инновации, а концентрация предполагает, что инновация затрагивает меньшее количество мест, но в каждом из них оказывается существеннее, так как она распространяется на места с высоким уровнем занятости — в них стимулы к инновации выше. Соответственно, по мере того, как диффузия уменьшается с расстоянием, районы, расположенные рядом с кластерами высокой занятости, становятся районами с высокой производительностью. Это приводит к созданию новых рабочих мест и способствует увеличению инноваций. Именно баланс между перенаселенностью и силами, способствующими агломерации, определяет пространственный ландшафт.
Увеличение торговых издержек подразумевает повышенную концентрацию производства, которая, в свою очередь, может способствовать большему росту. Несмотря на то, что более высокие торговые издержки подразумевают потери в статической эффективности, они приводят к усилению динамики за счет повышенной концентрации и инновации.
Из описанных теорий возникает следующее эмпирическое заключение: «Повышенная концентрация рабочих мест в окружающих районах порождает более высокий уровень инноваций отчасти в силу снижения транспортных расходов, которое благоприятствует инновации, а отчасти потому, что инновация распространяет рост производительности на соседние районы».
Иными словами, в основе пространственной динамики лежат эффекты, которые вызваны стимулами к инновации, распространяющимися на смежные области по мере расширения рынка труда и его центров.
Как моделировалась пространственная динамика РоссииПрименение ряда общих вариантов пространственной динамики по отношению к ВВП на душу населения позволило получить результаты, которые ассоциируются с устранением межрегиональных диспропорций в развитых рыночных экономиках.
В России распространение роста, который начался после огромных региональных диспропорций, обнаружившихся в 1990-е гг., привело к захлопыванию «ловушек бедности», в результате чего некоторые регионы попали в культурную и экономическую зависимость от федеральных ресурсов вследствие стагнации ВВП.
Эти регионы и города второго порядка и среднего уровня начали наверстывать упущенное и, хотя различия между регионами по-прежнему остаются большими, процесс конвергенции очевиден. Отмечается приток капитала в регионы с высокой окупаемостью капиталовложений и более низким уровнем заработной платы. Наблюдается действие серьезных рыночных сил, имеющих значение для политики, направленной на региональное равенство, а также теорий торговли, способствующих распространению инноваций на региональном уровне. Исчезновение барьеров на пути мобильности, безусловно, служит важным фактором, стимулирующим передислокацию рабочей силы и других ресурсов из обедневших регионов на территории с более высоким уровнем благосостояния.
Почему в одной стране, такой как Российская Федерация, где общий уровень жизни относительно высок, наблюдается сближение межрегиональных доходов на душу населения и заработной платы, но сохраняются существенные межрегиональные отличия в ВРП на душу населения? Ответ на этот вопрос требует пространственного понимания природы роста.
Типология и классификация регионов как важный элемент процесса выработки и осуществления региональной политикиЛогичным результатом проводимой региональной диагностики и важной частью выработки продуктивной региональной политики может стать классификация или типология регионов. В первую очередь, необходимо развести эти два понятия.
Типология, в отличие от классификации, предполагает группировку объектов по совокупности качественных признаков.
Следует отметить, что для целей региональной диагностики важны, в первую очередь, качественные различия, в связи с чем большинство процессов группировки регионов типологичны по своей сути.
Как известно, каждый регион обладает своим уникальным набором характеристик: геополитическое, физико- и экономико-географическое положения территории, природные ресурсы, экономические и социальные особенности, политические предпочтения населения и др. Очень важно, чтобы все эти черты были учтены при проведении научных региональных исследований и разработке региональной политики. Поэтому для схожих регионов, объединяемых в одну группу, создается общий тип проводимой в них политики, определяется необходимый для этого набор инструментов.
Выделяют два основных подхода к созданию типологий: в первом случае определяются критерии, по которым объект будет отнесен к одному из известных типов, во втором — объекты описываются набором характеристик для последующего объединения по схожим параметрам. Поскольку оба подхода не идеальны, многие исследователи комбинируют их элементы.
Различаются и задачи проводимой типологии. Так, в советское время основное внимание уделяли изучению экономического потенциала региона для научных целей. После распада СССР фокус проводимых исследований сместился в сторону выделения регионов, отстающих в своем экономическом развитии. На данный момент, с увеличением спроса на информацию подобного рода, типологии стали приобретать не только теоретический, но и прикладной характер.
В зарубежных прикладных исследованиях группировка регионов нередко проводится по сложившимся особенностям экономики, экологии, социальной сферы для последующего выделения проблемных территорий. Последними считаются регионы, которые не могут решить внутренние проблемы, либо реализовать свой потенциал самостоятельно.
Приведем некоторые примеры типологий, начиная со времени существования СССР. Типологизация регионов в советский период отвечала целям плановой экономики и служила для выявления общего направления развития регионов. Отличительной чертой данного периода было то, что группировки проводились в основном по макрорегионам или отдельным городам, опыт которых переносился на схожие регионы, по сути, исключая локальные тенденции.
Типология, предложенная Н. Н. Колосовским в 1958 г., считается характерной для указанного времени и предполагает следующее деление по производственным процессам:
Тяжелая индустрия — группа районов, специализирующаяся на добыче угля и выплавке черных и цветных металлов. Имеет развитую систему машиностроительных и химических производств около источников сырья и энергии.
Нефть-гидроэнергия — группа районов, специализирующаяся на добыче и переработке нефти и газа, производстве гидроэнергии. К этому типу также отнесен Северо-Кавказский экономический район.
Индустрия-земледелие — группа районов, относящихся к перерабатывающей (легкой и пищевой) промышленности и с сельским хозяйством союзного значения.
Обрабатывающая индустрия — группа районов, относящихся к перерабатывающей промышленности (включая производства средств производства), использующих и собственное, и привозное сырье, а также полуфабрикаты.
Северная индустрия — группа северных лесных районов в лесной и тундровой зонах на разных стадиях хозяйственного освоения, выделяемая для разработки лесов, минеральных ресурсов, рыбных и морских промысловых богатств.
Группировка районов, составленная в 1964 г. А. М. Корнеевым, представляла объединение районов по соотношению обеспеченности природными и трудовыми ресурсами:
Богатые природными, но имеющие ограниченные трудовые ресурсы (Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный, Казахстанский).
Богатые трудовыми, но не имеющие собственных ископаемых ресурсов (Центральный, Западный, Белорусский, др.).
Имеющие сельскохозяйственное промышленное сырье, ископаемые и другие природные, а также обеспеченные трудовыми ресурсами (Донецко-Приднепровский, Северо-Кавказский, Центрально-Черноземный, Среднеазиатский районы).
Представляет интерес классификация, проводимая на основании показателей плотности населения и объема производимой продукции в стоимости на душу населения района. Сочетание параметров призвано выявить степень освоенности территории. Выделяются следующие типы:
Высший: Промышленный центр, Северо-Запад, Донецко-Придне- провский, Прибалтийский, Уральский, Поволжье, Южный.
Средний: а) с высокой плотностью населения: Волго-Вятский, Северный Кавказ, Черноземный центр, БССР; б) с низкой плотностью населения: Западная Сибирь, Дальний Восток.
.Низший: а) с высокой плотностью населения: Юго-Западный, Молдавская ССР, Закавказье, Средняя Азия; б) с низкой плотностью населения: Восточная Сибирь, Казахская ССР.
Простота и в то же время наглядность выбранных показателей для данной типологии позволяет сравнивать между собой районы, разные по площади территории и численности населения, что, безусловно, оказывается большим преимуществом. Кроме того, встречались группировки по уровню социально-экономического развития.
Типологию микрорегионов СССР впервые провел Е. Е. Лейзерович, используя показатели степени освоенности территории, хозяйственную специализацию и транспортную организацию. Одиннадцать типов регионов различались между собой равномерностью и специализацией освоения, а также расположением относительно крупных центров (при- центровой тип). Отдельно выделялись курортные районы.
Пример из практики
Отдельно отметим исследование О. Г. Дмитриевой, сделанное в рамках зарождающейся на время создания типологии науки — региональной диагностики. Анализ 87 мезорегионов СССР по уровню качества жизни и экономического развития (1970— 1988) проводился по 16 показателям из 5 групп:
индикаторы экономического развития;
изъятие и инъекции финансовых ресурсов;
развитие частного предпринимательства;
инновационная деятельность, развитие четвертичных видов деятельности;
социальное развитие.
Автором было выделено 6 типологических групп (кластеров), расположенных по мере снижения уровня экономического развития. В шестую группу с самым низким уровнем социального и экономического развития вошли такие республики, как Бурятия, Дагестан, Калмыкия и Тува. В особую группу были отнесены регионы Дальнего Востока, Мурманской области, Республики Коми в связи с особым сочетанием достаточно высокого уровня экономического развития с большими производственными и непроизводственными капитальными затратами.
В целом типологии советского периода не лишены изъянов: они созданы по небольшому числу показателей, что затрудняет возможность всестороннего исследования регионов; упор на макрорегионы не выявляет потребностей и специализаций отдельных областей и автономных республик. Однако знания о проведенных исследованиях необходимы для понимания процессов управления территориями и их диагностики в последующий переходный период от плановой экономики к рыночной.
После распада СССР резко увеличился контраст в уровне социальноэкономического развития между регионами. Часть регионов приобрело черты депрессивных, они имели стабильные тенденции к ухудшению социально-экономических показателей. Инфляция, рост безработицы, сильное социальное расслоение дополняли общую картину экономической перестройки.
Для дальнейшей работы с регионами потребовались типологии, способные проанализировать сложившуюся ситуацию, выявить группы проблем, с которыми сталкивались регионы, чтобы впоследствии определить размер и механизмы государственной поддержки. Государственная политика выделила целевое расходование федеральных бюджетных средств на поддержку депрессивных регионов, расходы которых в общем объеме бюджета превышали доходы.
Появились типологии, рассматривающие регионы — зоны вооруженных конфликтов (в первую очередь, в Чеченской республике), этнические, северные и кавказские «нищающие окраины».
В 2001 г. Э. Л. Файбусович публикует свою работу «Типология проблемных территорий: социально-экономический аспект», которая разделяет регионы по совокупности социальных и экономических показателей, таких как потребление энергии, динамика численности населения, доля безработного и экономически неактивного населения, отношение средней начисленной заработной платы к стоимости минимального набора продуктов питания, число зарегистрированных преступлений, общая смертность и др. Таким образом, получены три типа регионов:
Регионы старого освоения в Европейской части России. Отстают по большинству показателей, наиболее проблемная составляющая — демографическая. Например, Псковская, Ивановская области.
Национально-территориальные образования с высокой долей титульного населения. Дефицит рабочих мест, аграрное перенаселение. Например, республики Алтай, Тыва, Калмыкия.
Регионы нового освоения с экстремальными природными условиями. Резкое уменьшение числа рабочих мест в связи с уменьшением спроса на производимую продукцию и неблагоприятным географическим положением. Например, республики Коми, Карелия, Мурманская и Архангельская области, большинство регионов ДФО.
Иная типология была составлена Министерством регионального развития РФ для «Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» (2007). Эта типология строилась на различии степени вовлеченности регионов в процессы глобализации, урбанизации и неоиндустриализации. Учитывая долгосрочные перспективы, Минэкономразвития России делало упор на учет особенностей каждого типа регионов, выделяемого при комплексном анализе социально-экономических показателей и экспертных оценок регионов. Среди них:
регионы — локомотивы роста (мировые города и центры федерального значения);
опорные регионы (сырьевые и старопромышленные);
депрессивные регионы (фоновые и кризисные).
Весьма распространены и многообразны работы, посвященные определению и исследованию «депрессивных регионов», а также типологиям, разрабатываемым для этих целей (М. Н. Ляшевская, Л. В. Смирнягин и Г. В. Былов, Л. А. Иванченко и др.), часть исследователей особенно подчеркивает неоднозначность и противоречивость данного термина (С. Н. Хурсевич).
Однако, существуют другие виды типологий, предполагающие, например, деление для изучения возможностей повышения конкурентоспособности регионов (А. О. Полынев). По оценке социально-экономического потенциала региона им было выделено несколько типов регионов:
Эффективная зона. Высокий уровень конкурентоспособности и обеспеченности социально-экономическим потенциалом. Город Москва, г. Санкт- Петербург, Красноярский край, Ханты-Мансийский АО — Югра и др.
Доминантная зона. Средний уровень конкурентоспособности и обеспеченности социально-экономическим потенциалом. Московская, Свердловская, Тюменская области, Республика Татарстан, Пермский край и др.
Неадекватно эффективная зона. Относительно высокий уровень конкурентоспособности, относительно низкий уровень обеспеченности социально-экономическим потенциалом (примеров нет).
Проблемная зона. Низкий уровень конкурентоспособности и обеспеченности социально-экономическим потенциалом. Брянская, Владимирская, Воронежская, Тульская, Волгоградская, Ростовская области и др.
Неадекватно проблемная зона. Низкий уровень конкурентоспособности при сравнительно высоком уровне обеспеченности социально-экономическим потенциалом. Республика Карелия, Мурманская, Астраханская, Магаданская области, Чукотский АО и др.
В качестве мер развития для данной типологии А. О. Полынев предложил меры поддержки отстающих регионов, главная из которых — инвестиционная поддержка целевого назначения.
В целом можно отметить несколько отличий типологий, проводимых в постсоветский период:
больший набор показателей, учитывающий, в частности, сферу нематериального производства,
расширение целей проводимых типологий с увеличением числа заказчиков информации.
Обратимся к зарубежному опыту. Одна из наиболее известных зарубежных типологий — вытекающая из концепции Дж. Фридмана «центр — периферия. Изначально исследование, проведенное Дж. Фридманом в 1960-х гг., было посвящено стадиям развития государства: по созданной теории, территория имеет набор центров влияния (ядер), один из них, особенно успешный, становится со временем главным. Далее, по мере развития ядра, активизируется его периферия, генерируя новые локальные ядра. Итогом данного процесса становится полицентрическая структура территории с межметрополитенской периферией. Впоследствии оказалось, что данная теория вполне применима и к отдельным регионам. По данной типологии выделяется четыре района:
Районы-ядра (core-regions): высокий инновационный потенциал, наиболее современные отрасли экономики;
Растущие районы: расположенные между районами-ядрами и стимулируемые ими периферийные районы нового промышленного строительства и коридоры развития;
Районы нового освоения: территории ранее неиспользовавшихся земель (например, часть Амазонской низменности);
Депрессивные районы: периферийные районы с давно сложившимися поселениями и исчерпанной ресурсной базой при устаревших индустриальных комплексах, что повышает уровень безработицы и создает миграционный отток населения.
Немалое количество типологий было разработано ЕС для успешного управления объединенными территориями. В частности, одна из них основана на концепции Дж. Фридмана. Для выявления периферийных регионов в 1990-х гг. был разработан индекс доступности (чем ближе расположение, выше численность населения, ниже цена поездки в регион, тем он привлекательнее).
Данные индекса доступности учитывались при построении транспортной политики, весьма важной для территории ЕС. Центральные регионы, небольшие по площади, являются основой развития экономики и концентрируют в себе большую часть населения: Гамбург (Германия), Франш- Конте (Франция), Северный Йоркшир (Великобритания). Так называемый «голубой банан» — зона наиболее экономически развитых регионов. В 1997 г. Для ЕС М. Хейнденрихом была разработана типология, отражающая экономическую специализацию регионов и их место в структуре уровней регионов ЕС: NUTS 1 и NUTS 2, описанная ранее в параграфе 1.2.
Также можно привести примеры работ, проводимых для выработки механизмов управления экономическим ростом территорий (где основными показателями являются плотность населения и ВВП на душу населения); или для политики по повышению конкурентоспособности регионов. В первом случае типология должна быть использована для грамотного выбора методов поддержки (инноваций и антрепренерства, интернационализации и доступности) для различных видов территорий: регионы — производственные площадки, регионы — источники увеличения прибыли, регионы — центры знаний. Вторая классификация представляет собой 8 регионов, где подробно рассмотрены их социально-экономические показатели, взаимодействие центра-периферии, географическое положение.
Таким образом, пространственный анализ и диагностика регионального роста выступают весьма актуальными и необходимыми инструментами исследования регионального развития. Время постоянно вносит свои коррективы в методологию исследования, нередко меняется его направление, создаются новые принципы и модели, однако для эффективного анализа всегда стоит учитывать изначальные экономические, исторические, физико-географические и иные параметры территории.
ПрактикумВопросы и задания для самоконтроля
В чем отличие региональной диагностики от региональной статистики?
Что представляют собой индикаторы уровня жизни населения?
Укажите, чем отличаются теории региональной агломерации, предлагаемые географами и экономистами.
Каким образом теория центральных мест была инкорпорирована в теорию мировой торговли?
Каким образом внешние факторы встроены в теорию сбалансированного роста?
В чем разница между понятиями «классификация» и «типология»?
Назовите одну из наиболее известных типологий регионов советского периода. На ее примере объясните характерные черты и задачи типологий указанного времени.
Объясните изменения в целях и методах проводимых типологий после распада СССР. Приведите примеры.
Перечислите известные Вам зарубежные типологии, оцените возможность их применения для целей современной региональной политики Российской Федерации.
Тесты
На основании какого числа показателей рассчитывается индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП):
TOC \o "1-5" \h \z а)2;
б)3;
в)4;
г)5?
Лидер рейтинга ИРЧП в 2013 г.:
а)Швеция;
б)США;
в)Швейцария;
г)Норвегия.
Основоположник новой экономической географии как научного направления моделирования пространственной структуры хозяйства:
а)П. Кругман;
б)Н. Н. Баранский;
в)У. Айзард;
г)М. Портер.
Автор типологии экономических макрорегионов СССР:
а)А. М. Корнеев;
б)Е. Е. Лейзерович;
в)О. Г. Дмитриева;
г)В. В. Кистанов.
Деловая игра «Управление социально-экономическим развитием регионов (субъектов РФ) разного типа»
Постановка проблемы. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» впервые законодательно оформил деятельность по стратегическому планированию в России.
Закон регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, мониторинга и контроля реализации документов стратегического управления.
Документы стратегического планирования субъектов РФ — важный элемент обеспечения устойчивого развития и повышения инвестиционного климата, наличие которых позволяет потенциальному инвестору четко понимать долгосрочные цели и задачи развития региона и согласовывать с ними свои планы развития.
В целом, стратегическое управление — непрерывный процесс выбора и реализации стратегий на основе прогноза внешней среды, распознавания проблем и гибких экспертных решений, направленных на создание и поддержание конкурентного преимущества организации.
Цель. Научиться анализировать основные макроэкономические показатели социально-экономического развития региона, выбирать наиболее приемлемые методы управления социально-экономическими процессами на уровне региона.
План деловой игры. Студенты делятся на четыре группы, из которых три группы анализируют представленные выдержки из региональных стратегий развития и статистические показатели развития регионов, а последняя группа — группа инвесторов — оценивает групповые презентации с точки зрения формирования благоприятного делового климата.
Распределение ролей. Первая группа анализирует регион Центральной России (Калужская область); вторая группа анализирует северный сырьевой регион (Ханты-Мансийский АО — Югра); третья группа анализирует приграничный регион (Калининградская область). Группа инвесторов, планирующих вложение средств в экономику одного из регионов.
Общее описание игры. Регионы оцениваются по следующим параметрам:
отрасли специализации, уровень социального развития (на основании оценки статистических показателей);
проблемы регионального развития (изучение предлагаемых выдержек из документов стратегического планирования);
приоритеты региональной политики по развитию экономики и социальной сферы (изучение предлагаемых выдержек из документов стратегического планирования);
механизмы управления экономикой (изучение предлагаемых выдержек из документов стратегического планирования).
Рассматриваемые показатели для оценки уровня социально-экономического развития регионов:
численность населения;
рождаемость;
смертность;
число больничных коек круглосуточных стационаров;
мощность амбулаторно-поликлинических учреждений, посещений в смену число зарегистрированных преступлений;
обеспеченность дошкольными учреждениями;
среднемесячная номинальная начисленная заработная плата;
средний размер пенсий;
структура ВРП;
развитие розничной торговли;
ввод в действие жилых домов;
степень износа основных фондов;
число предприятий и организаций на конец года (официально зарегистрированных);
доля занятых;
уровень безработицы;
объем инвестиций на душу населения.
Условия, инструктаж. Студентам раздаются выдержки из стратегий социально-экономического развития регионов. Кроме того, они получают следующую распечатку. Кроме того, используется экономико-географическая карта России. Рекомендуется обращаться также к ключевым статистическим показателя социальноэкономического развития региона (из статистического сборника «Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации»).
Примеры отбора раздаточного материала:
Калужская область. Распоряжение Губернатора Калужской области от 19 апреля 2007 г. № 47-р «О стратегии социально-экономического развития Калужской области». Отбираемые разделы:
Цели и приоритеты Стратегии.
Характеристика стратегических приоритетов.
Пространственная организация и комплексное развитие территорий на основе нового «пакета ресурсов».
Создание инновационной инфраструктуры.
Система продвижения на рынок наукоемкой продукции.
Поддержка развития кластеров.
Показатели эффективности реализации стратегических приоритетов социально-экономического развития Калужской области:
№ п/п Показатель
1 Динамика численности населения, тыс. чел.
2 Средняя продолжительность жизни, лет.
3 Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, м2
4 Доля продукции малых предприятий в ВРП,%
№ п/п Показатель
5 Количество иностранных и российских туристов, прибывших на территорию области, тыс. чел.
6 Доля услуг в ВРП, %
7 Доля инновационной продукции (услуг) в общем объеме отгруженной продукции (услуг), %
8 Доля разработок, выполняемых с привлечением инвестиций, от общего числа разработок, %
9 Число зарегистрированных патентов на изобретения, ед.
10 Среднегодовая динамика изменения ВРП, % к предыдущему году
11 Производительность труда в промышленности, среднегодовая (в ценах 2007 г.), тыс. руб.
12 Среднегодовые темпы роста экспортной продукции промышленного производства, % к предыдущему году
13 Среднегодовая динамика изменения доходов бюджета, % к предыдущему году
14 Объем инвестиций на душу населения в ценах 2007 г., тыс. руб.
15 Удельный вес прибыльных сельхозпроизводителей в их общем числе, %
16 Соотношение среднемесячной зарплаты и величины прожиточного минимума, коэффициент
Ханты-Мансийский АО — Югра. Распоряжение Правительства Ханты- Мансийского АО — Югры от 22 марта 2013 г. № 101-рп «О стратегии социальноэкономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры до 2020 года и на период до 2030 года». Отбираемые разделы:
Миссия, цели и задачи социально-экономического развития и показатели их достижения.
• Целевые показатели реализации Стратегии социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры до 2020 г. и на период до 2030 г.
№ п/п Целевые показатели и индикаторы
1 Среднегодовая численность населения, тыс. чел.
2 Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет
3 Среднегодовая численность занятых в экономике, тыс. чел.
4 Уровень зарегистрированной безработицы на конец года, % к экономически активному населению
5 Уровень безработицы по методологии Международной организации труда, в % к экономически активному населению
6 ВРП, млрд руб.
7 Структура ВРП по видам экономической деятельности, %: добыча полезных ископаемых
№ п/п Целевые показатели и индикаторы
8 обрабатывающие производства
9 производство и распределение электроэнергии, газа и воды
10 строительство
11 транспорт и связь
12 операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг
13 образование
14 здравоохранение и предоставление социальных услуг
15 прочие виды деятельности (предоставление услуг, торговля, государственное управление и др.)
16 Удельный вес инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, услуг, %
17 Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя (на конец года), м2
18 Объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования, млрд руб.
19 Объем инвестиций, % от ВРП
20 Доля оборота субъектов малого и среднего предпринимательства в общем объеме ВРП, %
21 Удельные расходы организаций на научно-исследовательские и конструкторские разработки, технологические инновации на душу населения, тыс. руб. / чел.
22 Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата одного работника организаций, руб.
23 Доля площади ООПТ от общей площади автономного округа, %
Калининградская область. Постановление Правительства Калининградской области от 2 августа 2012 г. № 583 «О Стратегии социально-экономического развития Калининградской области на долгосрочную перспективу».
Отбираемые разделы:
Стратегические цели и базовый сценарий, приоритеты социально-экономического развития Калининградской области.
Стратегические цели развития Калининградской области.
Базовый сценарий (основная концепция) социально-экономического развития Калининградской области.
Целевые показатели социально-экономического развития Калининградской области на период до 2020 г.:
№ п/п Показатель
1 ВРП на душу населения, тыс. руб. в текущих ценах
2 Индекс физического объема ВРП, % к предыдущему году в сопоставимых ценах
3 Индекс промышленного производства, % к предыдущему году
№ п/п Показатель
4 Индекс физического объема инвестиций в основной капитал, % к предыдущему году
5 Индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий, % к предыдущему году
6 Индекс производства по видам экономической деятельности, % к предыдущему году: добыча полезных ископаемых
7 обрабатывающие производства
8 производство и распределение электроэнергии, газа и воды
9 строительство
10 Производительность труда одного занятого в экономике, в долл. по париету покупательской способности в ценах 2011 г. (ВРП / количество занятых)
11 Оборот розничной торговли, % к предыдущему году
12 Индекс потребительских цен на декабрь к декабрю предыдущего года, %
13 Среднемесячная начисленная заработная плата, руб.
14 Реальная заработная плата, % к предыдущему году
15 Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, % ко всему населению
16 Уровень безработицы по методике Международной организации труда, в % к экономически активному населению
17 Численность населения (среднегодовая), тыс. чел.
18 Ожидаемая продолжительность жизни, лет
19 Относительная рождаемость, чел. на 1000 жителей
20 Относительная смертность населения, чел. на 1000 жителей
21 Естественный прирост (убыль) населения, чел. на 1000 жителей
22 Младенческая смертность, смертей на 1000 детей, родившихся живыми
23 Коэффициент миграционного прироста, чел. на 1000 среднегодового населения
24 Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя , м2
25 Количество туристов, посетивших область, млн чел.
Подготовка материального обеспечения. Дополнительное оборудование для игры не требуется.
Учебная конференция Тема. Проблемы пространственного анализа и диагностики регионального роста на примере города федерального значения Санкт-Петербурга.
Описание. Санкт-Петербург на сегодняшний день — один из наиболее развитых городов РФ. Ознакомившись на лекции с основами пространственного анализа
и диагностики регионального роста, студенты могут применить полученные знания на практике.
В отличии от предыдущей темы, конференция будет носить в большей степени научный характер, в связи с чем группа экспертов должна быть представлена специалистами в области пространственного анализа и диагностики регионального роста.
Необходимо будет оценить применимость тех или иных методов оценки конкретного региона, доказывая свою позицию цифрами и фактами. Конечная задача — выделить наиболее эффективные методы диагностики с учетом имеющейся информации применительно к данному региону.
Глава 4 БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ В РОССИИОсновные понятия: бюджетный федерализм, бюджетная система Российской Федерации, региональные налоги, доходы бюджета, расходы бюджета, казенное учреждение, бюджетное учреждение, автономное учреждение, действующие расходные обязательства, дотации, субсидии, субвенции, делегирование инициативы низшим подразделениям исполнительной власти, оптимальный фискальный федерализм, централизация, децентрализация, избыточные ресурсы, горизонтальный и вертикальный дисбаланс, швейцарские кантоны.
Региональные финансы в системе бюджетного федерализма в РоссииПонятие бюджетного федерализма. Единого определения бюджетного федерализма не существует не только в российской, но и в зарубежной литературе. Это понятие включает механизмы взимания налогов, систему бюджетных расходов, организацию бюджетного процесса и межбюджетные отношения.
Наиболее емкое в настоящий момент определение бюджетного федерализма, предлагаемое В. Н. Лексиным и А. Н. Швецовым:
Бюджетный федерализм — совокупность законодательно установленных механизмов организации бюджетных и налоговых потоков в федеративном государстве по уровням его территориальной иерархии.
В целом бюджетная система — элемент финансовой системы государства, включающей в свой состав также:
банковское звено;
страховое звено;
фондовый рынок;
финансы предприятий и организаций;
финансы домохозяйств.
Все элементы выполняют собственные специфические функции, и каждое из них — незаменимая часть системы. Только динамичное и пропорциональное развитие совокупности элементов обеспечивает устойчивое развитие экономики.
Бюджетная система создает условия для экономического развития, поскольку она имеет ряд инструментов, позволяющих его обеспечить: налоги, методы формирования расходной части бюджета, бюджетные ограничения и др.
Основной инструмент современной бюджетной политики — программно-целевой метод, повышающий ответственность и заинтересованность исполнителей по управлению бюджетными ресурсами.
Структура бюджетной системы. Региональные бюджеты — элемент бюджетной системы, и для понимания их роли важно раскрыть взаимосвязь между всеми элементами, т.е. необходимо ознакомиться со структурой бюджетной системы в целом.
Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов1.
13462042824401 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ. Ст. 6.
001 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ. Ст. 6.
Устройство бюджетной системы всегда соответствует государственному устройству, и, соответственно, бюджетная система РФ имеет три уровня (рис. 4.1).

Рис. 4.1. Устройство бюджетной системы РФ


Каждый уровень бюджетной системы самостоятелен. Это означает, что каждый имеет свои доходы, полномочия по осуществлению расходов и не несет ответственности за бюджеты других уровней.
Консолидированные бюджеты — аналитический инструмент, который формируется в целях обобщения данных о финансовых ресурсах по территории РФ и в целом и по отдельным субъектам. Особое значение они имеют именно для региональных бюджетов, так как их показатели имеют большое значение при расчете межбюджетных трансфертов. Консолидированные бюджеты не рассматриваются и не утверждаются законодательно. Консолидированные бюджеты суммируются для решения задач статистики и анализа состояния бюджетной системы региона.
Бюджеты формируются на основании принятых субъектами РФ законов о бюджете на следующие год и два года планового периода.
Основной задачей функционирования бюджетной системы можно считать создание условий для сбалансированного развития финансовой системы в целом. Основная задача бюджета состоит в том, чтобы создать условия для динамичного развития общества и экономики, а также обеспечения социальных обязательств государства перед гражданами. Необходимо отметить, что это утверждение относится ко всем уровням бюджета, не только к федеральному.
Бюджет субъекта РФ (или региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. Бюджет региона и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав данного региона, образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.
Бюджеты муниципальных образований, входящих в состав региона не включаются в его бюджет.
Региональные бюджеты исполняют:
расходные обязательства субъектов РФ,
расходные обязательства субъектов РФ, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета полномочий по предметам совместного ведения.
Перечень предметов ведения подробно рассматривается в законе «Об общих принципах организации Законодательных (представительных) и исполнительных Органов государственной власти субъектов Российской федерации».
Региональные источники доходов и расходов. Региональные бюджеты состоят из двух частей: доходы и расходы. Рассмотрим их основные элементы.
Доходы бюджета — поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств — источников финансирования дефицита бюджета.
Собственные доходы региональных бюджетов, так же как и других уровней, делятся на налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления. Рассмотрим более детально структуру доходов региональных бюджетов. В общем виде она представлена на рис. 4.2.

Рис. 4.2. Виды доходов региональных бюджетов
Налоговые доходы состоят из двух групп налогов: региональные и федеральные. Они установлены федеральным законодательством и зафиксированы бюджетным и налоговым кодексами РФ.
Регио нальные налоги — налоги, обязательные для уплаты на территории определенного субъекта РФ в соответствии с федеральным и региональным законодательством.
К региональным налогам относятся:
налог на имущество организаций (по нормативу в региональный бюджет зачисляется 100% налога);
налог на игорный бизнес (по нормативу — 100%);
транспортный налог (по нормативу — 100%).
Федеральные налоги и сборы — налоги, обязательные для уплаты на территории всей страны. В региональные бюджеты они могут зачисляться в полном объеме или частично в соответствии с федеральным и регио нальным законодательством.
К ним относятся:
налог на прибыль организаций (по нормативу в региональный бюджет зачисляется 100%);
налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ (по нормативу — 80%);
налог на доходы физических лиц (по нормативу — 100%);
акцизы (проценты зачисления в региональный бюджет отличаются по видам продукции);
налог на добычу полезных ископаемых (проценты зачисления в региональный бюджет отличаются по видам сырья);
регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) (по нормативу — 5%);
сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (проценты зачисления в региональный бюджет отличаются по видам ресурсов);
сбор за пользование объектами животного мира (по нормативу — 100%);
налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, (по нормативу — 100%);
минимальный налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (по нормативу — 100%);
различные виды государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) (по нормативу — 100%).
Существуют отличия доходной базы — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также краев и областей, в состав которых входят автономные округа. Эти отличия подробно изложены в Бюджетном и Налоговом кодексах.
Права региональных органов управления регулируются федеральным законодательством в соответствии с задачами по управлению общественными финансами, делегированными данному уровню управления.
Права региональных органов управления в части доходов:
вводить региональные налоги;
устанавливать налоговые ставки;
устанавливать дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, не менее 15% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;
предоставлять налоговые льготы по региональным налогам.
Для специальных налоговых режимов могут быть установлены:
единые для всех поселений субъекта РФ нормативы отчислений в бюджеты;
единые для всех муниципальных районов субъекта РФ нормативы отчислений в бюджеты;
единые для всех городских округов субъекта РФ нормативы отчислений в бюджеты.
Перечисленные нормативы не могут меняться в течение срока действия проекта бюджета (один или три года), установленного данным субъектом РФ для своих муниципальных образований. На примере налога на доходы физических лиц можно видеть регулирующую роль регио нального бюджета.
Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет доходов от использования имущества, прибыли унитарных предприятий и неналоговых сборов и платежей.
Виды неналоговых доходов:
доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений субъектов РФ, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казенных (по нормативу — 100%);
доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в государственной собственности субъектов РФ, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений субъектов РФ, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казенных (по нормативу — 100%);
доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями субъектов РФ (проценты зачисления в региональный бюджет отличаются по видам услуг);
часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет (в размерах, которые определяются законом каждого субъекта РФ);
плата за негативное воздействие на окружающую среду (по нормативу — 40%);
плата за использование лесов (по нормативу — 100%);
декларационный платеж (по нормативу — 100%);
доходы от продажи земельных участков (по нормативу — не более 50%);
доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками (по нормативу — не более 50%);
плата за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ (по нормативу — 100%);
разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), по участкам недр, содержащих месторождения природных алмазов (по нормативу — 100%).
Поступления в бюджеты субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отличаются от других субъектов и связаны с особенностями функций, выполняемых данными субъектами.
Безвозмездные перечисления в региональные бюджеты:
дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;
субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджет- ные субсидии);
субвенции из федерального бюджета РФ;
межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;
безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, кроме средств на погашение дефицита бюджета.
Расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате принятия законов или иных нормативных правовых актов субъекта РФ, заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта РФ.
Регулирование использования регионами средств федерального бюджета, выделяемых в рамках субвенций, осуществляется косвенными методами. Не устанавливаются прямые количественные ограничения, но если в субъекте РФ превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта РФ, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита.
Дефицит бюджета возникает в результате несоответствия расходов доходам бюджета. В этом случае важно, чтобы существовали источники получения средств для погашения возникшего дефицита. Они установлены законодательно для каждого уровня бюджетной системы. Также регулируется и предельно допустимый уровень дефицита. Бюджетным кодексом РФ установлено, что дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета данного субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть внутренние источники в следующих формах:
государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
кредиты, полученные от кредитных организаций;
поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.
Категории федеральных субсидий, субвенций и дотаций регионам.
Согласно Бюджетному кодексу РФ между бюджетами разных уровней осуществляются межбюджетные трансферты в виде дотаций, субсидий и субвенций — в зависимости от того, на решение каких целей и задач они будут направлены.
Межбюджетными трансфертами считаются средства, предоставляемые одним бюджетом другому.
Дотации — средства, предоставляемые для выравнивания бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации безвозмездно и безвозвратно. Они выделяются из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Дотации распределяются между теми субъектами РФ, в которых расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определенный в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов РФ. Критерии устанавливаются в соответствии с методикой, разработанной федеральными органами власти. Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Субсидии — средства, предоставляемые бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования целевых расходов.
К этим расходам относятся:
инвестиционные программы и проекты развития общественной инфраструктуры регионального значения;
расходы консолидированного бюджета субъекта РФ;
расходы на поддержку созданных субъектом РФ фондов муниципального развития.
Отбор инвестиционных проектов, федеральных целевых программ регионального развития для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами РФ осуществляются в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
Распределение субсидий из фонда регионального развития между субъектами РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Субвенции — средства, предоставляемые бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, находящихся в совместном ведении.
Общий объем субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджету субъекта РФ, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Субвенции из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, оказывающих влияние на стоимость предоставления таких бюджетных услуг, и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год по каждому субъекту РФ.
В свою очередь, субъекты РФ могут передавать трансферты своим муниципальным образованиям.
Передача осуществляется в следующих формах:
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
субсидии местным бюджетам;
субвенции местным бюджетам и субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав края или области, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;
иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы РФ.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.
Также субъект может передавать трансферт и в федеральный бюджет в случаях, когда необходимо осуществить софинансирование расходных обязательств федерального уровня.
Законом субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта РФ субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ.
Указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего уровня дохода по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта РФ.
Закон о годовом и консолидированном бюджете. В Российской Федерации бюджет принимается в форме закона, имеющего определенную структуру.
В законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, а также иные показатели, установленные Бюджетным Кодексом РФ, законами субъектов РФ.
Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств.
Проект бюджета субъекта РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период.
Нормативы распределения доходов между бюджетом субъекта РФ, бюджетом территориального государственного внебюджетного фонда, бюджетами муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта РФ устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете и законами субъекта РФ, принятыми в соответствии с положениями Бюджетного Кодекса РФ.
Лучшие зарубежные практики бюджетного федерализмаОптимальная модель фискального (налогово-бюджетного) федерализма направлена на реализацию ряда принципов, обеспечивающих эффективное расходование бюджетных средств и выполнение государственных программ путем передачи их на разные уровни управления — федеральный, региональный и муниципальный.
Основная идея теории, сформулированной Шарлем Тибу (1924—1968): в обществе, где мобильность населения совершенно неограниченна и есть конкурентные стимулы, люди выбирают место жительства в зависимости от уровня общественных благ и оказываемых услуг. Таким образом, уровень общественных благ в условиях конкуренции между регионами и муниципалитетами будет соответствовать необходимому, а вопрос информационной асимметрии будет решаться за счет децентрализации. Важно ли вносить изменения в государственную систему финансирования общественных благ в целях реализации этих принципов на практике?
Необходимо помнить, что традиции также важны в формировании доверия и установлении порядка в органах государственного управления. Но на практике может оказаться так, что традиция приведет к установлению неэффективной модели. Например, до 1950-х гг. в федеративных, унитарных и конфедеративных государствах уже существовали нормативные принципы разделения ответственности за доходы и расходы между различными уровнями власти для достижения несколько иных задач, в том числе эффективности сбора налогов и установления макроэкономической стабильности.
Решением, несомненно, будет установление режима фискального федерализма, который направлен на достижение прозрачности распределения общественных благ и услуг, предоставляемых максимально эффективно с учетом данной традиции.В соответствии с оптимальной моделью фискального федерализма правительствам рекомендуется адаптировать процесс принятия решений к интересам и средствам населения, которое проживает в регионах и платит налоги.
Перечисленное выше — набор принципов, который теоретически определяет, какие функции или полномочия (расходная часть) и какие инструменты (доходная часть) лучше всего использовать на вертикальных уровнях государственного управления. Фискальный федерализм — одно из направлений экономики общественного сектора, правила и положения которого, наряду с прочими задачами, обеспечивают соблюдение национальных норм и стандартов. В настоящий момент многие правительства направляют свои силы на децентрализацию в целях более последовательного применения принципа эффективности в условиях сильно централизованных налоговых режимов и экономики.
В действительности, во многих федерациях определенные предположения теоретической оптимальности не подтверждают свою эффективность. Например, для того, чтобы выбирать место жительства, люди должны быть абсолютно мобильными, каковы они не всегда; местные органы власти должны обладать полной информацией о предпочтениях населения, которому они служат, что случается редко; наконец, общественные блага должны равномерно выделяться только в пределах определенного региона, но часто государственные программы и услуги характеризуются внешними факторами, когда оказывается трансграничное влияние. Иными словами, при федерализме в каждой федеративной единице на налоговые механизмы значительное влияние оказывают местные традиции, информационные ограничения, внешние эффекты экономической деятельности и др. Кроме того, в каждой стране бюджетный режим, хотя он и имеет тенденцию к постепенному развитию, иногда резко меняется в связи со структурными изменениями, и редко такие изменения происходят за счет национальных традиций и порядков.
Более детальное рассмотрение опыта одного феде-
СШАративного государства может показать, насколько правительство покрывает расходы, связанные со здравоохранением, социальным обеспечением и национальной обороной. Только 17% доходов штатов приходится на налог на прибыль, который в основном распределяется федеральным органом власти. Наиболее важным источником доходов на местном уровне выступает налог на имущество, которым облагаются земля и здания.
Иногда проблемы в перераспределении финансирования на разных уровнях при попытках уравновесить географические или прочие условия называются проблемами дисбаланса. Большинство федераций характеризуются либо вертикальным, либо горизонтальным, либо и тем и другим фискальным дисбалансом. Дисбаланс представляет собой несоответствие источников доходов расходам органов власти, относящимся к разным уровням или находящимся на одном и том же уровне. Страны, характеризующиеся вертикальным налогово-бюджетным дисбалансом, демонстрируют несоответствие между двумя уровнями государственного управления (федеральные и региональные органы власти). В странах, характеризующихся горизонтальным налогово-бюджетным дисбалансом, существует разрыв между органами власти на одном уровне, например, региональном. Такой дисбаланс также называется региональным нерав^н- ством.
Примером горизонтального дисбаланса может
Канадаслужить экономическая система Канады, отводя
Австралия испытывает большие трудности с так
Австралияназываемым вертикальным фискальных дисба
лансом. В этой стране существует несоответствие между способностью федерального правительства получать доход и расходными обязательствами других уровней власти (например, штатов) при предоставлении государственных услуг. На последние, по решению избирателей, накладывается широкий спектр обязанностей, но их способность получать доход самостоятельно мала.
Австралия — единственная страна среди основных крупных федераций (Германия, США, Канада и Швейцария), которая предпринимает попытки полного выравнивания расходов (в расчете на душу населения). То есть правительство Австралии решает проблему различных видов дисбаланса путем реализации политики горизонтального фискального выравнивания, которую курирует Комиссия содружества по субсидиям (Commonwealth Grants Commission). Когда Содружество Австралия, которое первоначально играло роль таможенного союза, переводит средства штатам, каждый штат не получает фиксированную сумму или сумму, пропорциональную населению штата по отношению к другим штатам. Вместо этого комиссия использует формулу выравнивания: она предоставляет средства штатам, которые нуждаются в этом больше всего, а расчет суммы ведется с учетом потребностей в услугах и способности получать доход самостоятельно.
Правительство Швейцарии отличается постоян-
Швейцарияным стремлением к децентрализованному бюди здравоохранение, чтобы сократить влияние внешних факторов, бесплатное пользование общественными благами и гарантировать сотрудничество в области оказания услуг. Однако это можно сделать, только если определенное количество кантонов обратится за помощью федерального правительства.
Исполнение принципа делегирования инициативы низшим подразделениям исполнительной власти обеспечивается за счет определения полномочий субнациональных правительств по распределению расходов и доходов в конституции и законах, одобренных кантонами. Кроме того, основополагающие принципы швейцарского федерализма, определенные в ходе реформ, предоставляют кантонам больше независимости в ряде политических областей и, в то же время, обеспечивают более точный баланс между богатыми и бедными кантонами, а также более тесное сотрудничество в области оказания услуг через кантональные границы.
В настоящее время децентрализация считается
Другие страныважным компонентом фискальной реформы как
в унитарных, так и в федеративных государствах. Формирующиеся рынки Латинской Америки, Африки и Азии провели некоторую децентрализацию несмотря на сильное влияние исторических обстоятельств, различных учреждений, культур и политических реалий. В целом этот процесс пока не завершен, и на решения о заимствовании средств, которые принимаются региональными и местными правительствами, могут оказывать существенное влияние действия центрального правительства. В этих государствах как минимум частичная централизация кажется нормой, а доход, полученный на федеральном уровне, передается на более низкие уровни.
Сложившиеся обстоятельства, в частности избыточные ресурсы, приводят к централизации доходов по практическим причинам. В России и Австралии, например, большинство налогов на производство энергии и экспорт взыскиваются на федеральном уровне, поскольку правительство на этом уровне может эффективнее контролировать цены на нефть. Б. Серль, занимающийся этими вопросами, вкратце описал причину: «Обычно отправной точкой в распределении источников доходов между разными уровнями правительства служит уровень, на котором правительство обладает наибольшими возможностями по сбору налогов и инструментами для преодоления колебаний в налоговых поступлениях». В связи с этим ожидается, что вывод из регионов доходов от добычи нефти даст положительные результаты и не причинит вреда. Предполагается, что такая мера будет стимулировать более эффективное использование прибыли или дохода компаний и налогов в целях диверсификации расходов. Цель централизации — обеспечение сопоставимых услуг с сопоставимым налогообложением и обеспечение «страхования» от региональных рисков.
В заключение можно отметить, что оптимальный фискальный федерализм основывается на теории о мобильности факторов производства между регионами на конкурентной основе. В то время как эта теория оказала существенное влияние на продвижение децентрализации налоговых обязательств, федеральные налоговые системы все чаще определяются традициями, учреждениями, культурой и сложившейся практикой.
В частности, один момент имеет особое отношение к налоговой стабильности России — важная роль, которую централизация доходов играет в обеспечении макроэкономической стабильности за счет того, что налоги на добычу полезных ископаемых составляют существенную часть доходов. Баланс между федеральными и региональными расходами все более влияет на принятие решений регионами, несмотря на то, что в XXI в. федеральное правительство попыталось обеспечить реализацию федеральных программ, направленных на обеспечение дальнейшей реформы преобразований в посткоммунистическую эпоху.
Бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных обязательств в субъектах Российской ФедерацииПрограммно-целевой метод — основной в бюджетной практике и политике РФ. Его нельзя считать окончательно разработанным, однако многие элементы реализуются на практике. В основе понятия «программно-целевой метод» лежит другое, более широкое понятие «Бюджетирование, ориентированное на результат».
Бюджетирование, ориентированное на результат, — метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств.
Программно-целевой метод — установление или отбор приоритетных целей и задач использования бюджетных средств и разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки.
Так, например, федеральный бюджет 2014 г. в полной мере можно считать программным. Большая часть региональных бюджетов также относятся к таковым.
Государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством РФ, а государственные программы субъекта РФ — высшим исполнительным органом государственной власти субъекта. Сроки реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта РФ, муниципальных программ определяются соответственно Правительством РФ или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Программы формируются для решения конкретных задач наиболее рациональными способами. В настоящее время процесс формирования региональных программ только начинается и задача текущего этапа состоит в том, чтобы региональные программы не входили в противоречие с федеральными, но при этом и не дублировали их.
Основная функция региональных бюджетов — исполнение социальных обязательств государства.
Виды социальных обязательств региональных бюджетов в целом обозначены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Однако из указанного закона нельзя сделать вывод о реальной нагрузке, которая ложится на региональные бюджеты. Необходимо рассмотреть отраслевые законы, в которых содержатся виды социальных обязательств, финансирование которых ложится на региональные бюджеты. В настоящий момент действует десять таких законов.
Рассмотрим их основные характеристики.
Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах». Закон предусматривает различного вида льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, по обеспечению жильем граждан льготных категорий и нуждающихся в улучшении жилищных условий. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.
Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Направления действия данного закона весьма разнообразны и зависят от конкретных статей и регионов. Невозможно дать четкую характеристику статей расходов по данному закону.
Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Настоящим законом предусмотрены возмещение вреда и меры социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Финансирование данных мер — расходные обязательства Российской Федерации. Порядок финансирования расходных обязательств Российской Федерации устанавливается Правительством РФ.
Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-Ф3 «О библиотечном деле». Органы государственной власти субъектов РФ и органы МСУ обеспечивают финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов соответственно государственных и муниципальных библиотек, что позволяет реализовывать права граждан на библиотечное обслуживание.
Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации». Органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны обеспечивать финансовые и иные условия, необходимые для осуществления музейной деятельности и обеспечения деятельности музеев в Российской Федерации.
Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Следует отметить, что данный закон наиболее проработан по вопросам организации финансирования, распределения обязанностей участников процесса предоставления услуг, а также закрепления полномочий за различными уровнями управления.
Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Данный закон рассматривает все возможные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания с высокой степенью детализации видов услуг.
Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». В данном законе не только сформулированы полномочия субъектов РФ в сфере охраны здоровья, но также расписаны строго по видам заболеваний конкретные виды помощи, на которые могут рассчитывать граждане.
«Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. № 3612-1). Данный документ можно характеризовать, как наиболее слабый из всего перечня нормативно-правовых актов о социальной сфере. Он содержит много норм изложенных в других законах и не содержит информации о видах финансирования, объектах и источниках финансовых средств.
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Содержит четкие указания на источники финансирования всех видов образовательной деятельности.
Следует отметить, что в настоящее время начался процесс формирования региональных отраслевых законов и иногда они написаны четче и детальнее, чем федеральные.
Реформа бюджетной системы получила логическое развитие в реформе системы бюджетных учреждений.
C 1 января 2011 г. бюджетные учреждения классифицированы на три типа: казенное учреждение, бюджетное учреждение и автономное учреждение. Рассмотрим их основные характеристики.
Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в других сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Основной объединяющий все бюджетные учреждения признак — учредителем могут быть только Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. Другой общий для бюджетных учреждений признак — перечень видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, и этот перечень должен содержаться в уставе. Также сохраняются ограничения на распоряжение имуществом бюджетного учреждения в зависимости от типа учреждения.
Бюджетные учреждения ведут самую разную деятельность: воспитывают и учат детей, лечат людей, создают художественные фильмы, занимаются концертной деятельностью, обеспечивают сохранность архивных документов и др. Однако кроме этой деятельности, которая осуществляется за счет государственных средств, практически все бюджетные учреждения занимаются дополнительной деятельностью, приносящей им доход помимо бюджетного финансирования.
Основная идея проводимой в настоящее время реформы бюджетных учреждений — необходимо оптимизировать их деятельность, сократить неэффективные расходы на содержание. Данный вид учреждений может выполнять несколько функций финансовых инструментов управления бюджетными потоками:
Оказание бюджетных услуг, которые гражданам гарантированы конституцией. На выполнение данной функции предоставляется бюджетная субсидия, что гарантирует выполнение обязательств, принятых государством по отношению к гражданам. Субсидия выделяется по факту оказания услуги, что позволяет не отвлекать средства бюджета из оборота и направлять их непосредственно на финансирование расходов, произведенных для конкретного потребителя.
Предоставление услуг на платной основе для привлечения дополнительных средств в бюджет. Чем больше спектр услуг и соответствие реальным потребностям граждан, тем больше доходы учреждения и соответственно бюджета. Одновременно с ростом доходов учреждение становится более самостоятельным и получает возможность решать собственные проблемы за счет полученных от предпринимательской деятельности средств, что приводит к сокращению расходов бюджета на содержание данного учреждения. Кроме того, возможность получить услуги, повышающие качество жизни, в бюджетной сфере отвлекают средства граждан из частного бизнеса в бюджет.
Таким образом, можно сказать, что уровень региональных бюджетов имеет большое значение в стабильном функционировании бюджетной системы страны в целом.
ПрактикумВопросы и задания для самоконтроля
В чем отличие между субсидиями и субвенциями?
В чем заключается основное назначение консолидированного бюджета?
В чем отличие полномочий региональных органов власти по отношению к региональным и федеральным налогам?
Назовите основные характеристики бюджетного федерализма в Российской Федерации.
Насколько правительства обеспокоены тем, чтобы в распределении расходов и доходов между различными уровнями правительства наблюдался «баланс»?
В большинстве существующих федераций обеспечение баланса между общественными благами и услугами — важный принцип фискального федерализма?
Как правительства федераций могут решить проблемы горизонтального дисбаланса?
Назовите структуру бюджетных организаций, непосредственно занятых в процессе исполнения социальных обязательств, их формы и отличия.
Деловая игра «Бюджетное послание Президента о бюджетной политике в 2015—2018 гг. и основные направления развития региональной политики»
Постановка проблемы. Бюджетное послание Президента РФ представляет собой аналитический документ стратегического характера, в котором раскрываются основные направления финансовой политики государства и даются оценки ожидаемых доходов, расходов и бюджетного баланса на предстоящий год. Согласно Бюджетному кодексу бюджетное послание — неотъемлемый элемент процедуры подготовки федерального бюджета.
Цель. Выделить в бюджетном послании те элементы, которые повлияют на бюджетную политику в регионах и используются для формирования бюджетной политики регионов со стороны федерального центра.
План деловой игры. Предлагаемая ситуация: Заседание Государственного совета, посвященного началу нового бюджетного года. Студенты делятся на несколько групп, каждая из которых на семинаре получает комплект раздаточного материла для ознакомления и выполнения определенных заданий.
Распределение ролей. Имеющиеся роли:
1-й зам. министра финансов;
2-й зам. министра финансов;
Президент РФ;
представители Комитета Госдумы по бюджету и налогам;
представители министерств, отвечающих за развитие территорий РФ;
представители Счетной палаты.
Общее описание игры. Ход игры:
Выборы Президента РФ — студенты получают маленькие листочки, на которых пишут фамилию своего одногруппника, которого они выдвигают на пост президента, и опускают листочки в мешочек. Президент избирается простым большинством голосов.
2. Команды (группы) получают задания:
Участник Раздаточный материал Задание
Президент РФ Текст бюджетного послания Президента Какие цели были поставлены перед Правительством в плане реализации бюджетной политики.
Основные задачи по достижению поставленных целей
1-ый зам. министра финансов Текст бюджетного послания Президента Достигнутые позитивные результаты бюджетной политики
2-й зам. министра финансов Текст бюджетного послания Президента Проблемы по результатам бюджетной политики
Представители министерств, отвечающих за развитие территорий РФ Текст бюджетного послания Президента Оценка бюджетного послания с точки зрения влияния на региональное развитие
Представители Комитета Госдумы по бюджету и налогам Фрагмент закона о бюджете текущий год Соответствие принятого бюджета основным направлениям бюджетной политики согласно посланию Президента
Представители Счетной палаты Перечень принципов реализации бюджетной политики в Российской Федерации (из Бюджетного кодекса РФ) Вывод о соответствии направлений бюджетной политики и утвержденного бюджета основным принципам реализации бюджетной политики в России согласно Бюджетному кодексу РФ
Участники расположены в порядке выступления. Представители счетной палаты выступают последними, до этого выслушав остальные команды. Они могут задавать вопросы по ходу выступлений других команд.
Условия, инструктаж. Предлагаемый состав раздаточных материалов:
Фрагменты законов о бюджете: Проект федерального закона № 348499-6 «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»; Федеральный закон Российской Федерации от 2 декабря 2013 г. N 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».
Статья 1. Основные характеристики федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.
Структура расходов федерального бюджета за 2013 г., млрд руб:
Виды расходов Бюджет
консолидированный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов (ГБВФ) РФ феде
ральный
бюджет консо- лидиро- ванные бюджеты субъектов РФ бюджеты ГБВФ РФ бюджеты территориальных ГБВФ РФ
По всем разделам и подразделам 24 931,13 13 342,90 8806,67 7633,67 1211,63
Общегосу
дарственные
вопросы 1525,95 850,71 546,09 121,13 10,95
Национальная
оборона 2105,50 2103,58 4,38 - -
Нацио нальная безопасность и правоохранительная деятельность 2159,32 2061,60 106,57 Национальная
экономика 3281,68 1849,30 1730,38 - -
ЖКХ 1052,76 177,51 901,87 - -
Охрана окружающей среды 47,05 24,26 24,75 - -
Образование 2888,76 672,28 2333,74 0,24 0,00
Социальная
политика 8397,35 3833,13 1312,49 6464,28 1,68
Условно
утвержденные
расходы - - - - Глава 5 ПРИРОДНО-ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯОсновные понятия: природно-ресурсный потенциал, природные условия, природные ресурсы, экологизация территориального планирования, организация территории, экологическая политика, экологический императив, устойчивое развитие, общество экопотребления, экологическое лобби, экоориентированный бизнес, вывод грязных производств, лимиты на природопользование, территориальное планирование.
Природно-ресурсный потенциал Российской Федерации и его роль в развитии регионовХарактер воздействия природных факторов претерпевает значительные изменения в процессе исторического развития и всегда зависит от потребностей и возможностей общества на каждом конкретном историческом этапе развития. Несколько столетий назад одним из важнейших факторов размещения населенных пунктов в России была гидрографическая сеть и источники водоснабжения. В настоящее время этот фактор уже не играет такой роли.
Может наблюдаться и обратный процесс. Например, неосвоенные труднодоступные горные долины становятся важным ресурсом размещения туристических комплексов, приводя к активизации в них хозяйственной деятельности.
Интегральная оценка влияния природных условий на хозяйственное развитие, а в более широком плане на общее развитие стран и регионов — очень непростая тема. Взаимосвязь природной среды и особенностей регионального развития в наибольшей степени проработаны в теориях и концепциях географического детерминизма, согласно которым природные условия (в первую очередь климат) предопределяют развитие народов, различия в интенсивности и характеристиках хозяйственной деятельности отдельных стран и регионов. Еще в XVIII в. французский философ Шарль-Луи Монтескье (1689—1755) писал: «Власть климата сильнее всех властей» Ш.-Л. Монтескье считал, что не только уровень хозяйственного развития, но и особенности менталитета людей, их национальный характер, форма государственного устройства зависят, прежде всего, от особенностей климата. Например, отставание южных стран в хозяйственном развитии в ту эпоху он объяснял расслабленностью людей от жары.
Другой взгляд на роль природных условий в жизни людей — географический индетерменизм (приставка «ин» означает отрицание). Индетерминисты считают, что особенности развития тех или иных народов и стран мало зависят от природных условий и определяются, прежде всего, внутренними социально-экономическими факторами: особенностями сложившихся моделей хозяйственных систем, взаимоотношениями между различными социальными группами (например, согласно К. Марксу — борьбой классов).
Истина, возможно, находится где-то посередине. В свое время Н. Н. Баранский, участвуя в острых дискуссиях среди географов на эту тему, предостерегал от двух крайностей: от географического фатализма (крайнего детерминизма, от лат. fatalis — неизбежный, предопределенный), и от географического нигилизма (крайнего индетерминизма, от лат. nihil — ничто, ни в каком отношении).
Детерминизм и индетерминизм в понимании системы «природа — общество» всегда были тесно связаны как с развитием философской мысли, так и с общим ходом мировой истории. Например, Рафаил Михайлович Кабо (1886—1957) писал о том, что реформация с ее антропоцентризмом и идеей неограниченного могущества человека привела к «антиэкологизму Нового времени». В это же время противники антропоцентризма отстаивали детерминистские идеи, среди них Ж.-Б. Дюбо, И. Г. Гердер и др. С накоплением общенаучного знания идеи синтезировались в теории, которые в свою очередь порождали целые научные школы.
Период индустриализации усилил индетерминистские тенденции в науке. Хотя наиболее известные теории индустриализма были сформулированы достаточно поздно (Р. Арон — 1956—1959 гг., У. Ростоу — 1960 г.), сама идея решающей роли индустриализации при переходе от феодализма к капитализму появилась несколькими столетиями раньше. Идеология индустриального времени была теснейшим образом связана с такими понятиями как техника, научно-технический прогресс (в советской литературе предпочитали обозначение «начно-техническая революция»). Но несмотря на яркую технократичность, характер воздействия капиталистического развития на природу и на окружающую человека среду был отмечен большинством выдающихся мыслителей того времени: философами, социологами, экономистами, среди которых И. Кант, К. Сен-Симон, Г. Гегель, Л. Фейербах, К. Маркс, Ф. Энгельс и др.
Переход от натурфилософии и эмпиризма к теоретическому этапу развития естествознания по времени связан с периодом ранней индустриализации в экономике и развитием раннего капитализма. Новое теоретическое осмысление мироздания проходило на фоне первых промышленных революций. В философии все более сильные позиции занимали материализм, технологический детерминизм, ставшие одними из главных концепций индустриализма.
В трудах К. Маркса ключевым стал анализ истоков и результатов промышленно-технологических революций как главного экономического достижения индустриального времени. При этом ни сам К. Маркс, ни другие классики марксизма-ленинизма не обходили вопрос взаимоотношений человека и природы. Несмотря на подчеркивание решающей роли социальных факторов в общественном развитии, К. Маркс не отрицал и значимость природных. Достаточно вспомнить его высказывание о том, что родина капитализма — Европа умеренного климата. Но, в целом, марксистское видение характера взаимоотношений природы и общества было инде- терминистским.
Одна из первых целостных географических детерминистических концепций взаимодействия общества и природы была создана К. Риттером в первой половине XIX в. Свое дальнейшее развитие она получила в трудах Э. Реклю, Л. И. Мечникова. Взгляды, близкие к индетерминизму, имели А. И. Воейков, П. П. Семенов-Тян-Шанский. В XIX в. в географии появился ряд направлений и научных школ, большинство из которых стояло на детерминистских позициях.
Наиболее яркое из них — антропогеография, берущая свое начало в трудах Фридриха Ратцеля (1844—1904). Стоит упомянуть, что в России антро- погеографическое направление было одним из ведущих в течение нескольких десятилетий конца XIX — начала XX в., получив свое развитие прежде всего в трудах замечательных географов Л. Д. Синицкого и А. А. Крубера. Значительное влияние оно оказало на взгляды Г. В. Плеханова.
Из антропогеографии впоследствии развился американский энвайронментализм. Непрерывное увеличение масштабов деятельности человека, усложнение его взаимоотношений с природой, появление серьезных экологических препятствий экономическому росту в передовых странах во второй половине XX в. привело к качественно новому восприятию проблемы. Усилился интерес к влиянию человека на природу.
Натурсоциальное направление, специально занимавшееся вопросом последствий взаимовлияния человека и природы, получило во французской школе поссибилизма или «географии человека» (Ж. Брюн, П. Видаль де ля Бланш, П. Жорж и др.), в американской экологии человека (X. Барроуз), в хорологической концепции К. Зауэра, в работах У. М. Дэвиса, у английских ученых X. Д. Маккиндера, С. Р. Эйр.
В СССР в условиях официальной марксистско-ленинской идеологии к географическому детерминизму относились настороженно, так как он смещал акцент причинности и обусловленности общественных процессов от борьбы классов к процессам взаимодействия природы и общества. В постсоветский период географический индетерминизм лишился официально признанного фундамента.
По мере развития индустриального общества наблюдалось непрерывное ослабление детерминированности развития стран наличием (или отсутствием) минеральных ресурсов и усиление технологического детерминизма. Параллельно с ослаблением относительной значимости традиционных природных ресурсов, усиливается воздействие фактора природных условий жизни человека и качества окружающей его среды.
Именно здесь начинает проявляться решающая роль человеческого фактора в постиндустриальном развитии, что не было свойственно идеологии индустриального периода. Для эффективной организации работы буровиков работодатель (государство или частная компания) всегда и везде предпочитали довольствоваться «вагончиками» с буржуйками.
В высокоразвитых странах в условиях сложившегося постиндустриального уклада экономики работодатель, обеспечивающий работой программистов или дизайнеров, строит «кремниевую долину» — место для наиболее эффективной работы. Такой работодатель заинтересован в благоустройстве мест приложения труда не меньше, чем сами работники. При этом роль природного фона учитывается все в большей степени. Например, в США природные ландшафты, изобилующие всевозможной живностью, уже стали средой обитания десятков миллионов работников умственно труда, не мыслящих жизни без еженедельных выездов на природу, катания на лошадях по горным тропам или купания в естественных водоемах.
Таким образом, по мере экономического роста и в рамках современных трендов в трансформации мирового социально-экономического развития не столько уменьшается роль природно-ресурсного фактора, сколько меняется его содержимое.
Одна из важнейших эколого-экономических проблем любой страны или региона — качество ресурсопотребления, или, в более широком смысле, — природопользования. Экономика рассматривает природу прежде всего утилитарно, т.е. относительно ее использования в интересах человека.
Природопользование всегда было материальной основой хозяйственного развития. Оно может быть рациональным (от лат. rationalis — разумный) и нерациональным. Природопользование оценивается по двум критериям.
Первый критерий — экономический. Использовать природный ресурс можно с высокой или низкой экономической отдачей. Например, в зависимости от технологий, применяемых для отопления помещений, один частный дом можно отпапливать тонной угля в течение двух-трех часов или на протяжении суток и более.
Второй критерий — экологический. Считается, что чем больше экологические издержки при добыче и использовании того или иного природного ресурса, тем природопользование менее рационально, и наоборот.
Таким образом, можно вывести общую формулу рациональности природопользования
рп=ЭЭ,
ЭИ
где РП — рациональность природопользования, ЭЭ — экономическая эффективность, ЭИ — экологические издержки.
Природно-ресурсный потенциал территории включает в себя природные ресурсы и условия, выступающие в качестве важнейших факторов, определяющих набор доступных траекторий и возможностей интенсификации регионального развития.
Часто именно природные ресурсы и условия определяют особенности расселения людей и размещения хозяйственных объектов.
Под природными условиями понимают элементы природной среды, которые не используются непосредственно в процессе производства, но существенно влияют на различные стороны жизни и деятельности людей.
Природные условия — это природный фон жизни и деятельности человека. В то же время особенно заметно воздействие природных условий на развитие отраслей первичного сектора экономики — отраслей-ресур- сопользователей: сельского, лесного, рыбного, охотничье-промыслового, водного хозяйства, добывающей промышленности.
Воздействие природных условий на хозяйственную деятельность и, в более широком плане, пространственную организацию хозяйства и общества может быть самым различным: от крайне отрицательного, то есть запрещающего или тормозящего, до ярко выраженного положительного — способствующего развитию какой-либо конкретной формы (форм) хозяйственной деятельности.
К природным условиям относятся:
геологическое строение;
рельеф местности;
сейсмичность;
климатические характеристики;
водообеспеченность;
заболоченность;
наличие многолетней мерзлоты;
лесистость, и др.
Каждый из природных факторов может оказывать то или иное воздействие на размещение хозяйства, его специализацию. Однако важнейшие природные условия, оказывающими непосредственное влияние на условия ведения хозяйственной деятельности на территории всей страны, — рельеф местности и климат.
Так, особенности геологического строения и рельефа местности могут выступать предпосылками к активному развитию эрозии почв даже при относительно щадящей сельскохозяйственной нагрузке. Территории же с углом наклона поверхности более 10%, а также высотой более 600 м над уровнем моря практически непригодны для отраслей растениеводства. Особенности рельефа и, в частности, горные массивы существенно затрудняют и делают более затратным строительство транспортных систем.
В целом строение поверхности значительной части территории Российской Федерации можно оценить как благоприятное для ведения хозяйственной деятельности. Большие равнины занимают около 3/4 территории. Равнинный рельеф благоприятствует развитию речного судоходства, облегчает дорожно-мостовое строительство.
В то же время рельеф отдельных частей Российской Федерации обладает неблагоприятными характеристиками. Так, меридиональное направление горных систем в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке препятствует развитию транспортных систем, ориентированных в широтном направлении. Равнинный рельеф определил затопление значительных по площади территорий при создании водохранилищ в европейской части страны. Отсутствие на севере страны горных массивов облегчает проникновение холодного арктического воздуха в западные регионы, а горные хребты Дальнего Востока преграждают путь теплым муссонам с Тихого океана, ожесточая климат азиатской части.
Лимитировать или существенно затруднять хозяйственную деятельность могут экстремальные климатические условия, определяемые прежде всего по показателям температуры (ее контрастности), количества осадков, объема солнечной радиации и др. Наоборот, территории с относительно более благоприятным сочетанием этих параметров по уровню комфортности для человека издревле притягивали хозяйственную деятельность.
Территория Российской Федерации простирается в пределах нескольких климатических поясов — от арктического на севере до субтропического на Черноморском побережье. Большая часть страны расположена в пределах умеренного климатического пояса. Суммарно территории холодного и умеренного поясов занимают почти 70% территории страны. В западной части страны господствует умеренно-континентальный тип климата, а побережья Черного, Баренцева и Балтийского морей отличает морской тип климата. Территории на востоке страны обладают характеристиками континентального и резко-континентального климата. Тихоокеанское побережье подвержено влиянию муссонного типа климата. В России представлены лесная, лесостепная, степная, полупустынная и пустынная природные зоны.
Более 60% территории России относится к зоне Крайнего Севера и приравненных к нему территорий, которые характеризуются наличием таких специфических природных особенностей, как наличие большого по площади массива вечной мерзлоты и большой площади, занимаемой болотами и заболоченными территориями. Уровень комфортности природной среды этих территорий для проживания крайне низок. В зоне Крайнего Севера проживает около 7% населения РФ. Основная же полоса расселения населения страны расположена южнее. Наиболее благоприятными условиями для жизни отличаются Центральный, Северо-Западный, Поволжский, Центрально-черноземный и Северо-Кавказский экономический районы.
Природные (естественные) ресурсы — элементы природы, компоненты природной среды, которые используются или могут быть использованы в хозяйственной деятельности при производстве материальных благ при данном уровне развития производительных сил.
Многообразие природных ресурсов, их свойств и направлений хозяйственного использования предопределили и множественность подходов к их классификации.
Классификация природных ресурсов предполагает их группировку в зависимости от происхождения и природных свойств ресурса. Выделяют минеральные (полезные ископаемые), земельные (в том числе почвенные), водные, биологические (растительного и животного мира), агроклиматические (тепло, свет, осадки), энергии природных процессов (геотермальная энергия, ядерная энергия, энергия ветра, солнца, морских приливов и отливов, морских течений), рекреационные виды ресурсов и др.
Экологическая классификация природных ресурсов основана на признаках исчерпаемости и возобновляемости их запасов. К исчерпаемым невозобновимым природным ресурсам относятся практически все полезные ископаемые. К исчерпаемым возобновимым — почвенные, водные (в том числе гидроэнергетические), лесные, биологические ресурсы. К неисчерпаемым природным ресурсам относятся, например, агроклиматические, ресурсы энергии природных процессов, то есть те ресурсы, использование которых не приводит к видимому истощению запасов в обозримом будущем.
Хозяйственная классификация учитывает возможности хозяйственного использования природных ресурсов. Выделяют реальные природные ресурсы, используемые при данном уровне развития производительных сил, и потенциальные (или прогнозные) ресурсы, оцененные с помощью теоретических расчетов и предварительных изыскательских работ и включающие помимо изученных технически доступных запасов ресурсы, которые в настоящее время нельзя освоить по техническим причинам.
Существуют и другие классификации природных ресурсов. Например, месторождения полезных ископаемых, земельные угодья, лесосырьевые базы и т.п. можно подразделять по величине запасов на крупнейшие (общегосударственного значения), крупные (межрайонного и регионального значения), небольшие (местного значения).
По народохозяйственному значению запасы полезных ископаемых делят на балансовые (разработка которых экономически целесообразна) и забалансовые (их использование в настоящий период по тем или иным причинам нецелесообразно). Последние могут быть со временем переоценены и отнесены к балансовым.
Запасы полезных ископаемых по степени разведанности, изученности и готовности для промышленной эксплуатации подразделяются на категории A (изученные, разведанные и подготовленные к добыче), B (геологически обоснованные, относительно разведанные, оконтуренные запасы), С1 (установленные ориентировочным опробованием месторождений) и С2 (предварительно оцененные). Прогнозные ресурсы в научно обоснованных горизонтах, либо разведуемые, либо определенные на основе теоретических предположений и гипотез, относятся к категории P (для твердых полезных ископаемых) и D (для нефти и газа). Если все категории запасов полезных ископаемых относятся к общегеологическим (суммарным) запасам территории, то при проектировании и строительстве горнодобывающих предприятий учитываются, прежде всего, балансовые запасы категорий A, B, С1.
Россия занимает лидирующие позиции по запасам лесных, земельных и водных ресурсов. В стране имеется более 20 тыс. месторождений полезных ископаемых.
Российская Федерация занимает первые или лидирующие места в мире по запасам угля, железной руды, фосфоритов и калийных солей. Весьма существенна доля страны в мировых запасах нефти и природного газа, цветных металлов, отдельных видов химического сырья. Однако отдельных полезных ископаемых стране не хватает (марганец, хром, уран, высококачественные бокситы, вольфрам, цирконий), а качество ряда руд полезных ископаемых ниже, чем их зарубежных аналогов.
Природные ресурсы России, как важная составляющая ее природноресурсного потенциала, обладают как положительными, так и отрицательными особенностями. Среди благоприятных факторов следует в первую очередь выделять разнообразие, высокое качество и большую величину запасов природных ресурсов, что, в свою очередь, гарантирует возможность обеспечения сырьем и топливом как внутренних потребностей страны, так и экспортных поставок. В то же время природные ресурсы отличаются неравномерностью их размещения на территории страны. В частности, сельскохозяйственные ресурсы расположены в южных и юго-западных регионах на довольно ограниченных ареалах территории, промышленные ресурсы в основном сосредоточены в восточных и северных регионах, в том числе отличающихся крайне неблагоприятными природными условиями, удаленностью от мест их переработки и потребления. Таким образом, наблюдается значительное несовпадение ареала основного размещения производительных сил и расселения населения с местами размещения топливно-энергетических, лесных, водных ресурсов, руд цветных металлов.
Механизмы региональной экологической политикиПонятие экологической политикиЭкологическая политика может проводится на глобальном, национальном, региональном, локальном территориальных уровнях.
Экологическая политика — одно из направлений государственной и межгосударственной политики, направленное на оптимизацию взаимоотношений общества и природы с целью устойчивого развития.
Активная экологическая политика, в том числе региональная, — одна из отличительных черт любой современной развитой страны и неотъемлемая часть современной мировой политической жизни. Отсутствие активной экологической политики — один из признаков отсталости в развитии государства.
В мире накоплен немалый опыт национальной и региональной экологической политики. В наше время в тех или иных формах она проводится в большинстве стран. Но, конечно, наибольшую эффективность она показывает в высокоразвитых странах.
Для успешного воплощения экологической политики в жизнь одной из концептуальных основ общегосударственной внутренней и внешней политики должен стать экологический императив. Экологический императив — требование времени соблюдать правила охраны окружающей среды (рис. 5.1).

Экологический императив отсутсвует
Экологический императив есть
Рис. 5.1. Пирамиды экологической политики в условиях отсутствия и наличия экологического императива
В конце XX — начале XXI в. общий тренд изменения экологической обстановки в большинстве высокоразвитых стран сменился с эконегатив- ного на экопозитивный. Этот факт можно проиллюстрировать на многочисленных примерах. Среди наиболее ярких: современное экологическое состояние «Черной Англии», Рурской области в Германии, Великих озер в США. Качественно улучшилось состояние воздушного бассейна в крупнейшем в мире мегалополисе Токайдо в Японии. Например, благодаря активной региональной экологической политике в Германии, проведена масштабная технологическая модернизация ТЭС на угле и черной металлургии, практически решена проблема кислотных дождей в Рурской области. Эти примеры можно продолжить. Но важнее разобраться в сущности и механизмах происшедших перемен.
Качественные экопозитивные изменения в высокоразвитых странах обычно связываются с непрерывно растущими государственными расходами на реализацию экологических программ. Действительно, в высокоразвитых странах они динамично росли в последние десятилетия как в абсолютных цифрах, так и доле в государственных бюджетах. Это важная составляющая государственной экологической политики. В странах ОЭСР бюджетные расходы на экологические программы в среднем составляют 2—4% (для сравнения, в России — 0,13%).
Однако в основе достижений в экологизации хозяйства в высокоразвитых странах лежат не государственные расходы на реализацию экологических программ. Впечатляющий опыт успешной национальной и региональной экологической политики в высокоразвитых странах в конце XX — начале XXI в. опирается на концептуальный принцип выгодности (не затратности), что позволяет шаг за шагом снимать исторический антагонизм между экономическими и экологическими интересами.
В условиях зрелого гражданского общества активная экологическая политика становится фактором экологического оздоровления хозяйства.
В высокоразвитых странах формируется мощное экологическое лобби в лице заинтересованных хозяйственных субъектов, партий, общественных организаций. Оно выступает локомотивом экологизации экономики и общественной жизни в целом.
Удовлетворение спроса на экологию развивается в соответствии с экономическими законами и зависит от степени дефицитности товара, что создает естественное в условиях рынка неравенство для пользователей. В результате чего экологичность все в большей степени становится привилегией богатых.
В этих условиях, одним из ключевых направлений государственной политики в области экологии в высокоразвитых странах становится борьба за превращение «экологии» из «товара для избранных» в «товар массового спроса». Для этого, в частности, уже задействуются методы активного формирования экоимиджа и спроса: мощная, направленная на массового потребителя реклама экологически чистых продуктов, здорового образа жизни, экологического туризма и т.п. Многие конкретные экологические программы государства в богатых странах ориентированы на экологические потребности среднего обывателя.
Становление общества экопотребления идет параллельно в тесной взаимосвязи с формированием экологического лобби. При переходе к постиндустриальной модели хозяйственного уклада в третичном секторе формируется группа отраслей хозяйства, жизненно заинтересованных в хорошей экологических параметрах. К таким отраслям можно отнести науку, культуру, образование, туризм. Научная и творческая элита в развитых странах активнейшим образом успешно лоббирует самые разнообразные экофиль- ные проекты как из «идейных», так и из откровенно корыстных соображений. Для нее экологически благополучная среда — одно из необходимых условий эффективной и доходной работы.
Опережающее развитие нематериального спроса выступает одним из важнейших опосредованных факторов экопозитивных сдвигов в хозяйстве высокоразвитых стран. Состояние окружающей среды — если оно обладает соответствующим качеством — само по себе потребительское благо. Улучшение этого состояния или хотя бы предотвращение ухудшения создает, также как и вложения в человеческий капитал, науку и образование, положительные внешние эффекты — экстерналии.
С ростом благосостояния общества после того, как уровень развития достигает определенного значения, спрос на качество окружающей среды начинает расти. Он растет быстрее, чем спрос на товары и услуги в среднем. Если рост доходов общества сопровождается сокращением дифференциации доходов, то указанные экстерналии интернализуются и рост доходов приводит к улучшению качества среды. В литературе такой феномен назван экологической кривой С. Кузнеца (рис. 5.2). Стоит отметить, что у кривой С. Кузнеца есть как сторонники, так и противники.

Время и процветание Рис. 52. Экологическая кривая С. Кузнеца
По мере роста благосостояния возрастает экологическое давление и со стороны богатеющего обывателя. В результате, издержки на экологизацию становятся все более весомой частью общих издержек производства, предлагаемых на рынке материальных (особенно высокотехнологичных) и нематериальных товаров. Это делает выгодным производство экологически более чистых автомобилей, поддержание в чистоте пляжей, очистку водоемов от мусора и других опасных для экологии воздействий человека. Многие экологические издержки трансформируются из внеэкономической категории в категорию экономическую.
Экологичность становится значимой компонентой выгоды в самых различных проявлениях: от торговли технологическими инновациями до торговли недвижимостью из экологически чистых материалов и с видом не на заводские трубы, а на живописное озеро, полное рыбы и дичи, как, например, во многих, некогда наиболее экологически грязных районах США. Утилитарный подход к природе сохраняется и в постиндустриальный период. Однако экологические последствия извлечения прибыли из шахт и карьеров и извлечения прибыли из чистых пляжей и живописных пейзажей противоположны. «Экология» становится товаром, субъектом товарно-денежных отношений. Качество окружающей среды становится ресурсом для современного общества и через это приобретает экономическую ценность.
Одно из важнейших направлений экологической политики в высокоразвитых странах стало стимулирование развития экоориентированного бизнеса. Он уже стал значимым сегментом хозяйства этих стран. Например, Германия, США, Япония стаи крупнейшими производителями очистного оборудования.
В России много пишут о выводе грязных производств из развитых стран в развивающиеся. Но корректнее говорить о трансформации модели международного разделения труда, при которой большую часть базовых промышленных функций берут на себя страны третьего мира. Безусловно, таким образом, увеличивается экологическая нагрузка на эти страны. Яркие тому примеры — ухудшающаяся экологическая обстановка в Китае и Индии. Именно здесь сегодня рекордные показатели по загрязнению воздушного бассейна крупных городов.
Далеко не единичны примеры модернизации наиболее опасных для экологии производств в высокоразвитых странах, доказывающие, что, благодаря научно-техническому прогрессу, экологически безнадежных производств нет. Проблема только в стоимости.
Опыт развитых стран показывает, что в условиях грамотного использования рыночных механизмов, когда экологизация становится выгодной, нерыночные методы решения экологических проблем нужно рассматривать только как вспомогательные — они должны применяться в тех случаях, когда доказано, что рыночные методы менее эффективны или неэффективны вовсе. Конечно, рыночные механизмы применимы для решения многих, но не всех экологических проблем и не во всех странах в равной степени. Например, меньшая их эффективность в России — прежде всего проблема роста, а не просто российская специфика или, тем более, родовая черта рынка вообще. Между тем, низкая эффективность рыночных подходов при решении экологических проблем до сих пор используется в России как аргумент при призывах к усилению государственного администрирования, в частности, и в сфере экологии.
В начале XXI в. в мире закончилась эпоха прямой зависимости экологических проблем от масштабов хозяйствования. Она была характерна для индустриального времени. Сегодня острота экологических проблем в большей степени зависит не от плотности населения или количества хозяйственных объектов на конкретной территории, а от их качества. Эко- ориентированная модернизация промышленных предприятий, даже традиционно наиболее грязных, и транспорта позволяет качественно улучшать экологические параметры хозяйствования без ущерба росту производимого продукта.
Зарубежный опыт региональной экологической политикиЭкологическая статистика последней четверти XX в. свидетельствует о том, что рост глобальных экологических издержек по базовым показателям, начиная от выбросов диоксида углерода, оксида серы и т.п. идет медленнее, чем рост мирового валового продукта. В ряде стран экономический рост сопровождался сокращением как удельных, так и абсолютных значений традиционных, фиксируемых статистикой, экологических издержек, что принципиально важно.
Один из наиболее масштабных сдвигов в макрорегиональной экологической панораме в конце XX — начале XXI в. — смещение традиционного, сложившегося в XX в. эпицентра экологического неблагополучия из высокоразвитых стран центра мирового хозяйства в наиболее динамично развивающиеся страны мировой полупериферии. Речь идет, прежде всего, о быстро развивающихся странах Азии и Латинской Америки.
Именно на полупериферии мировой экономической системы в начале XXI в. экофобные экологические процессы превалировали над экофиль- ными, что из-за чего создался новый центр глобальной экологической угрозы. При этом общий уровень управляемости экологической обстановкой в этих странах ниже, как и слабее выражен социальный заказ на экологизацию хозяйства. Это позволяет как национальным, так и транснациональным компаниям работать в условиях относительно низкого уровня экологических требований. Решающий вклад в данный тренд внесли Китай и Индия. В этом же направлении, к сожалению, пока движется и Россия.
Модернизация экономики в конце XX — начале XXI в. стала значимым фактором набирающих обороты экопозитивных процессов в мировом хозяйстве. Параллельное развитие как эконегативных, так и экопозитив- ных процессов в макрорегионах мира приводит к усилению мозаичности экологической панорамы. Принято говорить, что экологическая обстановка в мире ухудшается. По-видимому, в начале XXI в. она скорее не ухудшается, а пространственно усложняется.
При наличии общих черт в экологической политике высокоразвитых стран, у каждого государства есть своя специфика как в национальной, так и в региональной экологической политике. Наиболее выражены эти различия между европейской и американской концепциями экологической политики.
Европейская экологическая политика последнюю
Европачетверть века опирается на концепцию устойчи
вого, или поддерживаемого, развития (англ. sustainable development). Согласно европейскому видению, это такое развитие общества, при котором воздействие на окружающую среду остается в пределах хозяйственной емкости биосферы, так что не разрушается природная основа функционирования человечества. При устойчивом развитии удовлетворение растущих потребностей общества осуществляется без ущерба для будущих поколений. Концепция устойчивого развития рассматривается как предпосылка долговременного прогресса человечества, при котором совмещается приумножение капитала и рост благосостояния с улучшением состояния окружающей среды.
Европейский союз выступал как один из активных участников масштабной компании по борьбе с глобальным изменением климата в рамках Киотского протокола 1997 г. В соответствии с этим, главным направлением экологической политики ЕС стала борьба с выбросами парниковых газов. Усилили это приоритет сильнейшие наводнения в Нидерландах, Германии, Польше и Чехии (в 2006 г. и летом 2008 г.), пожары, вызванные засухой, в Греции, Португалии и Испании (летом 2009 г.). В 2011 г. был создан специальный фонд по борьбе с экологическими катастрофами.
Активно используется практика нормативов по загрязнению воздуха воды. Наиболее известный пример — европейский стандарт качеств бензина (Евро-1, Евро-2, Евро-3 и т.д.).
Согласно стратегии национального контроля, каждое государство — участник ЕС может выбирать свои механизмы экологизации хозяйства. Например, в Великобритании действует жесткая система контроля за соблюдением экологических нормативов, опирающаяся на общее и уголовное право. В Германии, Франции, станах Бенилюкса (Бельгия, Нидерланды, Люксембург) широко используются штрафы и налоги. Во Франции такие налоги существуют еще с 1968 г., а доходы от них используются целевым образом на финансирование экологических программ. В Германии администрация земель вводит налоги, которые используются на покрытие коммунальных затрат и улучшение качества окружающей среды: почвы, воды и атмосферного воздуха.
Пример из практики
В Германии принята беспрецедентная программа модернизации национальной энергетики. Выполнение этой программы может стать самым масштабным примером реализации концепции мирового развития, заложенной в докладе Римского клуба «Фактор четыре» (1995 г.). В частности, программа предусматривает полный переход на получение энергии из экологически чистых источников. Попутно решается задача уменьшения выбросов в атмосферу углекислого газа на 80—85%, так как перевод энергетики на возобновляемые и экологически чистые источники энергии позволит избавиться от выбросов электростанций, работающих на угле и природном газе.
Данная программа предусматривает, что доля возобновляемых источников энергии, в том числе биогаза, геотермальных, гидроэлектрических, ветровых и солнечных источников, к 2020 г. должна составить 47% от ее общей выработки. Уже сейчас на возобновимые источники энергии в Германии приходится 25,8% в общем объеме потребления электроэнергии. Для ЕС этот показатель в среднем составляет 20,5%.
Реализация программы мер по энергосберегающей модернизации зданий позволяет добиться снижения потребления энергии не менее чем на 30% при организации нового строительства и модернизации существующих зданий.
Особые программы действуют для стран Центрально-Восточной Европы, вошедших в ЕС. Это связано с тем, что до их вступления в ЕС экологические характеристики хозяйства не соответствовали европейским нормам. Яркий пример — Польша с ее мошной угольной промышленностью и энергетикой. В процессе вступления в ЕС ей были навязаны жесткие условия поэтапного сокращения выбросов парниковых газов, выполненные в сжатые сроки.
В США экологическая политика имеет свои осо-
СШАбенности. США, хотя формально подписали Ки
отский протокол, его не ратифицировали. США никогда не были активным поборником этого договора. Несмотря на то, что США в большей степени страдают от стихийных бедствий, особенно тайфунов, которые согласно гипотезе антропогенного глобального потепления вызваны масштабными выбросами парниковых газов промышленными предприятиями и автотранспортом, внешние международные ограничения здесь игнорируются. США привыкли вести самостоятельную политику, в том числе в области экологии.
В июне 2014 г. президент США Барак Обама обнародовал новую экологическую программу, направленную на сокращение выбросов парниковых газов в стране на 30% к 2030 г. В рамках этой программы накладываются ограничения на выбросы парниковых газов электростанциями, прежде всего, угольными. Доля снижения выбросов для каждого штата будет своя, в среднем по стране она составит 25% к 2020 г. и 30% к 2030 г. К июню 2016 г. должны быть представлены планы, в рамках которых будет продемонстрировано, как каждый штат собирается добиваться снижения выбросов парниковых газов. В то же время стоит отметить, что количество угольных электростанций в последние годы стремительно сокращалось и без специальных программ: согласно данным департамента энергетики США их число сократилось с 633 в 2002 г. до 557 в 2012 г. По прогнозам, к 2020 г. количество угольных станций сократится еще на 20%1.
Нужно признать, что результативность американской экологической политики высокая. Экономические механизмы включают разнообразные инструменты ценовой и фискальной политики (например, широко практикуется продажа прав на загрязнение), государственного субсидирования экологических программ. США имеют самые большие расходы на реализацию экологических программ в мире. При этом к экологической деятельности активно привлекается частный капитал. Активно используются институты гражданского общества, включая такие некапиталистические инструменты, как массовые и многочисленные безвозмездные субботники.
В США с 1970 г. в аппарате президента действует Совет по качеству окружающей среды. В том же году было создано регулирующее ведомство — Агентство по защите окружающей среды, которое проводит мероприятия по улучшению качества окружающей среды, оценивает программы федерального правительства по охране окружающей среды. В его состав входит центральный аппарат и 10 региональных отделов.
В каждом штате существуют свои агентства по охране окружающей среды или аналогичные им структуры. На местном уровне (округ, муниципалитет, город) обеспечением экологической безопасности занимаются также неспециализированные органы (органы местного планирования, здравоохранения, коммунального хозяйства, транспорта, в том числе и полиции и др.).
Значительные успехи в экологизации хозяйства в последние десятилетия способствовали распространению среди американцев мнения об экологическом лидерстве Америки. Тем не менее, нельзя забывать, что США с их крупнейшим в мире производством и потреблением товаров и услуг производят и наибольшее количество отходов. Эта серьезная проблема пока решается не так эффективно, как, например, в Германии или Японии.
Экологическая политика в РоссииВ России еще рано говорить об экологизации хозяйства как общей тенденции. Среди множества социально-экономических и других решаемых сегодня в стране проблем, экологическим не уделяется должного внимания. Оценки современной экологической обстановки в Российской Федерации и ее регионах неоднозначны: присутствуют как относительно оптимистичные, так и очень пессимистичные. Оптимистичные оценки исходят из того, что у России есть одно важное преимущество — огромная территория (17 млн км2) и относительно небольшое население (146 млн чел.). При сравнительно низкой плотности населения антропогенная нагрузка на природные ландшафты не столь значительна, экологические проблемы «растворяются» на бескрайних российских просторах (плотность населения в России менее 10 чел. на км2. Для сравнения, например, в США — около 30, ЕС — около 100). По мнению ряда отечественных экологов, в рамках безаварийного функционирования хозяйства, Россия представляет меньше экологической опасности для соседей, чем они для нее. В целом, позитивное экологическое влияние России на биогеосферу планеты превышает негативное.
Вместе с этим, на территориях с высокой концентрацией хозяйственной активности, особенно в крупных промышленных центрах, экологическая обстановка в большинстве случаев существенно хуже, чем на аналогичных территориях США, стран Западной Европы, нефтедобывающих стран Персидского залива. В ряде регионов России идут вялотекущие экопозитивные процессы, но их темпы и факторы отличаются от показателей развитых стран. Главное отличие состоит в том, что они не связаны с инновационными процессами и не являются органической составляющей непрерывной модернизации хозяйства, что наблюдается в развитых странах последние десятилетия.
Закрепившаяся за постсоветский период ресурсно-сырьевая модель развития отечественного хозяйства, несмотря на многочисленные декларации о необходимости перехода на инновационный способ развития, делает маловероятной подлинную модернизацию отечественной экономики. При сохранении нынешнего курса социально-экономического развития эконегативные процессы в России будут превалировать над экопо- зитивными и, следовательно, в отличие от развитых стран, экологическая обстановка в целом у нас будет ухудшаться. В условиях демографических, этнорелигиозных, жилищных проблем, проблем роста межрегиональных контрастов и т.п., экологическая проблематика будет оставаться на периферии общественного сознания.
Согласно официальной статистике, приводимой Росстатом, за последние два десятилетия в целом экологическая обстановка в нашей стране улучшилась. Отчасти это связано с резким сокращением объемов промышленного и сельскохозяйственного производства в 1990-х гг., но это не главная причина. Среди факторов улучшения экологической обстановки в стране нужно назвать также появление социального запроса на экологическое оздоровление окружающей среды, модернизацию, хотя и медленную, предприятий энергетики, металлургии, нефтехимии, обновление автопарка и улучшение качества топлива (внедрение стандартов Евро-2, Евро-3).
Однако вывод о том, что в России все относительно благополучно, — опасная иллюзия. Надо учитывать, что население и хозяйство в России размещается крайне неравномерно, в местах их концентрации экологическая обстановка остается напряженной и может доходить до катастрофической. Нельзя убирать за скобки и качество самого хозяйствования. Одной из причин осложнения экологической обстановки выступает технологическая отсталость многих хозяйственных объектов, износ оборудования, транспортных средств.
Пример из практики
В 2000-х гг. в Российской Федерации наблюдалось усложнение мозаичности экологической панорамы. Так, Росстат представил список из 56 городов России с наиболее неблагоприятной экологической обстановкой, в котором показатели 2011 г. сравнивались с 2000 г.
Статус самых грязных городов России сохранили Норильск, Магнитогорск, Липецк, Новокузнецк, Череповец и Воркута. Норильск не только остается в этом отношении лидером среди городов России, но также, по данным Блэксмитовского института (Нью-Йорк), это один из десяти экологически самых неблагоприятных городов мира.
Однако за последние десять лет произошли и позитивные изменения. Определенного прогресса по улучшению экологической обстановки добились в Ямало-Ненецком АО, Республике Татарстан, а среди городов сырьевой ориентации — в Нижнем Тагиле, Сызрани.
Среди ключевых экологических проблем России можно назвать следующие: химическое загрязнение природной среды предприятиями базовых отраслей промышленности; загрязнение городской среды транспортом; радиационное загрязнение территории; истощение лесных ресурсов; накопление промышленных и бытовых отходов; проблемы природоохранных территорий.
Можно выделить экологические проблемы, связанные с деятельностью отдельных секторов и отраслей экономики: сельского хозяйства, обрабатывающей промышленности, нематериального производства. Специалисты отдельно рассматривают экологические проблемы рекреационных зон, ООПТ и т.д. Кроме того, у каждой конкретной территории свой особый набор экологических проблем.
Химическое загрязнение природной среды предприятиями базовых отраслей промышленности. К наиболее распространенным загрязняющим веществам, выбрасываемым в атмосферу, относят диоксид серы (SO2), оксиды азота (NOK), монооксид углерода (СО, угарный газ), летучие органические соединения. Основными распространителями SO2 выступают энергетика и металлургия (в первую очередь цветная), NOx — энергетика, СО — черная металлургия, углеводородов и летучих органических веществ — топливная промышленность и трубопроводный транспорт.
Среди городов, постоянно фигурирующих в списке особо загрязненных, подавляющее большинство — промышленные центры. Среди них: Екатеринбург, Саратов, Курган, Магнитогорск, Нижний Тагил, Челябинск, Братск, Норильск, Красноярск, Иркутск, Улан-Удэ, Магадан, Чита, Южно- Сахалинск. В последние годы к списку особо загрязненных городов добавились Владимир, Волгоград, Набережные Челны, Нерюнгри.
Увеличение загрязнения атмосферы от стационарных источников свидетельствует о недостаточной эффективности правоприменительной и стимулирующей экологической политики государства. Во многом это обусловлено также устаревшей системой санитарно-гигиенического нормирования, заложенной в основу государственного регулирования природоохранной деятельности.
Главным загрязнителем водных источников служат предприятия жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Растет количество сбрасываемых загрязненных вод в ряде городов России. Насущна проблема питьевой воды, особенно в городах: 82% россиян в качестве питьевой используют водопроводную воду, качество которой может улучшиться только за счет осуществления дорогостоящих мероприятий по замене инженерных систем ЖКХ. Однако износ в системах водоснабжения достигает 58%, и темпы его нарастания превышают объемы восстановления. По оценкам Росстроя, для обновления инженерной инфраструктуры ЖКХ необходимо 2,5 трлн рублей.
Загрязнение городской среды транспортом. В результате массовой автомобилизации населения выбросы автотранспорта стали главной угрозой здоровью жителей городов России. Официальное декларирование перехода на европейские стандарты не меняет общую негативную картину. Во внедрении экологических стандартов Россия отстала от ЕС примерно на 20 лет. В 2012 г. лишь меньшая часть производителей и поставщиков бензина перешли на стандарт Евро-3, в то время как в ЕС уже вводятся существенно более жесткие Евро-5 и Евро-6.
Радиационное загрязнение территории. Загрязнение территории России техногенными радионуклидами обусловлено, прежде всего, ядерными испытаниями, проводившимися в СССР в 1950—1980-х гг. Кроме того, в европейской части России источником радиоактивного загрязнения стала авария на Чернобыльской АЭС (1989), а в азиатской части — авария на химкомбинате ПО «Маяк» в Челябинской области (1957).
На загрязненных в результате Чернобыльской аварии территориях до сих пор наблюдается повышенное содержание радионуклидов в воздухе вследствие ветрового подъема пыли с загрязненной почвы и хозяйственной деятельности населения. Наибольшие площади загрязнения расположены в Брянской и Тульской областях.
С 1960-х гг. сохраняется стабильно высокий уровень загрязнения вод стронцием-90 вокруг ПО «Маяк», особенно в бассейне реки Теча. Авария на ПО «Маяк» привела к образованию так называемого Восточно-Уральского радиоактивного следа (Челябинская, Свердловская и Курганская области).
Источниками локального радиоактивного загрязнения окружающей среды служат предприятия ядерного топливного цикла, такие как Сибирский химический комбинат (ОАО «СХК») в Томской области, Горно-химический комбинат (ФГУП «ГХК») в Красноярском крае. Периодически повышение содержания радионуклидов относительно фонового наблюдается вокруг Курской и Нововоронежской АЭС (Курская и Воронежская области соответственно), а также в г. Курчатов (Курская область).
Основной дозообразующий радионуклид на загрязненных территориях — цезий-137. По данным доклада «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2013 году», выпадения цезия-137 в загрязненных зонах стабильно уменьшаются, однако до сих пор превышают фоновые уровни, характерные для незагрязненных зон. Например, повышенное содержание техногенных радионуклеидов в приземном слое воздуха регулярно регистрируется в районах, расположенных двухсоткилометровой зоне вокруг ПО «Маяк» на Южном Урале.
Истощение лесных ресурсов. Почти половину (46,6%) территории Российской Федерации занимают леса. Они имеют не только национальное, но и мировое значение. В 2000-х гг. на землях лесного фонда произошли положительные изменения валового запаса и прироста древесины. Однако увеличение запаса происходит за счет заросших лесом участков лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, а также за счет увеличения площади малоценных древостоев мягколиственных пород.
Лишь 45% площади лесов доступно для эксплуатации, но преобладающая их часть — на европейском севере, на Урале и вдоль Транссибирской магистрали — значительно истощена в результате интенсивной эксплуатации. Экономическая доступность спелых лесов еще ниже. Так, доля продуктивных спелых и перестойных хвойных древостоев не превышает 16%.
Россия играет важную роль в поддержании глобальных функций биогеосферы, так как в ее пределах сохраняются обширные территории, занятые лесами. Леса успешно поглощают антропогенную эмиссию углекислого газа на всей территории страны. В последние годы большое внимание уделяется лесоразведению. В частности, высаживаются углерододепонирующие насаждения, так называемые «киотские леса». На начальном этапе (2007) была произведена посадка саженцев на площади в несколько тысяч гектаров на территории Нижегородской и Ульяновской областей. В будущем планируется вовлечь в проект по лесоразведению и лесовосстановлению еще шесть субъектов РФ — Брянскую, Орловскую, Саратовскую, Оренбургскую, Омскую области, Республику Марий Эл и увеличить площади «киотских лесов» до 300 км2.
Накопление промышленных и бытовых отходов. В 2000-х гг. в Российской Федерации стремительно росло количество накопленных промышленных и бытовых отходов, в том числе токсичных. По оценкам экспертов, общие объемы отходов в эти годы как минимум удвоились. Это привело к отчуждению и заражению огромных территорий, исчисляемых десятками тысяч гектаров. В России действует более 10 тыс. полигонов для мусора. При этом утилизации подвергается менее 15% твердых бытовых отходов (ТБО), что многократно меньше, чем в развитых странах (в среднем по ЕС — 50%, а в Швеции мощности по переработке ТБО таковы, что здесь перерабатываются не только свои ТБО, но и импортируются из соседних стран, в частности, Норвегии).
Стремительный рост несанкционированных и стихийных свалок на территории России особенно выделяется на фоне противоположного процесса в развитых странах. Например, в рамках Шестой программы действий ЕС в области окружающей среды, поставлена задача к 2020 г. снизить в Европе количество захораниваемых отходов на 50% по сравнению с 2000 г.
Проблемы природоохранных территорий. На территории России сформировалась система особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» к ООПТ относятся участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. ООПТ относятся к объектам общенационального достояния.
Эталонные экосистемы сохраняются в 102 заповедниках, 4000 заказниках федерального и регионального значения. Действует 46 национальных парков. Общая площадь особо охраняемых природных территорий в России превышает 524 тыс. км (3,4% территории страны). Такие уникальные экосистемы, как «Девственные леса Коми», озеро Байкал, «Золотые горы Алтая», вулканы Камчатки, а также многие редкие виды растений и животных занесены в Список объектов всемирного наследия ЮНЕСКО. Из российских ООПТ 36 имеют статус биосферных (т.е. международно признаны).
Россия также играет исключительную роль для сохранения биоразнообразия планеты. На ее территории представлены ландшафты восьми природных зон, 8% мировой флоры сосудистых растений, 7% фауны млекопитающих, 7,6% фауны птиц. В 1995 г. Россия ратифицировала Конвенцию о биологическом разнообразии (1992).
Пример из практики
В России немало проблем, связанных с природоохранными территориями. По данным международной некоммерческой экологической организации «Гринпис», в последние годы органы различных уровней власти РФ приняли ряд решений, направленных на разрушение особо охраняемых природных территорий России, в том числе включенных в список всемирного наследия ЮНЕСКО. Эти решения ведут к изменению границ, изъятию территорий или ослаблению режима особой охраны
ООПТ и объектов всемирного наследия, вовлечению их в интенсивную хозяйственную деятельность.
Так, по совместному проекту России и Китая по строительству газопровода «Алтай» через западный участок российско-китайской границы, газопровод должен пройти через центральную часть природного парка «Зона покоя — Укок» в Алтайском крае, включенного в список всемирного наследия ЮНЕСКО.
В то же время, на территории национального парка «Югыд ва» в Республике Коми, включенного в границы участка всемирного природного наследия «Девственные леса Коми», ведется разведка и добыча золота. При этом власти Республики Коми не оставляют попыток изъять земельные участки из состава национального парка для продолжения добычи.
Кроме того, планируемое развитие курортов «Эльбрус-Безенги», «Архыз», «Мамисон» и «Лагонаки» несет угрозу уникальной природе Северного Кавказа, а реализация планов разведки и добычи нефти в акватории национального парка «Русская Арктика» приведет к деградации ценных природных комплексов, что особо ощутимо в условиях чувствительной природы Арктики. И это далеко не все примеры.
Учет общенациональных и местных экологических проблем необходим при формировании стратегии развития регионов и отдельных территорий страны. В 2002 г. была одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации (далее — Экологическая доктрина РФ), призванная стать главным концептуальным государственным документом для формирования экологической политики. Она определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Экологическая доктрина базируется на Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, международных договорах России в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
Прошедшие после одобрения доктрины годы показали, что многие ее положения носят декларативный характер, и ее реализация ставится под сомнение многими экспертами. При этом многие положения доктрины устарели и не учитывают общемировые тенденции изменения экологической обстановки и экологической политики.
Экологическая политика в современном государстве должна опираться на ряд принципиальных подходов:
в основе экологической политики государства должен быть учет интересов человека (экоантропоцентристский подход);
нужно искать баланс экономических, экологических и социальных интересов, а не противопоставлять их;
экологизация хозяйства должна опираться в первую очередь не на возможное государственное финансирование экологических программ, а на экономически выгодный экоориентированный бизнес;
баланс между фискальными и поощрительными методами экологизации хозяйства необходимо сместить в пользу последних.
На базе Экологической доктрины РФ должна формироваться экологическая политика в федеральных округах и субъектах РФ. Правительством РФ утверждены стратегии социально-экономического развития федеральных округов до 2020 г. В них нашли отражение основные направления экологической политики в округах на ближайшее десятилетие. Но следует признать, что большинство из заявленных в них экопозитив- ных ориентиров также носит декларативный характер.
Сценарии будущего развития экологической обстановки в России, как и в любой стране, будут определяться сложным комплексом факторов, включающих природные особенности территории, масштабы и качество социально-экономического развития в ближайшие десятилетия.
Первый сценарий — инерционный. При нем экономическое развитие страны сохранит свой современный вектор, в основе которого лежит приоритетное развитие сырьевых отраслей. При этом сценарии возможное продолжение интеграции России в мировую экономику закрепит сырьевую ориентацию России, что будет способствовать сохранению напряженной экологической ситуации в стране. В соответствии с потребностями мирового хозяйства в российских природных ресурсах, приоритет в государственной экономической политике получат те отрасли, которые сегодня наиболее доходны, прежде всего эксплуатирующие природу. К сожалению, именно этот путь России в начале XXI в. проглядывался наиболее отчетливо. Однако политические процессы в мире и России могут его скорректировать.
Экологические последствия развития экономики на базе эксплуатации природных ресурсов будут наиболее тяжелыми, особенно для монопро- фильных городов с «базовой» специализацией, где население как не имело, так и не будет иметь альтернативы в поисках заработка. Как и раньше, в соответствии с масштабами хозяйственной деятельности будет страдать природа. Частичное обновление оборудования смягчит, но не снимет проблему в целом. В какой-то степени решать экологические проблемы государство сможет с помощью стран-покупателей сырья, которые, впрочем, не будут особенно заинтересованы в улучшении экологической обстановки России.
Второй сценарий — неоиндустриальный. Ставка на развитие, прежде всего, отраслей обрабатывающей промышленности, в теории более предпочтительна, чем ставка на нефтегазовый комплекс. Однако опыт развивающихся стран, в том числе Китая, Индии и «азиатских тигров» (Южной Кореи, Сингапура, Гонконга и Тайваня), свидетельствует о том, что форсированная индустриализация даже на базе новейших технологий и налаживание массового производства самой передовой индустриальной продукции не обеспечивают экологического качества жизни на уровне развитых государств.
Это связано с тем, что в странах новой индустриализации, где экономика развивается, опираясь, прежде всего, на относительно дешевую рабочую силу, социальный заказ на экологическое оздоровление окружающей среды выражен слабо. Причем в этих странах часто стремятся экономить на экологических издержках.
Экологические последствия развития России по второму сценарию будут двойственными. Малые (в среднем, в три раза меньшие, чем в США) расходы на экологизацию в себестоимости производства черных и цветных металлов, которое активно наращивается и в которое идет значительная доля иностранных инвестиций, уже служат одним из значимых факторов выхода России на мировые рынки металлов. Это будет и в дальнейшем стимулировать приоритетное развитие базовых, относительно более «грязных» отраслей промышленности. Вместе с этим, модернизация технологически отсталой промышленности будет приводить к постепенному снижению напряжения в наиболее экологически неблагополучных районах страны.
Третий сценарий — постиндустриальный. Существуют различные мнения про постиндустриальный (инновационный) путь развития России, но в целом господствует скептицизм. Вместе с тем, опыт высокоразвитых стран наглядно показывает, что постиндустриализация выступает мощным фактором экологического оздоровления хозяйства. Как уже отмечалось выше, за последние десятилетия экологическая обстановка в большинстве стран ЕС, США, Японии, других странах постиндустриального типа неуклонно улучшается. Поэтому, относительно экологических интересов, третий сценарий наиболее предпочтителен для России.
Некоторые признаки постиндустриализации отечественного хозяйства в начале XXI в. имелись. В частности, наблюдается опережающий рост доли продукции нематериального производства в ВВП страны, динамичный рост занятости населения в сфере услуг. Руководством страны предпринимаются попытки перевести ее на постиндустриальный путь развития на основе концепции инновационного развития и «экономики знаний». Но для подобного поворота одного проекта «Сколково» недостаточно. Нужны масштабные реформы всей системы управления национальной экономикой.
Нужно учитывать и внешний фактор. Авангардные страны, развивая у себя высокотехнологичные отрасли, заинтересованы по возможности «сбросить» свою экологически опасную «грязь» в необъятную и непритязательную Россию; эти страны стимулируют своими заказами приоритетное развитие традиционных перерабатывающих отраслей (черной и цветной металлургии, химической промышленности), вывозят в Россию ядерные отходы.
Одна из ключевых экологических проблем России как страны с высокой долей сырьевого сектора в экономике — качество природопользования. Рационализация природопользования и экологизация хозяйства в целом достигается с помощью комплекса методов. Главные блоки методов: административные, юридические и экономические. Выделяют также информационные, воспитательные методы и др.
Главный принцип административного управления природопользованием — разрешительно-запретительный. Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды РФ и другие уполномоченные властные структуры устанавливают лимиты на пользование природными ресурсами, выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов и др. В соответствии с этими лимитами субъектам хозяйствования выдаются разрешения на природопользование: на заготовку леса (лесорубочный билет), специальное водопользование, выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.
Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов (нормативов), т.е. установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды. Различают:
стандарты качества окружающей среды, которые регламентируют допустимое состояние воздушного и водного бассейнов, почв и других природных сред; устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной среде, который не должен превышать предельно допустимые концентрации для каждого из загрязнителей;
стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса (эмиссионные стандарты) регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного источника после применения очистного оборудования;
технологические стандарты устанавливают определенные экологические требования к технике, оборудованию, процессам производства или очистной технологии;
стандарты качества продукции, или товарные стандарты, регламентируют экологичность продуктов, изделий, сырья, питьевой воды и т.п., устанавливая нормативы содержания в них тех или иных вредных примесей.
Диапазон государственного воздействия с целью экологизации природопользования в рыночных условиях может быть широким — от прямого административного принуждения до формирования институциональных условий рыночного саморегулирования тех или иных областей природопользования. Переход России к рыночной экономике неизбежно приводит к стремлению производителей экономить на природоохранных издержках, обходя «административные барьеры». Поэтому необходимо создавать условия убыточности отрицательного воздействия на окружающую среду и нерационального природопользования, расширить сферу применения экономических методов управления.
Появление мощного экологического лобби в высокоразвитых странах показывает, что сегодня недостаточно традиционных отечественных способов решения экологических проблем. В большинстве случаев эти способы сводятся к требованию государственного финансирования экологических программ. Однако финансирование экологических программ неверно считать решающим фактором экологизации жизни.
В России за последние десятилетия отношение к рынку и его оценка глазами экономистов-экологов менялась. Двадцать лет назад главная принципиальная «битва» шла в плоскости сопоставления уходящей в историю командно-административной экономики и приходящей на смену рыночной. Еще в 1989 г. бывший директор Центрального экономическо-математиче- ского института АН СССР Николай Прокофьевич Федоренко (1917—2006)
и один из основателей отечественной школы экономики природопользования Константин Георгиевич Гофман (1934—1994) писали: «Надо понять, что наиболее эффективная защита природы — экономическая. Без такой защиты — это показывает не только наш, но и мировой опыт — не срабатывают ни правовые механизмы, сколь бы совершенны они ни были, ни даже мощь общественного “зеленого” движения при всей его благородной и мобилизующей силе. Природоразрушение и административно-командная система настолько слились друг с другом, что, наверное, наилучшим индикатором наших успехов в демонтаже этой системы будет улучшение экологической ситуации».
В целом, к началу XXI в. в России прояснились многие теоретические вопросы ресурсосберегающего и экофильного хозяйствования в рыночной экономике, которые еще относительно недавно были непонятными. Среди наиболее важных идей, на которые сегодня опирается концепция экологизации хозяйства в условиях рынка, нужно назвать следующие:
недостаточность «силовых», фискальных методов стимулирования охраны окружающей среды со стороны административных систем управления (по американской терминологии — командно-контрольных систем);
относительно малая эффективность затрат на охрану окружающей среды, в особенности, со стороны государства;
переход от преимущественной политики «кнута» к преимущественной политике «пряника», направленной на широкое использование рыночных регуляторов для поощрения предпринимательских инициатив в сфере охраны окружающей среды.
Опыт развитых стран показывает, что, в условиях грамотного использования рыночных механизмов экологизация может стать выгодной. В этом случае нерыночные методы решения экологических проблем нужно рассматривать только как вспомогательные — они должны применяться в тех случаях, когда доказано, что рыночные методы менее эффективны или неэффективны вовсе.
Одним из главных препятствий к внедрению рыночных механизмов экологической оптимизации хозяйства сегодня называют экстернальный характер многих экологических проблем (загрязнений и т.д.). Экстерналь- ный характер этих эффектов означает, что они не отражены в цене товара.
Данные эффекты возникают также и в том случае, когда экологические ценности становятся «общественными благами», которыми пользуются все без исключения члены общества, и поэтому отсутствуют стимулы к частным инвестициям в охрану этих ценностей. Для коррекции негативных экстернальных эффектов обычно используются методы государственного регулирования рынков. В случаях, когда эта коррекция грамотно осуществляется, рыночные инструменты могут дать наибольший эффект.
Стратегические ориентиры в сфере рационализации природопользования и охраны окружающей среды сформулированы в государственной программе «Охрана окружающей среды» на 2012—2020 гг.. В соответствии с природоохранительным законодательством РФ осуществляется нормирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, которое должно обеспечивать сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Государством устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредного вещества (ПДК), предельно допустимые выбросы в воздух (ПДВ), предельно допустимые сбросы в воду (ПДС).
В целях установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определения допустимости реализации проекта для предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы проводится государственная экологическая экспертиза.
Экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды регулируется базовым законом «Об охране окружающей природной среды». В нем сформулированы следующие задачи экономического механизма природопользования и охраны окружающей природной среды:
планирование и финансирование природоохранительных мероприятий, установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещение отходов;
установление нормативов платы за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;
предоставление предприятиям, учреждениям, организациям, а также гражданам кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий, нетрадиционных видов энергии и т.д.;
возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.
Финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды производится за счет:
федерального бюджета России, бюджетов республик, областей, краев и местных советов;
средств предприятий и учреждений;
федеральных, республиканских, краевых и местных экологических фондов;
фондов экологического страхования;
кредитов банков;
добровольных взносов населения;
иностранных юридических лиц и граждан;
других источников.
В указанном законе прописываются лимиты (ограничения) на природопользование.
Лимиты на природопользование — система экологических ограничений по территориям, предоставляющая собой установленные на определенный срок предприятиям-природопользователям объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещения отходов производства.
Использование природных ресурсов в России платное, оно включает плату за природные ресурсы, загрязнение окружающей среды и другие виды воздействия.
Еще один из механизмов экологизации природопользования — создание экологических фондов. Для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь, компенсации причиненного вреда и других задач создается единая система внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд (10% поступлений), республиканские, краевые и областные (30%) и местные (60%) фонды.
Экологические фонды должны дополнять государственные расходы на реализацию экологических программ, в частности, содействовать развитию экологического образования и воспитания. Источники формирования экологических фондов:
платежи предприятий за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов,
штрафные платежи,
средства за возмещение экологического ущерба при нарушении природоохранного законодательства предприятиями,
добровольные взносы и др.
В ряде регионов РФ решено оставлять до 75% начисленных платежей в распоряжение природопользователей на финансирование природоохранных мероприятий. Критериями для отнесения мероприятий к природоохранным следует считать повышение экологичности выпускаемой продукции, сокращение объема потребления природных ресурсов, включая атмосферный воздух, снижение массы и уменьшение токсичности сбросов, безопасное размещение отходов.
Закон «Об охране окружающей среды» устанавливает механизмы экономического стимулирования охраны окружающей среды. Оно осуществляется путем:
установления налоговых и иных льгот при внедрении малоотходных и безотходных технологических производств, использовании вторичных ресурсов и аналогичной деятельности;
освобождения от налогообложения экологических фондов, передачи части средств экологических фондов для реализации мер по снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ;
установления повышенных норм амортизации основных производительных природоохранных фондов;
применения поощрительных цен и надбавок за экологически чистую продукцию;
введения специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий,
применение льготного кредитования организаций, эффективно осуществляющих охрану окружающей природной среды.
В стандартах на технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, способную оказать вредное воздействие на окружающую природную среду устанавливаются экологические требования для предупреждения вреда окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека. Указанные требования и методы их обоснования утверждаются специально уполномоченными органами, органами санитарно-эпидемического надзора. При этом следует учитывать, что экологически грязная продукция уже сегодня во многих случаях не находит спроса на мировом рынке.
За совершение экологического правонарушения должностные лица и граждане, предприятия и организации всех форм собственности подвергаются штрафу. Штрафы налагаются специально уполномоченными государственными органами РФ (в том числе органами в области охраны природы, санитарно-эпидемиологического надзора и др.). Конкретный размер штрафа определяется этими органами в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда. Платежи штрафа в возмещение причиненного вреда предприятиями производятся добровольно либо по решению суда и осуществляются за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия.
Действующие экономические и другие механизмы природопользования в России в большинстве случаев требуют улучшения. Необходимо:
совершенствовать ценообразование на природные ресурсы;
улучшить учет экологического фактора в цене на продукты эксплуатирующих природу отраслей, стимулируя переход производителей на режим ресурсосбережения;
разработать территориальные кадастры природных ресурсов, включающие их стоимостную оценку;
улучшить механизм взимания платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, внедрить механизмы платы за компенсацию ущерба от различных видов вредного воздействия на окружающую среду (шумовых, тепловых, электромагнитных, радиационных и т.п.);
внедрить систему налогов на экологически грязную продукцию и льгот для производителей и потребителей экологически чистой продукции.
разработать эффективный экономический механизм взаиморасчетов между отдельными территориями РФ и государствами за ущерб, наносимый трансграничным переносом загрязнений;
поддержать экологическое предпринимательство и создание рынка экологических услуг;
создать рынок купли-продажи выбросов загрязняющих веществ в природную среду;
доработать стандарты на предельно допустимый выброс (сброс) загрязняющих веществ по основным технологиям и видам производства;
внедрить экологическое страхование (страхование ответственности предприятий — источников повышенного риска за причинение убытков в связи с аварией, технологическим сбоем или стихийным бедствием, приводящим к загрязнению окружающей среды).
Например, в сельском хозяйстве нужно сделать так, чтобы производителям было выгоднее использовать биологические средства защиты, чем пестициды, органические удобрения, чем минеральные;
Мировой опыт экономического развития стран и регионов мира в XX в. показывает, что самые благоприятные природные условия и богатые природные ресурсы государства отнюдь не гарантируют его процветание. Некоторые страны, крайне бедные природными ресурсами, как, например, Япония, достигли впечатляющих успехов в экономическом развитии. И наоборот, немало стран, известных своими природными богатствами, по экономическому уровню и по уровню благосостояния людей не относятся к высокоразвитым. Одна из таких стран сегодня — Россия.
Приоритеты экологической политики в ближайшие годы, бесспорно, будут зависеть от динамики общего социально-экономического развития России. На более отдаленную перспективу необходимо предусмотреть поэтапное увеличение доли экологического финансирования в бюджете до уровня передовых стран (не менее 2%). Однако подлинный поворот к экологизации хозяйства России и ее регионов наступит только тогда, когда появится массовый спрос на экологизацию и реальные возможности для его удовлетворения. Это возможно при условии подъема материального благополучия, улучшения качества жизни людей и роста их экологических притязаний, что можно наблюдать в высокоразвитых странах.
5.3. Экологизация территориального планирования в целях устойчивого развития регионаСогласно Градостроительному кодексу РФ, территориальное планирование — это комплексное планирование развития территории, которое включает в себя установление функциональных зон, зон размещения объектов капитального строительства и для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территориальное планирование призвано с одной стороны, обеспечить развитие территории, с другой — определить рациональные ограничения на использование ее ресурсов с целью устойчивого развития. На практике территориальное планирование — это область деятельности органов государственного и муниципального управления по развитию своих территорий.
Территориальное планирование — планирование, предусматривающее рациональное размещение хозяйственных и иных объектов на определенной территории.
Территориальное планирование должно служить важным инструментом социально-экономического развития регионов и отдельных территорий России. Пока что оно находится на стадии внедрения в практику на региональном и муниципальном уровнях управления территориями. Но работа с этим инструментом требует от работающих в органах государственного и муниципального управления специалистов непосредственной разработки схем территориального планирования в рамках стратегий и программ развития субъектов РФ, межрегиональных программ, программ развития федеральных округов, а также ведомственных и корпоративных программ развития предприятий, расположенных на конкретных территориях.
Экологизация территориального планирования в России опирается на концепцию устойчивого развития. Градостроительный кодекс РФ, регулирующий территориальное планирование, дает свое определение этому понятию: «Устойчивое развитие территории — обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений». Уже разработанные планы территориального планирования в большинстве субъектов РФ, а также во многих районах свидетельствуют
отом, что экологический фактор обязательно учитывается при их разработке, что свидетельствует о большом позитивном сдвиге в нашей стране в последнее десятилетие. К сожалению, остаются проблемы с претворением экоориентированных положений и схем территориального планирования в жизнь.
Как уже отмечалось выше, опыт высокоразвитых стран показывает, что главное условие активной экологической политики — социальный запрос на экологическое оздоровление окружающей среды. Этот запрос усиливается по мере роста благосостояния населения и формирования зрелого гражданского общества.
Еще в 1980-е гг. К. Г. Гофман любил повторять: «Экология — привилегия богатых». Это он иллюстрировал на многочисленных примерах усиливающейся экологизации территории в США, Германии, Японии и других высокоразвитых странах.
Западноевропейские страны имеют уже полувековую практику экологически ориентированного территориального планирования. В послевоенный период на путь экологизации размещения хозяйства и населения одной из первых вступила Франция. Экологический фактор стал учитываться при разработке общегосударственных планов по развитию «полюсов роста» и экономически отсталых территорий. Были созданы отделы организации территории на уровне департаментов.
В начале 1980-х гг. были заложены основы общеевропейской концепции организации территории, сформулированной в Европейском письме по организации территории (1983). Согласно этой концепции, организация территории — это научная дисциплина, целенаправленная политика и техника управления. Конечно, реально существующее размещение хозяйства в рамках организации территории — результат как реализации определенных концептуальных подходов, так и борьбы общеевропейских, национальных, частных и других интересов.
Современная политика организации территории ЕС рождалась в острой борьбе, прежде всего, между экономическими и экологическими интересами. Сегодня она опирается на концепцию устойчивого развития. Главные цели концепции организации территории:
рациональное использование природных ресурсов отдельных территорий;
уменьшение территориальных диспропорций на разном уровне оптимизации использования различных территорий;
экологическая оптимизация размещения производства;
улучшение и выравнивание качества жизни населения различных территорий.
Организация территории в ЕС осуществляется на четырех уровнях: общеевропейском, национальном, региональном и локальном. Стратегии территориальной политики разрабатываются на короткую, среднюю и длительную перспективу.
Одним из успешных подходов к экологизации организации территории стали индустриальные полигоны. В основу их создания положена идея максимально удаления строящихся промышленных предприятий от крупных населенных пунктов, с учетом инфраструктурных возможностей. Особенно это важно при размещении экологически грязных и опасных производств. Этот подход можно наблюдать на примере многих крупных и средних городов Европы. Обычно индустриальные полигоны удалены от границ города на 5—15 км, а особо грязные производства и больше.
В России реальная экологизация территориального планирования началась в постсоветский период, что связано с особенностями подхода к экологическим проблемам в советское время. Несмотря на декларируемый лозунг «Все для человека, все во имя человека!», советский экономический рост носил выраженный антиэкологический характер, что отразилось и на территориальном планировании.
В период индустриализации реализовывалась идея превращения дореволюционных патриархальных городов в города социалистические. Тысячи населенных пунктов индустриализировались, зачастую начиная от центральных площадей. Как метко заметил в одной из своих передач по телеканалу «Культура» Ф. Разумовский, чтобы доказать, что город стал социалистическим, первым делом колокольни заменялись на трубы.
В советский период и крупнейшие, включая столицу, и многие средние и малые города страны превратились в сложные территориальные конфигурации промышленных и селитебных (жилых) зон. При этом экологические последствия территориального совмещения грязных производств и жилых кварталов игнорировались. Во многих случаях это несложно объяснить: десятки промышленных центров с грязными производствами — наследие ГУЛага, например, Норильск, Мончегорск и многие другие.
В непростой период трансформации всей социально-экономической системы В постсоветское время на экологичность внимание не обращалось. Но все же последние два десятилетия показали, что закон повышения спроса на «экологию» по мере роста благосостояния универсален и потому он действует и в России. Это наглядно проявляется, например, в изменении критериев оценки жилья у людей различного достатка. Притязания на экологичность многих «новых русских» уже вполне сопоставимы с западными. Так же, как в богатых странах, наметились антропоцентристские тенденции экологизации потребительского рынка: стремительно растет производство бутылированной воды, растет интерес к экологически чистым продуктам питания, устанавливаются бытовые фильтры для воды. Очистные сооружения сегодня строятся и будут строиться в ближайшем будущем не там, где они объективно наиболее необходимы, а там, где на них наибольший спрос.
Отсюда та панорама, которая уже наблюдается — на протекающих через экологически наиболее грязные города реках, очистных сооружений может вообще не быть, тогда как в городах относительно более благополучных, но с повышенной по тем или иным причинам чувствительностью к экологии, проводится намного более тщательная очистка. Поэтому именно в Москве, а не в Норильске или в Мончегорске предпринимаются наиболее активные действия по улучшению экологической обстановки.
Центрами наиболее активной экологической политики и очагами экологического оздоровления в России становятся:
«столицы» (официальная — Москва и «вторая» — Санкт-Петербург) и территории в границах столичных агломераций;
административные центры субъектов РФ;
наукограды и закрытые города;
курортные зоны;
туристические центры и зоны.
Об экологическом императиве в территориальном планировании, в частности, при разработке районных планировок и о необходимости формирования «экологического каркаса территории» России писал Е. Н. Перцик еще в конце XX в. В России можно наблюдать формирование приоритетов экологической политики.
Помимо целенаправленной экологизации в условиях повышенного спроса на экологизацию в «столицах», не менее важным фактором экологического оздоровления становятся экономические процессы, связанные с опережающей терциализацией (наращиванием сферы услуг) отраслевой структуры их экономики. В постсоветских Москве и Санкт-Петербурге быстро набирают обороты те же процессы, которые за последние десятилетия XX в. изменили облик Лондона. Десятки предприятий, особенно средних и малых, перепрофилируются с производственных на непроизводственные функции, что уже дает осязаемый экопозитивный «выход». Промышленные цехи переоборудуются под торговые павильоны и склады. Реализуется план по выводу экологически опасных предприятий за черту города.
Усиление экологической направленности районных планировок и схем расселения можно прогнозировать в крупных городах России. Это связано с тем, что именно крупные города пока остаются наиболее привлекательными для инвестиций и именно в них в ближайшее десятилетие будет наиболее активная экономическая жизнь с усилением как промышленных функций, так и функций обслуживания.
Теоретически, в случае развития страны по постиндустриальному сценарию наукограды вполне могли бы стать полигонами по экологической оптимизации территории. В них есть все необходимые для этого предпосылки: высококвалифицированные и «экологически ориентированные» кадры, интеллектуальная элита. Если развитие наукоградов войдет в общегосударственные приоритеты, появятся и финансовые возможности. Это было бы естественно. Если полюсами роста индустриального периода были Кузбасс и Магнитогорск, то в постиндустриальное время такими полюсами станут Пущино и новосибирский Академгородок. Однако, к сожалению, это сейчас не ведущая тенденция в отечественном развитии.
Статус наукоградов в России имеют несколько десятков городов. треть научного потенциала страны сосредоточена в Подмосковье, что так же не в последнюю очередь связано со стремлением обеспечить научным кадрам работу «на свежем воздухе». Помимо Королева и Дубны, статус наукоградов должны получить Реутов и Фрязино. Усиливаются научные и научно-производственные функции Троицка, Серпухова, Черноголовки. Если амбиционные планы превращения Подмосковья в научно-инновационный «полигон» действительно станут воплощаться в жизнь, то интерес к экологическим аспектам организации территории региона будет возрастать. Один из наиболее известных проектов — сколковский. Однако пока бюджет всей российской науки соответствует бюджету среднего американского университета, экопозитивные процессы не будут протекать достаточно быстро.
Теснейшим образом с наукоградами в России связаны закрытые города как наследие эпохи «великого геополитического противостояния» США и СССР. Наметившиеся процессы восстановления военно-промышленных комплексов создают благоприятные условия для превращения закрытых городов в очаги экологической оптимизации территории на научной основе. Закрытые города в СССР создавались как элитные поселения. При выборе места и строительстве этих городов экологический фактор играл не последнюю роль. Стремление максимально скрыть их способствовало размещению закрытых городов, по возможности, в отдаленных, экологически чистых местах. При этом уровень планирования при застройке закрытых городов был гораздо выше, чем в типовых промышленных центрах. Все это можно с успехом использовать в будущем.
Также экологически значимо то, что множество городов, особенно средних и малых, сохранили устойчивые сельские черты. Если в эпоху индустриализации это рассматривалось как архаизм, то сегодня это одна из важнейших предпосылок экологизации российских городов.
Немалую роль в экологизации многих территорий Российской Федерации может сыграть туристическая индустрия. Часто Туризм рассматривается как фактор возрастающего антропогенного давления на природные геосистемы. Исследований, посвященных антропогенной нагрузке на экосистемы в зонах отдыха, немало как за рубежом, так и в России. Ни в коей мере не отрицая общую справедливость большинства претензий к негативному воздействию туризма на природные геосистемы, нельзя не замечать и обратный эффект. Туризм несет не только усиление нагрузки на природные геосистемы, но и становится одним из локомотивов экологизации жизни на обширных территориях, одной из отраслей нового экологического лобби. Это достигается при условии расчета и соблюдения предельно допустимой нагрузки на природу, что осуществимо и делается в развитых странах.
Туризм можно отнести к отраслям хозяйства, в которых взаимоотношения между человеком и природой при рациональной организации строятся по принципу «сохранение — условие использования, использование — условие сохранения». Отдых можно рассматривать как одно из действенных средств охраны природы. При грамотной организации туристического бизнеса получаемая от эксплуатации территорий прибыль позволяет проводить природоохранные мероприятия, что в свою очередь способствует увеличению прибыли. Об этом свидетельствует зарубежный опыт.
Очевидно, что число путешествующих растет прямо пропорционально росту благосостояния людей. Большинство ныне путешествующих — жители благополучных стран с высокими экологическими притязаниями. Это стимулирует вкладывать огромные государственные и частные финансовые средства в экологизацию зон отдыха тех стран, где туризм — отрасль специализации. Главная «философия» этих программ по развитию зон отдыха — взаимное увязывание экономических и экологических интересов. Например, пляжи, получающие голубые флаги ЕС — высший знак экологического благополучия, — значительно увеличивают доходы эксплуатирующих их организаций. Поэтому неудивительно, что пляжи Средиземноморья, принимающие отдыхающих практически круглый год и в большем количестве, чем летние пляжи черноморского побережья Кавказа, относительно чище последних.
Наиболее активным лоббистом создания сетей охраняемых территорий становится вошедший в моду экологический туризм. Это можно иллюстрировать многочисленными примерами таких стран, как США, Германия, Швейцария, Испания и др. Позитивное влияние экологического туризма распространяется и за пределы развитых стран. Экологическое положение в странах Африки лучше, чем в Азии, в частности, потому, что здесь созданы обширные национальные парки, в которых экзотические виды фауны привлекают иностранных туристов.
По уровню развития туризма Российской Федерации еще далеко до Франции, США или Испании, но туристический потенциал этой типичной постиндустриальной отрасли экономики в России велик. Живописные ландшафты местами пока еще сохранились, но есть проблема, которая заключается не в суровости климата и даже не в катастрофических потерях объектов культурного наследия в советский период, а, прежде всего, — в скудной инфраструктуре.
Сейчас в России присутствуют только два относительно крупных туристических центра, посещаемых иностранцами — Санкт-Петербург и Москва. С советских времен иностранных туристов возят в Троице-Сер- гиеву лавру и Суздаль. Этого недостаточно для полноценной туристической индустрии, одна из задач которой, помимо организации разнообразного отдыха приезжающих туристов, — знакомство их с самой большой в мире страной. Возрождение среднерусских городов как туристских центров не только «Золотого кольца», но и других сохранившихся провинциальных городов — главный стимул сохранить ландшафт этих городов и их окрестностей, ландшафтов по устойчивым маршрутам движения туристов.
По-новому заставляет взглянуть на приоритеты территориального планирования быстро растущее паломничество. Уже сегодня принципиально изменились подходы к организации территории со стороны местных администраций там, где есть массово посещаемые святыни: в Сергиевопо- садском районе Московской области благодаря Троице-Сергиевой лавре, в Вологодской области благодаря Ферапонтову и Кирилло-Белозерскому монастырям, в Карелии благодаря Кижам и Валаамскому монастырю.
При организации туристической инфраструктуры в России будет очень полезно использовать опыт мировых туристических центров, в частности, развитых стран. Например, в Испании туристическая индустрия спасла от вымирания сотни деревень. По мере становления среднего класса и ослабления постсоветского спроса на отдых за границей, спрос на сельский туризм будет расти.
По всей стране, от Кировска до Домбая сегодня активно идет реанимация туристических и спортивных баз, пансионатов. Стали модными конный туризм и горнолыжный спорт. Для всего этого нужен соответствующий ландшафт. И даже при наличии социального заказа на то, в какой степени этот ландшафт будет экологизирован, многое будет зависеть от «предложения», т.е. грамотных, научно проработанных и осуществимых проектов организации территории.
Рост познавательного туризма может помочь возрождению сохранившихся дворянских и других усадеб. Сто лет назад они в большинстве своем были очагами культуры на фоне бедных деревень, центрами просвещения для «простого народа».
Одной из основ современного регионального территориального планирования может стать теория поляризованного ландшафта Б. Б. Родомана. Она выводит экологически обоснованные пропорции между различными природными и культурными ландшафтами (рис. 5.3).

Рис. 53. Схема поляризованного ландшафта (по Б. Б. Родоману):
| SS | — городские историко-архитектурные центры;
|-££-| — общественное обслуживание и пути сообщения; — городские жилые районы и обрабатывающая промышленность; || — пригородное сельское хозяйство;
|| — естественные луга, пастбища, охотничьи угодья, загородные рекреационные
территории; |jjjjjjjj| — природные заповедники; | А | — рекреационные комплексы
и соединяющие их дороги
Вопрос об оптимальном эколого-экономическом балансе территорий нужно решать с учетом конкретных особенностей территорий и характера их использования. Проведенные исследования показывают, что соотношение преобразованных и непреобразованных территорий, при котором сохраняется экологическое равновесие в различных природных зонах и для различных ландшафтов может существенно различаться. Если для тундры близко к оптимальному соотношение примерно 2/98%, то для южной тайги — 50/50%, а для степной зоны — 70/30%.
Экологически ориентированная модернизация производства и совершенствование экономического механизма природопользования могут существенно увеличить удельный вес преобразованных территорий в этом балансе.
Использование идей теории поляризованного ландшафта Б. Б. Родо- мана, адаптированное к реалиям времени и места, может принести большую пользу в экологической оптимизации территории регионов РФ, создав при этом одну из важных ниш для профессиональных географов в системе территориального управления страной. Потенциальные возможности практического применения теории поляризованного ландшафта выходят далеко за рамки районного планирования.
Процессы постепенной терциализации значительно слабее влияют на экологизацию территорий в Российской Федерации, чем в развитых странах. Но приведенные выше примеры говорят о том, что это влияние уже есть. Его усиление будет зависеть от общего социально-экономического развития России.
Существенно скорректировать процессы организации территории способны постсоветские социальные процессы, в частности, так называемая латиноамериканизация общества, то есть усиление его социальной поляризации.
В советское время экологический фактор при создании элитарной инфраструктуры учитывался больше, чем при строительстве промышленных предприятий и размещении простых граждан. Ю. Л. Пивоваров метко назвал советские города «общежитиями при заводах». Правительственные дачи, ведомственные санатории и больницы создавались с учетом большого комплекса экологических условий.
С концом советского периода, экологические параметры качества жизни стали одним из значимых факторов социального расслоения. В Москве уже формируются закрытые элитные «резервации» в наиболее экологически благополучных районах. Активно осваиваются наиболее живописные и экологически благополучные территории, например, горные долины российского Кавказа («Красная поляна» и др.).
Если идея Г. К. Гофмана о том, что «экология — привилегия богатых» будет реализовываться буквально, то начнется поляризация ландшафта не по Б. Б. Родоману, а по модели «Богатые (экологически чистые) — Бедные (экологически грязные) территории».
Показателен пример Череповца. Система расселения населения вокруг Череповецкого металлургического комбината состоит из нескольких зон: зона вдоль забора комбината, откуда постепенно выселяют ветеранов комбината и заселяют низкоквалифицированную рабочую силу; спальная зона для рабочих и обслуживающего персонала; новостройки для ветеранов комбината и работников среднего управленческого звена в 5 км от комбината; коттеджный поселок для руководства АО «Северсталь» в лесном массиве в 40 км от города (рис. 5.4).
А I Б | В I Г I|Д|
Рис. 5.4. Схема расселения населения вокруг Череповецкого металлургического комбината:
А — комбинат АО «Северсталь»; Б — зона лимитчиков, заселяющих дома, из которых выселяют ветеранов комбината; В — спальная зона для рабочих; Г — новостройки для ветеранов комбината и работников среднего звена; Д — коттеджный поселок для руководства АО «Северсталь» в 40 км от комбината
Если Череповецкая модель «решения» экологической проблемы известного металлургического комбината станет доминирующей при организации территории в России, то для реализации этой бесхитростной модели услуги профессионалов экологогеографов могут и не понадобиться.
Формирование по-настоящему сильного экологического лобби возможно только в условиях растущего благосостояния людей. Экологизация
территориального планирования станет одним из важных проявлений эко- ориентированного сдвига в экономике России в процессе ее модернизации.
ПрактикумВопросы и задания для самоконтроля
Назовите особенности природно-ресурсного потенциала России. Охарактеризуйте его влияние на развитие страны в целом и ее отдельных регионов.
Каковы основные идеи европейской концепции «Организации территории»?
Перечислите центры наиболее активной региональной и местной экологической политики в современной России.
Какими социально-экономическими процессами обусловлена активность или пассивность экологической политики в регионах?
Что понимается под экологической политикой?
Что такое общество экопотребления? Каковы причины и результаты его появления в высокоразвитых странах? Укажите признаки формирования общества экопотребления в России.
Как влияют постиндустриальные процессы в мире и в высокоразвитых странах на экологизацию мирового хозяйства, хозяйства отдельных стран и регионов?
Что такое вывод грязных производств? С какими экономическими и экологическими процессами в развитых и развивающихся странах он связан?
Что понимается под устойчивым развитием?
В чем особенности европейского и американского опыта экологизации хозяйства стран и регионов?
Назовите главные экологические проблемы России и ее регионов.
Какая система экологических стандартов используется в России? Назовите главные экономические механизмы стимулирования охраны окружающей среды.
Тесты
Экологический кризис — это ситуация, при которой:
а)среда обитания популяции, одного из видов, или экосистема в целом изменяются так, что ставит под сомнение их дальнейшее выживание;
б)среда обитания популяции или вида претерпевает необратимые изменения;
в)на территории исчезает большинство видов растений и животных;
г)экономический кризис приводит к ухудшению состояния окружающей среды.
Алармизм — это идея:
а)о неисчерпаемости природных ресурсов и емкости биосферы вне зависимости от роста народонаселения;
б)о неизбежности экологических кризисов вследствие загрязнения окружающей среды;
в)об исчерпанности природных ресурсов и емкости биосферы;
г)о неизбежности глобального экологического кризиса и последующей катастрофы вследствие нерегулируемого роста народонаселения планеты, истощения ресурсов, разрушения биологического разнообразия и загрязнения окружающей среды.
К отраслям альтернативной энергетики относят:
а)атомную;
б)угольную;
в)солнечную;
г)газовую.
Вывод «грязных производств» — это:
а)организация развивающимися странами промышленных производств с минимальными экологическими издержками с последующими поставками готовой продукции в развитые страны;
б)организация развитыми странами промышленных производств с большими экологическими издержками в менее развитых странах с последующими поставками готовой продукции в развитые страны;
в)организация развитыми странами промышленных производств с большими экологическими издержками;
г)организация развитыми странами промышленных производств с большими экологическими издержками в беднейших странах мира.
Деловая игра «Экология — привилегия богатых?»
Постановка проблемы. Экологическое благополучие территории — важный фактор, влияющий на качество жизни населения. Потенциальный покупатель квартиры при выборе различных вариантов учитывает большое число критериев, среди которых транспортная доступность, наличие развитой социальной инфраструктуры и другие, однако один из важнейших критериев — экологическая ситуация в районе, которая будет напрямую влиять на здоровье покупателя квартиры. Кроме прочего, от нее зависит стоимость квартир в новостройках.
Экологи выделяют ряд критериев для оценки экологической ситуации на конкретной территории. Так, к негативным факторам относят наличие промышленных предприятий, большое количество крупных магистралей, высокий автомобильный трафик, захоронения различных отходов и близость заводов, занимающихся сжиганием мусора. К положительным факторам относятся: наличие зеленых зон, водоемов, низкий уровень шума, небольшое число или полное отсутствие объектов — источников электромагнитного излучения, свободное передвижение потоков воздуха.
Цель. Научить студентов оценивать территорию города с позиций конкретного фактора, влияющего на качество проживания в нем.
План деловой игры. Студентам за неделю до семинарского занятия раздается задание провести оценку экологического имиджа выбранных территорий Москвы с позиций комфортности для проживания людей. На семинарском занятии студенты представляют результаты своей оценки.
Распределение ролей. Студенты разбиваются на пять групп экологов и группу специалистов по недвижимости.
Общее описание игры. Студенты проводят оценку экологических факторов развития предложенных территорий г. Москвы по следующим критериям: плюсы, минусы, пути решения проблем.
Условия, инструктаж. Предлагаемые для оценки территории г. Москвы:
Москва-сити;
Рублевское шоссе;
Выхино;
Новая Москва;
Сколково.
В процессе подготовки итогового выступления студенты каждой группы проводят факторный анализ выбранной территории. Оцениваются следующие экологические факторы:
Управляемые Неуправляемые
Уровень чистоты потребляемой воды;
лесистость территории и разнообразие зеленых насаждений;
режим увлажнения;
оползневая опасность, и т. п. Тип почв;
рельеф местности;
ветровой режим;
температурный режим;
сейсмичность территории;
загрязнение воздушного бассейна;
шумовое, радиационное и другое антропогенное загрязнение, и т.п.
По результатам проведенной оценки, студенты готовят итоговые выступления об экологической ситуации на данных территориях, представляя их группе экспертов — специалистов по недвижимости, которая отбирает наиболее привлекательное с точки зрения экологии место для осуществления продаж жилья. Специалисты по недвижимости оценивают качество подачи материала, фактологическую базу выступления экспертов и делают выводы о наиболее привлекательных территориях для проживания.
Источники информации:
Материалы Генерального плана г. Москвы до 2025 г.
Материалы Схемы территориального планирования Московской области.
Официальные сайты муниципальных образований г. Москвы.
Подготовка материального обеспечения. Дополнительное оборудование
для игры не требуется.
Глава 6 НАСЕЛЕНИЕ, РЫНОК ТРУДА И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РЕГИОНОВОсновные понятия: демографическое развитие, демографическая ситуация, политика народонаселения, демографическая политика, семейная политика, региональная демографическая политика, миграционная политика, социально-трудовая сфера, уровень жизни населения, качество жизни населения, человеческий капитал, социальный капитал, социальное развитие, социальная политика, региональная социальная политика, социальная защита населения, благотворительная деятельность, социальные гарантии, социальное обеспечение, государственная социальная помощь, социальная поддержка населения, социальное обслуживание населения.
Демографическая и миграционная ситуация в России и ее региональные особенностиПо численности населения Россия относится к числу крупнейших стран мира. За 118 лет, прошедшие после Всеобщей переписи населения Российской империи 1897 г., численность населения России в современных границах увеличилось более чем в 2 раза.
В ходе Всероссийской переписи населения Российской Федерации 2010 г. было учтено 142,9 млн чел. По оценкам Росстата на 1 января 2015 г. численность населения России составила 146 267,3 тыс. чел. Численность населения Республики Крым составляла в то же время 1895,9 тыс. чел.
Россия — страна с самой большой территорией в мире (17,1 млн. кв. км.), что почти в два раза больше территорий Китая, Канады и США, но заселена она крайне неравномерно (8,5 чел./км). Наибольшая плотность населения в ЦФО (59,7) и СКФО (56,3). Однако даже в этих регионах плотность населения почти в два раза ниже по сравнению с ЕС. В азиатской части Российской Федерации, занимающей 3/4 территории, проживает лишь каждый пятый житель России. Особенно мало заселены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с суровыми климатическими условиями (70% территории Российской Федерации).
Менее 2% населения Севера России составляют коренные малочисленные народы. Их официальный перечень включает в себя 40 национальностей. Эти народы сохранили элементы традиционного образа жизни, традиционные социальные структуры и занятия. Они проживают на территории своего исконного обитания, которую освоили задолго до появления
переселенцев нового и новейшего исторического периода. Четыре коренных народа — титульные для автономных округов, ныне самостоятельных субъектов РФ. Это: манси, ханты, чукчи и ненцы. Согласно переписи 2010 г. в Российской Федерации проживает 257,2 тыс. представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Самые многочисленные из них: ненцы (44,6 тыс. чел.), эвенки (38,4 тыс. чел.) и ханты (30,9 тыс. чел.). В большинстве своем эти народы ведут традиционный образ жизни, связанный с кочевым хозяйствованием и традиционным природопользованием1.
Демографическое развитие — процесс изменения параметров воспроизводства населения, его связей и отношений на определенном этапе социально-экономического и исторического развития применительно к конкретной стране (региону).
Демографическое развитие России с 1990-х гг. отличается крайней неустойчивостью, проходит в условиях долговременной депопуляции и системного демографического кризиса. Сокращение численности населения страны происходит по причине его естественной убыли, т.е. превышения числа смертей над числом рождений.
Численность населения России стабильно росла в среднем за год на 1800 тыс. чел. в 1950-е гг., 980 тыс. — в 1960-е гг., 820 тыс. — в 1970-е гг., 950 тыс. — в 1980-е гг., 241 тыс. чел. — в 1991 гг. Естественная убыль населения была впервые отмечена по данным текущего учета в 1992 г. и в 2012 г. составила более 13 млн чел.
Только за 1993—2008 гг. численность населения России сократилась со 148,7 млн до 142,7 млн чел. (на 5,5 млн чел.). С 2009 г. в России наблюдается общий прирост населения (96,3 тыс. чел. в 2009 г., 31,9 тыс. чел. в 2010 г., 109 тыс. чел. в 2011 г., 290,7 тыс. чел. в 2012 г.) на фоне продолжающейся естественной убыли, составившей в 2012 г. 4,3 тыс. чел. Только с 2013 г. наблюдается небольшой естественный прирост населения. (табл. 6.1).
Таблица 6.1
Изменение численности населения России, 1897—2013 гг., тыс. чел.
Период Численность населения Прирост
на конец периода общий естественный миграционный
1897—1916 91 000 23 527 24 392 -865
1917-1926 93 600 2600 5100 -2500
1927-1940 111 359 17 759 16 960 799
1941—1945 97 547 -13 812 -9953 -3859
1946—1950 102 945 5398 6505 -1107
1 Сморчкова В. И. Арктика: регион мира и глобального сотрудничества. М. : РАГС, 2003. С. 134.
Период Численность населения Прирост
на конец периода общий естественный миграционный
1951—1955 112 266 9321 9991 -670
1956—1960 120 766 8500 9283 -783
1961—1965 127 189 6423 6944 -521
1966—1970 130 704 3515 4107 -592
1971—1975 134 690 3986 4180 -195
1976—1980 139 028 4338 3731 607
1981—1985 143 835 4807 3938 869
1986—1991 148 704 4869 379 1110
1992 148 562 47 -219 266
1993 148 356 -206 -732 526
1994 148 460 104 -874 978
1995 148 292 -168 -822 654
1996 148 029 -263 -777 514
1997 147 802 -227 -741 514
1998 147 539 -263 -692 429
1999 146 890 -649 -919 270
2000 146 304 -587 -949 363
2001 145 649 -654 -938 279
2002 144 964 -686 -917 231
2003 144 168 -795 -889 93
2004 143 474 -694 -793 99
2005 142 754 -721 -847 126
2006 142 221 -533 -687 155
2007 142 009 -212 -470 258
2008 141 904 -105 -362 257
2009 141 915 11 -249 259
2010 142 865 32 -240 272
2011 143 056 191 -129 320
2012 143 347 291 -4 295
2013 143 667 320 24 296
Размещение населения в России на протяжении XX в. характеризовалось сдвигом его на север и восток страны. Доля жителей России, проживающих в азиатской части страны, стабильно, хотя и с существенным замедлением в 1960—1980-е гг., росла от 13,3% в 1926 г. до 21,8% в 1989 г.
Начиная с межпереписного периода 1989—2002 гг. преобладающим стало смещение массы населения с северо-восточных окраин РФ в юго-западном направлении.
В целом за период между переписями 1989 г. и 2002 г. миграционный прирост возместил три четверти естественной убыли населения. И компенсаторный вклад миграционного прироста в рост населения в последние годы неуклонно возрастает. В 2009 г. миграционный прирост (сальдо миграции) компенсировал больше 70% естественной убыли населения.
Проблемы современного демографического развития России:
низкая рождаемость населения, массовое распространение семей с одним-двумя детьми;
высокая смертность и заболеваемость населения, избыточная смертность мужского трудоспособного населения страны;
относительно низкая средняя ожидаемая продолжительность жизни;
активное старение населения;
кризис института брака;
неконтролируемое изменение миграционных потоков, значительные масштабы трудовой миграции в Россию;
обострение межэтнических отношений, проблемы нелегальной миграции;
обострение территориальных и социально-экономических проблем в городских и сельских поселениях;
усиление неравномерности расселения населения, формирование нескольких типов геодемографической ситуации.
Современная возрастно-половая пирамида населения России сформировалась под влиянием как эволюционных изменений (последствия закономерного снижения смертности и рождаемости в процессе демографического перехода), так и факторов, вызванных социально-экономическими потрясениями переходного периода.
Более всего изменения в возрастно-половой структуре современной России проявились в старении и увеличении среднего возраста населения. Распределение населения регионов России по возрастным группам демонстрирует больший удельный вес населения в трудоспособном возрасте в регионах Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока (максимальные значения 64—69% — Ямало-Ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО — Югра, Чукотский АО, Магаданская область и Камчатский край).
От возрастного состава населения зависят показатели демографической нагрузки (соотношение численности населения в рабочем и нерабочем возрастах). На протяжении всего послевоенного периода общая демографическая нагрузка в России сильно изменялась. В последние годы численность населения в трудоспособном возрасте неуклонно сокращается, снижается демографическая нагрузка детьми и возрастает нагрузка пожилыми людьми (табл. 6.2).
Демографическая нагрузка на трудоспособное население России по данным переписей (на 1000 населения в трудоспособном возрасте)
Год Демографическая нагрузка
детьми пожилыми общая
1926 770 166 936
1939 724 161 885
1959 512 202 713
1970 508 272 781
1979 385 270 656
1989 430 325 755
2002 296 335 631
2010 259 347 606
В России повышается средний возраст вступления в брак, причем преимущественно за счет браков в старших возрастах. Рост данного показателя вызвал увеличение средней разницы в возрасте вступающих в брак жениха и невесты. На рост количества браков и разводов в Российской Федерации оказывают большое влияние изменения в статистической практике регистрации этого события, а также особенности отечественного законодательства.
Изменения в структуре населения свидетельствуют о том, что создание брачных союзов до 25-летнего возраста перестает быть нормой и традицией в российском обществе. Каждый третий мужчина и каждая пятая женщина к тридцати годам еще не состояли в браке. Неуклонно сокращается доля населения, состоящего в браке. Все большее количество граждан Российской Федерации предпочитает находиться в неформальных (консенсуальных) брачных союзах. Почти каждый десятый брак сегодня не имеет официального оформления. В возрастах до 35 лет рост доля лиц, состоящих в незарегистрированных браках, увеличилась за 2000-е гг. в 2—3 раза.
Одна из труднорешаемых проблем демографического развития страны — относительно высокая смертность и заболеваемость населения. С 1992 г. в Российской Федерации число смертей превышает число родившихся. Несмотря на значительное сокращения значения этого показателя за последние годы, в 2013 г. уровень смертности составил 13,0 смертей на 1000 населения, что значительно выше среднеевропейских значений. Так в Ирландии на 1000 населения в том же году приходилось 6,5 смертей.
Наиболее высокие показатели смертности были в Приволжском, Центральном и Северо-Западном федеральных округах (13,9%о, 13,6%о и 13,4%о соответственно). Регионы, в которых уровень смертности в 2013 г. превысил 17 смертей на 1000 населения: Псковская (18,6%), Тверская (18,0%), Новгородская (17,8%), Тульская (17,4%) области.
Особенно неблагоприятные тенденции в области смертности наблюдаются у мужского и женского населения страны в трудоспособном возрасте.
По-прежнему высоким остается уровень материнской смертности, несмотря на то, что значение этого показателя устойчиво снижается.
В структуре смертности трудоспособного населения первое место в 2013 г. занимали болезни системы кровообращения (170,3 умерших на 100 тыс. лиц трудоспособного возраста), второе — внешние причины смерти (158,3 на 100 тыс. чел.), третье — новообразования (81,9 на 100 тыс. чел.).
Проблема смерти населения в трудоспособном возрасте — прежде всего проблема смертности мужчин. Их в современной России умирает в 3,7 раза больше, женщин. Однако тенденция в области женской смертности в Российской Федерации также неблагоприятная.
Состояние здоровья и уровня смертности населения отражает показатель ожидаемой продолжительности жизни. Высокий уровень смертности определяет низкое значение этого показателя. В 2013 г. значение этого показателя составило у всего населения 70,76 лет, у мужчин — 65,13, у женщин — 76,30 лет. В последние годы наметился рост ожидаемой продолжительности жизни у мужчин в большинстве регионов РФ, кроме Республики Карелия, Псковской области, Республики Тыва, Республики Хакасия, Омской области и Чукотского АО. Продолжительность жизни женщин в 2012 г. также в целом выросла, снизившись в 13 регионах ЦФО, СЗФО, СКФО, СФО и ДФО, в том числе в г. Москве, Калужской, Ярославской и Калининградской областях, Республике Саха (Якутия) и др.
Миграционная ситуация в Российской Федерации после распада СССР имеет ряд отличительных особенностей. После длительного периода, когда основные территориальные перемещения населения ограничивались границами государства, резко возросли масштабы международной миграции населения в страну. Россия получила миграционные потоки вынужденных переселенцев и беженцев, а также начала активно терять населения вследствие интеллектуальной эмиграции («утечки умов»).
В условиях кризиса произошло снижение внутренней миграционной подвижности населения, а также изменение направлений внутренней миграции. Бывшие регионы притока мигрантов стали регионами оттока и наоборот. Начался ощутимый отток населения России из регионов Севера, Сибири и Дальнего Востока страны, из частей России с экстремальными природными условиями. Если раньше регионы Крайнего Севера и Дальнего Востока привлекали население на временную работу по трудовому договору с высокой зарплатой из-за «северных коэффициентов» и «полярных надбавок» к жалованью, то в переходный период они в большой мере утратили свою привлекательность. Причиной этого послужили массовые закрытия заводов и предприятий, увеличение стоимости жизни в этих регионах и мощная инфляция.
При этом бывшие районы миграционного оттока, наоборот, стали центрами притяжения мигрантов; в них вернулись и многие из тех, кто ранее уехал в северные и восточные районы. Центральная Россия, Урал и Поволжье усилили свою привлекательность для мигрантов, тем более, что они имеют большой и относительно разнообразный набор мест приложения труда.
Сохранился и даже усилился внутренний миграционный отток из перенаселенных и трудоизбыточных национальных республик Северного Кавказа, стимулированный также межнациональными конфликтами. При среднем уровне безработицы в России 9,4% в 1995 г. и 5,5% в 2013 г., эти же показатели были соответственно в Дагестане 25,4% и 11,6%, Ингушетии — 42,4% и 47,7%, Карачаево-Черкессии — 26,8% и 8,9%; в Чечне — 66,9% в 2006 и 29,8% в 2013 г. и т.д.
Большой масштаб в 1990-е гг. получили вынужденные миграции. В основном, они были направлены из зон межнациональных конфликтов на территории бывшего СССР в Россию. Выделились и очаги вынужденной миграции внутри России — это зоны военных конфликтов в Чечне, Северной Осетии и других местах, зоны повышенной опасности от возможных террористических актов в Чечне, Северной Осетии, Дагестане, Карачаево- Черкессии и других местах, а также зараженная радиацией после аварии в 1986 г. на Чернобыльской АЭС территория Брянской области и части некоторых других регионов России.
Миграционный прирост в Россию начал увеличиваться уже с 1992— 1993 гг. и составил максимальное значение в 1994 г. (845,7 тыс. чел.). В последующие годы его размеры неуклонно снижались, за исключением 1997 и 2000 гг. Самый низкий миграционный прирост в Россию из зарубежных стран был зафиксирован в 2001—2003 гг., за это время его значение снизилось с 72,3 тыс. до 39,4 тыс. чел.
С 2005 г. коэффициент миграционного прироста в Российской Федерации постоянно растет и достиг в 2013 г. значения 21 на 10 тыс. чел. Несмотря на то, что значения миграционного прироста, как и другие статистические показатели миграции населения, в большой степени зависят от особенностей и налаженности иммиграционного учета в нашей стране, последние данные свидетельствуют о благоприятных тенденциях и в динамике миграционного прироста, и в миграционном учете.
При состоянии нерешенности демографических проблем демографический кризис в Российской Федерации может в будущем привести к сокращению численности и ухудшению возрастной структуры рабочей силы, старению населения, повышению нагрузки на социальный бюджет, к снижению численности населения в регионах Сибири, Севера и Дальнего Востока и т.д.
Демографическая ситуация — состояние демографических процессов, состава и размещения населения, рассматриваемое в определенное время и на определенной территории (страны или ее части).
Рассмотрим особенности современного развития демографических процессов в регионах России. Авторы учебного пособия «Демография» выделяют четыре типа геодемографической ситуации в демографическом регио нальном развитии.
По характерным особенностям современной демографической ситуации можно разделить субъекты РФ на пять групп (табл. 6.3).
Таблица 6.3
Типология регионов РФ по особенностям демографической ситуации
№ Тип регионов Характерные
регионы Характеристика
1 Высокоурбанизированные территории в главной полосе расселения Города Москва, Санкт-Петербург, Московская, Свердловская, Калининградская области Небольшая естественная убыль или прирост населения, миграционный приток, старое население, повышенная продолжительность жизни
2 Менее урбанизированные регионы старо- освоенного Центра России Большинство субъектов Центрального, Приволжского, ряд субъектов СевероЗападного, Уральского и Южного федеральных округов Долговременный естественный и миграционный отток населения, старая возрастная структура, самый высокий уровень смертности, низкая продолжительность жизни
3 Регионы нового освоения на севере и востоке России с низкой плотностью населения Большинство субъектов Сибирского и Дальневосточного, некоторые регионы Уральского федеральных округов Слабозаселенные территории, сравнительно молодая возрастная структура населения за счет миграции, нулевой естественный прирост населения, миграционный отток с начала 1990-х гг.
4 Национальные автономии Республики Северного Кавказа и юга Сибири Высокий естественный прирост населения, миграционный отток, молодая возрастная структура
5 Сырьевые регионы Уральского и Поволжского федеральных округов Тюменская область, Ханты-Мансийский АО — Югра, ЯмалоНенецкий АО Молодая возрастная структура, естественный и миграционный прирост
Демографическая ситуация в высокоурбанизированных территориях в главной полосе расселения России. Общий коэффициент рождаемости в 2013 г. в этих регионах составил от 11,3 %% в г. Москве до 14,4 % в Свердловской области. Минимальное значение общего коэффициента смертности отмечено в также в г. Москве (9,6%). Ожидаемая продолжительность жизни в этих регионах выше общероссийского уровня (кроме Свердловской области). Калининградская область и г. Санкт-Петербург отличаются невысокой младенческой смертностью (в отличие от г. Москвы, Свердловской и Московской областей).
Самый высокий миграционный приток в этой группе регионов приходится на г. Москву (108,8 тыс.), г. Санкт-Петербург (100 тыс.) и Московскую область (99 тыс.).
Демографическая ситуация в слабо урбанизированных регионах старо- освоенного Центра России. Минимальные значения ожидаемой продолжительности жизни в 2013 г. были отмечены в Псковской (67,7 лет) и Новгородской (67,8 лет) областях. Значения показателя младенческой смертности в данной группе регионов очень сильно различаются: от 4—5 смертей в возрасте до 1 года на 1000 родившихся (Тамбовская область и Республика Чувашия) до 10—11 (Калужская, Орловская, Псковская и Волгоградская области, Ставропольский край).
Большая часть рассматриваемых регионов имели в 2013 г. отрицательный либо небольшой положительный миграционный прирост. Миграционный прирост свыше 9 тыс. чел. был отмечен в Краснодарском крае (72,5 тыс. чел.), Ленинградской (22,6 тыс. чел.) и Воронежской (9,9 тыс.) областях. Регионы с максимальной миграционной убылью — Республика Коми (-10,5 тыс. чел.), Архангельская (-9,8 тыс. чел.), Мурманская (-10,0 тыс. чел.), Волгоградская (-8,8 тыс. чел.) области.
Демографическая ситуация в регионах нового освоения России. С начала 1990-х гг. в большинстве регионов группы наблюдается близкие к нулевому или отрицательные естественный прирост населения и миграционный отток. В 2013 г. только в нескольких регионах ДФО был отмечен небольшой естественный прирост (до 1,5 на 1000 населения) — в Камчатском и Хабаровском краях. В СФО в 2013 г. небольшой естественный прирост имели Красноярский край, Иркутская, Новосибирская, Томская и Омская области. И только Красноярский край и Томская область имели в 2013 г. положительный миграционный прирост.
Из всех описываемых регионов только в Томской области в 2013 г. ожидаемая продолжительность жизни была на среднероссийском уровне (71 год). Продолжительность жизни мужского населения большинства регионов нового освоения отставала от среднероссийских значений на 2—6 лет.
Демографическая ситуация в национальных автономиях России на юге и в Сибири. Регионы группы характеризуются высоким естественным приростом населения, миграционным оттоком, молодой возрастной структурой. Национальные автономии России сильно отличаются по показателю ожидаемой продолжительности жизни — она традиционно высокая в республиках Северного Кавказа и низкая в автономиях Сибири и Европейского Севера РФ. Показатель общей продолжительности жизни (обоих полов) варьируется в пределах от 61 года в Республике Тыва до 78 лет в Республике Ингушетия
В 2013 г. только в Республике Ингушетия был отмечен положительный миграционный прирост.
Демографическая ситуация в сырьевых регионах России. Автономные округа УФО в целом имеют демографические показатели, близкие к среднеевропейским значениям. Исключение составляет Ямало-Ненецкий АО, который имеет по сравнению с другими регионами федерального округа более высокие значения коэффициента младенческой смертности (10,4 умерших до 1 года на 1000 родившихся).
Миграционная ситуация в 2013 г. в основных сырьевых регионах России характеризовалась высоким миграционным приростом в Республику Татарстан (5,9 тыс. чел.) при миграционной убыли в Ямало-Ненецком АО (-8,1 тыс.чел.) и Ханты-Мансийском АО — Югре (-4,5 тыс. чел.). Миграция населения в Республику Башкортостан отличается самой высокой интенсивностью, большим числом прибывших и выбывших мигрантов при отрицательном миграционном приросте.
Управление демографическими и миграционными процессамиОсновы демографической политикиДля того, чтобы рассмотреть демографическую политику, обратимся сначала к политике народонаселения.
Политика народонаселения — деятельность, направленная на регулирование развития главной производительной силы общества, т.е. населения.
Политика народонаселения включает в себя следующие меры:
влияние на условия труда;
улучшение качества жизни всех слоев населения;
меры, направленные на процессы естественного движения населения;
управление миграционными процессами;
изменение структуры населения, и др.
В свою очередь социальная политика — часть политики народонаселения, а демографическая и семейная политика — особые формы социальной политики.
Демографическая политика — целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов по регулированию воспроизводства населения.
Демографическая политика направлена на формирование желательного (оптимального) в долгосрочной перспективе типа воспроизводства населения или закрепление существующего типа, если он оптимален, путем осуществления комплекса взаимосвязанных мер.
Семейная политика — целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере укрепления семьи, оптимизации выполнения ею своих функций и улучшения условий жизнедеятельности.
Современная семейная политика включает в себя социальное обеспечение, налоговую политику и семейное право.
Термины «контроль рождаемости» и «планирование семьи» используют для внутрисемейного регулирования деторождений, а также для описания воздействия государства (как правило, в развивающихся странах мира) на процесс рождаемости с целью снижения ее уровня и сокращения темпов роста населения в стране.
Механизмы демографической политики можно разделить на четыре группы:
организационные — создание и функционирование специальных структур органов государственной власти (на федеральном и региональном уровнях), а также общественных объединений, советов, фондов, занимающихся содействием в решении демографических проблем;
административно-правовые — законодательно-нормативные акты, регламентирующие разводы, браки, положение детей в семьях, алиментные обязанности, охрану материнства и детства, аборты и контрацепции, условия занятости и режим работы работающих женщин-матерей, и т.д.;
финансово-экономические, включающие:
выплаты пособий матерям (единовременные при родах);
оплачиваемый отпуск после родов, который предоставляется матери;
оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком;
семейные пособия (начисления к зарплате);
регулярные ежемесячные суммы, пока ребенок не достигнет определенного возраста;
скидки в налогообложении;
сокращение рабочего дня для работающих матерей;
формирование сети детских учреждений и предоставление в них мест для всех желающих, дошкольное воспитание бесплатное или со скидкой;
жилищные льготы;
социальное обслуживание на предприятиях и организациях (имело значительное распространение в СССР) или современную корпоративную семейную и демографическую политику;
информационные и воспитательные — газеты, журналы, радио, телевидение, литература, художественные фильмы, Интернет и другие средства коммуникации могут формировать у населения определенную модель демографического поведения, поэтому все они способны подготовить общественное мнение к проводимой демографической политике и помогать успешной реализации этой политики.
Региональная демографическая политика — часть государственной демографической политики; целенаправленная деятельность различных региональных организационных структур (государственных, общественных) по регулированию процессов естественного движения населения.
Региональная демографическая политика осуществляется и на федеральном уровне посредством принятия программ в области перераспределения трудовых ресурсов, воздействия на воспроизводство населения, формирования здорового образа жизни населения и увеличения ожидаемой продолжительности жизни, оптимизации миграционных процессов и др.
Региональная демографическая политика состоит из законодательнонормативных актов региональных властей, мер финансово-экономического характера, а также информационного и организационного обеспечения демографической политики в субъекте РФ.
Представляет большой интерес опыт проведения демографической и семейной политики на корпоративном уровне.
Корпоративная семейная политика — ряд программ, оказывающих поддержку семье, в том числе через развитие социальной инфраструктуры; часть корпоративной социальной политики.
Проведение семейной политики положительно сказывается на повышении имиджа компании (особенно при работе с иностранными клиентами и потенциальными инвесторами), на улучшении положения компании на рынке труда, а также на усилении социального эффекта от стимулирования развития корпоративной социальной инфраструктуры.
В Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. отмечается, что дальнейшее развитие неблагоприятных демографических тенденций в России неблагоприятно скажется на основных показателях социально-экономического развития страны, прежде всего на темпе роста ВВП и обеспеченности трудовыми ресурсами, потребует структурных и качественных изменений в системе оказания медицинской и социальной помощи с учетом увеличения доли граждан старшего возраста.
Исходя из этого цели демографической политики РФ:
создание условий для роста численности населения к 2025 г. до 145 млн чел.;
повышение качества жизни и увеличение продолжительности жизни к 2015 г. до 70 лет, к 2025 году — до 75 лет.
Основные задачи демографической политики РФ:
сократить уровень смертности не менее чем в 1,6 раза, прежде всего в трудоспособном возрасте от внешних причин;
сократить уровень материнской и младенческой смертности не менее чем в 2 раза, укрепить репродуктивное здоровье населения, здоровье детей и подростков;
сохранить и укрепить здоровье населения, увеличить продолжительность активной жизни, создать условия и сформировать мотивацию для ведения здорового образа жизни, продление трудоспособного периода жизни пожилых людей, развитие геронтологической помощи;
повысить уровень рождаемости (увеличить суммарный показатель рождаемости в 1,5 раза) за счет рождения в семьях второго и последующих детей;
укрепить институт семьи, возродить и сохранить духовно-нравственные традиции семейных отношений;
привлекать мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции.
После принятия концепции во всех субъектах РФ были разработаны региональные демографические стратегические документы (концепции, стратегии, программы), направленные на улучшение демографической ситуации, которые учитывали специфику каждого региона (долю городского и сельского населения, тенденции естественного движения населения, сложившуюся модель семьи, обычаи и традиции), а также согласовались с реализуемыми мероприятиями приоритетных национальных проектов в сфере образования, здравоохранения, жилищной политики и сельского хозяйства.
В 2006—2008 г. в Российской Федерации был принят ряд законодательно-нормативных актов по материальной поддержке семей при рождении и воспитании детей. В результате была сформирована система федеральных выплат, дотаций и льгот, предназначенных для стимулирования деторождения, поддержки малообеспеченных семей, укрепления института семьи в современной России, включающая в том числе:
Материнский (семейный) капитал — выплачивается женщинам, имеющим российское гражданство, родившим или усыновившим второго ребенка или ребенка следующей очередности рождения не ранее, чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления), на улучшение жилищных условий, получение образования ребенком (детьми) и формирование накопительной части трудовой пенсии для женщин. Размер материнского (семейного) капитала ежегодно пересматривается с учетом темпов роста инфляции.
Ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, размером для работающих матерей в 40% среднего заработка по месту работы за 12 предшествующих календарных месяцев.
Введение компенсации затрат родителей на посещение ребенком дошкольного образовательного учреждения (на первого ребенка — 20% размера платы, на второго — 50%, на третьего и последующих детей — 70%).
Единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью.
Родовой сертификат — оплата услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, а также по диспансерному наблюдению ребенка в течение первого года жизни.
Пособия по беременности и родам на период 70 дней до родов и 70 дней после родов.
Единовременное пособие при рождении ребенка.
Единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.
Ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.
В 51 регионе РФ, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней по России, нуждающимся в поддержке семьям вводится ежемесячная денежная выплата при рождении третьего ребенка или последующих детей в размере определенного субъектом РФ прожиточного минимума до достижения ребенком возраста трех лет.
В целом по России доля семейных и материнских пособий в ВВП с середины 1990-х гг. неуклонно сокращается. Несмотря на то, что в последние годы данный показатель растет, его размер по-прежнему значительно меньше докризисного уровня (табл. 6.4).
Таблица 6.4
Семейные и материнские пособия в России за период 1995—2012 гг., %
Показатель Год 1995 2000 2005 2010 2012
Доля семейных и материнских пособий к ВВП 0,8 0,4 0,2 0,6 0,5
Доля семейных и материнских пособий к общему объему денежных доходов населения 1,3 0,7 0,3 0,8 0,8
Доля семейных и материнских пособий в общих расходах на выплату пособий и социальную помощь, в том числе: 54,4 34,4 14,7 17,1 16,7
по беременности и родам 4,2 4,7 4,6 4,5 4,5
при рождении ребенка 1,5 1,9 2,6 0,9 1,2
ежемесячное пособие на ребенка 46,0 25,4 5,8 2,9 2,5
В 2007—2012 гг. реализовывалась федеральная целевая программа «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями, которая включала в себя целый ряд подпрограмм («Сахарный диабет», «Туберкулез», «Вакцинопрофилактика», «ВИЧ-инфекция», «Инфекции, передаваемые половым путем», «Онкология», «Вирусные гепатиты», «Психические расстройства» и «Артериальная гипертония»).
С 2009 г. Министерство здравоохранения и социального развития РФ особое внимание обращает на направление по формирование здорового образа жизни, поддерживаемое за счет федерального бюджета и бюджета субъектов РФ. В 2009 г. была разработана Концепция государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкоголем и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 г. В том же году в каждом регионе России на базе региональных и муниципальных учреждений здравоохранения были открыты Центры здоровья.
Зарубежный опыт
В современном мире существует дифференциация экономически развитых стран по размеру пособий и налоговых льгот на детей:
Северные страны — Финляндия, Норвегия, Швеция, Дания, Исландия;
Япония, Корея, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия;
Страны Южной Европы — Испания, Италия, Греция, Словакия.
Страны первой группы отличает продолжительный отпуск для родителей по уходу за детьми, высокий уровень пользования государственными услугами по уходу за детьми, а также более высокие пособия на ребенка.
Для стран второй группы характерна более высокая поддержка семей с низкими доходами с помощью пособий и налоговых льгот, а также развитие сети дошкольных учреждений для пребывания в них детей начиная от трех лет.
Страны Южной Европы более ориентированы на длинные отпуска по уходу за ребенком, маленькие пособия и услуги по уходу за детьми младше трех лет.
Отдельное место занимает семейная политика Франции, направленная на увеличение рождаемости. Во Франции высокие размеры различных финансовых выплат на поддержку семей сочетаются с разработанной системой налоговых льгот. Родителям предоставляется возможность сочетать уход за ребенком с профессиональной деятельностью. Кроме того жилищная политика ориентирована на решение семейного вопроса и помощи неполным семьям.
ную деятельность государственных органов, отвечающих за регулирование миграционных процессов на местах (на региональном и муниципальном уровнях).
Государственная миграционная политика должна осуществляться на принципах защиты прав человека и соблюдения норм международного права в сфере миграции, а также на основе взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти.
Регулированием миграционных процессов занимаются органы государственной и муниципальной власти, а также общественные и международные организации. Исторически сложилось разделение развитых стран мира по месту миграционных процессов в экономической жизни государства. Существуют страны классической иммиграции (США, Канада, Австралия, Израиль, Новая Зеландия), возникшие как результат миграции и ставшие после Второй мировой войны одними из мировых лидеров по приему беженцев и вынужденных переселенцев.
Европа в течение многих веков была миграционным донором для этих стран. Большинство стран Западной Европы стали привлекательными для иммигрантов только в послевоенный период, как правило, в форме временной трудовой миграции.
К странам, основанным на этнической иммиграции, можно отнести Израиль.
Основные черты политики стран классической иммиграции включают зависимость экономического роста от численности иммигрантов; либеральный подход к иммиграции; ориентированность на переселение или долговременное пребывание иммигрантов.
Существуют две основные системы отбора иммигрантов (разновидности современных методов отбора переселенцев и трудовых иммигрантов, принятые в ряде экономически развитых стран мира):
система преференций (предпочтений), принятая в США (закон об иммиграции и гражданстве Уолтера — Маккарена 1952 г., закон об иммиграции 1990 г.);
балльная система отбора, принятая в Канаде (1967 г.), позже — в Австралии, Германии, Великобритании.
Основные черты современной миграционной политики в европейских странах:
открытость внутрирегиональных границ;
усиление внутреннего и внешнего контроля над миграцией, ужесточение норм национального законодательства в отношении нелегальных мигрантов;
оценка иммиграции как одного из источников экономического, демографического, культурного развития принимающей стороны;
утверждение селективной иммиграции (когда преимущество имеют квалифицированные специалисты, а для неквалифицированных иностранцев ужесточаются правила въезда).
Во многих странах мира разработана система квот по востребованным специальностям для лиц, получающих право на въезд в страну (например, в Германии, Франции, Испании); поощряется контролируемая трудовая,
временная, сезонная и студенческая миграция (Великобритания, Франция, Испания и др.); ужесточаются условия для получения разрешения на постоянное проживание в случае заключения брака с гражданином принимающей страны (например, в Великобритании).
Некоторые развитые страны проводят этническую миграционную политику, способствуют возращению на постоянное место жительства представителей их титульных наций.
За миграционную политику в современной России отвечает Федеральная миграционная служба РФ, в непосредственные задачи которой входит осуществление миграционного учета, совершенствование нормативно-правового регулирования, разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, исполнение законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, осуществление надзора в области трудовой миграции.
Государственная миграционная политика в современной России осуществляется в соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами РФ во взаимосвязи с Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г., а также Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Стратегией государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. и другими документами стратегического планирования.
Цели государственной миграционной политики РФ: обеспечение национальной безопасности РФ; максимальной защищенности, комфортности и благополучия населения Российской Федерации; стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации; содействие обеспечению потребности экономики РФ в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.
К задачам государственной миграционной политики России относятся:
создание условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан;
разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы;
содействие развитию внутренней миграции;
содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности;
выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;
содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом; противодействие незаконной миграции.
Вопросами реализации отдельных направлений миграционного политики России занимаются соответствующие управления Федеральной миграционной службы РФ (ФМС России). Так, Управление иммиграционного контроля отвечает за организацию работы по предупреждению и пресечению незаконной миграции; организационно-методологическое обеспечение деятельности территориальных органов ФМС России по контролю за соблюдением иностранными гражданами правил въезда, временного пребывания; содействует защите прав иностранных граждан и лиц без гражданства и т.д.
Управление внешней трудовой миграции создано для реализации законодательно-нормативной базы в сфере трудовой миграции и привлечения иностранных работников на территорию Российской Федерации, а также в целях обеспечения прав и интересов российских граждан, выезжающих для осуществления трудовой деятельность за пределы России1.
С 2003 г. органами исполнительной власти утверждается ежегодная квота на привлечение в Российскую Федерацию иностранных работников. На 2015 г. была утверждена потребность в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников в количестве 275 856 чел. Одновременно было установлено распределение потребности в иностранных работниках по профессионально-квалификационным группам (табл. 6.5).
Таблица 6.5
Распределение определенной на 2011 и 2015 гг. потребности
в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников2
Профессионально-квалификационная группа Потребность, чел.
2011 г. 2015 г.
Руководители учреждений, организаций и предприятий и их структурных подразделений (служб) 109 590 17 931
Специалисты в области естественных и инженерных наук 29 761 8050
Специалисты среднего уровня квалификации физических и инженерных направлений деятельности 16 509 4692
Учет временной трудовой миграции осуществляется на основе Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», а также других законодательно-нормативных актов.
Постановление Правительства РФ от 18 декабря 2014 г. № 1400 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на 2015 год».
Профессионально-квалификационная группа Потребность, чел.
2011 г. 2015 г.
Средний персонал в области финансово-экономической, административной и социальной деятельности 25 304 6861
Работники сферы индивидуальных услуг и защиты граждан и собственности 53 396 6705
Продавцы, демонстраторы товаров, натурщики и демонстраторы одежды 10 928 937
Квалифицированные работники товарного сельскохозяйственного производства, лесного, охотничьего хозяйств, рыбоводства и рыболовства, имеющие рыночную ориентацию 120 440 6013
Рабочие, занятые на горных, горно-капитальных и на строительно-монтажных и ремонтно-строительных работах 531 514 129 730
Рабочие металлообрабатывающей и машиностроительной промышленности 92 726 13 911
Другие профессии квалифицированных рабочих крупных и мелких промышленных предприятий 79 893 23 284
Операторы, аппаратчики и машинисты промышленных установок 40 939 3973
Операторы, аппаратчики, машинисты и слесари-сборщики стационарного оборудования 77 687 19 508
Водители и машинисты подвижного оборудования 98 699 5725
Неквалифицированные рабочие, общие для всех отраслей экономики 388 615 13 300
Иные профессионально-квалификационные группы 69 583 15 236
Также в ФМС России существуют управления по вопросам гражданства, по делам соотечественников, внешних связей, содействия интеграции и др.
Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 была утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российской Федерации соотечественников, проживающих за рубежом. Данная программа в настоящий момент — единственный программный документом в области миграционной политики в Российской Федерации.
Цели программы:
стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников на основе повышения привлекательности субъектов РФ;
компенсация убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.
Определены три категории территорий вселения вернувшихся в Россию соотечественников:
Стратегически важные для России приграничные территории, характеризующиеся сокращением численности населения;
Б. Территории реализации крупных инвестиционных проектов, требующих массового привлечения переселенцев в связи с отсутствием соответствующего предложения рабочей силы на территориальном рынке труда;
Территории с устойчивым социально-экономическим развитием, на которых в течение последних трех и более лет наблюдаются сокращение общей численности населения и (или) миграционный отток.
Данная программа была рассчитана на реализацию в 2006—2012 гг. С 2014 г. она реализуется как подпрограмма Государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения». Действие подпрограммы рассчитано до 2020 г.. Бюджет подпрограммы на 2013—2020 гг. составляет 22 млрд руб.
В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. заложена задача модернизации реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и придание ей бессрочного характера, а также содействие переселению на постоянное место жительства квалифицированных специалистов и иных иностранных работников, востребованных на российском рынке труда, создание условий для миграции в Российскую Федерацию предпринимателей и инвесторов.
Участникам подпрограммы выплачиваются единовременное пособие на обустройство, ежемесячное пособие при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности, не более чем на 6 месяцев, в размере не более 50% от прожиточного минимума, компенсации транспортных расходов и расходов на уплату государственной пошлины. Постановлением Правительства РФ «О порядке осуществления выплаты пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей» утверждены новые правила начисления пособий участникам программы и членам их семей (табл. 6.6).
С начала реализации программы по состоянию на 1 января 2015 г. на территорию России прибыло 130,8 тыс. переселенцев, вместе с членами семей — 262,9 тыс. чел. Большая часть соотечественников прибыла в регионы ЦФО, СЗФО и СФО (табл. 6.7).
Выплата пособий на обустройство участникам Государственной программы содействия добровольному переселению и членам их семей с 2013 г., тыс. руб.
Получатель Размер пособия
I этап II этап
Участники, вселяющиеся с территории иностранного государства на территорию приоритетного заселения 150 90
члены их семей 70 50
Участники, временно проживающие на законном основании в субъекте РФ, территория которого полностью или частично отнесена к территории приоритетного заселения 50 30
члены их семей 25 15
Участники, переселяющиеся на территории вселения, не относящиеся к приоритетным 20 —
члены их семей 10 —
Таблица. 6.7
Распределение участников программы по федеральным округам и регионам России в 2011 г.
Федеральные
округа Пилотные регионы Всего участников, прибывших в регионы на 2011 г., %
ЦФО Воронежская, Калужская, Курская, Костромская, Липецкая, Смоленская, Тамбовская, Тверская и Тульская области 47,5
СЗФО Республика Карелия, Архангельская, Калининградская, Мурманская, Новгородская и Псковская области 14,1
ПФО Республика Мордовия, Нижегородская, Пензенская и Саратовская области 6,7
ПФО Волгоградская область —
УФО Курганская, Тюменская и Челябинская области 1,1
СФО Республика Бурятия, Алтайский край, Забайкальский край, Красноярский край, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская и Омская области 20,7
ДФО Камчатский, Приморский, Хабаровский края, Амурская, Сахалинская и Еврейская автономная области 9,9
С начала деятельности ФМС России был заключен ряд международных соглашений в сфере трудовой миграции, которые определяют законодательно-организационные механизмы регулирования трудовой иммиграции. Были составлены и заключены Соглашения РФ с Арменией (1994), Киргизской Республикой (1996), Китайской Народной Республикой (2000), Республикой Таджикистан (2004), Корейской Народно-Демократической Республикой (2007), Республикой Узбекистан (2007), Французской Республикой (2009), Республикой Молдова (2011).
В июле 2011 г. было ратифицировано Соглашение о правовом статусе трудящихся мигрантов и членов их семей. Это соглашение было заключено правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации в целях содействия трудовой миграции на основе Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. и Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г.
29 мая 2014 г. в Астане был заключен Договор о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией. Одна из целей заключения договора — формирование единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках ЕАЭС. Сотрудничество государств-членов в сфере трудовой миграции в рамках союза осуществляется в следующих формах: согласование общих подходов и принципов в сфере трудовой миграции, обмен нормативными правовыми актами, обмен информацией, реализация мер, направленных на предотвращение распространения недостоверной информации, обмен опытом, проведение стажировок, семинаров и учебных курсов, сотрудничество в рамках консультативных органов.
Законодательно-нормативное регулирование миграционных процессов в России осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Несмотря на то, что региональное законодательство должно быть направлено на достижение результатов, провозглашенных на федеральном уровне, оно должно решать и специфические региональные миграционные проблемы.
К примеру, вопросы прав мигрантов на получение поддержки в период адаптации и интеграции на новом месте жительства могут регулироваться региональной властью. Некоторые регионы РФ, например город Москва, имеют разработанные и утвержденные на региональном уровне программы миграционной политики. Также на региональном уровне может осуществляться конкретизация некоторых норм федерального и международного законодательства, имеющих непрямое действие.
Федеральный закон «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из закрывающихся населенных пунктов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» устанавливает право на предоставление за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий (единовременных социальных выплат) на приобретение жилых помещений и условия их предоставления гражданам Российской Федерации, выезжающим из населенных пунктов, с полярных станций, находящихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и закрывающихся в соответствии с законодательством РФ на основании решений органов государственной власти субъектов РФ. Принятие данного законодательного акта должно стимулировать развитие внутренних миграционных процессов в Российской Федерации.
После распада СССР произошло резкое сокращение объема внутренней миграции населения. Это связано с невысокими доходами основной части населения, неразвитостью рынка жилья и высокой стоимостью транспортных перевозок. Эта тенденция продолжается в большинстве регионов России по настоящее время. Поэтому в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. особое внимание уделено развитию внутренней миграции граждан Российской Федерации. В числе прочего на период до 2025 г. предусмотрено:
обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания и информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;
развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности, в том числе распространение вахтового метода ведения работ и гибких форм занятости;
содействие местной внутренней миграции, прежде всего между региональными центрами, малыми городами и сельскими поселениями;
создание инфраструктуры для проживания внутренних трудовых и учебных мигрантов на основе государственно-частного партнерства;
поддержка регионов и территорий, проводящих активные меры по привлечению внутренних мигрантов, в том числе в рамках федеральных программ;
развитие дешевых сегментов рынка арендного жилья;
развитие взаимодействия государственных центров занятости с частными агентствами по вопросам трудоустройства граждан Российской Федерации вне территории их постоянного проживания, совершенствование федерального и региональных банков вакансий с целью повышения информированности граждан о возможностях и условиях трудоустройства;
создание фондов по реализации мер стимулирования переселения граждан на работу в другие регионы, в том числе регионы Дальнего Востока;
повышение инвестиционной привлекательности регионов Дальнего Востока, Сибири, приграничных и стратегически важных территорий с целью создания необходимой для переселения социальной и транспортной инфраструктуры, а также снижение транспортной оторванности от регионов Центральной России;
развитие транспортной инфраструктуры, внутренних и межрегиональных пассажирских перевозок, субсидирование пассажирских авиаперевозок между регионами восточной и западной частей страны.
Учитывая динамичный характер и современные перспективные планы социально-экономического развития ряда регионов России, уже в ближайшие годы во многих субъектах РФ возникнет потребность в высокой внутренней территориальной мобильности рабочей силы.
Социальное развитие и социально-трудовая сфера регионов РоссииСоциальное развитие и социальная политика — предмет изучения многих наук. Состояние и развитие социальных процессов и особенности управления ими входит в сферу исследования экономики и социологии, философии и психологии, юриспруденции и политологии и др.
Существует большое количество определений понятий «социальная сфера», «социальное развитие» и «социальная политика». Эти понятия рассматривают в широком и узком смысле, с точки зрения индивидуального и общественного начала социальной политики, политико-правовой и философской трактовки этих понятий и многих других сторон.
В данном учебном пособии нам более близка точка зрения экономистов, в том числе специалистов в области государственного и муниципального управления, и экономикогеографов. Из того, что мы понимаем под социальным развитием и социальной политикой, складывается и система социальных показателей, статистика социальной сферы, в том числе рассматриваемой нами региональной.
Понятия «социальное развитие» и «благосостояние» часто связывают, так как социальное развитие зависит, в том числе, и от роста благосостояния населения. К тому же благосостояние более изучено в теоретическом и методологическом плане зарубежной экономической наукой. В российской экономической науке больше исследованы понятия «уровень жизни населения», «качество населения» и «качество жизни населения». При этом считается, что понятие «благосостояние населения» имеет более объемный и комплексный характер. Основное понятие в теории благосостояния — блага, которые могут быть материальными (техника, продукты, продовольствие) и нематериальными (знания, образование, опыт, информация и т.п.).
Уровень жизни — комплекс условий функционирования человека в сфере потребления, проявляющийся в масштабах развития потребностей людей и характере их удовлетворения.
Многие исследователи полагают, что понятия «благосостояние населения» и «уровень жизни населения» тождественны.
Экономистами также разработаны понятия «условия жизни» и «образ жизни», которые связываются с понятием «уровень жизни населения» или определяют его. Самое неоднозначное понятие в экономической науке — «качество жизни населения», которое чаще всего понимается как «качество населения» и определяется уровнем и образом жизни населения.
С социальным развитием тесно связана теория человеческого капитала, которая появилась и получила развитие в работах Г. С. Беккера, Т. Шульца, Дж. Минсера, М. Блауга, Э. Денисона, Дж. Кендрика, Б. Кикера и других в 1950— 1980-е гг.
Термин человеческий капитал обозначает накопленные и воплощенные в человеке знания, здоровье, способности, навыки, умения, мотивации и т.п., способствующие росту производительности его труда и способные приносить доход.
История термина
В 1958 г. Дж. Минсер опубликовал статью «Инвестиции в человеческий капитал и личное распределение дохода» , одну из первых работ по теории человеческого капитала. В этой статье была создана модель персонального распределения доходов на основе профессиональных образовательных различий между индивидами. В 1961 г. вышла статья Т. Шульца «Инвестиции в человеческий капитал», в которой он рассматривает образовательные вложения в человеческий капитал. В 1962 г. Г. С. Беккер, который считается родоначальником современной концепции человеческого капитала, опубликовал статью «Инвестиции в человеческий капитал: теоретический анализ», а в 1964 г. вышла его монография под названием «Человеческий капитал: теоретический и эмпирический анализ, с особым учетом образования» . У данной теории есть множество последователей как в зарубежной, так и в российской науке.
Также существует термин социальный капитал, применяемый социологами и понимаемый как мера гражданской активности, социальной мотивации людей и эффективности деятельности социальных институтов.
Исходя из экономической теории благосостояния под социальным развитием понимается изменение благосостояния, структуры потребностей и форм жизнедеятельности населения в меняющейся социальной и экономической среде.
Современная социально-трудовая сфера России в широком смысле представляет собой систему взаимосвязанных компонентов и частей, в которую входят:
отрасли социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, спорт, жилищно-коммунальные системы и т.д.);
уровень жизни и доходы населения;
социальная защита населения;
социальное обеспечение населения;
рынок труда, занятость, экономическая активность населения;
социальное партнерство;
оплата, нормирование и охрана труда;
социальное страхование;
пенсионная система, и др.
В зависимости от того, насколько широко и в каких целях рассматривается социальная сфера, к числу ее направлений может относиться сфера демографии и семьи (меры поддержки семьи, детства, материнства и отцовства), экология и окружающая среда, миграция, санаторно-реабилитационная сфера, потребительские услуги, туризм и отдых и др.
Понятие «социальная сфера» тесно соприкасается с понятием «сфера социальных услуг». Согласно Федеральному закону «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» социальная услуга — действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой, в том числе срочной, помощи гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.
При делении услуг на рыночные и нерыночные обычно руководствуются рекомендацией Статистической Комиссии ООН, согласно которой рыночными считаются все услуги, которые реализуются по экономически значимым ценам (покрывают не менее 50% издержек на оказание данной услуги).
К услугам в социальной сфере обычно относят жилищно-коммунальные услуги, услуги системы образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, в какой-то степени услуги связи, транспорта и туристические. Существует Общероссийский классификатор услуг населению (ОКУН), который постоянно дополняется, а также различные классификации услуг по признакам.
В Российской Федерации регулярно проводится мониторинг развития социально-трудовой сферы. Основные направления мониторинга:
доходы и уровень жизни населения;
рынок рабочей силы и занятость населения;
социально-трудовые процессы в организациях и отраслях;
социально-демографические процессы.
Мониторинг проводится по единой системе показателей и на основании методических рекомендаций, утвержденных министерствами и ведомствами, органами государственной власти статистической отчетности1.
Уровень социального развития регионов РФ дифференцирован географическими, экономическими, природно-климатическими, экологическими условиями. Регионы различаются по целому комплексу показателей: демографии, занятости и миграции, уровней жизни и доходов, экологии, обеспечению объектами инфраструктуры, качеству образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и т.д.
Рассмотрим значения некоторых показателей развития трудовых ресурсов, уровня жизни населения, образования, здравоохранения, культуры по федеральным округам РФ и субъектам РФ за 2013 г. (табл. 6.8—6.9).
Таблица 6.8
Некоторые показатели развития трудовых ресурсов по федеральным округам РФ 2013 гг., %
Регион Показатель
население в трудоспособном возрасте уровень
безработицы уровень экономической активности населения
Российская Федерация, всего 59,3 5,5 68,5
ЦФО 59,3 3,3 69,9
СЗФО 59,9 4,3 70,9
ЮФО 58,4 6,5 65,6
СКФО 59,8 13,0 65,8
ПФО 58,7 4,9 68,1
УФО 59,7 5,7 70,0
СФО 59,2 7,2 66,8
ДФО 61,0 6,5 69,7
Таблица 6.9
Некоторые показатели уровня жизни населения по федеральным округам РФ за 2013 гг., руб.
Регион Показатели
среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников организаций средний размер назначенных пенсий потребительские расходы в среднем на душу населения
Российская Федерация, всего 29 792 10 030 19 075
ЦФО 36 213 10 095 24 320
1 Государственная и муниципальная социальная политика. Курс лекций : учеб. пособие / под общ. ред. Н. А. Волгина. М. : КноРус, 2011. С. 177.
Регион Показатели
среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников организаций средний размер назначенных пенсий потребительские расходы в среднем на душу населения
СЗФО 32 549 11 331 19 010
ЮФО 22 497 9 216 17 434
СКФО 19 359 8 482 14 162
ПФО 22 481 9 497 16 497
УФО 34 735 10 794 21 108
СФО 26 398 9 942 14 793
ДФО 37 579 11 830 19 383
Самая высокая доля населения в трудоспособном возрасте в 2013 г. отмечена в Ямало-Ненецком АО (68,6%), Ханты-Мансийском АО — Югре (65,6%) и Чукотском АО (65,8%). Относительно высока доля трудоспособного населения в Магаданской области (63,0%), Камчатском крае (63,6%), Мурманской области (62,5%), республиках Коми (61,3%) и Саха (Якутия) (61,4%). К регионам, наименее обеспеченным трудовыми ресурсами можно отнести Курганскую (55,3%), Новгородскую (56,2%), Псковскую (56,8%), Тверскую (56,9%) и Рязанскую (57,0%) области. Низкая доля населения в трудоспособном возрасте в Чеченской Республике (56,3%) сочетается с самым высоким в России удельным весом детей до 15 лет (34,8%), поэтому данный регион к трудодефицитным отнесен быть не может. При этом практически во всех регионах России численность населения в трудоспособном возрасте на протяжении последних лет неуклонно сокращается, что служит очень неблагоприятным признаком для возрастной структуры страны.
Продолжаются социальное расслоение общества, коэффициент Джини (индекс концентрации доходов) растет: 0,387 в 1995 г., 0,417 в 2011 г., и 0,419 в 2013 г.
Более всего дифференцирован по федеральным округам показатель номинальной начисленной заработной платы. В 19 регионах России его значение в 2013 г. не достигло 20 тыс. руб. в месяц. Минимальные значения показателя (до 18 тыс. руб.) были отмечены республиках Калмыкия (17,5 тыс. руб.), Дагестан (16,8 тыс. руб.) и Карачаево-Черкессия (17,9 тыс. руб.).
Максимальные значения среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников организаций (свыше 50 тыс. руб.) характерны для автономных округов Сибири и Дальнего Востока и г. Москвы.
Почти во всех федеральных округах РФ в 2013 г. уровень заболеваемости превышал среднероссийские значения (табл. 6.10). Исключения составили ЦФО, СКФО и ЮФО. Самая неблагополучная ситуация была зафиксирована с большинстве регионов Европейского Севера России (Архангельская область и Ненецкий АО, Республики Карелия и Коми), в Ямало-Ненецком АО, а также на Дальнем Востоке РФ (Республика Саха (Якутия), Чукотский АО).
Таблица 6.10
Некоторые показатели развития сферы здравоохранения по федеральным округам РФ за 2013 гг.
Регион Показатель
заболеваемость, на 1000 чел. численность среднего медицинского персонала, на 10 тыс. чел. Мощность амбулаторнополиклинических организаций, на 10 000 жителей, посещений в смену
Российская Федерация, всего 79,9 105,7 264,5
ЦФО 720,9 99,5 270,8
СЗФО 856,6 107,1 303,4
ЮФО 723,2 95,0 240,7
СКФО 687,1 91,3 169,4
ПФО 873,6 111,4 257,8
УФО 834,4 115,0 282,5
СФО 869,1 114,8 282,9
ДФО 832,8 113,6 277,9
Высоким остается в России в целом уровень заболеваний инфекционными и паразитарными болезнями, болезнями глаза и его придаточного аппарата, органов пищеварения, кожи и подкожной клетчатки, растут уровни заболеваемости онкологическими болезнями, болезнями нервной системы, уха, системы кровообращения, костно-мышечной системы и соединительной ткани, мочеполовой системы, осложнениями беременности, родов, послеродового периода, врожденных аномалий (пороки развития), деформаций и хромосомных нарушений, травм и отравлений, некоторых других последствий воздействия внешних причин.
Общая заболеваемость за 1990—2011 гг. увеличилась более чем на 22%. Только за 2000—2011 гг. число зарегистрированных больных ВИЧ выросло с 78,6 тыс. до 422,3 тыс. чел., на 100 тыс. чел. — с 53,4 до 295,4 чел.
Наименее обеспечены средним медицинским персоналом регионы СКФО и ЮФО, а также ЦФО. Самые низкие значения показателя в Ленинградской (73,0) и Московской областях (76,7), Республиках Ингушетия (77,1) и Чечня (73,2). Лучше всего ситуация в УФО и СФО.
Региональная сфера образования включает дошкольные образовательные учреждения, среднее, начальное, среднее и высшее профессиональное образование, а также дополнительное профессиональное образование. По охвату дошкольными образовательными учреждениями первые места занимают регионы СЗФО (Республика Коми, Новгородская, Мурманская и Вологодская области) и УФО (Челябинская область). Непростое положение с обеспечением дошкольными образовательными учреждениями сложилось в СКФО и ЮФО, преимущественно за счет национальных республик (табл. 6.11).
Таблица 6.11
Некоторые показатели развития сферы образования по федеральным округам РФ за 2013 гг.
Регион Показатель
охват детей дошкольными образовательными учреждениями, в процентах от численности детей соответствующего возраста Численность студентов, обучающихся по программам бакалавриата, магистратуры, специалитета, на начало учебного года, тыс. чел. 2013/2014 год число образовательных учреждений среднего профессионального образования, 2012/2013 г.
Российская Федерация, всего 63,0 5646,7 1984,3
ЦФО 65,3 1746,9 802
СЗФО 75,5 562,9 261
ЮФО 58,4 491,3 212
СКФО 36,2 313,2 151
ПФО 67,4 1118,0 735
УФО 70,3 455,5 267
СФО 58,9 732,6 424
ДФО 66,6 226,2 129
Весьма показательна региональная ситуация в сфере среднего профессионального образования. Более 50% г. образовательных учреждений в этой сфере располагаются в ЦФО и ПФО (г. Москва, Московская область, Республики Татарстан и Башкортостан, Свердловская и Нижегородская области). Меньше всего образовательных учреждений среднего профессионального образования приходится на достаточно «молодые» федеральные округа — ДФО и СКФО (меньше 10%).
Развитие сферы культуры и спорта регионов России (табл. 6.12) зависит от многих факторов, включающих не только развитие социальной, инженерной и другой инфраструктуры, но и увеличения востребованности (посещаемости) культурных и спортивных объектов, грамотной разработки туристических маршрутов. В связи с этим интересен показатель посещаемости музеев, по которому (преимущественно за счет развития музейного комплекса г. Санкт-Петербурга и его окрестностей) с большим отрывом в 2013 г. лидирует СЗФО (4452 посещений на 1000 населения). Также, согласно статистике, посетителей привлекают музейные учреждения Ярославской области (1608 посещений на 1000 населения), г. Москвы (1440), Новгородской (1223), Псковской (1294) и Владимирской (1178) областей.
Некоторые показатели развития сферы культуры и спорта по федеральным округам РФ за 2013 г.
Регион Показатель
число посещений музеев на 1000 нас. число
плавательных
бассейнов численность пользователей общедоступных библиотек, тыс. чел.
Российская Федерация, всего 668 4774 51 383
ЦФО 823 1275 13 248
СЗФО 2140 558 4700
ЮФО 519 359 4813
СКФО 154 125 2881
ПФО 400 1070 12 166
УФО 324 569 4171
СФО 377 615 7138
ДФО 426 203 2266
В 2013 г. наименее востребованы посетителями оказались музейные учреждения СКФО, а также ПФО, УФО, СФО и ДФО.
Анализ социально-трудовой сферы регионов России продемонстрировал на 2013 г. значительную дифференциацию большинства индикаторов и показателей социального развития. При этом по всем направлениям социального развития выделяются регионы, играющие лидирующую роль или формирующие данные направления.
Основы современного управления развитием социальной сферы регионаЧаще всего под социальной политикой в прикладном значении понимается совокупность (система) конкретных механизмов, мер и мероприятий, а также взаимоотношений и взаимодействий между социальными группами, социальными слоями общества, направленных на жизнеобеспечение населения.
Различают государственную (федеральную и региональную), муниципальную и корпоративную социальную политику.
Региональная социальная политика — деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленная на решение социальных проблем региона, развитие его социальной сферы, создание условий для жизни людей, обеспечение их социальных потребностей, интересов, прав и гарантий, предоставление социальных услуг.
Выделяются следующие основные аспекты управления социальными процессами в регионе:
политика в сфере уровня жизни и доходов населения региона;
бюджетная и налоговая социальная политика региона;
политика по развитию социальной инфраструктуры региона.
Проведение социальной политики на уровне субъекта федерации —
достаточно новое и мало изученное явление для России, так как еще совсем недавно регионы реализовали только федеральную социальную политику. Поэтому в России управлением региональной социальной сферой занимаются органы государственной власти, органы МСУ, политические партии, профессиональные союзы, общественные объединения, фонды и др.
Органы государственного управления РФ организуют и проводят социальную политику, разрабатывают социальную законодательно-нормативную базу, финансируют объекты социальной инфраструктуры, разрабатывают и реализуют принятые региональные социальные программы, осуществляют социальную помощь и социальную защиту населения, создают условия для развития благотворительной деятельности, социального предпринимательства и др.
Также существует институт полномочных представителей Президента РФ, которые, обеспечивая реализацию конституционных прав граждан, участвуют и в управлении социальной сферой регионов.
Деятельность исполнительной власти на региональном уровне реализуется по следующим социальным направлениям: архивное дело, бытовые услуги, запись актов гражданского состояния, демографическая политика, семейная политика, духовное развитие, ЖКХ и жилищная политика, политика занятости населения, здравоохранение, культура, молодежная политика, образование, социальное развитие, социальная защита и социальная поддержка, спорт, средства массовой информации и телекоммуникации, труд, туризм, фармацевтическая деятельность, физическая культура и др.
Социальная политика в Российской Федерации реализуется также на муниципальном уровне. Ее основные задачи:
решение социальных вопросов местного значения органами государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области МСУ в случаях в соответствии с Конституцией РФ и в порядке, установленном федеральными законами;
решение социальных вопросов местного значения органами государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области МСУ в пределах по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
осуществление отдельных государственных полномочий в социальной сфере, которыми наделяются органы МСУ законами субъектов РФ в порядке, установленном федеральными законами.
К вопросам местного значения муниципального района относятся, в том числе:
организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;
создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;
обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района;
организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью.
К полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения относится, в том числе:
принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;
разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством РФ.
Органами исполнительной власти в регионе России выступают министерства, департаменты, комиссии, комитеты, службы, управления. Например, в Республике Саха (Якутии) сформирована следующая система управления социальной сферой:
Министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики;
Министерство здравоохранения;
Министерство культуры и духовного развития;
Министерство образования;
Министерство профессионального образования, подготовки и расстановки кадров;
Министерство по делам молодежи и семейной политике;
Министерство труда и социального развития;
Министерство спорта;
Департамент занятости;
Управление записи актов гражданского состояния.
Важная часть региональной социальной политики — социальная защита населения.
Социальная защита населения — совокупность законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных мероприятий, гарантирующих возмещение потери доходов ввиду возраста, временной потери работы, нетрудоспособности и др.
В свою очередь, важный элемент современной системы социальной защиты населения — система благотворительности (филантропии).
В Российской Федерации под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки.
Спектр осуществления благотворительной деятельности весьма широк, он включает в себя такие направления, как:
социальная поддержка и защита граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц;
содействие укреплению престижа и роли семьи в обществе;
содействие защите материнства, детства и отцовства;
содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности;
содействие деятельности в сфере профилактики и охраны здоровья граждан, а также пропаганда здорового образа жизни, улучшение моральнопсихологического состояния граждан;
содействие деятельности в области физической культуры и спорта (за исключением профессионального спорта);
охрана и должное содержание зданий, объектов и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, а также мест захоронения;
социальная реабилитация детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
содействие добровольческой деятельности;
участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
содействие развитию научно-технического, художественного творчества детей и молодежи;
поддержка общественно значимых молодежных инициатив, проектов, детского и молодежного движения, детских и молодежных организаций и др.
Благотворительность в Российской Федерации может осуществляться также через пожертвования, гранты, добровольческий труд, гуманитарную и техническую помощь, целевые перечисления собственников.
Кроме того, существует такое понятие, как спонсорство. При этом спонсор — лицо, предоставившее средства либо обеспечившее предоставление средств для организации и (или) проведения спортивного, культурного или любого иного мероприятия, создания и (или) трансляции теле- или радиопередачи либо создания и (или) использования иного результата творческой деятельности.
Социальная защита населения производится в форме денежных выплат, возмещения расходов или предоставлении товаров и услуг для социально защищенных категорий населения. В Российской Федерации выплаты бывают регулярными или единовременными и поступают:
из федерального бюджета;
из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
из государственных внебюджетных социальных фондов;
от работодателей;
от негосударственных пенсионных фондов;
от неправительственных общественных организаций, фондов социальной защиты, и др.
Существует общероссийский классификатор информации по социальной защите населения (ОКИСЗН).
На государственном уровне субъектами социальной политики в регионе РФ выступают органы законодательной, исполнительной и судебной власти. За реализацию социальной политики в регионе отвечает руководитель высшего исполнительного органа государственной власти (президент, глава республики или администрации, губернатор, председатель правительства).
В Российской Федерации существуют также понятия «социальные гарантии», «социальное обеспечение», «государственная социальная помощь», «социальная поддержка населения» и «социальное обслуживание».
Социальные гарантии обеспечивают реализацию конституционных социально-экономических и социально-политических прав членов общества.
Социальное обеспечение — государственная система материального обеспечения и социального обслуживания пожилых и нетрудоспособных граждан, а также семей с детьми.
В отличие от социального обеспечения, государственная социальная помощь — предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в действующем законодательстве, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.
Социальная поддержка населения — система мер обеспечения социальных гарантий отдельных категорий населения, устанавливаемая законами и иными нормативно-правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения называется.
Социальное обслуживание населения — деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам. При этом получатель социальных услуг — гражданин, который признан нуждающимся в социальном обслуживании и которому предоставляются социальная услуга или социальные услуги, а поставщиками социальных услуг могут выступать юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и (или) индивидуальный предприниматель, осуществляющие социальное обслуживание.
Система социального обслуживания РФ включает:
федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере социального обслуживания;
орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление полномочий в сфере социального обслуживания;
организации социального обслуживания, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти;
организации социального обслуживания, находящиеся в ведении субъекта РФ;
негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания, в том числе социально ориентированные некоммерческие организации, предоставляющие социальные услуги;
индивидуальных предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание.
Некоммерческие общественные организации
Зарубежный опыт показывает, что частью системы социального обеспечения в современном государстве (в том числе и на уровне региональной власти) могут выступать и некоммерческие общественные организации (НКО), которые способны как быть интегральным элементом смешанной системы социального обеспечения, в которой они оказывают услуги от имени государства, так и действовать на основании договоренностей и соглашений.
А. И. Сухарев рассматривает следующие модели взаимодействия и сотрудничества институтов власти и НКО:
германская корпоративная модель — практика законодательно закрепленного обсуждения социальных программ государства с НКО;
американская модель «групп интересов» — непрямое воздействие НКО на принятие решений государства по социальным вопросам;
британская модель партнерства — наличие органа, отвечающего за влияние на НКО при принятии политических решений.
Экономическую основу деятельности региональных органов государственной власти составляют находящееся в собственности региона имущество, средства регионального бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, имущественные права субъекта РФ. Для осуществления полномочий в области социальной политики и социальной сфере в собственности субъекта РФ могут находиться:
архивные фонды и иное имущество, необходимое для их хранения;
имущество, необходимое для предоставления образования;
имущество библиотек субъекта РФ, межмуниципальных библиотек;
музейные фонды и имущество, необходимое для их хранения, изучения и публичного представления;
имущество государственных учреждений культуры и искусства субъекта РФ;
имущество, необходимое для оказания специализированной медицинской помощи в диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях;
имущество, необходимое для оказания специализированной (санаторно-авиационной) скорой медицинской помощи;
имущество, необходимое для социального и медицинского обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей;
имущество, необходимое для реализации межмуниципальных программ в области физической культуры и спорта;
объекты культурного наследия;
пассажирский транспорт и другое имущество, необходимое для осуществления пассажирских перевозок межмуниципального сообщения;
имущество, необходимое для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения.
Региональная социальная сфера и региональная социальная политика финансируются за счет средств консолидированного бюджета, в том числе бюджетов регионов.
Федеральный бюджет финансирует федеральные целевые программы развития территорий и регионов, в том числе программы: «Социальноэкономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», «Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года», «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона».
Важная задача региональных органов государственной власти РФ — налаживание взаимодействия и координации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
К приоритетам социального развития обычно относятся:
повышение качества социальной инфраструктуры;
повышение качества окружающей среды;
стабильный рост удовлетворенности уровнем и качеством жизни;
рост уровня жизни.
Выбор приоритетных направлений региональной социальной политики зависит от органов власти субъектов РФ.
В первую очередь к приоритетным направлениям социальной политики субъекта РФ следует относить реализацию в регионах национальных проектов «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Образование».
Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г. приоритетными направлениями государственной (федеральной и региональной) социальной политики могут быть:
распространение стандартов здорового образа жизни;
переход к индивидуализированному непрерывному образованию, доступному всем гражданам;
внедрение инновационных технологий в здравоохранении и образовании, решение проблем их кадрового обеспечения;
выход на современные стандарты жилищных условий, реализация новых технологий строительства жилья;
распространение новых механизмов социального партнерства, обеспечение сбалансированной заработной платы и производительности труда;
создание эффективной пенсионной системы на принципах страхования и накопления;
установление минимального размера оплаты труда на уровне рационального потребительского бюджета.
В Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2018 г., указано, что предстоит резко повысить качество институтов социальной сферы, прежде всего социальной защиты, здравоохранения и образования, довести качество их услуг до европейского уровня. Эти направления включают:
переход к системе «эффективного контракта» (заключение с работниками социальной сферы трудовых договоров, включающих показатели и критерии оценки эффективности деятельности работника для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг);
создание условий для увеличения престижа работы в социальной сфере и развития эффективной конкуренции за бюджетное финансирование;
повышение заработной платы школьных учителей, педагогов дополнительного образования, социальных работников, среднего и младшего медицинского персонала до уровня средней заработной платы в соответствующем регионе, а преподавателей университетов, научных работников и врачей — до удвоенного уровня;
формирование независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере социального обслуживания с введением публичных рейтингов;
обеспечение поддержки расширения масштабов благотворительной деятельности и добровольчества, социального предпринимательства;
модернизацию системы социальных гарантий и социальной поддержки граждан, внедрение современных механизмов реабилитации инвалидов;
оказание системной поддержки семьям, имеющих 3 и более детей, включая введение в регионах ежемесячной денежной выплаты, реализацию мер по улучшению жилищных условий, организацию профессионального обучения (переобучения) женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет;
обеспечение развития занятости и социального обслуживания лиц старшего возраста, развитие геронтологической службы и др.
В стратегических документах регионального развития РФ обозначена необходимость обеспечения добросовестной конкуренции между регионами за привлечение капитала, рабочей силы, товаров и услуг, открытие региональных рынков, устранение препятствий для реализации инвестиционных проектов, развитие малого бизнеса на региональном и муниципальном уровнях.
При этом важная задача региональной социальной политики — сокращение существенного разрыва между регионами в уровне социального развития. Этого можно достичь путем проведения эффективной социальной политики, направленной на повышение благосостояние населения, развитием социальной инфраструктуры, созданием условий для развития рынка труда и занятости населения.
ПрактикумВопросы и задания для самоконтроля
Кратко охарактеризуйте современную демографическую ситуацию в регионах РФ.
В чем отличие демографической ситуации в сырьевых регионах России от демографической ситуации в национальных республиках?
Охарактеризуйте современную миграционную ситуацию в регионах России.
Дайте определение демографической политике и объясните ее основные задачи и направления.
Есть ли отличие в реализации государственной миграционной политики на федеральном и региональном уровнях в Российской Федерации?
Объясните особенности реализации современных программ в сфере управления миграционными процессами в Российской Федерации.
Дайте определение понятию «человеческий капитал». С какими теориями связано это понятие?
Перечислите основные направления реализации региональной социальной политики в России.
Раскройте смысл и структуру понятия «социально-трудовая сфера».
Тесты
Первая перепись населения России состоялась:
а)в 1825 г.;
б)в 1897 г.;
в)в 1917 г.;
г)в 1920 г.
К регионам России с высокой рождаемостью относятся:
а)Республика Ингушетия;
б)Ленинградская область;
в)Республика Мордовия;
г)Ненецкий АО.
Какие из утверждений ошибочно характеризуют миграционную ситуацию после распада СССР:
а)резкий рост масштабов международной миграции;
б)увеличение масштабов и интенсивности внутрироссийской миграции;
в)уменьшение масштабов и интенсивности внутрироссийской миграции;
г)миграционный отток населения из регионов Севера, Сибири и Дальнего Востока в регионы Центра и Юга России;
д)миграционный отток населения из регионов Центра и Юга России в регионы Севера, Сибири и Дальнего Востока?
Соотнесите основные социальные меры семейной политики и страны, в которых эти меры применяются:
а)Финляндия, Норвегия, Швеция, Дания, Исландия;
б)страны Южной Европы;
в)Великобритания, Германия, США, Канада, Австралия.
продолжительные отпуска по уходу за ребенком; маленькие пособия на детей; услуги по уходу за детьми младше трех лет;
продолжительный отпуск для родителей по уходу за детьми; высокий уровень пользования государственными услугами по уходу за детьми; более высокие пособия на ребенка;
более высокая поддержка семей с низкими доходами с помощью пособий и налоговых льгот; развитие сети дошкольных учреждений для пребывания в них детей с трех лет.
Какой федеральный округ России характеризуется наибольшей долей прибывших переселенцев в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом:
а)СЗФО;
б)ЦФО;
в)ПФО;
г)СФО?
Деловая игра «Лучший город России для жизни»
Постановка проблемы. Согласно Градостроительному кодексу РФ, территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Большая территория нашей страны, разнообразные природные условия, уровень экономического развития напрямую влияют на качество проживания населения.
Цель. Научить студентов оценивать факторы, влияющие на качество проживания населения и выделение территорий, наиболее благоприятных для проживания населения на примере городов Центральной, Южной России, Урала и Сибири.
План деловой игры. Студенты за неделю до начала занятия получают задание, и индивидуально заранее подготавливают и заполняют таблицу «Факторы, влияющие на качество проживания населения по регионам России». В начале семинарского занятия студенты разбиваются на группы, каждая из которых в течение 20—30 минут готовит согласованную со всеми участниками группы презентацию результатов анализа городов одного из регионов России. Эксперты представляют результаты оценки сделанных презентаций каждой из групп и аргументируют их.
Распределение ролей. Студенты разбиваются на три команды (Центральная Россия; Южная Россия; Урал и Сибирь) и группу (два человека) экспертов Комиссии ООН по устойчивому развитию, которые по итогам вручают награду «Лучший город России для жизни».
Общее описание игры. На примере городов Центральной, Южной России, а также Урала и Сибири необходимо оценить факторы, влияющие на размещение населения, выделить территории, наиболее благоприятные для проживания населения, развития производства. На основе анализа полученной таблицы нужно выявить риски и преимущества экономики и развития социальной сферы в указанных городах. В итоге проводится сравнительный анализ факторов, влияющих на развитие города, оцениваются наиболее благоприятные для проживания города.
Условия, инструктаж. Студентам дается время (20 минут) на согласование полученных каждым из них индивидуальных результатов для единого ответа группы. Заполнение таблички по результатам оценки городов по каждому из 4 факторов по 5-балльной шкале, с точки зрения их влияния на проживание населения. (1 — отрицательное, 5 — положительное). В результате должна получиться итоговая оценка по каждому городу.
Факторы, влияющие на качество проживания населения по регионам России1
Факторы Регион
Центральная
Россия Южная
Россия Урал,
Сибирь
а
Т Кострома Чебоксары Элиста Краснодар а
л
а
к
V
а Челябинск Красноярск Якутск
Природный: физико-географическое положение климат рельеф водные ресурсы 1 Источники: Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов // Росстат ; Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» ; Сервис «Яндекс-пробки» ; Атлас России ; Региональная экономика. Природно-ресурсные и экологические основы : учеб. пособие / под общ. ред. проф. В. Г. Глушковой, доц. Ю. А. Симагина. М. : КноРус, 2012 ; Введение в экономическую географию и региональную экономику России : учеб. пособие / под ред. Е. Л. Плисецкого. 2-е изд., испр. и доп. М. : ВЛАДОС, 2008.
Факторы Регион
Центральная
Россия Южная
Россия Урал,
Сибирь
а
Т Кострома Чебоксары Элиста Краснодар а
л
а
к
V
х
а Челябинск Красноярск Якутск
Социальный: численность населения, тыс. чел. рождаемость (на 1000 чел.), чел. смертность (на 1000 чел.), чел. число больничных коек круглосуточных стационаров мощность амбулаторно-поликлинических учреждений, посещений в смену число зарегистрированных преступлений (в год) обеспеченность дошкольными учреждениями среднемесячная номинальная начисленная заработная плата,
руб. средний размер пенсий, руб. Экологический: уровень загрязнения атмосферы уровень загрязнения водных ресурсов Хозяйственный: добыча полезных ископаемых обрабатывающие производства развитие розничной торговли ввод в действие жилых домов степень износа основных фондов число предприятий и организаций на конец года доля занятых уровень безработицы Факторы Регион
Центральная
Россия Южная
Россия Урал,
Сибирь
а
Т Кострома Чебоксары Элиста Краснодар а
л
а
к
V
а Челябинск Красноярск Якутск
объем инвестиций на душу населения, руб. Транспортный: городской пассажирский транспорт дорожная ситуация Группа экспертов оценивает ответы по следующим критериям:
полнота проведенного анализа городов по всем четырем факторам размещения населения;
обоснованность и аргументированность сделанных выводов о влиянии факторов на размещение населения;
четкость и логичность ответа.
Эксперты внимательно оценивают качество обоснования полученных результатов, с точки зрения соответствия принципам устойчивого развития и выбирают из городов — лидеров каждой группы победителя в номинации, которого отличают:
оптимальность физико-географического положения города для удобства проживания;
экологические условия, пригодные для нормального проживания населения;
качество городской среды (развитие транспорта, социальной сферы, жилищного строительства), удобность для проживания и перемещения жителей.
Подготовка материального обеспечения. Возможно проецирование таблицы на магнитную маркерную доску для наглядного заполнения во время ответов студентов.
Кейс-стади «Формирование социально-демографической политики региона» (учебная оценка мер демографической политики)
Исторический обзор и общая характеристика демографической ситуации в России
Для современной Российской Федерации характерна весьма непростая демографическая ситуация и негативные перспективы демографического развития.
Демографическое развитие России с 1990-х гг. проходит в условиях устойчивой и долговременной депопуляции населения (устойчивого сокращения абсолютной численности населения какой-либо страны или региона как следствие суженного воспроизводства населения, когда следующие поколения численно меньше предыдущих) и системного демографического кризиса.
Соотношение естественного прироста (имеющего положительную или отрицательную величину) и сальдо миграции (разницей между численностью приехавших в страну и уехавших из нее) определяют прирост или сокращение численности населения страны.
С начала XXI в. в России численность прибывающих в нее, а также уезжающих из нее и размер сальдо миграции уменьшаются. Международная миграция способствует сокращению масштабов депопуляции в России, и особенно важно то, что она способствует увеличению численности трудоспособного населения нашей страны.
Структура изменения численности населения России в 2000—2010 гг., тыс. чел.
Показатель Год
2000 2005 2007 2010
Естественное движение населения: родилось 1266,8 1457,4 1610,1 1788,9
умерло 2225,3 2303,9 2080,4 2628,5
естественный прирост -958,5 -846,5 -470,3 -239,6
Международная миграция: прибыло 359,3 177,2 286,9 191,7
выбыло 145,7 69,8 47,0 33,6
сальдо 213,6 107,4 239,9 158,1
Итого за год -744,9 -739,1 -230,4 -81,5
Сокращение численности населения страны с 1993 г. происходит по причине его естественной убыли, т.е. превышения числа смертей над числом рождений и меньшего размера положительного сальдо миграции по сравнению с размером естественной убыли населения страны. В 2009 г. в России наблюдался небольшой общий прирост населения (10,5 тыс. чел.) на фоне продолжающейся естественной убыли (248,9 тыс. чел.) поскольку положительной была величина сальдо миграции.
На негативное течение демографических процессов в России оказали влияние общемировые тенденции демографического перехода (имеется в виду переход от многодетной традиционной к малодетной современной семье), осложненные и усугубленные сложностями переходного периода в экономике страны.
Демографическая ситуация в регионе Центральной России (на 2005 г.)
Для исследуемого региона ЦФО характерны все современные демографические проблемы России. На его территории много лет продолжалась естественная убыль населения. Наблюдается миграционный отток населения при явном недостатке трудовых ресурсов, что свидетельствует о миграционной и трудовой непривлекательности региона.
Основные показатели естественного и миграционного движения населения
в регионе ЦФО, чел.
Показатель Год
2000 2005
Численность населения 884 000 842 000
Общий коэффициент рождаемости на 1000 чел. 7,7 8,6
Общий коэффициент смертности на 1000 чел. 17,4 18,6
Общий коэффициент естественного прироста на 1000 чел. -9,7 -10,0
Показатель Год
2000 2005
Число детей, умерших в возрасте до 1 года на 1000 родившихся 11,6 10,0
Смертность от болезней системы органов кровообращения, на 100 тыс. чел. 1066,2 1161,5
Смертность от внешних причин смерти, на 100 тыс. чел. 211,0 236,8
Смертность от болезней органов пищеварения, на 100 тыс. чел. 43,4 65,5
Миграционный прирост, в том числе: — 5
СЧ
-
в пределах России — -1062
из других стран — 847
В ближайшие годы прогнозируется ухудшение демографической ситуации в регионе, снижение численности трудоспособного населения, сокращение рождаемости, рост смертности, особенно трудоспособного населения. В сложившихся условиях в области необходима разработка продуманной и эффективной социально-демографической политики, опирающейся на законодательно-нормативную базу в сфере демографической и семейной политики, на региональный опыт регулирования демографических процессов и на зарубежный опыт.
Центральная Россия относится к остропроблемным регионам. На ее территории естественная убыль населения настолько велика, что миграция, несмотря на ее высокую интенсивность, не компенсирует естественных потерь населения. Староосвоенные регионы Центральной России в течение многих десятилетий выполняли донорские функции по отношению к вновь осваиваемым территориям Сибири и Дальнего Востока, а также экономически слаборазвитым юго-восточным регионам бывшего СССР, поставляя туда молодое трудоспособное население и высококвалифицированные кадры. Процессы урбанизации и демографического перехода начались в ЦФО раньше и протекали с большей интенсивностью, чем в других регионах РФ.
Демографический потенциал Центральной России, в особенности ее сельских районов, в результате интенсивного старения и миграционного оттока населения, в значительной мере подорван. В регионах ЦФО раньше, чем по России в целом, началась депопуляция, т.е. естественная убыль населения. К тому же здесь депопуляция носит значительно более глубокий характер, чем в других федеральных округах России. Устойчивый тренд превышения смертности над рождаемостью отмечается с 1990 г., а с 1994 г. по относительным темпам естественной убыли округ опережает большинство регионов России, и при этом почти вдвое — показатели по стране в целом.
Хотя область не относится к самым проблемным в демографическом отношении регионам России, в 2000—2005 гг. рождаемость в области составляла всего 7—8 %о, что было ниже уровня, необходимого для обеспечения хотя бы простого воспроизводства населения. 1990-е гг. ознаменовались самым значительным ее сокращением за все послевоенные годы. В конце 1990-х годов величина суммарного коэффициента рождаемости составляла 1,082. По расчетам специалистов, при коэффициенте суммарной рождаемости меньше 1,1—1,2 через 25 лет может произойти (даже без миграционного оттока) сокращение численности населения вдвое, не говоря уже об его ускоренном старении.
В 2005 г. доля детей (0—15 лет) в общей численности населения достигла отметки в 15,1%, что значительно ниже, чем доля населения в пенсионных возрастах — 23,6%. Резко снизилось количество браков среди молодежи, увеличилось число разводов.
Ухудшение здоровья населения на фоне дестабилизации жизни вызвало повышение общего коэффициента смертности до 18,6%о и снижение ожидаемой продолжительности предстоящей жизни. Область входила в пятерку худших в Центральной России территорий по продолжительности жизни как мужчин (58 лет), так и женщин (72 лет) в 2005 г., значительно отставая от показателей для страны в целом (60 лет для мужчин и 73,2 года для женщин) и, тем более, от лучших показателей в Центральном федеральном округе (на 63 года для мужчин и 75 лет для женщин).
Сверхпотери за счет смертности в области формируются по всей возрастной шкале от раннего детства до старости. В 2005 г. младенческая смертность в среднем на 10% превышала уровень этого показателя для большинства территорий региона, в детских возрастах превышение составляет 10—16%, у подростков (15—17 лет) — 25—10%, в молодых трудоспособных возрастах — 17—20%, в старших трудоспособных возрастах (после 40 лет) — на 16-25%, у пожилых людей — на 7—13%.
В 1990-е гг. область, как и другие центрально-европейские территории России, стала местом еще более массового, чем в 1980-е гг., притяжения внутрироссийских и внешних мигрантов, однако этот поток к 2005 г. ослаб.
Общественные и научные организации, а также представительные и исполнительные органы власти области выразили тревогу в связи с крайне неблагоприятным развитием народонаселения. В сложившейся ситуации руководство региона решило воздействовать на демографическую ситуацию, придать ей положительный импульс и обеспечить позитивное решение.
Выработка комплекса мер социально-демографической политики региона
В результате сотрудничества со специалистами была разработана «Программа улучшения социально-демографической ситуации до 2020 г.». В этом документе были определены основные направления деятельности исполнительных органов власти области и МСУ по подъему экономики, стабилизации социальной, экологической ситуации, созданию условий для оптимального воспроизводства населения, роста занятости и доходов и всестороннего развития семьи, укреплению здоровья и повышения продолжительности жизни.
В социальной работе большое внимание уделяется патронажу семей, что позволяет осуществлять адресную социальную помощь и поддержку семей с детьми, профилактику социального сиротства, предупреждение разных видов семейного неблагополучия. В области был подготовлен социальный паспорт «Семья» в котором была собрана информация обо всех категориях семей области, нуждающихся в особой заботе государства, был сформирован банк данных семей и детей, находящихся в социально-опасном положении. В соответствии с областным Законом «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства» беременным и кормящим женщинам из семей, находящихся в трудном материальном положении, бесплатно выдаются железосодержащие препараты, продуктовые наборы, компенсируется оплата проезда к месту лечения (консультации).
Активизировалась работа по профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних, организации летнего отдыха и оздоровления детей.
Был создан специальный Детский Фонд, в Попечительский совет которого, по представлению областного законодательного собрания вошли авторитетные деятели различных общественных и иных организаций. В финансовом отношении
Фонд поддерживается за счет как бюджетных средств, так и пожертвований частных юридических и физических лиц. По таким пожертвованиям введены специальные налоговые льготы.
Теперь на рождение каждого первенца и второго ребенка руководство области получило возможность выдавать родителям увеличенную разовую выплату (по 20 тыс. руб.), а при рождении третьего ребенка — большую сумму (по 30 тыс. руб.). Для четвертого ребенка и последующих детей размер разовых выплат уравнен с величиной выплаты для первых двух детей.
Ежемесячные пособия на первых двух детей в семье были доведены до половины детского прожиточного минимума, а на третьего ребенка — до двукратного его размера. Для четвертого ребенка и последующих детей размер ежемесячных пособий уравнен с их величиной для первых двух детей. Ежемесячные выплаты женщинам на период отпуска по уходу за ребенком до достижения ребенком возраста полутора лет, а одиноким матерям — до трех лет были увеличены до половины прожиточного минимума.
Система распределения разовых выплат и пособий носит дифференцированный, адресный характер: для тех семей, где общесемейный доход не позволяет обеспечить прожиточный минимум члена семьи, они увеличиваются.
На каждого ребенка стали открываться в областных банках лицевые счета в размере 2 тыс. руб., а третьим по порядку рождения — 10 тыс. рублей. Именные целевые выплаты могут быть использованы при достижении ребенком возраста 18 лет на обучение, оплату лечения, приобретение жилья.
В рамках новой семейной политики была разработана и внедрена специальная многоцелевая и многоуровневая система семейного кредитования. С использованием соответствующего ипотечного механизма финансовыми структурами стали предоставляться многолетние ссуды семьям на приобретение жилья, 90% которых или «90% суммы» которых? погашается при рождении третьего ребенка.
Кроме того, был введен налог на бездетность для работающих мужчин в возрасте старше 25 лет.
После обсуждения со специалистами из Министерства труда и социальной защиты РФ различных направлений в областной семейной политики была изменена и налоговая база подоходного налога. Теперь в качестве такой базы рассматриваются годовой доход не отдельного физического лица, а семейный доход, но с учетом скидок, величина которых увеличивается в зависимости от увеличения числа детей в семье.
Было также введено обеспечение школьников качественным бесплатным питанием и бесплатными учебниками в семьях, где среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.
По согласованию с федеральным центром новшества коснулись также пенсионной системы. При достижении пенсионного возраста женщинам официально засчитывается два года трудового стажа за каждого ребенка.
Налаживается медицинское обслуживание населения. В целях своевременного выявления заболеваний и эффективного их лечения усилена роль первичной медико-санитарной помощи, создана сеть дневных стационаров, проведены структурноэкономические преобразования в сети учреждений здравоохранения.
Важнейшим направлением демографической политики в области стала пропаганда здорового образа жизни, борьба с наркоманией, токсикоманией, алкоголизмом, табакокурением. Была существенно расширена сеть физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, особенно на селе.
Особое внимание было уделено поддержке федеральной политики по снижению потребления алкоголя и принятию мер, направленных на ослабление последствий пьянства и алкоголизма. Эти меры включали контроль качества алкогольной продукции, ценовую политику, ориентирующую население на ограничение потребления алкоголя, а также изменение правил продажи алкогольных напитков и действенный контроль над их рекламой.
В целях улучшения психического здоровья населения были приняты меры по профилактике самоубийств, включая развитие сети телефонов доверия, совершенствование деятельности врачей-психиатров, психотерапевтов и социальных работников.
Особое значение имела реализация мероприятий, направленных на сохранение репродуктивного здоровья и лечение бесплодия, снижение младенческой и материнской смертности, а также потерь от абортов. Важную роль в плане охраны здоровья подрастающего поколения сыграл перевод подростковой службы в детские поликлиники, что позволило вести динамичное наблюдение за здоровьем детей и вовремя проводить необходимую коррекцию и лечение.
Забота о старшем поколении привела к разработке и осуществлению подпрограммы «Пожилой человек», направленной на улучшение качества жизни пожилых людей путем обеспечения доступности медицинской и медико-социальной помощи и профилактику преждевременного старения.
На основе ряда инноваций в жилищной и семейной политике были приняты меры для привлечения в область населения как на постоянной, так и временной основе, а также создания рабочих мест для соотечественников из других регионов страны и ближнего зарубежья; сняты многие ограничения по развитию фермерства.
Были определены направления областной политики в отношении различных категорий иностранных предпринимателей, юридических и физических лиц в зависимости от целей и результатов их пребывания и деловой деятельности на территории региона. Разработаны критерии оценки адекватности тех или иных иностранных инвестиций и использования их отдачи целям конструктивного социально-экономического и демографического развития области.
Результаты изменений
В целом демографическая ситуация за последние семь лет существенно оптимизировалась.
Численность населения области сначала стабилизировалась, а затем стала повышаться и достигла к 2012 г. 845 тыс. чел.
Снизилась заболеваемость, особенно от болезней органов системы кровообращения, сократилось число несчастных случаев, отравлений и травм, результатом чего стало снижение смертности. Теперь общий коэффициент смертности не превышает
0%. Ожидаемая продолжительность жизни в области увеличилась на 2 года у мужчин и на 1 год у женщин.
В результате улучшения условий жизни семьи повысилась рождаемость — общий коэффициент рождаемости составил 11,5%, в итоге был получен положительный естественный прирост.
В результате разумной социально-экономической и инвестиционной политики миграционный приток в область не сократился, уменьшилась безработица в связи с более рациональным использованием трудовых ресурсов региона. Наметился экономический рост, повысился уровень жизни населения.
Осуществление курса на оздоровление демографической ситуации стоило материальных затрат, но поступления в бюджет, связанные с его осуществлением, в конечном счете, превысили соответствующие бюджетные расходы, а моральный климат в обществе изменился в лучшую сторону.
Ключевые вопросы
Какие из вышеперечисленных мер социально-демографической политики в наибольшей степени воздействовали на вывод региона из демографического кризиса?
Достаточны ли предпринятые действия для кардинального улучшения здоровья и продолжительности жизни, особенно мужчин?
Каков может быть конкретный механизм кредитования молодых семей и стимулирования расширенного воспроизводства населения?
Как воздействует рост или сокращение миграции на экономическое и социальное положение в регионе?
Какие на ваш взгляд современные механизмы реализации отечественной демографической политики могли в наибольшей степени воздействовать на вывод региона из демографического кризиса?
Какими могут быть меры, стимулирующие население создавать семьи, должны ли они разрабатываться отдельно для студенческих и молодых семей (до 30 лет)?
Какие меры необходимы для кардинального улучшения здоровья населения и продолжительности жизни, особенно мужского населения?
Достаточны ли меры нашего государства для стимулирования здорового образа жизни?
Учебная конференция
Тема. Трудовые миграции и социально-экономическое развитие СФО и ДФО.
Описание. Указанные регионы привлекают немалое количество внутренних и внешних мигрантов, в результате чего возникает конкуренция, в том числе, в сфере трудовых отношений, между мигрантами и местным населением. Уровень социального развития регионов СФО и ДФО имеет большие внутренние различия.
С учетом наличия двух регионов представляется целесообразным выделение двух групп экспертов в области миграции, социальной политики и трудовых отношений от каждого из них. Группа прессы должна будет задавать вопросы, касающиеся условий проживания граждан в этих регионах. Также приветствуется создание группы представителей ведущих отраслей экономики, заинтересованных и не заинтересованных в приеме на работу трудовых мигрантов.
Глава 7 ОТРАСЛЕВАЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СТРУКТУРЫ ХОЗЯЙСТВА РЕГИОНОВОсновные понятия: отраслевая структура хозяйства, межотраслевые комплексы, аграрный, индустриальный, постиндустриальный уклады, первичный сектор экономики, вторичный сектор экономики, третичный сектор экономики, аграрный регион, индустриальный регион, постиндустриальный регион.
Отраслевая структура хозяйства регионов с аграрным, индустриальным и постиндустриальным хозяйственным укладомРегиональное хозяйство, как социально-экономическая система, имеет определенную структуру. Теория структуры экономики разрабатывалась в трудах лауреатов Нобелевской премии советского экономиста Л. В. Канторовича, американских ученых российского происхождения С. Кузнеца и В. Леонтьева. Структура экономики — многоплановое понятие, отражающее соотношение различных компонентов хозяйственной системы. А. Г. Гранберг писал, что реальное воспроизводство осуществляется в территориальных сочетаниях производительных сил, а в народном хозяйстве как системе имеются две иерархически построенные структуры — отраслевая и территориальная.
Отрасль хозяйства объединяет предприятия, выпускающие схожую продукцию.
Отраслевая структура хозяйства — сложная система отраслей материального и нематериального производства, генерирующая продукты, которые в рыночной среде становятся товаром; совокупность взаимосвязанных отраслей хозяйства региона, страны или мира в целом.
Современная отраслевая структура хозяйства России и большинства ее регионов отличается полиспециализацией. Эта полиспециализация формировалась в течение последних столетий и во многом связана с исторической автаркией (самообеспечением) политической и социально-экономических систем страны. Наиболее сильно автаркия была выражена в советский период во времена «железного занавеса».
Опора на собственные силы рассматривалась как одна из первооснов национальной безопасности страны. Для многих людей старшего поколения до сих пор главным индикатором сильной экономики случит наличие на рынке максимума отечественных и минимума импортных товаров. Постсоветская реинтеграция России в мировую хозяйственную систему стала испытанием для огромного числа отраслей отечественного хозяйства, многие из которых прекратили свое существование как неконкурентоспособные в новых условиях. В определенной степени можно говорить о деградации отраслевой структуры хозяйства за последние двадцать лет. Тем не менее, относительно широкая полиспециализация хозяйства сохраняется, а ее отраслевая структура адаптируется к новым реалиям в мировом хозяйстве.
Традиционно, экономика делится на три макроблока: сельское хозяйство (аграрный сектор), промышленность (индустрия) и сфера услуг (сервис).
Наибольшие методологические сложности возникают при вычленении сферы услуг. Существуют различные подходы к включению или не включению в эту сферу промышленных услуг, транспорта. Один из вариантов решения этой проблемы: объединение сельского хозяйства и промышленности в сферу материального производства, производящего материализованный продукт, и выделение сферы нематериального производства, включающей все отрасли хозяйства, генерирующие нематериализованные продукты (транспорт, индустрия туризма, страхование, телекомуникаци- онные услуги и др.). Однако провести четкую границу между материализованными и нематериализованными продуктами не всегда получается. Например — услуги ЖКХ.
В СССР важное место в отраслевой организации хозяйства занимали межотраслевые комплексы.
Межотраслевой комплекс — совокупность близких по профилю деятельности технологически связанных отраслей, образующих единый комплекс.
Различались агропромышленный, топливно-энергетический, транспортный и другие комплексы.
В соответствии с доминированием сельского хозяйства, промышленности или нематериального производства в отраслевой структуре хозяйства страны или региона, выделяют аграрный, индустриальный и постиндустриальный уклады, страны и регионы.
Аграрный регион (от лат. agrarius — земельный) — регион, в экономике которого преобладает сельскохозяйственное производство.
Обычно регионы и страны аграрного типа отличаются тем, что не прошли в своем развитии стадии индустриализации, что свидетельствует об их социал