Бюджетная система (учебник) 1 часть

МІНІСТЕРСТВО ФІНАНСІВ УКРАЇНИ
УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БЮДЖЕТОМ УКРАЇНИ
ПІДРУЧНИК
За загальною редакцією М. Я. Азарова
Затверджено Міністерством освіти України як підручник для студентів вищих навчальних закладів (лист №1/11-10759 від 23 листопада 2010 року)
2010 Київ ББК 65.9(Укр)261.3 У43
У43 Управління державним бюджетом України : підручник / колектив авторів [заг. редакція М. О. Азарова]. К.: Зовнішня торгівля, 2010. 816 с. І8ВК 978-966-8517-31-0
Рекомендовано до друку як підручник вченою радою Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі
Протокол №1 від 30.09.2010 р.
Підручник є першим в Україні виданням періоду практичної реалізації масштабних реформ, спрямованих на якісне удосконалення базових суспільних сфер, насамперед фінансової, економічної, соціальної. Його новизна полягає у національно орієнтованій інтерпретації сучасних фінансових процесів, визначенні механізмів їх приведення у відповідність із кращими світовими стандартами, що є обов'язковою умовою практичної реалізації євроінтеграційного курсу України.
Тематична композиція підручника, його прикладні матеріали та додатки спрямовані на формування ґрунтовних теоретичних і практичних знань, необхідних для фахового забезпечення бюджетного процесу України на всіх стадіях його розгортання. Дидактична частина підручника насичена інноваційними підходами, що дозволяє читачеві мислити на перспективу, бачити нові підходи в контексті реалізації фінансової стратегії країни.
У підручнику проаналізовано базові нормативно-правові акти з питань розвитку бюджетно-фінансової сфери України, наведено необхідний понятійно-категоріальний апарат, що відкриває додаткові можливості адекватного розуміння процесів фінансового забезпечення національних проектів.
Підручник сприятиме прискореній реорганізації бюджетних процесів на державному і місцевому рівнях відповідно до вимог нових фінансових документів.
Розрахований на державних службовців, фахівців міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, керівників бюджетних установ та організацій, викладачів і студентів вищих навчальних закладів фінансово-економічного спрямування.
І8ВК 978-966-8517-31-0
Буде корисним усім, чия фахова діяльність пов'язана з практичним застосуванням бюджетного законодавства України.
ББК 65.9(Укр)261.3
© Міністерство фінансів України, 2010. © Зовнішня торгівля, дизайн, верстка, 2010.
Загальна редакція:
Азаров Микола Янович, доктор геолого-мінералогічних наук, професор, член-кореспондент Національної академії наук України
Керівник авторського колективу: Ярошенко Федір Олексійович, доктор економічних наук, професор
Авторський колектив:
Антипов Володимир Іванович, Баранник Лілія Борисівна, Башко Василь Йосипович, Богдан Тетяна Петрівна, Борисов Валерій Дмитрович, Бугіль Світлана Ярославівна, Буряк Петро Юрійович, Бушуєв Сергій Дмитрович (креативний менеджер), Ватаманюк-Зелінська Уляна Зіновіївна, Ватульов Андрій Вікторович, Толовій Віктор Михайлович, Городецька Тетяна Едуардівна, Григоровська Людмила Юзефівна, Грищенко Володимир Васильович, Гусєва Олена Іванівна, Дейкало Лідія Євгеніївна, Деркач Микола Іванович, Діденко Василь Миколайович, Дулік Тетяна Олександрівна, Дьяченко Яків Якович, Західна Оксана Романівна, Єфименко Тетяна Іванівна, Карвацький Максим Володимирович, Карп Галина Василівна, Квач Ярослав Петрович, Колесніченко Євгенія Дмитрівна, Копилов Вадим Анатолійович, Кравець Андрій Миколайович, Кузькін Євген Юрійович, Курносова Ксенія Володимирівна, Лисяк Любов Валентинівна, Лондар Сергій Леонідович, Лук'янов Владислав Валентинович, Луценко Наталія Василівна, Майборода Олег Володимирович, Маркович Галина Богданівна, Мельник Петро Володимирович, Мещеряков Валерій Олександрович (заступник координатора проекту), Михайленко Світлана Володимирівна, Мілаш Леонід Миколайович, Мярковський Анатолій Іванович, Надєєва Алевтина Борисівна, Наркізова Тамара Миколаївна, Новицький Андрій Миколайович, Олійник Віктор Якович, Павлюк Сергій Миколайович, Піхоцька Ольга Миколаївна, Покрещук Олександр Олексійович (координатор проекту), Прядко Володимир Васильович, Редіна Наталія Іванівна, Редькін Олександр Семенович, Рибак Сергій Олександрович, Роменська Катерина Михайлівна, Рядно Олександр Андрійович, Савченко Ілля Григорович, Семенова Зоя Гаврилівна, Сергієнко Людмила Костянтинівна, Сисоєва Тетяна Петрівна, Тарангул Людмила Леонідівна, Футоранська Юлія Миколаївна, Хайтова Тетяна Анатоліївна, Чубак Антоніна Юхимівна, Чумак Оксана Володимирівна, Чуркіна Ірина Євгенівна, Шевченко Юрій Іванович, Шнипко Олександр Сергійович, Шум Михайло Анатолійович, Юрій Едуард Олександрович, Якимчук Наталія Яківна
Наукові рецензенти: Ковальчук Андрій Трохимович, Павлюк Клавдія Василівна ЗМІСТ
13 TOC \o "1-3" \h \z 1413LINK \l "bookmark10" \o "Current Document" \h14Передмова 815
13LINK \l "bookmark12" \o "Current Document" \h14Вступ 1015
13LINK \l "bookmark14" \o "Current Document" \h14Тема 1. СУТНІСТЬ, СТРУКТУРА ТА ПРИНЦИПИ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ 2415
13LINK \l "bookmark15" \o "Current Document" \h14§ 1. Економічна природа бюджетної системи 2415
13LINK \l "bookmark16" \o "Current Document" \h14§ 2. Структура бюджетної системи України та характеристика її складових 2715
13LINK \l "bookmark18" \o "Current Document" \h14§ 3. Принципи бюджетної системи України 3515
13LINK \l "bookmark19" \o "Current Document" \h14§ 4. Бюджетний період 4115
13LINK \l "bookmark20" \o "Current Document" \h14§ 5. Бюджетне законодавство 4415
13LINK \l "bookmark36" \o "Current Document" \h14Тема 2. БЮДЖЕТНА КЛАСИФІКАЦІЯ 6215
13LINK \l "bookmark37" \o "Current Document" \h14§ 1. Сутність бюджетної класифікації, її значення та роль у бюджетному процесі 6215
13LINK \l "bookmark39" \o "Current Document" \h14§ 2. Класифікація доходів бюджету України, їх склад та структура 6615
13LINK \l "bookmark40" \o "Current Document" \h14§ 3. Класифікація видатків та кредитування бюджету 7615
13LINK \l "bookmark41" \o "Current Document" \h14§ 4. Класифікація фінансування бюджету 8115
13LINK \l "bookmark42" \o "Current Document" \h14§ 5. Класифікація боргу 8315
13LINK \l "bookmark43" \o "Current Document" \h14§ 6. Складові частини бюджету 8715
Тема 3. ФІНАНСУВАННЯ БЮДЖЕТУ (ДЕФІЦИТ, ПРОФІЦИТ) ТА ДЕРЖАВНИЙ
(МІСЦЕВИЙ) БОРГ 106
13LINK \l "bookmark90" \o "Current Document" \h14§ 1. Дефіцит бюджету: його роль та методи обліку 10815
13LINK \l "bookmark91" \o "Current Document" \h14§ 2. Джерела фінансування дефіциту бюджету 11615
13LINK \l "bookmark92" \o "Current Document" \h14§ 3. Управління ліквідністю бюджету та фінансовими активами 12015
13LINK \l "bookmark95" \o "Current Document" \h14§ 4. Управління борговими зобов'язаннями 13015
13LINK \l "bookmark96" \o "Current Document" \h14§ 5. Державні та місцеві гарантії 13815
13LINK \l "bookmark97" \o "Current Document" \h14§ 6. Державний та місцевий борг 14415
13LINK \l "bookmark136" \o "Current Document" \h14Тема 4. СТАДІЇ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО УЧАСНИКИ 16115
13LINK \l "bookmark137" \o "Current Document" \h14§ 1. Загальна характеристика бюджетного процесу 16115
13LINK \l "bookmark140" \o "Current Document" \h14§ 2. Стадії бюджетного процесу 16315
13LINK \l "bookmark141" \o "Current Document" \h14§ 3. Учасники бюджетного процесу та їхні повноваження 16515
13LINK \l "bookmark146" \o "Current Document" \h14§ 4. Організація бюджетного процесу в зарубіжних країнах 16815
13LINK \l "bookmark147" \o "Current Document" \h14§ 5. Доступність інформації про бюджет 17715
Тема 5. ЗАСТОСУВАННЯ ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВОГО МЕТОДУ У БЮДЖЕТНОМУ
ПРОЦЕСІ 184
13LINK \l "bookmark175" \o "Current Document" \h14§ 1. Суть програмно-цільового методу та його мета 18415
13LINK \l "bookmark174" \o "Current Document" \h14§ 2. Особливі складові програмно-цільового методу у бюджетному процесі 18615
13LINK \l "bookmark179" \o "Current Document" \h14§ 3. Складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетних періоди 19015
13LINK \l "bookmark180" \o "Current Document" \h14§ 4. Зарубіжний досвід застосування програмно-цільового методу 19315
13LINK \l "bookmark205" \o "Current Document" \h14Тема 6. КОНТРОЛЬ ТА АУДИТ У БЮДЖЕТНОМУ ПРОЦЕСІ 20115
13LINK \l "bookmark206" \o "Current Document" \h14§ 1. Суть і значення контролю у фінансовій системі України 20115
13LINK \l "bookmark207" \o "Current Document" \h14§ 2. Складові державного внутрішнього фінансового контролю 20315
13LINK \l "bookmark208" \o "Current Document" \h14§ 3. Основні компоненти державного внутрішнього фінансового контролю 20415
13LINK \l "bookmark209" \o "Current Document" \h14§ 4. Закордонний досвід державного фінансового контролю 20715
13LINK \l "bookmark219" \o "Current Document" \h14Тема 7. РОЗПОРЯДНИКИ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ 21415
13LINK \l "bookmark221" \o "Current Document" \h14§ 1. Головні розпорядники бюджетних коштів та їхні основні функції 21415
13LINK \l "bookmark222" \o "Current Document" \h14§ 2. Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня 21715
13LINK \l "bookmark223" \o "Current Document" \h14§ 3. Бюджетні призначення та асигнування 21915
13LINK \l "bookmark239" \o "Current Document" \h14Тема 8. РЕЗЕРВНИЙ ФОНД БЮДЖЕТУ 22715
13LINK \l "bookmark240" \o "Current Document" \h14§ 1. Резервний фонд бюджету 22715
13LINK \l "bookmark243" \o "Current Document" \h14§ 2. Безспірне списання коштів бюджету та відшкодування збитків, завданих бюджету 22915
§ 3. Подання і розгляд законопроектів, що впливають на показники бюджету,
13LINK \l "bookmark245" \o "Current Document" \h14та введення в дію таких законів 23215
Тема 9. ЕКОНОМІЧНА СУТНІСТЬ ВИДАТКІВ ТА КРЕДИТУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО
БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ. ТАЄМНІ ВИДАТКИ 239
13LINK \l "bookmark263" \o "Current Document" \h14§ 1. Видатки Державного бюджету України 23915
13LINK \l "bookmark266" \o "Current Document" \h14§ 2. Кредитування Державного бюджету України 24515
13LINK \l "bookmark267" \o "Current Document" \h14§ 3. Таємні видатки Державного бюджету України 24715
13LINK \l "bookmark311" \o "Current Document" \h14Тема 10. СКЛАДАННЯ ПРОЕКТУ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ 25815
13LINK \l "bookmark312" \o "Current Document" \h14§ 1. Організаційні засади складання проекту Державного бюджету України 25815
13LINK \l "bookmark313" \o "Current Document" \h14§ 2. Визначення бюджетної політики на наступний бюджетний період 26715
§ 3. Технологія складання бюджетного запиту як основи розробки проекту
Закону України «Про Державний бюджет України» 279
13LINK \l "bookmark319" \o "Current Document" \h14§ 4. Аналіз бюджетних запитів і розробка проекту Державного бюджету України 30315
§ 5. Проект закону про Державний бюджет України: порядок схвалення та матеріали,
що до нього додаються 309
13LINK \l "bookmark340" \o "Current Document" \h14Тема 11. РОЗГЛЯД ТА ЗАТВЕРДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ 32615
13LINK \l "bookmark344" \o "Current Document" \h14§ 1. Порядок розгляду та затвердження Державного бюджету України 32615
13LINK \l "bookmark345" \o "Current Document" \h14§ 2. Предмет регулювання закону про Державний бюджет України 33215
§ 3. Особливості формування бюджету в разі несвоєчасного набрання чинності закону
13LINK \l "bookmark0" \o "Current Document" \h14про Державний бюджет України 33415
§ 4. Сучасна практика, особливості складання, розгляду та затвердження державного
бюджету в зарубіжних країнах 335
13LINK \l "bookmark353" \o "Current Document" \h14Тема 12. ВИКОНАННЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ 34915
§ 1. Організаційні засади виконання Державного бюджету 349
§ 1.1. Казначейське обслуговування бюджетних коштів 349
13LINK \l "bookmark355" \o "Current Document" \h14§ 1.2. Складання розпису Державного бюджету України 35315
13LINK \l "bookmark356" \o "Current Document" \h14§ 1.3. Встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів 36115
13LINK \l "bookmark357" \o "Current Document" \h14§ 1.4. Взяття бюджетних зобов'язань 36615
13LINK \l "bookmark358" \o "Current Document" \h14§ 2. Виконання Державного бюджету України за доходами та видатками 36815
13LINK \l "bookmark359" \o "Current Document" \h14§ 2.1. Виконання Державного бюджету України за доходами 36815
13LINK \l "bookmark360" \o "Current Document" \h14§ 2.2. Стадії виконання бюджету за видатками та кредитуванням 37115
13LINK \l "bookmark361" \o "Current Document" \h14§ 2.3. Повернення кредитів до бюджету 37315
13LINK \l "bookmark362" \o "Current Document" \h14§ 2.4. Приклади практичного використання 37615
13LINK \l "bookmark363" \o "Current Document" \h14§ 2.5. Зарубіжний досвід бюджетного регулювання 37715
Тема 13. БУХГАЛТЕРСЬКИЙ ОБЛІК ТА ЗВІТНІСТЬ ПРО ВИКОНАННЯ ДЕРЖАВНОГО
БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ 404
§ 1 Ведення бухгалтерського обліку виконання Державного бюджету України 405 § 2. Порядок закриття рахунків після закінчення бюджетного періоду 409
§ 3. Звітність про виконання Державного бюджету України 411
§ 4. Місячний, квартальний та річний звіт про виконання Державного бюджету України 413
13LINK \l "bookmark170" \o "Current Document" \h14§ 5. Розгляд річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України 41715
Тема 14. НАДХОДЖЕННЯ ТА ВИТРАТИ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ 430
§ 1. Сутність та структура місцевих бюджетів 430
§ 2. Доходи місцевих бюджетів 434
§ 3. Видатки місцевих бюджетів 442
§ 4. Бюджет розвитку місцевих бюджетів 443
§ 5. Дефіцит та профіцит місцевих бюджетів 445
§ 6. Позики місцевим бюджетам та місцеві запозичення 446
Тема 15. СКЛАДАННЯ, РОЗГЛЯД, ЗАТВЕРДЖЕННЯ, ВИКОНАННЯ ТА ЗВІТНІСТЬ
МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ 462
§ 1. Складання проектів місцевих бюджетів 462
§ 2. Розгляд та затвердження місцевих бюджетів 466
§ 3. Виконання місцевих бюджетів 473
§ 4. Облік та звітність про виконання місцевих бюджетів 480
§ 5. Зарубіжний досвід регулювання місцевих бюджетів 484
Тема 16. МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ 510
§ 1. Загальні засади регулювання міжбюджетних відносин 510
§ 2. Види видатків бюджетів, джерела їх здійснення та органи забезпечення 515
§ 3. Передача державою права на здійснення видатків та критерії їх розмежування між
місцевими бюджетами 519
Тема 17. РОЗМЕЖУВАННЯ ВИДАТКІВ МІЖ БЮДЖЕТАМИ 524
§ 1. Видатки державного бюджету України 524
§ 2. Видатки місцевих бюджетів, що враховуються під час визначення обсягу
міжбюджетних трансфертів 528
§ 3. Передача коштів між місцевими бюджетами на здійснення видатків місцевих
бюджетів, що враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів 534
§ 4. Видатки місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягу
міжбюджетних трансфертів 536
§ 5. Передача коштів між місцевими бюджетами на здійснення видатків місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів 541
Тема 18. РОЗРАХУНОК ВИДАТКІВ, ЩО ВРАХОВУЮТЬСЯ ПІД ЧАС ВИЗНАЧЕННЯ ОБСЯГУ
МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ 545
§ 1. Розрахунок показника обсягу видатків, що враховуються під час визначення
показників міжбюджетних трансфертів за галузями 545
§ 2. Фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригувальні коефіцієнти
до них 546
Тема 19. ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ 556
§ 1. Види міжбюджетних трансфертів 556
§ 2. Порядок розрахунку та умови надання дотацій місцевим бюджетам 558
§ 3. Умови надання субвенцій місцевим бюджетам та порядок перерахування міжбюджетних трансфертів 562
Тема 20. КОНТРОЛЬ ЗА ДОТРИМАННЯМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА 615
§ 1. Поняття бюджетного контролю, його форми, суб'єкти 615
§ 2. Повноваження Верховної Ради України з контролю за дотриманням бюджетного
законодавства 617
§ 3. Участь Рахункової палати у здійсненні контролю в бюджетному процесі 624
§ 4. Контрольні повноваження Міністерства фінансів України та місцевих фінансових
органів у бюджетному процесі 633
§ 5. Повноваження Державного казначейства України з контролю за дотриманням
бюджетного законодавства 640
§ 6. Державна контрольно-ревізійна служба як специфічний суб'єкт контролю за
дотриманням бюджетного законодавства 646
§ 7. Повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних
місцевих рад з контролю за дотриманням бюджетного законодавства 653
§ 8. Повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних місцевих рад з контролю за дотриманням бюджетного законодавства 656
Тема 21. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ТА ЗАХОДИ ВПЛИВУ ЗА ВЧИНЕНІ ПОРУШЕННЯ
БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА 670
§ 1. Порушення бюджетного законодавства 670
§ 2. Заходи впливу за порушення бюджетного законодавства 694
§ 3. Застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства 703
§ 4. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства в частині міжбюджетних трансфертів, доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються
при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів 707
§ 5. Відповідальність за порушення бюджетного законодавства 708
§ 6. Оскарження рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного
законодавства 717
Тема 22. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА УКРАЇНИ 733
§ 1. Обґрунтування внесення статті 123 до Бюджетного кодексу України 733
§ 2. Нововведення статті 123 734
§ 3. Встановлена статтею 123 відповідальність 736
§ 4. Зарубіжний досвід і його застосування у вітчизняній практиці 737
ДОДАТОК 1. Багатолітнє бюджетування в країнах ОЕСР та перспективи розвитку
середньострокового бюджетного планування в Україні 741
ДОДАТОК 2. Бюджетне вирівнювання в реалізації політики розвитку регіонів 758
ПРЕДМЕТНИЙ ПОКАЖЧИК 777
РЕКОМЕНДОВАНА ЛІТЕРАТУРА 782
ІНФОРМАЦІЯ ПРО АВТОРІВ 79315 МІНІСТЕРСТВО ФІНАНСІВ УКРАЇНИ
УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БЮДЖЕТОМ УКРАЇНИ
ПІДРУЧНИК
За загальною редакцією М. Я. Азарова
Затверджено Міністерством освіти України як підручник для студентів вищих навчальних закладів (лист №1/11-10759 від 23 листопада 2010 року)
2010 Київ ББК 65.9(Укр)261.3 У43
У43 Управління державним бюджетом України : підручник / колектив авторів [заг. редакція М. О. Азарова]. К.: Зовнішня торгівля, 2010. 816 с. І8ВК 978-966-8517-31-0
Рекомендовано до друку як підручник вченою радою Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі
Протокол №1 від 30.09.2010 р.
Підручник є першим в Україні виданням періоду практичної реалізації масштабних реформ, спрямованих на якісне удосконалення базових суспільних сфер, насамперед фінансової, економічної, соціальної. Його новизна полягає у національно орієнтованій інтерпретації сучасних фінансових процесів, визначенні механізмів їх приведення у відповідність із кращими світовими стандартами, що є обов'язковою умовою практичної реалізації євроінтеграційного курсу України.
Тематична композиція підручника, його прикладні матеріали та додатки спрямовані на формування ґрунтовних теоретичних і практичних знань, необхідних для фахового забезпечення бюджетного процесу України на всіх стадіях його розгортання. Дидактична частина підручника насичена інноваційними підходами, що дозволяє читачеві мислити на перспективу, бачити нові підходи в контексті реалізації фінансової стратегії країни.
У підручнику проаналізовано базові нормативно-правові акти з питань розвитку бюджетно-фінансової сфери України, наведено необхідний понятійно-категоріальний апарат, що відкриває додаткові можливості адекватного розуміння процесів фінансового забезпечення національних проектів.
Підручник сприятиме прискореній реорганізації бюджетних процесів на державному і місцевому рівнях відповідно до вимог нових фінансових документів.
Розрахований на державних службовців, фахівців міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, керівників бюджетних установ та організацій, викладачів і студентів вищих навчальних закладів фінансово-економічного спрямування.
І8ВК 978-966-8517-31-0
Буде корисним усім, чия фахова діяльність пов'язана з практичним застосуванням бюджетного законодавства України.
ББК 65.9(Укр)261.3
© Міністерство фінансів України, 2010. © Зовнішня торгівля, дизайн, верстка, 2010.
Загальна редакція:
Азаров Микола Янович, доктор геолого-мінералогічних наук, професор, член-кореспондент Національної академії наук України
Керівник авторського колективу: Ярошенко Федір Олексійович, доктор економічних наук, професор
Авторський колектив:
Антипов Володимир Іванович, Баранник Лілія Борисівна, Башко Василь Йосипович, Богдан Тетяна Петрівна, Борисов Валерій Дмитрович, Бугіль Світлана Ярославівна, Буряк Петро Юрійович, Бушуєв Сергій Дмитрович (креативний менеджер), Ватаманюк-Зелінська Уляна Зіновіївна, Ватульов Андрій Вікторович, Толовій Віктор Михайлович, Городецька Тетяна Едуардівна, Григоровська Людмила Юзефівна, Грищенко Володимир Васильович, Гусєва Олена Іванівна, Дейкало Лідія Євгеніївна, Деркач Микола Іванович, Діденко Василь Миколайович, Дулік Тетяна Олександрівна, Дьяченко Яків Якович, Західна Оксана Романівна, Єфименко Тетяна Іванівна, Карвацький Максим Володимирович, Карп Галина Василівна, Квач Ярослав Петрович, Колесніченко Євгенія Дмитрівна, Копилов Вадим Анатолійович, Кравець Андрій Миколайович, Кузькін Євген Юрійович, Курносова Ксенія Володимирівна, Лисяк Любов Валентинівна, Лондар Сергій Леонідович, Лук'янов Владислав Валентинович, Луценко Наталія Василівна, Майборода Олег Володимирович, Маркович Галина Богданівна, Мельник Петро Володимирович, Мещеряков Валерій Олександрович (заступник координатора проекту), Михайленко Світлана Володимирівна, Мілаш Леонід Миколайович, Мярковський Анатолій Іванович, Надєєва Алевтина Борисівна, Наркізова Тамара Миколаївна, Новицький Андрій Миколайович, Олійник Віктор Якович, Павлюк Сергій Миколайович, Піхоцька Ольга Миколаївна, Покрещук Олександр Олексійович (координатор проекту), Прядко Володимир Васильович, Редіна Наталія Іванівна, Редькін Олександр Семенович, Рибак Сергій Олександрович, Роменська Катерина Михайлівна, Рядно Олександр Андрійович, Савченко Ілля Григорович, Семенова Зоя Гаврилівна, Сергієнко Людмила Костянтинівна, Сисоєва Тетяна Петрівна, Тарангул Людмила Леонідівна, Футоранська Юлія Миколаївна, Хайтова Тетяна Анатоліївна, Чубак Антоніна Юхимівна, Чумак Оксана Володимирівна, Чуркіна Ірина Євгенівна, Шевченко Юрій Іванович, Шнипко Олександр Сергійович, Шум Михайло Анатолійович, Юрій Едуард Олександрович, Якимчук Наталія Яківна
Наукові рецензенти: Ковальчук Андрій Трохимович, Павлюк Клавдія Василівна ЗМІСТ
13 TOC \o "1-3" \h \z 14Передмова 8
Вступ 10
Тема 1. СУТНІСТЬ, СТРУКТУРА ТА ПРИНЦИПИ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ 24
§ 1. Економічна природа бюджетної системи 24
§ 2. Структура бюджетної системи України та характеристика її складових 27
13LINK \l "bookmark25" \o "Current Document" \h14§ 3. Принципи бюджетної системи України 3515
§ 4. Бюджетний період 41
§ 5. Бюджетне законодавство 44
Тема 2. БЮДЖЕТНА КЛАСИФІКАЦІЯ 62
§ 1. Сутність бюджетної класифікації, її значення та роль у бюджетному процесі 62
§ 2. Класифікація доходів бюджету України, їх склад та структура 66
13LINK \l "bookmark65" \o "Current Document" \h14§ 3. Класифікація видатків та кредитування бюджету 7615
§ 4. Класифікація фінансування бюджету 81
§ 5. Класифікація боргу 83
§ 6. Складові частини бюджету 87
Тема 3. ФІНАНСУВАННЯ БЮДЖЕТУ (ДЕФІЦИТ, ПРОФІЦИТ) ТА ДЕРЖАВНИЙ
(МІСЦЕВИЙ) БОРГ 106
§ 1. Дефіцит бюджету: його роль та методи обліку 108
13LINK \l "bookmark101" \o "Current Document" \h14§ 2. Джерела фінансування дефіциту бюджету 11615
§ 3. Управління ліквідністю бюджету та фінансовими активами 120
§ 4. Управління борговими зобов'язаннями 130
§ 5. Державні та місцеві гарантії 138
§ 6. Державний та місцевий борг 144
Тема 4. СТАДІЇ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО УЧАСНИКИ 161
§ 1. Загальна характеристика бюджетного процесу 161
§ 2. Стадії бюджетного процесу 163
§ 3. Учасники бюджетного процесу та їхні повноваження 165
§ 4. Організація бюджетного процесу в зарубіжних країнах 168
§ 5. Доступність інформації про бюджет 177
Тема 5. ЗАСТОСУВАННЯ ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВОГО МЕТОДУ У БЮДЖЕТНОМУ
ПРОЦЕСІ 184
§ 1. Суть програмно-цільового методу та його мета 184
13LINK \l "bookmark177" \o "Current Document" \h14§ 2. Особливі складові програмно-цільового методу у бюджетному процесі 18615
13LINK \l "bookmark196" \o "Current Document" \h14§ 3. Складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетних періоди 19015
§ 4. Зарубіжний досвід застосування програмно-цільового методу 193
Тема 6. КОНТРОЛЬ ТА АУДИТ У БЮДЖЕТНОМУ ПРОЦЕСІ 201
§ 1. Суть і значення контролю у фінансовій системі України 201
§ 2. Складові державного внутрішнього фінансового контролю 203
§ 3. Основні компоненти державного внутрішнього фінансового контролю 204
§ 4. Закордонний досвід державного фінансового контролю 207
13LINK \l "bookmark230" \o "Current Document" \h14Тема 7. РОЗПОРЯДНИКИ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ 21415
§ 1. Головні розпорядники бюджетних коштів та їхні основні функції 214
§ 2. Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня 217
§ 3. Бюджетні призначення та асигнування 219
13LINK \l "bookmark242" \o "Current Document" \h14Тема 8. РЕЗЕРВНИЙ ФОНД БЮДЖЕТУ 22715
§ 1. Резервний фонд бюджету 227
§ 2. Безспірне списання коштів бюджету та відшкодування збитків, завданих бюджету 229
§ 3. Подання і розгляд законопроектів, що впливають на показники бюджету,
та введення в дію таких законів 232
Тема 9. ЕКОНОМІЧНА СУТНІСТЬ ВИДАТКІВ ТА КРЕДИТУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО
БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ. ТАЄМНІ ВИДАТКИ 239
§ 1. Видатки Державного бюджету України 239
§ 2. Кредитування Державного бюджету України 245
13LINK \l "bookmark303" \o "Current Document" \h14§ 3. Таємні видатки Державного бюджету України 24715
Тема 10. СКЛАДАННЯ ПРОЕКТУ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ 258
§ 1. Організаційні засади складання проекту Державного бюджету України 258
§ 2. Визначення бюджетної політики на наступний бюджетний період 267
§ 3. Технологія складання бюджетного запиту як основи розробки проекту
Закону України «Про Державний бюджет України» 279
§ 4. Аналіз бюджетних запитів і розробка проекту Державного бюджету України 303
§ 5. Проект закону про Державний бюджет України: порядок схвалення та матеріали,
що до нього додаються 309
Тема 11. РОЗГЛЯД ТА ЗАТВЕРДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ 326
§ 1. Порядок розгляду та затвердження Державного бюджету України 326
§ 2. Предмет регулювання закону про Державний бюджет України 332
§ 3. Особливості формування бюджету в разі несвоєчасного набрання чинності закону
13LINK \l "bookmark5" \o "Current Document" \h14про Державний бюджет України 33415
§ 4. Сучасна практика, особливості складання, розгляду та затвердження державного
бюджету в зарубіжних країнах 335
Тема 12. ВИКОНАННЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ 349
§ 1. Організаційні засади виконання Державного бюджету 349
§ 1.1. Казначейське обслуговування бюджетних коштів 349
§ 1.2. Складання розпису Державного бюджету України 353
§ 1.3. Встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів 361
§ 1.4. Взяття бюджетних зобов'язань 366
§ 2. Виконання Державного бюджету України за доходами та видатками 368
§ 2.1. Виконання Державного бюджету України за доходами 368
§ 2.2. Стадії виконання бюджету за видатками та кредитуванням 371
§ 2.3. Повернення кредитів до бюджету 373
§ 2.4. Приклади практичного використання 376
§ 2.5. Зарубіжний досвід бюджетного регулювання 377
Тема 13. БУХГАЛТЕРСЬКИЙ ОБЛІК ТА ЗВІТНІСТЬ ПРО ВИКОНАННЯ ДЕРЖАВНОГО
БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ 404
§ 1 Ведення бухгалтерського обліку виконання Державного бюджету України 405 § 2. Порядок закриття рахунків після закінчення бюджетного періоду 409
§ 3. Звітність про виконання Державного бюджету України 411
§ 4. Місячний, квартальний та річний звіт про виконання Державного бюджету України 413
§ 5. Розгляд річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України 417
Тема 14. НАДХОДЖЕННЯ ТА ВИТРАТИ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ 430
§ 1. Сутність та структура місцевих бюджетів 430
§ 2. Доходи місцевих бюджетів 434
§ 3. Видатки місцевих бюджетів 442
§ 4. Бюджет розвитку місцевих бюджетів 443
§ 5. Дефіцит та профіцит місцевих бюджетів 445
§ 6. Позики місцевим бюджетам та місцеві запозичення 446
Тема 15. СКЛАДАННЯ, РОЗГЛЯД, ЗАТВЕРДЖЕННЯ, ВИКОНАННЯ ТА ЗВІТНІСТЬ
МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ 462
§ 1. Складання проектів місцевих бюджетів 462
§ 2. Розгляд та затвердження місцевих бюджетів 466
§ 3. Виконання місцевих бюджетів 473
§ 4. Облік та звітність про виконання місцевих бюджетів 480
§ 5. Зарубіжний досвід регулювання місцевих бюджетів 484
Тема 16. МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ 510
§ 1. Загальні засади регулювання міжбюджетних відносин 510
§ 2. Види видатків бюджетів, джерела їх здійснення та органи забезпечення 515
§ 3. Передача державою права на здійснення видатків та критерії їх розмежування між
місцевими бюджетами 519
Тема 17. РОЗМЕЖУВАННЯ ВИДАТКІВ МІЖ БЮДЖЕТАМИ 524
§ 1. Видатки державного бюджету України 524
§ 2. Видатки місцевих бюджетів, що враховуються під час визначення обсягу
міжбюджетних трансфертів 528
§ 3. Передача коштів між місцевими бюджетами на здійснення видатків місцевих
бюджетів, що враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів 534
§ 4. Видатки місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягу
міжбюджетних трансфертів 536
§ 5. Передача коштів між місцевими бюджетами на здійснення видатків місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів 541
Тема 18. РОЗРАХУНОК ВИДАТКІВ, ЩО ВРАХОВУЮТЬСЯ ПІД ЧАС ВИЗНАЧЕННЯ ОБСЯГУ
МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ 545
§ 1. Розрахунок показника обсягу видатків, що враховуються під час визначення
показників міжбюджетних трансфертів за галузями 545
§ 2. Фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригувальні коефіцієнти
до них 546
Тема 19. ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ 556
§ 1. Види міжбюджетних трансфертів 556
§ 2. Порядок розрахунку та умови надання дотацій місцевим бюджетам 558
§ 3. Умови надання субвенцій місцевим бюджетам та порядок перерахування міжбюджетних трансфертів 562
Тема 20. КОНТРОЛЬ ЗА ДОТРИМАННЯМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА 615
§ 1. Поняття бюджетного контролю, його форми, суб'єкти 615
§ 2. Повноваження Верховної Ради України з контролю за дотриманням бюджетного
законодавства 617
§ 3. Участь Рахункової палати у здійсненні контролю в бюджетному процесі 624
§ 4. Контрольні повноваження Міністерства фінансів України та місцевих фінансових
органів у бюджетному процесі 633
§ 5. Повноваження Державного казначейства України з контролю за дотриманням
бюджетного законодавства 640
§ 6. Державна контрольно-ревізійна служба як специфічний суб'єкт контролю за
дотриманням бюджетного законодавства 646
§ 7. Повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних
місцевих рад з контролю за дотриманням бюджетного законодавства 653
§ 8. Повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних місцевих рад з контролю за дотриманням бюджетного законодавства 656
Тема 21. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ТА ЗАХОДИ ВПЛИВУ ЗА ВЧИНЕНІ ПОРУШЕННЯ
БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА 670
§ 1. Порушення бюджетного законодавства 670
§ 2. Заходи впливу за порушення бюджетного законодавства 694
§ 3. Застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства 703
§ 4. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства в частині міжбюджетних трансфертів, доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються
при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів 707
§ 5. Відповідальність за порушення бюджетного законодавства 708
§ 6. Оскарження рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного
законодавства 717
Тема 22. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА УКРАЇНИ 733
§ 1. Обґрунтування внесення статті 123 до Бюджетного кодексу України 733
§ 2. Нововведення статті 123 734
§ 3. Встановлена статтею 123 відповідальність 736
§ 4. Зарубіжний досвід і його застосування у вітчизняній практиці 737
ДОДАТОК 1. Багатолітнє бюджетування в країнах ОЕСР та перспективи розвитку
середньострокового бюджетного планування в Україні 741
ДОДАТОК 2. Бюджетне вирівнювання в реалізації політики розвитку регіонів 758
ПРЕДМЕТНИЙ ПОКАЖЧИК 777
РЕКОМЕНДОВАНА ЛІТЕРАТУРА 782
ІНФОРМАЦІЯ ПРО АВТОРІВ 79315 ПЕРЕДМОВА
У післякризовому світі з глобальним конкурентним оточенням та очікуванням негативних сценаріїв розвитку фінансово-економічних інституцій багатьох країн, розвиток системи державних фінансів України залежить не тільки від поточного стану економіки, а й серйозності намірів впровадження інноваційних механізмів розвитку. Це є одним з визначальних чинників Програми реформ Президента України.
Недавнє минуле дало багато повчальних уроків, що випливли в результаті низки системних криз у економіці Сполучених Штатів Америки, держав Європейського Співтовариства та інших країн, невдач ряду проектів, які, хоча й були сплановані за методами управління проектами, але, на жаль, не були прив'язані до системи цінностей заінтересованих сторін. Стратегії розвитку, що визначали недоліки концептуального опрацювання та архітектури програм, не були виправдані з точки зору життєвих циклів інновацій. Мали місце значні розбіжності між стратегічними планами та ходом реалізації програм. Тому керівництво більшості розвинених країн дійшло висновку, що на всіх рівнях економіки не існує альтернативи професійному проектному та програмному управлінню розвитком на основі інноваційних механізмів.
Фінансово-економічна криза в України та відсутність цілісної, гармонійної системи законодавчої бази щодо системи державних фінансів зумовили доцільність її «перезавантаження» на основі створення та запровадження Бюджетного та Податкового кодексів, які побудовані на кращій світовій практиці реформування та управління державними фінансами.
Концепцією реформування державних фінансів передбачається розширення самостійності та відповідальності розпорядників бюджетних коштів. Встановлюються довгострокові ліміти асигнувань, що переходять з року в рік, з їх щорічним корегуванням. У межах середньострокового фінансового плану формується загальна сума асигнувань (глобальний бюджет) на виконання певних функцій і програм, а деталізація напрямків використання коштів здійснюється розпорядниками бюджетних коштів. Створюються стимули для оптимізації використання ресурсів (персоналу, обладнання, приміщень і т.п.). Пріоритети у даному питанні залишаються за внутрішнім контролем, на основі затверджених індикаторів успіху. Відповідальність за прийняття рішень делегується на нижні рівні.
Проводиться моніторинг та зовнішній аудит використання фінансів й результатів діяльності (отримання цінності). Результативність діяльності розпорядників бюджетних коштів оцінюється за індикаторами успіху впровадження програм та створення відповідних цінностей.
Окрім створення системи моніторингу результативності бюджетних видатків, запропоновані механізми мають перейти до багаторічного бюджетного планування з встановленням чітких правил зміни обсягу і структури асигнувань, з підвищенням передбачуваності обсягу ресурсів, якими управляють розпорядники бюджетних коштів. Процедуру укладання і затвердження бюджету переорієнтовано на формування чітких видаткових пріоритетів й оцінку їх реалізації (що тягне за собою укрупнення позицій, зміну переліку та формату бюджетних документів) з істотним розширенням повноважень органів місцевої влади при реалізації бюджетних програм.
Існуюча організація бюджетного процесу істотно обмежувала можливості та інс- титуційні стимули підвищення ефективності управління державними (муніципальними) фінансами. Міністерство фінансів України розробило та запроваджує оновлений Бюджетний та новий Податковий кодекси, які містять безліч інновацій.
Концептуальні рішення реформування державних фінансів запропоновані Міністерством фінансів України, полягають у наступному:
орієнтація бюджету на профільовану систему цінностей, прийняту суспільством, та ключові проблеми і виклики часу. Такий підхід орієнтує механізми державного управління на суспільство як на кінцевого споживача послуг держави, щоб надати максимальної ефективності бюджету як інструменту управління;
застосування принципів успішного управління програмами і проектами - як на рівні Державного бюджету України, так і за окремими інфраструктурними проектами. Краща практика багатьох розвинених країн (Великої Британії, США, Німеччини, Японії) свідчить про ефективність такого підходу;
вибір «правильних» інфраструктурних проектів і програм для «правильного» управління «ланцюгами» цінностей, що формують «двигуни» стійкого розвитку. При цьому підтримка «ланцюгових реакцій» розвитку цінностей у межах інфраструктурних проектів і програм є одним із пріоритетів концепції бюджетної реформи;
збалансованість бюджету на основі визначення стратегічних пріоритетів розвитку;
орієнтація на інноваційні механізми розвитку.
Забезпечення сталого збалансованого розвитку системи державних фінансів України пов'язане з успішним запровадженням Бюджетного та Податкового кодексів. Програмою їх запровадження передбачено створення Віртуального університету на основі освітніх ресурсів, які є у Міністерстві фінансів, залучення провідних фахівців Міністерства до участі в навчанні через інтернет-портали та форуми, створення незалежного Центру оцінювання компетентності та сертифікації фахівців Міністерства. Виданий нещодавно «Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України» та цей підручник створюють професійне підґрунтя для навчання фахівців з організації бюджетного процесу, дозволяють підвищити їм свою компетентність та ефективно застосовувати набуті знання на практиці.
Міністр фінансів України Ф.О. Ярошенко
ВСТУП
Бюджетна система є одним з основних інструментів державного регулювання економіки, яка суттєво впливає на соціально-економічний розвиток країни та її адміністративно-територіальних одиниць. Фінансово-економічна криза виявила значні недоліки у фінансово-бюджетній системі України. Це зумовило переосмислення Урядом значення бюджетної системи в регулюванні економічних процесів, а отже, і необхідності вдосконалення основного законодавчого акта з цього питання Бюджетного кодексу України.
З часу прийняття попереднього Бюджетного кодексу минуло дев'ять років. За цей період двадцяти трьома законами до нього були внесені зміни, положення яких виявилися фрагментарними, спрямованими на вирішення вузькоспеціалізованих питань. Вони не враховували змін у вітчизняному законодавстві, реалій соціально- економічного розвитку країни та її територій, не були орієнтованими на перегляд основ і принципів бюджетного процесу відповідно до передового міжнародного досвіду. Нові завдання, зумовлені розвитком економічних відносин і підвищенням вимог до надання державою соціальних послуг, а також бюджетні проблеми, що поставали перед державою, врегульовувалися Законом про Державний бюджет України на відповідний період та іншими нормативно-правовими актами, які регулюють бюджетні відносини.
Такий стан Бюджетного законодавства потребував інноваційного підходу щодо внесення докорінних змін до Бюджетного кодексу України, які гармонізували б бюджетне законодавство, створили правові умови для проведення реформ у цій сфері та вдосконалили бюджетну систему всіх рівнів. Ці зміни зорієнтували систему управління державними фінансами на інноваційний розвиток.
Основними орієнтирами та законодавчим підґрунтям розробки нової редакції Бюджетного кодексу України слугували Програма економічних реформ на 2010-2014 роки та урядові стратегії з питань модернізації системи управління державними фінансами, розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів України, реформування місцевих бюджетів, модернізації системи бухгалтерського обліку в державному секторі та розвитку державного внутрішнього фінансового контролю. Розуміючи, що Бюджетний кодекс є основоположним документом для бюджетної системи країни, при його підготовці Уряд урахував пропозиції Адміністрації Президента України, Комітету з економічних реформ при Президентові України, народних депутатів України, Комітету Верховної Ради України з питань бюджету та інших комітетів Верховної Ради, Головного юридичного управління Верховної Ради, Світового банку, державних та місцевих органів влади, Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» та багатьох інших установ і організацій. Загалом, було враховано понад 1000 пропозицій.
Удосконалення Бюджетного кодексу України мало за мету: створення системи управління державними фінансами, спрямованої на забезпечення стійкого економічного зростання й гарантованого виконання державою своїх соціальних зобов'язань на основі національних цінностей; розвиток бюджетної системи на всіх рівнях, забезпечення її стабільності і, таким чином, інвестиційної привабливості країни; підвищення результативності й ефективності використання бюджетних коштів, встановлення прозорих і некорупційних схем управління бюджетними ресурсами.
В основу розвитку бюджетної системи покладено таку систему цінностей:
стійке економічне зростання;
системне оновлення суспільних відносин;
підтримка розвитку базових галузей економіки;
підвищення ефективності управління бюджетними коштами;
реалізація активної державної регіональної політики;
соціальний захист громадян;
успішна реалізація інфраструктурних проектів;
стабільність фінансової та податкової системи.
Інноваційне оновлення Бюджетного кодексу України здійснюється на наступних концептуальних засадах:
стабілізація фінансово-економічної сфери країни;
орієнтація на успіх соціально-економічного розвитку та реформ;
формування фіскального простору для зростання і структурної перебудови економіки як основи забезпечення ефективної соціальної політики;
застосування концепції цінностей при реформуванні;
досягнення технологічних проривів у сферах державного регулювання економічної, бюджетної, податкової, грошово-кредитної політики;
здійснення запуску Національних проектів як «двигунів» розвитку;
формування рушійних сил та зменшення опорів в умовах турбулентного оточення, конкуренції та численних проблем;
формування стабільної довіри суспільства до державної влади.
Прийнятий Кодекс втілює в собі бачення розвитку бюджетної системи всіх гілок влади та різних інституцій, він є системним і цілісним правовим актом, який започатковує інноваційні зміни в бюджетному процесі та створює правове підґрунтя для реалізації ряду новацій:
1. Запровадження середньострокового бюджетного планування, що передбачає:
складання прогнозу бюджетних показників на наступні за плановим два бюджетні періоди (узгоджено із завданнями та пріоритетами соціально-економічного розвитку) як підґрунтя для переходу в перспективі до формування середньострокового бюджету;
закріплення за Міністерством фінансів (місцевими фінансовими органами) складання прогнозу державного бюджету (прогнозу місцевого бюджету) на наступні за плановим два бюджетні періоди на підставі прогнозних та програмних документів, його схвалення на рівні державного бюджету (рішенням Уряду) й на рівні місцевих бюджетів (рішенням Ради міністрів АР Крим, місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів відповідних місцевих рад);
включення до прогнозу бюджетних показників державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди індикативних прогнозних показників щодо основних макропоказників економічного й соціального розвитку країни, Зведеного та Державного бюджету України за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування та взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами;
подання проекту середньострокового прогнозу державного бюджету до Верховної Ради України разом із проектом закону про Державний бюджет України та схвалення Кабінетом Міністрів уточненого прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди на підставі прийнятого державного бюджету у місячний строк з дня опублікування Закону України «Про Державний бюджет України»;
включення головними розпорядниками бюджетних коштів до бюджетних запитів показників щодо інвестиційних програм (проектів) лише у разі їх схвалення у встановленому порядку і на підставі розрахунків витрат та вигод від реалізації таких програм;
закріплення за Кабінетом Міністрів повноважень на вжиття заходів щодо пріоритетності передбачення коштів за бюджетними програмами інвестиційного характеру у проекті закону про Державний бюджет України на наступний період для продовження таких інвестиційних програм з урахуванням необхідності поетапного завершення та введення в дію відповідних об'єктів.
2. Застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі шляхом:
визначення сутності програмно-цільового методу в бюджетному процесі та розкриття його складових (бюджетної програми, її результативних показників та відповідального виконавця, паспорта бюджетної програми);
унормування обов'язковості застосування програмно-цільового методу на державному та місцевому рівнях (за рішенням відповідної місцевої ради) із проведенням оцінки ефективності бюджетних програм;
встановлення вимоги складання головними розпорядниками бюджетних коштів плану діяльності на наступні за плановим два бюджетні періоди (включаючи заходи щодо реалізації інвестиційних програм і проектів) відповідно до середньостро- кових пріоритетів; а також складання щорічного коригування його відповідно до затверджених бюджетних показників;
унормування питань застосування програмної класифікації видатків та кредитування державного й місцевого бюджетів (з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету);
надання повноважень Міністерству фінансів щодо розширення нормативно- правової бази та методології програмно-цільового методу бюджетування, зокрема:
удосконалення положень щодо правил складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, а також удосконалення методологічних засад щодо формування результативних показників бюджетних програм;
розробка та запровадження організаційно-методологічних засад оцінки ефективності бюджетних програм;
урегулювання на постійній основі застосування порядків використання коштів державного бюджету із визначенням основних їх положень;
посилення вимог щодо публічного представлення інформації про виконання бюджету. Встановлено, що така інформація має містити показники відповідного бюджету за загальним та спеціальним фондами про доходи (деталізовано за видами доходів, які забезпечують надходження не менше 3% загального обсягу доходів відповідного бюджету) та про видатки і кредитування (деталізовано за групами функціональної класифікації видатків і кредитування бюджету). Також обов'язково має розмішуватися на офіційному сайті Державного казначейства квартальна і річна звітність про виконання державного бюджету.
Розширення функції головного розпорядника бюджетних коштів, зокрема, закріплення за ним таких додаткових функцій:
розробка плану діяльності на плановий та наступні за ним два бюджетні періоди;
делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачам бюджетних коштів, а також здійснення організації та координації їх роботи;
складання проекту кошторису та бюджетного запиту на підставі плану діяльності та прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, розробка порядків використання бюджетних коштів за бюджетними програмами;
розробка та затвердження паспортів бюджетних програм і складання звітів про їх виконання, здійснення аналізу показників виконання бюджетних програм;
здійснення управління бюджетними коштами у встановлених йому межах бюджетних повноважень, проведення оцінки ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів;
здійснення контролю за своєчасним поверненням у повному обсязі до бюджету коштів, наданих за операціями з кредитування бюджету, а також кредитів (позик) і коштів, наданих під державні гарантії;
здійснення внутрішнього контролю за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов'язань розпорядниками коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, контроль за витрачанням ними бюджетних коштів;
забезпечення публічного представлення і публікації інформації про бюджет за бюджетними програмами із наданням відомостей про їх результати.
Удосконалення процедур формування, розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України, що передбачає:
подання до законопроекту, який впливає на показники бюджету, фінансово- економічного обґрунтування та пропозицій змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення його збалансованості у разі, якщо законопроект передбачає зменшення надходжень бюджету та/або збільшення його витрат;
подання Кабінетом Міністрів до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету експертного висновку, підготовленого Міністерством фінансів України за участю інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади. Такий експертний висновок до законопроекту повинен містити інформацію щодо повноти й достовірності даних, викладених у фінансово-економічному обґрунтуванні, впливу законопроекту на показники бюджету (з обов'язковим визначенням вартісної величини такого впливу), можливостей фінансового забезпечення у відповідному бюджетному періоді, відповідності бюджетному законодавству та пропозиції щодо його розгляду;
набуття чинності нових законів або їх окремих положень, які впливають на показники бюджету, та прийнятих після 15 липня року, що передує плановому, не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим (в чинній редакції Кодексу офіційно оприлюднених після 15 серпня);
уточнення складу Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та термінів їх розробки, зокрема, схвалення Кабінетом Міністрів Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період до 1 квітня року, що передує плановому;
забезпечення виконання повноважень Ради національної безпеки і оборони в частині розгляду нею проекту закону про Державний бюджет України по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки та оборони України;
забезпечення виконання повноважень Президента України у бюджетному процесі, зокрема, подання Кабінетом Міністрів Президенту України проекту закону про державний бюджет у терміни, встановлені для подання його до Верховної Ради України, а також обґрунтувань та розрахунків щодо бюджетних показників, змінених в ході розгляду проекту закону про державний бюджет у Верховній Раді (упродовж трьох днів із дня його прийняття);
додаткове включення до матеріалів, що додаються разом з проектом закону про Державний бюджет України:
інформації про мету, завдання та очікувані результати виконання бюджетних програм головними розпорядниками бюджетних коштів;
обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період (у розрахунку на місяць) на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення;
переліку та обсягів коштів за державними цільовими програмами, які включено головними розпорядниками коштів до бюджетних програм, передбачених у проекті закону про Державний бюджет України;
плану державних запозичень на наступний бюджетний період, а також перелік інвестиційних програм (проектів), під які можуть надаватися державні гарантії у наступному бюджетному періоді (план державних запозичень на наступний бюджетний період має включати перелік кредитів (позик) із зазначенням кредиторів, видів, мети, назви валюти, строку і відсоткової ставки державних запозичень, а також стану укладання кредитних договорів);
розрахунків обсягів компенсації втрат суб'єктів господарювання внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів, іншими центральними органами виконавчої влади рішень щодо регулювання цін і тарифів на окремі види продукції, товарів і послуг;
інформації щодо врахування пропозицій Ради національної безпеки та оборони України до проекту закону про Державний бюджет України по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки та оборони;
інформації про залучення довгострокових кредитів (позик), надання гарантій, набуття прав поручителя за такими зобов'язаннями державними підприємствами;
визначення у додатках до закону про Державний бюджет України інформації щодо видатків споживання (з них видатків на оплату праці, комунальних послуг і енергоносіїв) та видатків розвитку в бюджетних установах, переліку та обсягів кредитів (позик), що залучаються державою від інших держав, банків і МФО для реалізації інвестиційних програм (проектів) у розрізі бюджетних програм. Щодо таких кредитів (позик), то передбачено їх реалізацію без застосування процедури ратифікації;
у разі застосування Президентом України права вето до закону про Державний бюджет України передбачається встановлення вимоги щодо прийняття Верховною Радою України невідкладно рішення про його повторний розгляд та подання у тижневий строк до Верховної Ради України змін до показників, зазначених у текстових статтях такого закону, та оновлених додатків до нього відповідно до пропозицій Президента України.
5. Удосконалення управління державним боргом полягає в наступному:
надання права Кабінету Міністрів України визначати умови державних запозичень (вид, валюту, строк та відсоткову ставку державного запозичення), а Міністерству фінансів України взяття за рішенням Уряду зобов'язань від імені України щодо таких запозичень, у тому числі щодо відмови від суверенного імунітету в можливих судових справах, пов'язаних з поверненням кредитів (позик) упродовж часу дії зобов'язання з повернення запозичених коштів;
встановлення механізму коригування параметрів державних запозичень та погашення державного боргу у зв'язку зі зміною кон'юнктури фінансового ринку;
спрощення процедури набуття чинності кредитними договорами для інвестиційних програм (проектів), а саме шляхом визначення їх у законі про Державний бюджет України (без застосування процедури ратифікації);
передбачення здійснення правочинів з державним (місцевим) боргом, включаючи обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж державних боргових зобов'язань (боргових зобов'язань Автономної Республіки Крим, територіальної громади міста);
встановлення заборони реструктуризації та списання заборгованості суб'єктів господарювання перед державою, Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста за кредитами (позиками), що залучені ними під державні, місцеві гарантії, та за кредитами з бюджету;
встановлення заборони надання гарантій за борговими зобов'язаннями суб'єктів господарювання, якщо джерелом їх повернення передбачаються кошти державного (місцевого) бюджету (за винятком Державної служби автомобільних доріг України та суб'єктів господарювання, які забезпечують реалізацію заходів, пов'язаних з організацією та проведенням Євро-2012);
надання права Кабінету Міністрів України визначати забезпечення за кредитами (позиками), які надаються державою чи під державні гарантії, за рахунок коштів, залучених державою або під державні гарантії для підприємств, у віданні яких є майно, що є державною або комунальною власністю;
здійснення на конкурсних засадах та/або шляхом проведення аукціонів розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунку та коштів валютних рахунків державного бюджету на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів з подальшим поверненням таких коштів до кінця поточного бюджетного періоду та встановлення основних вимог для здійснення таких операцій;
надання права Міністерству фінансів, Верховній Раді АРК, відповідним місцевим радам встановлювати порядок продажу прав вимоги погашення простроченої більше трьох років заборгованості за кредитами (позиками), залученими під державні, місцеві гарантії, а також кредитами з відповідного бюджету;
розширення кола місцевих бюджетів, які можуть здійснювати зовнішні запозичення: включено міські ради міст із кількістю населення понад 500 тисяч жителів (проти 800 тисяч на сьогодні);
надання права на місцеві зовнішні запозичення всім міським радам у разі їх кредитування міжнародними фінансовими організаціями;
визначення граничного обсягу місцевого боргу, включаючи місцеві гарантії: він не повинен перевищувати 100% (для Києва 400%) середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень до бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень);
встановлення напрямків використання коштів, залучених шляхом здійснення місцевих запозичень (створення, приріст чи оновлення стратегічних об'єктів довготривалого користування);
запровадження погодження обсягів і умов місцевих запозичень з Міністерством фінансів, а також здійснення Міністерством фінансів реєстрації місцевих запозичень та місцевих гарантій;
надання права органам місцевого самоврядування здійснювати рефінансування за місцевими запозиченнями з метою зменшення витрат на обслуговування боргу;
визначення механізму зменшення ризиків відповідної територіальної громади та захист її прав при наданні місцевих гарантій (такі гарантії надаються за рішенням відповідної міської ради; подання зустрічних, безвідзивних та безумовних гарантій банків).
6. Модернізація системи бухгалтерського обліку в державному секторі передбачає:
ведення бюджетними установами бухгалтерського обліку відповідно до національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку, що затверджуються Міністерством фінансів;
закріплення за Міністерством фінансів повноважень щодо регулювання бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджету, а також координації діяльності Державного казначейства і погодження його нормативно-правових актів з цих питань;
застосування єдиних підходів до діяльності бухгалтерської служби як окремого підрозділу у бюджетних установах, унормування рішенням Кабінету Міністрів завдань та функціональних обов'язків бухгалтерських служб, повноважень керівника бухгалтерської служби головного бухгалтера;
встановлення вимоги щодо призначення та звільнення головних бухгалтерів бюджетних установ відповідно до законодавства про працю з урахуванням професійно-кваліфікаційних характеристик до такої посади, затверджених Кабінетом Міністрів;
визначення у складі звітності про виконання бюджетів фінансової звітності (складається згідно з національними положеннями (стандартами) бухгалтерського обліку) та бюджетної звітності, що відображає стан виконання бюджету, містить інформацію в розрізі бюджетної класифікації;
розширення складу звітності про виконання закону про Державний бюджет України, зокрема, додатково включено звіти про виконання показників за формою додатків до цього закону, інформацію про досягнення запланованої мети, завдань та результативних показників головних розпорядників бюджетних коштів в межах бюджетних програм, а також інформацію про стан місцевого боргу, здійснені операції з ним, про надані державні гарантії, про виконання текстових статей закону про Державний бюджет України.
Запровадження європейської моделі державного внутрішнього фінансового контролю шляхом визначення засад системи державного внутрішнього фінансового контролю (переходу до нової європейської моделі контролю в бюджетних установах), зокрема:
розкрито суть, завдання та механізми функціонування системи державного внутрішнього фінансового контролю;
передбачено запровадження в бюджетних установах внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;
встановлено відповідальність керівника за запровадження внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в органі державного сектора;
визначено види порушень бюджетного законодавства (40 видів), заходи впливу (7 видів) та процедури їх застосування контрольними органами; розмежовано та деталізовано контрольні повноваження органів державної влади, уповноважених на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
Удосконалення управління бюджетними коштами (закріплення нових бюджетних правил) полягає в наступному:
удосконалення положення щодо управління бюджетними коштами, а саме: передбачено здійснення перерозподілу бюджетних асигнувань за рішенням Кабінету
Міністрів (Ради міністрів АР Крим, місцевої державної адміністрації, виконавчого органу місцевої ради), погодженим з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету, за бюджетними програмами в межах головного розпорядника коштів та за централізованими видатками між адміністративно-територіальними одиницями, а також за рішенням Міністерства фінансів (місцевого фінансового органу) за економічною класифікацією видатків в межах бюджетної програми;
заборонено, без внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), збільшення бюджетних призначень за загальним та спеціальним фондами державного бюджету (місцевого бюджету) на оплату праці працівникам бюджетних установ за рахунок зменшення інших видатків, на видатки за бюджетними програмами, пов'язаними з функціонуванням органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування), за рахунок зменшення видатків за іншими бюджетними програмами;
спрямування понадпланових надходжень державного бюджету на реалізацію пріоритетних інвестиційних програм (проектів) та здійснення заходів, пов'язаних із проведенням соціальних реформ;
встановлення заборони відкриття позабюджетних рахунків стосовно бюджетних коштів (включаючи власні надходження бюджетних установ) органами влади та іншими бюджетними установами, крім навчальних закладів, яким законом надано відповідні права;
унормування залучення на поворотній основі коштів єдиного казначейського рахунку для надання середньострокових позик місцевим бюджетам та для покриття тимчасових касових розривів бюджетів і Пенсійного фонду України, пов'язаних зі здійсненням відповідно захищених видатків загального фонду місцевих бюджетів та виплатою пенсій, а також залучення у фінансових установах короткотермінових позик додатково на покриття тимчасових касових розривів за рахунок коштів розвитку місцевих бюджетів;
надання права Міністру фінансів вносити зміни до розпису Державного бюджету України за загальним фондом (у разі недостатності надходжень до бюджету для здійснення бюджетних асигнувань) з метою забезпечення збалансованості надходжень та витрат з дотриманням граничного обсягу дефіциту (профіциту), затвердженого законом про Державний бюджет України;
використання власних надходжень бюджетних установ. Зокрема, встановлено перелік груп таких надходжень, напрями і порядок використання у разі перевищення їх фактичного обсягу над плановим;
унормування існуючого порядку реєстрації та обліку органами Державного казначейства бюджетних зобов'язань. При цьому встановлено вимогу щодо обліку бюджетних зобов'язань за визначеними законодавством субсидіями, допомогами, пільгами незалежно від обсягу бюджетних призначень, передбачених на цю мету;
визнання недійсними договори, за якими розпорядник бюджетних коштів узяв зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або ж із перевищенням наданих йому бюджетних повноважень. Такі зобов'язання є небюджетними, а тому не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Відшкодування збитків та/або компенсація завданої шкоди за такими зобов'язаннями стягуються у судовому порядку з винних осіб;
встановлення заборони взяття нових бюджетних зобов'язань та здійснення платежів (крім захищених видатків) при наявності простроченої кредиторської заборгованості (із заробітної плати, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв);
встановлення вимоги про те, що позовна давність не поширюється на вимоги щодо погашення заборгованості перед бюджетом, при цьому органи державної податкової служби України визначаються органами стягнення простроченої заборгованості суб'єктів господарювання перед державою (Автономною Республікою Крим, територіальною громадою) за кредитами з бюджету;
перерахування до загального фонду бюджету залишків коштів спеціального фонду в разі відсутності відповідних бюджетних призначень на наступний бюджетний період;
зобов'язано керівників бюджетних установ здійснювати фактичні видатки на заробітну плату лише в межах фонду заробітної плати, затвердженого для бюджетних установ у кошторисах;
зобов'язано розпорядників бюджетних коштів забезпечувати у повному обсязі проведення розрахунків за електричну та теплову енергію, водопостачання, водовід- ведення, природний газ та послуги зв'язку, які споживаються бюджетними установами, та укладати договори за кожним видом енергоносіїв у межах встановлених відповідним головним розпорядником бюджетних коштів обґрунтованих лімітів споживання;
визначення конкретного переліку захищених видатків (оплата праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів, забезпечення продуктами харчування, оплата комунальних послуг та енергоносіїв, обслуговування державного боргу, поточні трансферти населенню, поточні трансферти місцевим бюджетам, підготовка кадрів вищими навчальними закладами ІIV рівнів акредитації, забезпечення інвалідів технічними та іншими засобами реабілітації, виробами медичного призначення для індивідуального користування, фундаментальні дослідження, прикладні наукові та науково-технічні розробки);
закріплення доходів загального фонду державного бюджету та доходів місцевих бюджетів, які щорічно визначалися законом про Державний бюджет України;
встановлення обов'язковості застосування бюджетної класифікації всіма учасниками бюджетного процесу, яку доповнено класифікацією кредитування бюджету, що розмежовує різні за своєю економічною суттю поняття видатки і кредитування;
унормування процедури безспірного списання коштів бюджету та відшкодування збитків, завданих бюджету до їх законодавчого врегулювання.
9. Унормування особливостей проведення видатків у разі несвоєчасного набрання чинності бюджетів шляхом:
надання дозволу здійснювати за спеціальним фондом державного бюджету витрати капітального характеру, а також капітальні видатки, пов'язані з ліквідацією аварій на об'єктах соціально-культурної сфери, житлового господарства, систем тепло-, енерго-, газо-, водопостачання та водовідведення, а також виділення коштів з резервного фонду державного бюджету;
встановлення заборони надання державних місцевих гарантій та здійснення місцевих запозичень;
встановлення вимоги щодо дії норм закону про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім норм, якими визначені загальні показники державного бюджету, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету і обсяги трансфертів між державним та місцевими бюджетами;
застосування соціальних стандартів та соціальних гарантій, у тому числі розміру прожиткового мінімуму, рівня його забезпечення, мінімальної заробітної плати, надання пільг, компенсацій і гарантій населенню у поточному бюджетному періоді у розмірах та на умовах, що діяли у грудні попереднього бюджетного періоду;
здійснення перерахування дотацій вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам та коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, відповідно до обсягів, визначених у проекті закону про Державний бюджет України, поданому Кабінетом Міністрів до Верховної Ради;
встановлення заборони для місцевих бюджетів на здійснення капітальних видатків та надання кредитів з бюджету (за загальним та спеціальним фондами), крім випадків, пов'язаних із виділенням коштів із резервного фонду.
Доповнення видатків державного бюджету видатками на:
загальнодержавні реабілітаційні установи та комплекси для інвалідів згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів;
всеукраїнські, державні, міжрегіональні центри професійної реабілітації інвалідів і державні центри соціальної реабілітації дітей-інвалідів у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів;
передачу коштів до фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Удосконалення порядку формування та виконання місцевих бюджетів, здійснення міжбюджетних трансфертів полягає в наступному:
до бюджетів місцевого самоврядування віднесено бюджети об'єднань сіл відповідно до конституційного визначення територіальної громади;
надання органам місцевого самоврядування права об'єднувати на договірних засадах кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів;
встановлення терміну доведення (3 дні з дня отримання показників міжбюджетних відносин) Радою міністрів Автономної Республіки Крим та облдержадміністраціями до виконавчих органів міських (міст республіканського та обласного значення) рад та райдержадміністрацій обсягів соціальних субвенцій;
перенесення терміну укладення угод про передачу видатків, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, між місцевими бюджетами до 1 жовтня (замість 1 серпня);
урегулювання недопущення подвійного обліку коштів, які передаються із загального до спеціального фонду місцевих бюджетів (шляхом планування таких коштів як профіцит загального фонду бюджету та дефіцит спеціального фонду на суму коштів, які передаються на витрати бюджету розвитку);
надання повноважень Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам міських (міст республіканського АРК та обласного значення) рад координувати діяльність відповідних органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, з виконання показників доходів відповідного бюджету;
передбачення розрахунку загального обсягу фінансових ресурсів за кожним видом видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, на підставі державних соціальних стандартів і нормативів;
передбачення диференціювання коефіцієнта вирівнювання, який застосовується для обчислення обсягу коштів, що підлягають передачі до державного бюджету, залежно від рівня виконання доходів, що враховуються при визначенні обсягу між- бюджетних трансфертів;
регулювання міжбюджетних відносин для бюджетів місцевого самоврядування положеннями Бюджетного кодексу, а не окремим законом, який пропонується скасувати;
визначення Кабінетом Міністрів у проекті закону про Державний бюджет України обсягів міжбюджетних трансфертів для бюджетів нових укрупнених адміністративно-територіальних одиниць після завершення адміністративно-територіальної реформи;
урегулювання питань зарахування платежів до бюджетів підприємств, які здійснюють свою діяльність у зоні відчуження (безумовного відселення);
визначення основних принципів та засад надання місцевим бюджетам субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів);
здійснення розподілу інвестиційних субвенцій на підставі формалізованих параметрів, які базуються на фактичних та прогнозних показниках економічного та соціального розвитку відповідної території.
12. Посилення фінансової основи місцевих бюджетів на суму близько 23 млрд. грн. шляхом розширення доходної бази місцевих бюджетів, упорядкування видаткових повноважень між місцевими бюджетами із дотриманням принципу субсидіар- ності, стимулювання інвестиційного розвитку територій, підвищення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування. А саме передбачено:
віднесення доходів державного бюджету до місцевих бюджетів, зокрема: 50% плати за користування надрами загальнодержавного значення, 50% збору за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення, плати за ліцензії та сертифікати, державну реєстрацію (6 видів), 50% збору за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення, надходжень від продажу безхазяйного майна, плати за надані в оренду ставки, що знаходяться в басейнах річок загальнодержавного значення, плати за використання інших природних ресурсів, частини податку на прибуток до бюджету розвитку;
розширення джерел формування доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, за рахунок зарахування в повному обсязі плати за землю, єдиного податку для суб'єктів малого підприємництва (до бюджету розвитку), плати за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності, фіксованого податку на доходи фізичних осіб від підприємницької діяльності, надходжень адміністративних штрафів, а також податку на нерухоме майно (нерухомість) із віднесенням його до місцевих податків і зборів;
встановлення зарахування 50% надходжень податку на прибуток та акцизного збору понад річні розрахункові обсяги, визначені у законі про Державний бюджет на відповідний рік, до загального фонду місцевих бюджетів;
збільшення з 20% до 50% нормативу зарахування до бюджетів місцевого самоврядування збору за забруднення довкілля і грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону довкілля внаслідок господарської та іншої діяльності;
розширення переліку видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, за рахунок видатків на фінансування позашкільної освіти, центрів соціальної реабілітації дітей-інвалідів та центрів професійної реабілітації інвалідів, центрів соціально-психологічної реабілітації дітей, соціальних гуртожитків, на виплату грошової компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги.
Застосування положень закону передбачає встановлення норм, які сприятимуть проведенню реформ в інших сферах, зокрема шляхом:
розробки проектів законів України з питань охорони здоров'я, передбачивши заходи з реформування цієї галузі;
формування, встановлення та затвердження державних соціальних стандартів і нормативів з урахуванням вимог, встановлених Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»;
встановлення вимоги щодо надання пільг окремим категоріям громадян шляхом запровадження соціальних карток та проведення видатків відповідно до Бюджетного кодексу винятково із застосуванням Єдиного державного автоматизованого реєстру осіб, які мають право на пільги.
Для узгодження нової редакції Бюджетного кодексу України з іншими законами України Верховна Рада прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Бюджетного кодексу України» (від 8 липня 2010 року № 2457-УІ), яким внесено зміни до 27 законів. Зокрема, до Цивільного кодексу України, Водного кодексу України, Земельного кодексу України, Господарського кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України, законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про господарські товариства», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про Національний банк України» та інших законів.
Водночас для забезпечення виконання і реалізації положень Бюджетного кодексу необхідно на законодавчому рівні вирішити ряд питань, пов'язаних з його запровадженням, щодо:
формування та прийняття законодавчої бази, а саме: законопроектів «Про державний внутрішній фінансовий контроль», «Про державне прогнозування і стратегічне планування в Україні», «Про державний борг», «Про державні капітальні інвестиції», «Про державну допомогу реальному сектору економіки», Податкового кодексу України;
удосконалення законодавчої бази з питань регіонального розвитку;
розробки проектів нормативно-правових актів Уряду, спрямованих на реалізацію Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», інших прийнятих законів;
удосконалення і розширення методологічної бази за всіма напрямками реформування;
реформування державного управління та проведення інституційних змін;
проведення структурних реформ в усіх сферах національної економіки.
Таким чином, завдяки прийняттю нової редакції Бюджетного кодексу України
створено стимули і передумови для підвищення якості управління бюджетними коштами, демократизації та децентралізації бюджетного процесу, а також проведення реформ в інших сферах суспільства.
Розвиток національної бюджетної системи є тривалим і складним процесом, який потребує визначення чіткої стратегії, тактики та напрямків досягнення поставленої мети, виконання послідовних, логічних, програмних перетворень у системі бюджетних відносин та бюджетному процесі країни. І саме новий Бюджетний кодекс є «двигуном» подальшого поступального розвитку бюджетної системи України, її гармонізації до міжнародних та європейських стандартів управління бюджетними коштами та наближення практики національного бюджетування до передового зарубіжного досвіду.
Матеріал підручника включає 22 теми, додатки та список рекомендованої літератури. Тема 1.
СУТНІСТЬ, СТРУКТУРА ТА ПРИНЦИПИ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ
§ 1. Економічна природа бюджетної системи.
§ 2. Структура бюджетної системи України та характеристика її складових. § 3. Принципи бюджетної системи України. § 4. Бюджетний період. § 5. Бюджетне законодавство.
§ 1. Економічна природа бюджетної системи
У національно-державних утвореннях за будь-якого адміністративно-територіального устрою бюджетна система є його обов'язковою складовою. При цьому як за формою, так і за змістом бюджетні системи майже не відрізняються одна від одної. Загалом існує два типи бюджетних систем: дворівневий (державний бюджет та місцеві бюджети) та трирівневий (федеральний бюджет, бюджети адміністративних одиниць та місцеві бюджети). Перший тип характерний для держав з унітарним адміністративно-територіальним устроєм, другий з федеративним.
Отже, ключовим елементом бюджетної системи держави є державний та місцеві бюджети, які виступають дієвим інструментом впливу на розвиток національної економіки та соціальної сфери. За їх допомогою держава здійснює розподіл і перерозподіл частини вартості валового внутрішнього продукту, створеного як на рівні національної економіки, так і регіональному рівні за певний проміжок часу і таким чином змінює структуру виробництва, впливає на результати діяльності суб'єктів господарювання, здійснює соціальні перетворення.
У сучасних фінансово-економічних умовах розвитку національної економіки України бюджети різних рівнів набувають нової якості та є:
по-перше, планом формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду;
по-друге, основним інструментом регулювання соціально-економічних процесів у масштабах як держави, так і її адміністративно-територіальних одиниць (рис. 1.1).
При цьому слід зазначити, що саме на першому положенні і ґрунтується визначення терміну «бюджет» у ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України (далі Кодексу). А подальша його деталізація щодо розмежування бюджету на державний та місцеві бюджети, які у своїй сукупності створюють бюджетну систему України, здійснюється у ст. 5 «Структура бюджетної системи України».
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 1.1. Економічний зміст терміну «бюджет»

Проте економічна природа бюджетної системи проявляється не в переліку її структурних складових ланок: вона полягає в тому, які фінансові можливості нормативно врегульовані і закріплені за кожною її складовою ланкою і який рівень фінансової незалежності мають ці складові ланки при здійсненні функціональних обов'язків, покладених на них конституцією держави й ухваленими на її основі законами та іншими законодавчими актами.
В демократичній державі існує динамічна об'єктивна система розподілу фінансових ресурсів та функціонування міжбюджетних відносин, основою яких є узгоджене розмежування доходів і видатків між різними рівнями бюджетної системи, здійснене згідно з конституційно встановленими бюджетними повноваженнями органів державної влади та місцевого самоврядування. Тоді як в умовах авторитарного режиму фінансові можливості та бюджетні повноваження місцевих органів влади обмежені централізованою системою мобілізації та розподілу суспільного продукту.
В Україні побудова та функціонування бюджетної системи здійснюється на демократичних засадах, з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.
Що стосується визначення терміну «бюджетна система України», то воно міститься у ч. 4 ст. 2 Кодексу, трактування якого зводиться до таких положень (рис. 1.2):
- по-перше, бюджетна система України сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права; - по-друге, бюджетна система України це система стійких і впорядкованих зв'язків (міжбюджетні відносини) між її складовими ланками (державним бюджетом та місцевими бюджетами), юридично пов'язаних між собою, яка базується на загальноприйнятих принципах, що відповідають міжнародним стандартам. Принципи побудови бюджетної системи викладено у статті 7 Кодексу.
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 1.2. Бюджетна система України

Водночас бюджетну систему України можна розглядати як за формою прояву (це державний та місцеві бюджети, які побудовані з урахуванням державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульовані нормами права), так і за економічним змістом (це модель міжбюджетних правовідносин, інструмент для забезпечення фінансових потреб держави та матеріального добробуту населення) (рис. 1.3). Ці положення, що зазначені у Бюджетному кодексі України, полягають у наступному:
по-перше, мають концептуальне і практичне значення для забезпечення ефективності бюджетного процесу та конкретизують його понятійний апарат (термінологію);
по-друге, є відображенням конституційних норм, які містяться у ст. 132133 Конституції України, які закріплюють основи територіального устрою України (ст. 132), систему адміністративно-територіального устрою (ст. 133);
по-третє, є підґрунтям для формування структурних складових бюджетної системи.
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 1.3. Економічна природа бюджетної системи України

§ 2. Структура бюджетної системи України та характеристика її складових
Структура (від лат. побудова, розміщення, порядок) це сукупність стійких зв'язків об'єкта, які забезпечують його цілісність і відповідність самому собі, тобто збереження основних властивостей при різних зовнішніх і внутрішніх змінах.
Структурні складові бюджетної системи України визначено у ст. 5 Кодексу. Вони сформовані згідно зі ст. 133 Конституції України та регламентуються певним переліком нормативно-правових актів (рис. 1.4).
Отже, структурно бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів (рис. 1.5).
Вагомим за своїм значенням у бюджетній системі України та основним інструментом державного регулювання соціально-економічних процесів є державний бюджет. Він забезпечує фінансування витрат на здійснення державних заходів у галузі економіки, соціальної сфери, національної оборони, державного управління та міжнародних відносин, обслуговування державного боргу тощо (рис. 1.6).
Окреме визначення поняття «державний бюджет» у Кодексі не наводиться. Проте це поняття є досить розповсюдженим у науковій літературі. Зокрема, в економічній енциклопедії зазначається, що державний бюджет це кошторис щорічних доходів і видатків держави, заздалегідь розроблений урядом і затверджений законом. Іншими словами, державний бюджет це основний фінансовий план держави, який
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 1.4. Нормативно-правові акти, що регламентують функціонування бюджетної системи України


[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 1.6. Джерела формування та напрями використання доходів Державного бюджету України

складається з доходної та видаткової частин та затверджений законом про Державний бюджет України на відповідний рік.
«Державний бюджет України на 2010 рік результат спільної роботи всіх органів влади і політичних сил, спрямованої на виконання єдиної місії, що полягає у досягненні такого рівня добробуту громадян та розвитку економіки, які дадуть можливість Україні протягом десяти найближчих років увійти на рівних до пулу 20 найрозвинутіших країн світу», наголосив Міністр фінансів України Федір Ярошенко. За його словами, система цінностей, на яких базується Закон України «Про Державний бюджет на 2010 рік», включає:
соціальний захист громадян;
стійке економічне зростання;
системне оновлення суспільних відносин;
підтримку розвитку базових галузей економіки;
успішну реалізацію інфраструктурних проектів;
стабільність фінансової та податкової систем.
Державний бюджет на 2010 рік є збалансованим за доходами й видатками і побудований на реалістичних макропоказниках. Доходи держбюджету визначено на рівні 267,5 млрд. грн. (у 2008 р. 231,9 млрд. грн., у 2009 р. 245,3 млрд. грн.), з яких податкові надходження 203 млрд. грн., або 76% від загальної суми доходів (у 2008 р. 170,9 млрд. грн., або 73,7%; у 2009 р. 175,5 млрд. грн., або 72%), неподаткові 55,4 млрд. грн., або 20,7% (у 2008 р. 47,4 млрд. грн., або 20,4%; у 2009 р. 57.4 млрд. грн., або 23,4%), інші 2 млрд. грн., або 0,7% (у 2008 р. 6,2 млрд. грн., або 2,7%; у 2009 р. 2,51 млрд. грн., або 1,0%), трансферти 7,1 млрд. грн., або 2,6% (у 2008 р. 7,5 млрд. грн., або 3,2%; у 2009 р. 8,8 млрд. грн., або 3,6%) (рис. 7; 8). Запланована сума видатків держбюджету 330,9 млрд. грн., що на 36,3% перевищує минулорічний показник. Дефіцит бюджету передбачено на рівні 5% ВВП 54,3 млрд. грн. (без урахування витрат на підтримання НАК «Нафтогаз України»). При цьому 10 млрд. грн. дефіциту планується профінансувати за рахунок надходжень від приватизації держмайна, а решту шляхом внутрішніх і зовнішніх запозичень.
Млрд. грн зоо
250
200
150
100
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
2008
2009
2010

·Доходи держбюджету
· Неподаткові надходження
·Трансферти

· Податкові надходження І Інші надходження

Рис. 1.7. Доходи Державного бюджету України згідно з законами України про Державний бюджет України на відповідний рік
Місцевими бюджетами є бюджет Автономної Республіки Крим, обласні бюджети, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування. При цьому слід зазначити, що у новій редакції Кодексу з цього переліку виключено «бюджети районів у містах», які віднесено до бюджетів місцевого самоврядування. Це, в свою чергу, забезпечило уточнення змісту понять «місцеві бюджети», «бюджети місцевого самоврядування» та приведення їх у відповідність до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування», Європейської хартії місцевого самоврядування.
Бюджетами місцевого самоврядування є бюджети територіальних громад, їх об'єднань сіл, селищ, міст (у тому числі районів у містах), що створюються згідно із законом (рис. 1.9).
Підставою розмежування бюджетів на місцеві та бюджети місцевого самоврядування є повноваження визначених органів влади щодо прийняття, а також виконання
100%

ш
2,7

2,5

1,0






21,0



20,4

23,4

























75,0И





















72І5Д















1

1


















90%
80%
70%
60%
50%
30%
20%
10%
0%
2008 2009 2010
П Податкові надходження
· Неподаткові надходження

· Інші надходження
· Трансферти

Рис. 1.8. Доходи Державного бюджету України згідно з законами України про Державний бюджет України на відповідний рік
бюджетів та особливості формування їх доходної частини. Доходи цих бюджетів визначаються відповідно до Бюджетного кодексу України, статті 64 («Доходи, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів»), частини другої статті 65 («Нормативи відрахувань від податку з доходів фізичних осіб до бюджетів місцевого самоврядування»), статті 66 («Склад доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів»), статті 69 («Доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів») та статті 71 «Бюджет розвитку місцевих бюджетів».
Правовою основою бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування в Україні є Конституція України, Закон України "Про місцеве самоврядування" та Європейська хартія про місцеве самоврядування.
Відповідно до статті 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 1.9. Структурні складові бюджетів місцевого самоврядування згідно з Бюджетним кодексом України

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.
Відповідно до статті 61 Закону про місцеве самоврядування органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом.
Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.
Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених Законом про місцеве самоврядування та іншими законами.
До стратегічних напрямів вдосконалення розвитку бюджетної системи України вбачається за доцільне віднести такі положення:
посилення фінансової основи бюджетів місцевого самоврядування шляхом об'єднання територіальних громад сіл, селищ і міст із метою створення повноцінно функціональних об'єднань громад із закріпленням за ними достатнього фінансового ресурсу для надання ними якісних суспільних послуг відповідно до державних соціальних стандартів. За європейськими нормами первинна територіальна одиниця має налічувати не менше 100 тис. мешканців. Керуючись такими принципами, країни, що вступили до ЄС, проводили адміністративно-територіальні реформи шляхом укрупнення територіальних одиниць (прикладом може бути досвід Польщі щодо створення «гмин»);
перегляд рішень щодо адміністративно-територіального підпорядкування сіл, селищ і міст радам міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення (на сьогоднішній день радам міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення підпорядковано 220 сіл, селищ і міст);
подальше забезпечення перегляду повноважень держави й органів місцевого самоврядування щодо нормативного врегулювання делегованих і власних повноважень органів місцевого самоврядування із одночасним внесенням змін до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування» та інших нормативних документів.
Для здійснення розрахунків, прогнозу і аналізу економічного і соціального розвитку держави, територіальних громад важливим є поняття зведеного бюджету (рис. 1.10). Стаття 5 Бюджетного кодексу України визначає, що зведений бюджет України об'єднує показники державного бюджету і місцевих бюджетів.
У цілому зведені бюджети існують на рівні держави, Автономної Республіки Крим, області, району, міста з районним поділом. Відповідний зведений бюджет визначається як сукупність показників бюджетів, що формуються на певній території дії зведеного бюджету. Так, зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей, міст Києва та Севастополя (ч. 2 статті 5 Бюджетного кодексу).
Зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим значення (ч. 3 статті 5 Бюджетного кодексу).
Зведений бюджет області включає показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення цієї області (ч. 4 статті 5 Бюджетного кодексу). Зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу (ч. 5 статті 5 Бюджетного кодексу). Причому, якщо місту або району у місті адміністративно підпорядковані інші міста, селища чи села, то зведений бюджет міста або району у місті включає показники бюджетів цих міст, селищ та сіл.
У Бюджетному кодексі України до відповідних зведених бюджетів включаються також показники бюджетів об'єднань територіальних громад, що створюються згідно з законом.
Складання зведених бюджетів покладено на відповідні органи виконавчої влади. Зведені бюджети не мають правової форми, тобто вони не розробляються і не затвер-
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 1.10. Структура зведеного бюджету України

джуються у формі закону, водночас їх значення досить вагоме, адже вони дають цілісну картину щодо грошових коштів, зосереджених в бюджетах. Суто статистичний характер показників зведених бюджетів дозволяє використовувати їх для проведення розрахунків щодо формування грошових ресурсів для забезпечення виконання функцій і завдань органами державної влади і місцевого самоврядування; визначення обсягу видатків, що підлягають фінансуванню з державного бюджету та місцевих бюджетів, аналізу та оцінки ефективності бюджетних витрат; визначення грошових потоків для встановлення обґрунтованості надання трансфертів. § 3. Принципи бюджетної системи України
Бюджетний кодекс України закріплює 10 принципів, на яких ґрунтується бюджетна система (рис. 1.11): 1) єдності; 2) збалансованості; 3) самостійності; 4) повноти; 5) обґрунтованості; 6) ефективності та результативності; 7) субсидіарності; 8) цільового використання бюджетних коштів; 9) справедливості і неупередженості; 10) публічності та прозорості.
Відповідно до Статті 95 Конституції України, бюджетна система будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами і закріплює виключно законодавче і цільове регулювання будь-яких видатків держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків; проголошує ідею збалансованості бюджету; закріплює принцип звітності і прозорості (оприлюднення) звітів про доходи і видатки Державного бюджету України та місцевих бюджетів.
Принцип (від лат. початок, основа) визначається як основні, вихідні положення, установка для якої-небудь теорії, вчення, науки або керівне положення, основне правило діяльності. Дотримання обґрунтованих принципів побудови бюджетної системи, виокремлених у статті 7 Бюджетного кодексу України, визначає ефективність її функціонування в країні.
Принцип єдності передбачає єдині засади функціонування (співвідношення та взаємодії) різних видів бюджетів як елементів єдиної бюджетної системи України. Єдність бюджетної системи дозволяє проводити єдину соціальну і економічну політику в країні.
Зміст принципу єдності бюджетної системи України розкривається у пункті 1 статті 7 Бюджетного кодексу України як єдність правової бази, грошової системи, регулювання бюджетних відносин, існування єдиної бюджетної класифікації, єдиний порядок виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку коштів державного та місцевих бюджетів і звітності.
Єдність бюджетного законодавства України полягає у прийнятті Бюджетного кодексу України єдиного кодифікованого акту, який детально регулює бюджетні відносини.
Принцип єдності бюджетної системи України передбачає регулювання бюджетних відносин, яке, з одного боку, гарантувало б єдині основи фінансової діяльності держави і органів місцевого самоврядування, а з іншого дозволяло б місцевим органам влади та місцевого самоврядування у межах своїх повноважень здійснювати бюджетне регулювання у межах чинного законодавства.
Суттєвою ознакою єдності бюджетної системи України є єдність принципів побудови бюджетної системи України.
Важливою складовою принципу єдності бюджетної системи України є встановлення єдиних форм бюджетної документації і звітності, затверджених законодавством України та обов'язкових для використання всіма учасниками бюджетного процесу.
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 1.11. Принципи побудови бюджетної системи України

Іншим важливим аспектом принципу єдності бюджетної системи України є встановлення єдиних вимог щодо відповідальності та заходів впливу за вчинені порушення бюджетного законодавства (статті 116-124 Глави 18 цього Кодексу).
Принцип єдності бюджетної системи України визначає також єдину бюджетну класифікацію, обов'язкову для застосування всіма учасниками бюджетного процесу (стаття 8 цього Кодексу).
Принцип єдності бюджетної системи України ґрунтується на взаємодії усіх бюджетів. Основою реалізації принципу єдності бюджетної системи є, перш за все, досягнення єдності бюджетів, які входять до неї.
Отже, загальне визначення бюджетного процесу, його стадій, єдиної бюджетної класифікації, яка застосовується до всіх видів бюджетів, єдність принципів побудови бюджетної системи, встановлення єдиних форм бюджетної документації і звітності забезпечує єдність всіх складових бюджетної системи.
Принцип збалансованості бюджетної системи ґрунтується на положеннях статті 95 Конституції України, згідно з якою держава прагне до збалансованості бюджету України. У Бюджетному Кодексі це положення деталізовано. Принцип збалансованості означає, що всі витрати бюджету мають покриватися загальною сумою доходів і джерел фінансування його дефіциту, тобто повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період.
Дотримання принципу збалансованості бюджету закладає основи мінімізації бюджетного дефіциту (профіциту). Відповідно до Бюджетного кодексу України забороняється приймати дефіцитний бюджет без визначення джерел фінансування його дефіциту (пункт 1 статті 14 цього Кодексу), а уповноважені органи при складанні, затвердженні і виконанні бюджету мають виходити з необхідності мінімізації розміру дефіциту бюджету.
Принцип самостійності є найважливішим принципом, зміст якого розкривається у пункті 3 статті 7 Бюджетного кодексу України. Відповідно до Бюджетного кодексу цей принцип означає, що державний бюджет і місцеві бюджети є самостійними: держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. А органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави.
Самостійність забезпечується:
закріпленням за бюджетами кожного рівня бюджетної системи відповідних джерел доходів, перелік яких визначається законодавством;
правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України;
правом самостійного і незалежного розгляду і затвердження кожного з бюджетів, тобто відповідні органи влади і органи місцевого самоврядування мають право самостійно, незалежно одне від одного брати участь у бюджетному процесі.
Усі перераховані аспекти, що характеризують принцип самостійності, фактично відображають повноваження й обов'язки органів влади адміністративно-територіальних утворень, які затверджують і виконують відповідний бюджет.
Принцип самостійності фактично захищає бюджети від неправомірного чи необ- ґрунтованого перерозподілу або вилучення бюджетних коштів, від втручання у бюджетний процес на будь-якій його стадії.
Слід зазначити, що реальне забезпечення принципу самостійності всіх бюджетів неможливе без існування власних джерел доходів, достатніх для виконання функцій органів влади та органів місцевого самоврядування, які є розпорядниками бюджетних коштів. Лише у випадку, якщо всі органи влади наділені для реалізації своїх повноважень необхідними бюджетними коштами, можна говорити про реалізацію принципу самостійності бюджету. На практиці цей принцип реалізується у межах закріплених за кожним органом влади компетенції. Компетенція (лат. взаємно прагну, відповідаю) сукупність предметів відання, завдань, повноважень, прав і обов'язків державного органу або посадової особи, що визначаються законодавством. У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначено Конституцією України, стаття 143 якої передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону тощо. Деталізується та конкретизується компетенція місцевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Таким чином, самостійність місцевих бюджетів повинна реалізовуватися як правами органів влади та місцевого самоврядування на самостійний розгляд і затвердження власних бюджетів, так і шляхом закріплення за відповідними бюджетами такого розміру доходів, який би дав змогу здійснювати фінансування мінімально необхідних видатків.
Згідно зі статтею 142 Конституції України, держава бере участь у формуванні доходів бюджетів органів місцевого самоврядування, фінансово підтримуючи місцеве самоврядування. Крім того, відповідно до статті 143 Конституції України органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. При цьому держава зобов'язується фінансувати здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків.
Принцип повноти передбачає, що всі відображені у нормативно-правових актах доходи і витрати усіх бюджетів підлягають включенню в обов'язковому порядку і у повному обсязі до складу бюджетів. Крім того, елементом принципу повноти можна вважати також принцип повноти структури бюджетної системи. Вимога цього принципу означає, що у бюджетній системі мають бути враховані всі реально існуючі види бюджетів відповідного адміністративно-територіального утворення.
Принцип обґрунтованості відображає достовірність показників прогнозу соціального і економічного розвитку відповідної території та реалістичності розрахунків доходів і видатків бюджету. На рівні держави це означає, що для складання обґрунтованого бюджету необхідні реалістичні прогнози макропоказників: валового внутрішнього продукту (ВВП), динаміки індексів споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні, доходів, заробітних плат, рівня зайнятості і безробіття, чисельності різних категорій населення тощо.
З метою дотримання вимоги реалістичності необхідно відобразити зв'язок і вплив факторів соціально-економічного розвитку на статті доходів і видатків бюджету. Важливим є використання економіко-математичного і статистичного апарату для визначення впливу факторів, які визначають доходні і видаткові статті бюджету.
Збіг звітних даних щодо виконання бюджету в цілому і за кожною статтею із затвердженими показниками прийнятого бюджету у вирішальній мірі залежить від якості зроблених прогнозів.
Водночас відомо, що ряд процесів знаходиться поза сферою впливу держави, наприклад зміни світових цін на нафту. За умови розгортання негативних процесів такого роду надійності і достовірності бюджету часто складно досягти, а фактичне виконання бюджету за доходами і видатками повною мірою не відповідатиме запланованим показникам.
Принцип ефективності та результативності передбачає, що при складанні та виконанні бюджетів учасники бюджетного процесу мають виходити з необхідності досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів. При цьому цілі учасників бюджетного процесу повинні ґрунтуватися на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням.
Таким чином, на стадії складання чи виконання бюджету учасники бюджетного процесу, відповідальні за складання і виконання бюджетів, мають виходити з двох цілей: перша досягнення запланованої мети, друга досягнення максимального результату. При досягненні запланованої мети учасники бюджетного процесу повинні прагнути до економії бюджетних коштів, а при досягненні максимального результату (порівняно із запланованим) мають право використати всі передбачені в бюджеті кошти для фінансування відповідних заходів.
Контроль за дотриманням принципу ефективності здійснюється шляхом проведення аудиту та оцінки ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства, що визначається частиною 2 статті 19 цього Кодексу. Включення до Бюджетного кодексу у редакції 2010 р. принципу результативності обумовлене подальшим розвитком програмно-цільового методу у бюджетному процесі України та передбачає використання ряду груп результативних показників, які визначено Концепцією застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі України (розпорядження КМУ від 14 вересня 2002 року №538-р «Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі»). Впровадження результативних показників дає змогу показати ефективність використання бюджетних коштів, співвідношення досягнутих результатів і витрат, тривалість виконання бюджетної програми, її необхідність і відповідність визначеній меті, а також порівняти результати виконання бюджетних програм у динаміці і за роками головними розпорядниками бюджетних коштів. Виділено такі групи результативних показників: показники затрат, показники продукту, показники ефективності, показники якості (результату).
Принцип субсидіарності означає, що розподіл видів видатків між бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.
Субсидіарність (від лат. «зиЬзідіагіиз») означає «служити для допомоги», «призначатися для допомоги». Згідно з цим принципом, певному бюджету тільки тоді можна надавати допомогу, коли його можливості є недостатніми для виконання встановлених функцій. Відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування, дотримання принципу субсидіарності передбачає, що надання державних послуг при максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача підвищує їх ефективність. Практичне застосування принципу субсидіарності означає, що всі види суспільних благ та послуг мають бути проаналізовані з точки зору доцільності передачі повноважень у їх наданні між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами.
Принцип цільового використання бюджетних коштів встановлює, що бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями. У структурі видатків бюджету реалізації цього принципу сприяє відомча класифікація видатків та кредитування бюджету, відповідно до якої бюджетні кошти виділяються у розпорядження конкретних розпорядників бюджетних коштів з визначенням напрямів їх використання на фінансування конкретних цілей. За своєю суттю всі бюджетні кошти мають цільову спрямованість, адже вони призначені для фінансового забезпечення завдань і функцій держави і місцевого самоврядування.
Цільове використання бюджетних коштів передбачає їх витрачання на цілі, що відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджетних коштів, визначених у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів; бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).
Визначення бюджетного асигнування та бюджетного призначення дається відповідно в пунктах 6 та 8 статті 2 цього Кодексу.
Цільове використання бюджетних коштів є невід'ємною вимогою Бюджетного кодексу України, в якій передбачається відповідальність за нецільове використання бюджетних коштів (Стаття 119 цього Кодексу).
Принцип справедливості та неупередженості означає, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Цей принцип закріплено у статті 95 Конституції України. Дотримання даного принципу означає, що у державі забезпечено рівний доступ всіх громадян до бюджетних послуг та соціальних гарантій.
Тлумачення принципу публічності та прозорості у новій редакції Бюджетного кодексу 2010 р., порівняно із попереднім, докорінним чином змінилося. Тепер дотримання цього принципу передбачає:
обов'язкове інформування громадськості у відкритому друці затверджених бюджетів і звітів про їх виконання, повноту представлення інформації про хід виконання бюджетів, а також доступність інших відомостей за рішенням законодавчих органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
обов'язкову відкритість для суспільства і засобів масової інформації процедур розгляду і прийняття рішення щодо проектів бюджетів, у тому числі з питань, які викликають певну розбіжність, неузгодженість в законодавчому органі державної влади, або між законодавчим і виконавчою органами державної влади.
Доступність інформації про бюджет встановлена статтею 28 цього Кодексу. Таким чином, принцип публічності та прозорості зобов'язує органи влади оприлюднювати (надавати інформацію, публічно представляти) бюджет і хід бюджетного процесу, звіти про виконання державного бюджету та місцевих бюджетів в установлені Бюджетним кодексом України терміни та у визначених засобах масової інформації. У той же час допускається виключення окремих видатків із інформації про виконання бюджету, у випадку, якщо це стосується державних інтересів і пов'язано зі зберіганням державної таємниці.
Порівняно з попередньою редакцією, зі статті 7 Бюджетного кодексу України 2010 р. виключено принцип відповідальності учасників бюджетного процесу. Відповідальність та заходи впливу за вчинені порушення бюджетного законодавства визначено у главі 18 (статті 116-124 цього Кодексу).
Основною метою виділення принципів бюджетної системи є побудова такої бюджетної системи, яка при найбільш оптимальному використанні фінансових ресурсів держави відображає державний (унітарний) устрій України у поєднанні з самостійністю місцевих бюджетів, тобто принципи відображають вимоги, які висуваються до організації і устрою бюджетної системи.
§ 4. Бюджетний період
Бюджетний період важлива бюджетно-правова категорія, яка є визначальною для бюджетного процесу, та з якою безпосередньо пов'язані всі інші бюджетні поняття. У практиці бюджетної діяльності використовується також такий термін як бюджетний цикл. Бюджетний цикл це строк діяльності учасників бюджетного процесу та бюджетного контролю, який охоплює планування бюджету, тобто складання прогнозу проекту і основних напрямів бюджетної політики на визначений бюджетний рік, розгляд проекту та затвердження акту про бюджет, виконання бюджету і актів про бюджет, здійснення контролю за його виконанням протягом року, а також процес складання, розгляду та затвердження звітів про виконання кожного з бюджетів, що приймався на визначений бюджетний період. Після затвердження звіту про виконання бюджету завершується бюджетний цикл щодо бюджету одного бюджетного періоду. Загалом бюджетний період триває понад три роки.
Так, в ст. 96 Конституції України встановлено, що Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а в ст. 92 закріплено, що виключно законами України встановлюється: Державний бюджет України і бюджетна система України, тобто норми Конституції України встановили тривалість бюджетного періоду і періодичність закону про Державний бюджет. Отже, в Україні бюджетний період триває календарний рік і розпочинається 1 січня, в той час як в ряді інших країн він розпочинається 1 квітня (Данія, Великобританія, Японія), 1 червня (Австрія, Норвегія), а також 1 жовтня (США).
Згідно з ст. 3 БК України, безпосередньо присвячена регулюванню бюджетного періоду. Згідно з її положеннями бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.
Затвердження закону про Державний бюджет та рішень про місцеві бюджети на бюджетний період призводить до того, що і положення підзаконних актів, які затверджують органи виконавчої влади та місцевого самоврядування на їх забезпечення також містять норми, що мають періодичний характер.
Оскільки акти про бюджет (Закон про Державний бюджет України та рішення місцевих рад) діють лише протягом бюджетного періоду, тобто з 1 січня по 31 грудня, бюджетні правовідносини також обмежують свою дію виключно зазначеними межами. 31 грудня установи Державного казначейства України закривають рахунки бюджетним установам, що фінансуються за рахунок відповідного бюджету, і відкривають їх з 1 січня у межах бюджетних призначень, встановлених черговим актом про бюджет, тобто на новий бюджетний період.
Згідно з ч. 1 ст. 3 БК України неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня відповідного року не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду. В разі неприйняття закону про Державний бюджет чи рішення про місцевий бюджет продовжується, згідно з ст. 79 не сам бюджетний період, а лише дія нормативно-правових актів: закону про Державний бюджет та рішень про місцевий бюджет згідно з ст. 41 та ст. 79 БК України.
На бюджетний період затверджуються бюджетні призначення, бюджетні асигнування, на бюджетний період затверджується паспорт бюджетної програми, кошториси та плани використання бюджетних коштів, лише в межах визначеного бюджетного періоду відповідно до обсягу одержаних бюджетних асигнувань можна брати бюджетні зобов'язання. Зокрема, і граничний обсяг державного (місцевого) боргу, граничний обсяг надання державних (місцевих) гарантій визначаються на кожний бюджетний період законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) (ч. 1 ст. 18 БК України). Проте, бюджетне законодавство допускає складання фінансових документів і на довший час. Але в такому випадку вони мають плановий, стратегічний характер, пов'язані з необхідністю належного контролю за виконанням бюджетних програм на протязі усього періоду їх виконання. Так, програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до статті 21 БК України. Якщо реалізація бюджетної програми продовжується у наступних бюджетних періодах, дія порядку використання бюджетних коштів за такою бюджетною програмою (з урахуванням змін до цього порядку, внесених у разі необхідності) продовжується до завершення її реалізації (ч. 7 ст. 20 БК України). Разом з тим, продовжується знову ж таки не сам бюджетний період, а лише дія бюджетної програми. На рішення щодо продовження дії програми впливають результати оцінки ефективності бюджетних програм, у тому числі висновки органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства, є підставою для прийняття рішень про внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період та до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм (ч. 6 ст. 20 БК України).
Відповідно до Конституції України та ч. 2 ст. 3 БК України бюджетний період для Державного бюджету України за особливих обставин може бути іншим, ніж передбачено частиною першою цієї статті. Такими особливими обставинами, за яких Державний бюджет України може бути затверджено на інший, ніж передбачено ч.1 ст. 2 БК України, бюджетний період, є:
введення воєнного стану;
оголошення надзвичайного стану в Україні.
Отже, БК України містить виключний перелік випадків продовження бюджетного періоду. Це можливе лише за умови реалізації повноважень Верховної Ради та Президента України, встановлених в Конституції України. Згідно зі ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить оголошення за поданням Президента України стану війни та укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; затвердження протягом двох днів із моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. В свою чергу згідно з ст. 106 Конституції України Президент України вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних сил України в разі збройної агресії проти України; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях у разі загрози нападу, державній незалежності України; приймає за потреби рішення про введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує за потреби окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України. Питання правового регулювання у ситуації надзвичайного стану врегульоване Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану". Слід зазначити, що згідно з ч. 3 ст. 3 БК України у разі затвердження Державного бюджету України на інший, ніж передбачено частиною першою цієї статті, бюджетний період місцеві бюджети мають бути затверджені на такий самий період. Отже, вбачається і в даній ситуації певна кореспонденція, зв'язок показників Державного бюджету України й місцевих бюджетів, які залежать від Державного бюджету та не можуть бути прийняті без затвердження Державного бюджету.
§ 5. Бюджетне законодавство
Згідно з ч. 1 ст. 4 БК України бюджетне законодавство складається з:
Конституції України;
Бюджетного кодексу України;
закону про Державний бюджет України;
інших законів, що регулюють бюджетні відносини, передбачених статтею 1 БК України;
нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, прийнятих на підставі і на виконання БК України та інших законів України, передбачених пунктами 3 та 4 ч.1 ст.4 БК України;
нормативно-правових актів органів виконавчої влади, прийнятих на підставі і на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5 ч.1 ст.4 БК України;
рішень про місцевий бюджет;
рішень органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятих відповідно до цього Кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5, 6 і 7 ч.1 ст.4 БК України.
Таким чином в БК України встановлено: 1) верховенство Конституції України як за- гальноправового акту вищої сили щодо всієї системи бюджетного законодавства; 2) верховенство Бюджетного кодексу України як кодифікованого закону в системі бюджетного законодавства; 3) чітку ієрархію актів бюджетного законодавства за їх силою.
Конституція України посідає визначальне місце в системі інших законів, які регулюють бюджетні відносини, оскільки наділена особливими юридичними властивостями і є основою нормативно-правового регулювання всіх публічних фінансових відносин, що пов'язані з бюджетною діяльністю держави, її органів і органів місцевого самоврядування. Конституція України містить принципи, за якими побудоване бюджетне законодавство України, що визначені у ст. 8, 95 та 143 і полягають у верховенстві закону та самостійності окремих ланок бюджетної системи країни, що будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Статті 95-98 Конституції України присвячені спеціально встановленню засад бюджетної системи. Зокрема, в ст. 96 Конституції України встановлено, що Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а в ст. 92 виключно законами України встановлюється: Державний бюджет України і бюджетна система України. Виключно законом про Державний бюджет України згідно з ст. 95 Конституції України визначаються видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.
У ст. 74 Конституції України міститься заборона проведення референдуму щодо законопроектів з питань бюджету. Визначаються повноваження в галузі бюджетів Верховної Ради України, Президента і Кабінету Міністрів. Контроль за використанням коштів державного бюджету покладається на Рахункову палату. Конституція України визначає бюджетні повноваження і місцевих органів самоврядування.
Бюджетний кодекс України діє у тісному взаємозв'язку з положеннями Конституції України. Зокрема в ч. 2 ст. 22 БК України міститься пряме відсилання до Конституції України з питання визначення головних розпорядників бюджетних коштів. Так, за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, головними розпорядниками визначаються серед інших також органи, безпосередньо визначені Конституцією України. В ч. 1 ст. 81 БК України є відсилання до положень Конституції, що визначають функції держави, Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування.
Бюджетний кодекс України відіграє центральну роль в системі бюджетного законодавства: він є кодифікованим нормативно-правовим актом законодавчої сили. Він має постійний характер, а також володіє пріоритетом ієрархічним та спеціальним щодо законів про Державний бюджет та інших законів. В преамбулі та ст. 1 БК України визначено предмет регулювання БК України. Ним визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства. Проте, в окремих положеннях БК України додатково зазначається, що виключно БК України та законом про Державний бюджет України встановлюються: бюджетна система України і Державний бюджет України (ч. 2 ст. 4 БК України), а також розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини (ч. 5 ст. 13 БК України). Тобто ці питання є їх виключним предметом регулювання БК України та закону про Державний бюджет України.
Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, в тому числі залежно від предмета правового регулювання, однак він може бути встановлений самим законодавцем. Так, в ч. 2 ст. 4 БК України вказується, що якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у БК України, застосовуються відповідні норми цього Кодексу. Тим самим підкреслено галузевий пріоритет положень БК України щодо норм інших законів. Бюджетний кодекс України володіє також пріоритетом кодифікованого акта, який однак діє лише в системі галузе- вого-бюджетного законодавства. На це прямо вказується в ч. 1 та 3 ст. 4 БК України.
Бюджетний кодекс України конкретизував конституційні положення бюджетної системи України, визначивши її принципи (стаття 7): єдності, збалансованості, самостійності та інші. У цих принципах відображається єдина бюджетна політика України, що є основою розроблення, затвердження та виконання бюджетів.
БК України застосовується до правовідносин, що виникають після введення його в дію. Чинність БК України визначається згідно з Розділом VI «Прикінцеві положення", згідно з яким БК України набирає чинності з 1 січня 2011 року.
В цьому розділі вказані також положення БК України, які набирають чинність пізніше, зокрема, пункт 2 частини другої статті 60 та пункти 3 і 5 частини другої статті 61 набирають чинності з 1 січня 2013 року. Натомість вказані і положення БК України, що з часом втрачають чинність, зокрема, пункт 3 частини другої статті 60 БК України діє до 1 січня 2013 року.
Закон про Державний бюджет є другим за значенням після БК України спеціальним законом.
Визначення терміну «закон про Державний бюджет України" міститься в п. 24 ч. 1 ст. 2 БК України. Під цим поняттям розуміється «закон, який затверджує Державний бюджет України та містить положення щодо забезпечення його виконання протягом бюджетного періоду". Закон про Державний бюджет України має чітко визначені часові межі дії приймається на один визначений бюджетний період календарний рік. По закінченню бюджетного періоду, норми закону про Державний бюджет не втрачають чинність, вони залишаються чинними, але їх дія не поширюється на інші бюджетні періоди, окрім випадків передбачених в БК України.
Закон України про Державний бюджет відіграє провідну роль у складі бюджетного законодавства. Він має чітко визначений предмет регулювання, що окреслений в ст. 40 БК України та інших статтях БК України. Зокрема, В законі про державний бюджет затверджуються: загальна сума доходів, видатків та кредитування державного бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди); граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) державного бюджету і державного боргу, граничний обсяг надання державних гарантій, а також повноваження щодо цих гарантій; доходи державного бюджету за бюджетною класифікацією; фінансування державного бюджету за бюджетною класифікацією; бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету за бюджетною класифікацією; бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів (у додатках до закону); розмір оборотного залишку коштів державного бюджету; розмір мінімальної заробітної плати на відповідний бюджетний період; розмір прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період; перелік кредитів (позик), що залучаються державою; додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.
Однак, слід зазначити, що в Рішенні Конституційного суду України у справі щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України від 22 травня 2008 року №10-рп/2008 5.4. Конституція України у статті 92 визначила сфери, зокрема бюджетну, які мають врегульовуватися виключно законом. Закон про Держбюджет є основним фінансовим документом держави. Через своє спеціальне призначення цей закон не повинен регулювати відносини в інших сферах суспільного життя. Згідно з вказаним Рішенням Конституційного суду України Конституція України не надає закону про Держбюджет вищої юридичної сили стосовно інших законів. Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що «законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони".
Проте в тому, що стосується відносин, які входять до предмету регулювання закону про Державний бюджет, цей закон як спеціальний має пріоритет щодо інших законів.
Закон про Державний бюджет України не може суперечити БК України. Але слід зазначити, що в ч. 2 ст. 67 БК України встановлений порядок, згідно з яким «якщо законом встановлено новий вид доходу місцевих бюджетів, його зарахування визначається законом про Державний бюджет України на період до внесення відповідних змін до цього Кодексу". Згідно з ст. 69 БК України такі доходи можуть включатися до доходів загального чи спеціального фонду місцевих бюджетів.
Закон про Державний бюджет на відміні від інших законів характеризується тим, що щодо нього розроблений особливий порядок його розгляду та затвердження, а також внесення змін. Складання проекту закону про Державний бюджет та його розгляд розглядаються як дві перші стадії бюджетного процесу. Відповідно спеціальні глави БК України регулюють ці питання, зокрема: Глава 6 «Складання проекту Державного бюджету України" та Глава 7 «Розгляд та затвердження Державного бюджету України". Дев'ята глава БК України присвячена питанню внесення змін до закону про Державний бюджет України.
До категорії «закон про Державний бюджет" можна віднести і закони про внесення змін до закону про Державний бюджет України, в тій їх частині, яка стосується змін до відповідного закону.
Відмінність між законом про Державний бюджет України та законами про внесення змін до законів про Державний бюджет України існує не лише змістовна, а й процесуальна.
Якщо право законодавчої ініціативи проекту закону про Державний бюджет України згідно з Конституцією України належить лише Кабінету Міністрів України, то згідно з рішенням Конституційного суду України у справі про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України від 13.01.2009 р. №1-рп/2009 положення БК України 2001 р. в аспекті положень частини першої статті 93, частини другої статті 96 Конституції України тлумачились таким чином: подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України не є виключним правом Кабінету Міністрів України. Право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України мають усі суб'єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України. Проте, оскільки його положення втрачають чинність в зв'язку з введенням в чинність закону про внесення до закону про Державний бюджет України, за силою ці закони є рівними.
Інші закони, що регулюють бюджетні відносини, окреслені в ст. 1 БК України діють в чистині, що не суперечить Конституції, БК України та закону про Державний бюджет України. Серед законів, які безпосередньо не регулюють бюджетні відносини, але відіграють роль у їх регулюванні, слід назвати закони:
що регулюють питання компетенції суб'єктів бюджетної діяльності: «Про Регламент Верховної Ради України" від 10.02.2010 №1861-У[, «Про комітети Верховної Ради України" від 04.04.1995 №116/95-ВР, «Про Кабінет Міністрів України" від 07.10.2010 №2591-У[; «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» від 23.12.1998 р. №350-Х^, «Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 р. №586-ХГУ; «Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. №280/97-ВР;
що регулюють питання компетенції органів бюджетного контролю: "Про Рахункову палату" від 11.07.1996 р. №315/96-ВР, «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26.01.1993 р. №2939-ХІІ;
інші закони, що регулюють окремі питання бюджетних відносин, зокрема: «Про прожитковий мінімум" від 15.07.1999 р. №966-ХГУ", «Про здійснення державних закупівель" 01.06.2010 р. №2289-УГ, «Про державне оборонне замовлення" від 03.03.1999 р. №464-Хіу «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Бюджетного кодексу України" від 08.07.2010 р. №2457-УГ, та інші.
В окремих випадках в БК України прямо зазначається необхідність прийняття певного закону або визнається пріоритет у регулюванні визначених бюджетних відносин спеціальним законом.
Так, в БК України наголошується необхідність прийняття законів: 1) про місцеві запозичення (ч. 1 ст. 71); 2) щодо безспірного списання коштів бюджету та відшкодування збитків, завданих бюджету (ч. 2 ст. 25 та п. 9 Перехідних положень БК України). Так, до законодавчого врегулювання безспірного списання коштів бюджету та відшкодування збитків, завданих бюджету діє порядок, встановлений в Розділі VI «Прикінцеві та перехідні положення" БК України.
Характерно, що більшість законів певним чином впливають на бюджетні відносини, однак ряд з них може прямо впливати на показники бюджету. Тому, згідно з ч. 4 ст. 4 БК України розгляд законопроектів щодо їх впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, здійснюється за особливою процедурою, визначеною статтею 27 цього Кодексу. Отже, прийняття таких законів, також вимагає додержання спеціальної процедури.
Як зазначалось в ряді положень в БК України містяться норми, що визначають пріоритет інших законів в регулюванні відносин, що є предметом регулювання БК України. Так, пріоритет у питаннях затвердження Закону України про Державний бюджет та змін до нього надається Регламенту Верховної Ради України. На сьогодні регламент Верховної Ради України затверджений Законом України «Про Регламент Верховної Ради України" від 10.02.2010 №1861-^УІ. Так, за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховною Радою України здійснюється:
розгляд проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період (ч. 3 ст. 33 БК України);
розгляд проекту закону про Державний бюджет України та проектів законів про внесення змін до закону про Державний бюджет України (ч. 4 ст. 27, ч. 1 ст. 39 та ч. 2 ст. 52 БК України);
затвердження Державного бюджету України (ч. 1 ст. 39 БК України);
розгляд звіту про виконання закону про Державний бюджет України (ч. 2 ст. 62 БК України).
В ч. 1 ст. 67 БК України міститься також прямий припис-відсилання до окремих законів, згідно з яким надходження та витрати бюджету Автономної Республіки Крим і бюджетів міст Києва та Севастополя формуються в порядку, встановленому цим Кодексом, з урахуванням Закону України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим», Закону України «Про столицю України місто-герой Київ» та закону, що визначає особливий статус міста Севастополя. Тим самим визнається пріоритет вказаних норм як спеціальних щодо норм БК України.
Постанови Кабінету Міністрів України є найчисленнішими з усіх джерел бюджетного законодавства. Саме постановами Кабінету Міністрів згідно з положеннями БК України 2010 року:
1) встановлюються (визначаються) порядки:
складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ встановлюється Кабінетом Міністрів України (ч. 1 ст. 47 БК України);
використання коштів з резервного фонду бюджету (ч. 1 ст. 24 БК України);
передачі бюджетних призначень від одного головного розпорядника бюджетних коштів до іншого головного розпорядника бюджетних коштів (ч. 6 ст. 23 БК України);
здійснення місцевих запозичень встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до умов, визначених БК України (ч. 8 ст. 74 БК України);
зарахування до державного бюджету коштів, що отримуються установами України, які функціонують за кордоном (ч. 3 ст. 45 БК України);
перерахування міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам (включаючи бюджети районів у містах), коштів (ч. 2 ст. 108 БК України);
перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами (ч. 2 ст. 108 БК України);
надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам (ч. 2 ст. 92 БК України);
проведення видатків місцевих бюджетів (передбачених у пп. «б» п. 4 ч.1 ст. 89 БК України) за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту (ч. 1 ст. 102 БК України);
списання заборгованості перед державою суб'єктів господарювання визнаних у встановленому порядку банкрутами (ч. 14 ст. 17 БК України);
проведення аукціонів розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунку та коштів валютних рахунків державного бюджету на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів з подальшим поверненням таких коштів до кінця поточного бюджетного періоду (ч. 8 ст. 16 БК України);
отримання і погашення середньострокових позик на суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів (ст. 73 БК України);
розміщення закордонними дипломатичними установами України бюджетних коштів на поточних рахунках іноземних банків (ч.9 ст. 13 БК України);
здійснення на відкритих аукціонах продаж права вимоги погашення простроченої більше трьох років заборгованості перед державою за кредитами (позиками), залученими державою або під державні гарантії, а також за кредитами з бюджету (ч. 12 ст. 18 БК України);
2) встановлюються (визначаються) також:
критерії визначення одержувача бюджетних коштів (ч. 6 ст. 22 БК України);
критерії розподілу обсягу додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів між бюджетом Автономної Республіки Крим та обласними бюджетами (ч. 4 ст. 97 БК України);
формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів, визначених п.п. 1 та 3 ч. 1ст. 96 БК України (ч. 3 ст. 98 БК України);
граничні суми витрат бюджетних установ на придбання автомобілів, меблів, іншого обладнання та устаткування для адміністративних потреб (ч. 13 ст. 23 БК України);
умови здійснення державних запозичень (ч. 1 ст. 16 БК України);
загальні вимоги щодо обліку доходів бюджету (ч.7 ст. 45 БК України);
завдання та функціональні обов'язки бухгалтерських служб, повноваження керівника бухгалтерської служби у бюджетних установах головного бухгалтера та вимоги щодо його професійно-кваліфікаційного рівня (ч. 3 ст. 56 БК України).
Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України (ч. 3 ст. 26 БК України).
Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України як акти бюджетного законодавства приймаються лише на підставі Конституції України і на виконання положень БК України, закону про Державний бюджет та інших законів України, що регулюють бюджетні відносини, та не можуть суперечити їм. Вони приймаються згідно з положеннями Закону України «Про Кабінет Міністрів України" та в порядку встановленому регламентом Кабінету Міністрів України, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. №950 (зі змінами та доповненнями), а їх положення розвивають та деталізують норми вказаних законів та регулюють бюджетні відносини на всіх стадіях бюджетного процесу.
Однак, в окремих положеннях БК України ми бачимо відступ від цього правила, який сам по собі стає правилом щодо окремих прямо встановлених відносин. Це стосується питання оплати товарів, робіт і послуг, одержаних розпорядником бюджетних коштів. Так, питання оплати товарів, робіт і послуг, що одержуються в порядку державної закупівлі на сьогодні регулюються БК України та Законом України «Про здійснення державних закупівель" від 01.06.2010 р. №2289-УІ. В ч. 2 ст. 40 вказаного закону зазначається, що у разі здійснення закупівлі за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів замовник має право передбачати у договорах про закупівлю здійснення попередньої оплати відповідно до вимог бюджетного законодавства. У свою чергу в ч. 1ст. 49 БК України зазначається, що розпорядник бюджетних коштів після отримання товарів, робіт і послуг відповідно до умов взятого бюджетного зобов'язання приймає рішення про їх оплату та надає доручення на здійснення платежу органу Державного казначейства України, якщо інше не передбачено бюджетним законодавством, визначеним п. 5 ч. 1 ст. 4 БК України, тобто постановами Кабінету Міністрів України. Отже, винятки з загального правила встановлює на сьогодні саме Кабінет Міністрів України. Питання попередньої оплати за договорами державної закупівлі регулюються рядом постанов Кабінету Міністрів України, основна з яких «Питання попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти" від 09.10.2006 р. №1404.
Виняткові повноваження Кабінету Міністрів України щодо регулювання на рівні постанов окремих питань встановлені в п. 8 Прикінцевих та перехідних положень до БК України. Так, Кабінет Міністрів України має право встановлювати розміри соціальних виплат, не визначені законом, в абсолютних сумах у межах бюджетних призначень, встановлених за відповідними бюджетними програмами, до законодавчого врегулювання такого питання.
Важливим предметом регулювання постанов Кабінету Міністрів України є відносини із застосування заходів впливу, передбачених ст. 117 БК України. Так, згідно з статтями 117 та 120 БК України підлягають визначенню Кабінетом Міністрів механізми: 1) зупинення операцій з бюджетними коштами; 2) зменшення бюджетних асигнувань; 3) повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету; 3) безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів.
В окремих випадках рішення Кабінету Міністрів потребують погодження з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету (відповідною комісією Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради), зокрема у випадку перерозподілу видатків державного бюджету на централізовані заходи між адміністративно-територіальними одиницями (ч. 9 ст. 23 БК України).
Можна виділити чотири блоки питань, що врегульовані актами Уряду. Основними з них є постанови Кабінету Міністрів України:
з питань встановлення компетенції органів виконавчої влади, наприклад: «Про затвердження Положення про Міністерство фінансів України" від 27 грудня 2006 р. №1837; «Питання Державного казначейства України" від 21.12.2005 №1232; Про затвердження Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України від 27 червня 2007 р. №884;
з питань бюджетного процесу: «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту Державного бюджету" від 26 квітня 2003 р. №621 Про затвердження Положення про порядок подання органами виконавчої влади, установами і організаціями пропозицій щодо розгляду питань, пов'язаних з видатками з державного бюджету від 10 березня 1999 року №344; Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ: затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. №228; Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання від 17 травня 2002 р. №659;
з питань бюджетного контролю: «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів" від 29 листопада 2006 р. №1673; «Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою" від 20 квітня 2006 р. №550; «Про проведення внутрішньої контрольно- ревізійної роботи в системі центрального органу виконавчої влади" від 6 січня 2010 р. №2; «Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності бюджетних установ" від 31 грудня 2004 р. №1777;
з питань застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства: «Про Порядок безспірного вилучення коштів з місцевих бюджетів, витрачених на видатки, які повинні були провадитися з іншого бюджету" від 26 березня 2003 р. №386; Про затвердження Порядку виконання рішень про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти державного та місцевих бюджетів, або бюджетних установ від 09.07.2008 року №609; «Про затвердження Порядку зменшення бюджетних асигнувань та повернення коштів у разі нецільового використання бюджетних коштів у поточному чи минулих роках" від 13 квітня 2006 р. №492; «Про затвердження Порядку повернення бюджетних коштів, отриманих як субвенція, до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання" від 11 квітня 2002 р. №495.
Разом з тим Кабінет Міністрів України приймає нормативно-правові акти разом з іншими центральними органами. Наприклад, 14 січня 1997 р. Кабінет Міністрів України разом із Національним банком України прийняв постанову «Про впровадження казначейської системи виконання Державного бюджету».
Досить важливим джерелом бюджетного законодавства є нормативно-правові акти органів виконавчої влади, прийняті на підставі і на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5 ч. 1 ст. 4 БК України.
Компетенція органів виконавчої влади з прийняття нормативно-правових актів з питань регулювання бюджетних відносин визначається Конституцією України, Бюджетним кодексом України, законами про Державний бюджет України, спеціальними законами та підзаконними актами, що встановлюють компетенцію цих органів, а також указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, що регулюють питання їх діяльності.
В БК України встановлено спеціальну компетенцію окремих органів виконавчої влади з регулювання бюджетних відносин. Особливу роль у регулюванні бюджетних відносин відіграють нормативно-правові акти Міністерства фінансів України, Державного казначейства України.
Міністерство фінансів є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації єдиної державної бюджетної політики.
Мінфін у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів бюджетного законодавства видає накази, які діють щодо всіх учасників бюджетних правовідносин, організовує і контролює їх виконання. Разом з тим, Міністерство фінансів видає й листи, які вміщують роз'яснення статей законів про Державний бюджет України і мають рекомендаційний для суб'єктів бюджетної сфери характери. Так, Міністерство фінансів України згідно з БК України 2010 року наказами визначає (встановлює):
особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період (ч. 1 ст. 75 БК України);
організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм (ч. 6 ст. 20 БК України);
терміни розроблення проектів порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нормативно-правового визначення механізму використання бюджетних коштів, що подаються на затвердження у визначені Кабінетом Міністрів України (ч. 7 ст. 20 БК України);
правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (ч. 8 ст. 20 БК України);
порядок отримання та погашення позик місцевим бюджетам на покриття тимчасових касових розривів (ст. 73 БК України);
форму та порядок складання протоколу про порушення бюджетного законодавства (ч. 2 ст. 118 БК України);
розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів (ч. 1 ст. 34 БК України).
На сьогодні Міністерство фінансів здійснює регулювання наказами таких сфер відносин, наприклад:
щодо встановлення бюджетної класифікації: Про бюджетну класифікацію та її запровадження: Наказ Міністерства фінансів України №604 від 27.12.2001р.; Про затвердження Типової відомчої класифікації видатків місцевих бюджетів від 24 лютого 2003 року №156;
щодо бюджетного процесу «Про затвердження порядку складання, затвердження та подання мережі розпорядників коштів місцевих бюджетів усіх рівнів і основні вимоги до неї" від 14 травня 2010 року №263; «Про затвердження документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету" від 28 січня 2002 року №57; «Про деякі питання проведення експерименту із запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів" від 9 липня 2010 року №679; «Інструкція про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі" від 14 грудня 2001 р. №574; «Про результативні показники бюджетної програми" від 27 жовтня 2009 року №1252;
щодо порядку застосування заходів впливу: «Про затвердження Порядку призупинення бюджетних асигнувань" від 15.05.2002 №319; «Про затвердження Порядку складання, передачі за належністю протоколу про бюджетне правопорушення" №129 від 26.02.2002 р.; «Про затвердження Порядку складання та передачі за належністю довідки щодо бюджетного правопорушення" від 31.03.2004 №238.
Державне казначейство України є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінфіну і йому підпорядковується. Воно в межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру та контролює їх виконання. Згідно з БК України 2010 року на Державне казначейство України покладено визначати (встановлювати):
самостійно:
порядок бухгалтерського обліку усіх операцій щодо виконання Державного бюджету України здійснюють органи Державного казначейства України (у ч. 2 ст. 56 БК України);
за погодженням з Міністерством фінансів України;
порядок здійснення реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів визначається Державним казначейством України за погодженням з Міністерством фінансів України (ч. 7 ст. 48 БК України);
порядок закриття рахунків поточного бюджетного періоду та відкриття рахунків наступного бюджетного періоду (ч. 1 ст. 57 БК України);
форми фінансової звітності бюджетних установ та порядок їх заповнення (ч. 1 ст. 58 БК України).
До основних наказів Державного казначейства можна віднести: «Про затвердження Порядку обслуговування державного бюджету за видатками та операціями з надання та повернення кредитів, наданих за рахунок коштів державного бюджету" від 25 травня 2004 року №89; «Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів" від 4 листопада 2002 р. №205; «Про затвердження Порядку формування Єдиного реєстру розпорядників та одержувачів бюджетних коштів" від 5 лютого 2008 р. №40; »Про затвердження Порядку обліку зобов'язань розпорядників бюджетних коштів в органах Державного казначейства України" 09.08.2004 №136; "Про затвердження Порядку складання фінансової звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів" від 25.05.2010 р. №164.
Разом з тим слід зазначити, що джерелами бюджетного законодавства є акти не лише органів виконавчої влади, а й інших суб'єктів. На сьогодні бюджетні відносини також регулюються:
актами Президента України, які були прийняті: 1) згідно з п. 4 Перехідних положень Конституції України в період трьох років після її прийняття та діють в частині, що не суперечить БК України, наприклад, «Про запровадження режиму жорсткого обмеження видатків та інших державних витрат, заходи щодо забезпечення надходження доходів до бюджету і запобігання фінансовій кризі №41 від 21 січня 1998р., «Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері" від 25 грудня 2001 року №1251/2001; 2) з питань утворення чи реорганізації міністерств чи інших центральних органів виконавчої влади, в тому числі тих, які наділені повноваженнями в сфері бюджетного контролю;
актами Національного банку України, який згідно з ч. 5 ст. 17 БК України уповноважений встановлювати обов'язкові економічні нормативи, яких зобов'язані додержуватися суб'єкти господарювання, щодо яких приймається рішення про надання кредитів (позик), залучених державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста), або державних (місцевих) гарантій;
3) актами органів держави, що не належать до виконавчої влади, зокрема: а) Рахункової палати України, Зокрема, постановою «Про затвердження Стандарту Рахункової палати «Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів»" від 27.12.2004 р. №28-6; Генеральної прокуратури та Державної судової адміністрації, як головних розпорядників бюджетних коштів, що регулюють питання витрачання бюджетних коштів розпорядниками, що входять до їх мережі.
Окрема група джерел бюджетного законодавства рішення місцевих рад. Термін «рішення про місцевий бюджет» визначено в п. 45 ч. 1 ст. 2 БК України, згідно з яким це «нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду».
Предмет регулювання рішення про місцевий бюджет визначений в ч. 2 ст. 76 БК України та інших статтях БК України. Зокрема в ч. 4 ст. 22 БК України зазначено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до п.п. 2 і 3 ч. 2 ст. 22 БК України.
Слід зазначити, що новацією БК України 2010 року є надання ієрархічного пріоритету рішенням про місцевий бюджет щодо рішень органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування. Це є слушним з огляду на те, що саме рішення про місцевий бюджет визначають повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду.
Рішення про місцевий бюджет, так само як і закон про Державний бюджет України, приймається представницьким органом але не народу України, а визначеної або об'єднаної територіальної громади чи АР Крим. Органи виконавчої влади, зокрема органи Державного казначейства України, в процесі виконання бюджетів керуються не лише законом про Державний бюджет України, а й рішеннями про місцеві бюджети.
Слід зауважити, що бюджетний процес в Україні здійснюється не відокремлено за кожним бюджетом, що входить до бюджетної системи. Складання проектів бюджетів, їх розгляд та затвердження є взаємозалежним процесом, що додатково характеризує єдність бюджетної системи. Так, згідно з ч. 2. ст. 77 БК України бюджет Автономної Республіки Крим, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджети, інші бюджети місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, на наступний бюджетний період затверджуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради не пізніше ніж у двотижневий строк з дня офіційного опублікування закону про Державний бюджет України. При цьому в ч. 10 ст. 78 БК України встановлено, що після набрання чинності законом про Державний бюджет України органам державної влади та їх посадовим особам забороняється приймати рішення, що призводять до виникнення додаткових витрат місцевих бюджетів, без визначення джерел коштів, виділених державою для забезпечення цих витрат.
Рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятих відповідно до цього Кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5, 6 і 7 ч. 1 ст. 4 БК України є важливим джерелом бюджетного законодавства, оскільки саме вказаним органам надаються рішеннями про місцевий бюджет повноваження з виконання відповідного місцевого бюджету протягом бюджетного періоду. З цією метою їм згідно з положеннями БК України, законів «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування» надані повноваження з прийняття актів нормативно-правового та розпорядчого характеру в сфері регулювання бюджетних відносин. Так, нормативно- правового характеру акти Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад приймають, зокрема, з таких питань: 1) складають та схвалюють прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державних цільових програм (ч. 4 ст. 21 БК України); 2) затверджують натуральні норми забезпечення населення твердим та рідким пічним побутовим паливом і скрапленим газом, відповідно до яких населенню будуть надаватися пільги і житлові субсидії готівкою для відшкодування витрат на їх придбання (ч. 2 ст. 102 БК України).
Розпорядчого характеру акти вони приймають, зокрема:
самостійно з питань: а) виділення коштів з резервного фонду бюджету (ч. 2 ст. 24 БК України); б) розподілу додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів з урахуванням особливостей депресивних та гірських територій і тих, що мають низький показник чисельності населення і розгалужену мережу бюджетних установ (ч. 4 ст. 97 БК України);
за погодженням з відповідною комісією Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради, зокрема, з питань: а) передачі бюджетних призначень (ч. 6 ст. 23 БК України); б) перерозподілу видатків за бюджетними програмами, а також збільшення видатків розвитку за рахунок зменшення інших видатків (ч. 8 ст. 23 БК України).
Окрім нормативно-правових актів, що наведені в переліку джерел бюджетного законодавства, що закріплений в ч. 1 ст. 4 БК України, в інших статтях БК України містяться положення, в яких зазначаються й інші акти законодавства, які регулюють відносини, що є предметом БК України згідно з ст. 1 БК України.
Так, згідно з ч. 12 ст. 18 БК України Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні місцеві ради можуть встановлювати порядок продажу прав вимоги погашення простроченої більше трьох років заборгованості за кредитами (позиками), залученими під місцеві гарантії, а також за кредитами з відповідних місцевих бюджетів з дотриманням вимог, встановлених Кабінетом Міністрів України. Окрім того, згідно з ч. 5 ст. 28 БК України відповідні місцеві ради визначають порядок публічного представлення інформації про виконання бюджету села, селища.
Дія міжнародних актів в системі джерел бюджетного законодавства визначається ч. 3 ст. 4 БК України, згідно з якою якщо на ратифікацію подається міжнародний договір України, виконання якого потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України, що регулюють бюджетні відносини, проекти таких законів подаються на розгляд Верховної Ради України разом з проектом закону про ратифікацію і приймаються одночасно.
Конституція України (ст. 9) встановила, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Але для цього потрібно, щоб норми міжнародних договорів, що вміщують інші положення, ніж у відповідних нормах бюджетного законодавства України, були прийняті Верховою Радою України окремими законами.
Характерно, що згідно з ч. 6 ст. 51 БК України вступ до міжнародних організацій і приєднання до міжнародних договорів, умови членства в яких передбачають сплату внесків або здійснення будь-яких інших виплат за рахунок коштів державного бюджету, здійснюються виходячи з відповідних обсягів, визначених на цю мету у законі про Державний бюджет України, та у порядку, визначеному Законом України «Про міжнародні договори України».
Питання для самоконтролю
Які нормативно-правові акти встановлюють термін тривалості бюджетного періоду?
Яке значення для бюджетної діяльності має бюджетний період?
Чим відрізняється бюджетний період від бюджетного циклу?
В яких випадках продовжується бюджетний період?
Чи продовжується бюджетний період, якщо продовжується дія закону про Державний бюджет та рішень про місцеві бюджети ?
Що є елементами бюджетного законодавства?
Яке значення ієрархії актів бюджетного законодавства ?
Яке значення Бюджетного кодексу України в бюджетному законодавстві?
Що є предметом правового регулювання Закону про державний бюджет та рішень про місцеві бюджети?
Які межі регулювання бюджетних відносин встановлені для Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади?
Чи виключний перелік актів бюджетного законодавства закріплено в статті 4 Бюджетного кодексу України? Тестові завдання
Бюджет це:
а) план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади протягом бюджетного періоду;
б) план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами влади Автономної Республіки Крим протягом бюджетного періоду;
в) план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду;
г) план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.
Бюджетна система України це:
а) сукупність заходів держави щодо організації та використання фінансових ресурсів для забезпечення економічного і соціального розвитку;
б) сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права;
в) сукупність державного бюджету та бюджету Автономної Республіки Крим, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права;
г) сукупність державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.
Правовою основою бюджетної системи України є:
а) Конституція України;
б) Бюджетний кодекс України;
в) Закон про Державний бюджет України на відповідний рік;
г) правильно: а), б);
д) правильно: а), б), в).
На зміст та склад бюджетної системи України впливають такі складові:
а) економічні відносини;
б) державний устрій;
в) адміністративно-територіальний устрій;
г) вірні відповіді а), б), в);
д) вірні відповіді б), в).
Знайдіть найбільш повну відповідь. Бюджетна система України складається:
а) з державного бюджету та місцевих бюджетів;
б) з державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування;
в) з державного бюджету та бюджету Автономної Республіки Крим;
г) із загального та спеціального фондів.
Знайдіть найбільш повну відповідь. Місцевими бюджетами є:
а) бюджет Автономної Республіки Крим та обласні бюджети;
б) бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети;
в) бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування;
г) бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.
Знайдіть найбільш повну відповідь. Бюджетами місцевого самоврядування є:
а) обласні, районні бюджети та бюджети районів у містах;
б) бюджети територіальних громад, їх об'єднань, сіл, селищ, міст (у тому числі районів у містах), що створюються згідно із законом;
в) бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань;
г) районні бюджети та бюджети районів у містах.
Державний бюджет як основний фінансовий план держави:
а) є постановою Кабінету Міністрів України;
б) є Указом Президента України;
в) має силу закону, прийнятого Верховною Радою України.
Державний бюджет це:
а) єдине систематизоване згрупування доходів для забезпечення завдань і функцій держави;
б) єдине систематизоване згрупування видатків, спрямованих на фінансування державних заходів у галузі економіки, соціальної сфери, національної оборони тощо;
в) кошторис щорічних доходів і видатків держави, заздалегідь розроблений урядом і затверджений законом;
г) кошторис доходів і видатків держави, заздалегідь розроблений урядом і затверджений законом строком на п 'ять років.
Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є:
а) рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад;
б) доходи державного бюджету;
в) доходи державного бюджету та місцевих бюджетів;
г) доходи загального та спеціального фондів.
Зведений бюджет області включає:
а) показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу;
б) показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення цієї області;
в) показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей, міст Києва та Севастополя;
г) показники районного бюджету, бюджетів міст районного значення, селищних та сільських бюджетів цього району.
Принцип побудови бюджетної системи, що характеризує розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами та ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача, є принципом:
а) цільового використання бюджетних коштів;
б) субсидіарності;
в) обґрунтованості;
г) самостійності.
Принцип обґрунтованості визначає:
а) бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;
б) при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки;
в) розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача.
Ситуаційні вправи
Завдання №1. Розподілити складові бюджетної системи між місцевими бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування відповідно до положень Бюджетного кодексу України:
бюджет Автономної Республіки Крим;
бюджети районів у містах;
бюджети територіальних громад сіл, селищ;
обласні бюджети;
бюджети міст;
районні бюджети.
Завдання №2. Проаналізувати (не менше ніж за три роки) статистичні дані, що характеризують структуру бюджетної системи України за доходами. Зробити відповідні висновки.
Завдання №3. Навести приклади законодавчо не врегульованих питань щодо структурних складових бюджетної системи України.
Завдання №4. Здійснити аналіз (не менше ніж за три роки) виконання планових показників Державного бюджету України. Зробити відповідні висновки.
Завдання №5. Здійснити аналіз (не менше ніж за три роки) виконання планових показників місцевих бюджетів України. Зробити відповідні висновки.
Завдання №6.
Проаналізувати законодавчі та інші нормативно-правові документи, які регламентують порядок формування державного та місцевих бюджетів України.
Проаналізувати (не менше як за три роки) склад і структуру доходів та видатків державного та місцевих бюджетів України.
Встановити тенденції, проблеми формування та використання доходів державного та місцевих бюджетів України.
Визначити напрями вдосконалення процедур формування та використання доходів державного та місцевих бюджетів України.
Завдання №7.
Проаналізувати законодавчі та інші нормативно-правові документи, які регламентують діяльність та повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні щодо розподілу та перерозподілу ВВП.
Визначити та охарактеризувати взаємозв'язок органів державної влади й місцевого самоврядування та рівень фінансової незалежності останніх.
Визначити напрями вдосконалення міжбюджетних відносин в Україні.
Перелік питань для іспиту (заліку)
Економічна природа бюджетної системи.
Структура бюджетної системи України.
Характеристика складових бюджетної системи України.
Зведений бюджет. Застосування показників зведеного бюджету.
Принципи бюджетної системи України. Тема 2. БЮДЖЕТНА КЛАСИФІКАЦІЯ
§ 1. Сутність бюджетної класифікації, її значення та роль у бюджетному процесі. § 2. Класифікація доходів бюджету України, їх склад та структура. § 3. Класифікація видатків та кредитування бюджету. § 4. Класифікація фінансування бюджету. § 5. Класифікація боргу. § 6. Складові частини бюджету.
§ 1. Сутність бюджетної класифікації, її значення та роль у бюджетному процесі
При побудові бюджетної системи особливої уваги потребує питання бюджетної класифікації, яке виникло практично одночасно з появою економічних вчень про державні фінанси.
Запровадження бюджетної класифікації у будь-якій державі взаємопов'язане й невіддільне від бюджету саме з появою централізованого фонду грошових коштів, коли з'явилася необхідність обліковувати кошти цього фонду. В історичній ретроспективі слід зазначити, що у Західній Європі потреба у систематизації і групуванні доходів і видатків держави постійно зростала, причому об'єктивна потреба деталізованого обліку бюджетних коштів збігалася з вимогами суспільства забезпечити прозорість бюджету, отже почали складатися перші бюджетні розписи доходів і видатків, розроблятися регламент їх формування.
У Російській імперії, до складу якої входила більшість території України, на початку XVIII століття розпис доходів і видатків складався за укрупненими показниками, і лише в середині XIX століття всі кошти бюджету стали концентруватися в казначействі за принципом єдності каси. Перехід до такого принципу стимулював процеси систематизації обліку бюджетних коштів, і в той же час були введені правила складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету. У законодавчому порядку класифікація доходів і класифікація видатків були встановлені на рубежі XVIII XIX століть.
Радянська бюджетна класифікація успадкувала від імперської підхід до поділу доходів і видатків, а також характерне для останньої поєднання предметної і відомчої класифікацій, при цьому видатки поділялися на розділи за предметною ознакою, а розділи на глави за відомчою ознакою. Майже до середини XIX століття діяла бюджетна класифікація, основи побудови якої були закладені у частині доходів у 1923 р., а видатків у 1925 р. Структура цієї класифікації збереглася майже до середини 1990-х років. Бюджетна класифікація незалежної України була затверджена Постановою Верховної Ради України від 12.07.1996р. №327/96-ВР «Про структуру бюджетної класифікації України» з метою створення єдиної інформаційної системи зведення державних доходів та видатків на всіх рівнях влади та забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних даних. Упродовж років незалежності бюджетна класифікація удосконалювалася й ускладнювалася. У відповідності до Бюджетного кодексу України, Міністр фінансів України затверджує бюджетну класифікацію, а також зміни до неї та інформує про це в обов'язковому порядку Верховну Раду України. Наказом Міністерства фінансів України затверджено нову бюджетну класифікацію (наказ від 27.12.2001 року за №604 «Про бюджетну класифікацію та її запровадження»). Поряд з цим також затверджено тимчасову класифікацію видатків та кредитування місцевих бюджетів (з перехідною таблицею до нової функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету), яка використовується до впровадження програмно-цільового методу при складанні та виконанні місцевих бюджетів.
Бюджетна класифікація являє собою систематизацію та групування доходів, видатків державного й місцевих бюджетів, кредитування, фінансування бюджету, боргу за об'єктивними однорідними ознаками, з присвоєнням їм певних найменувань (кодів), визначених законодавчими актами.
Об'єкти бюджетної класифікації дуже різноманітні за видами і створюють досить розгалужену сукупність (рис. 2.1). Вся ця сукупність і надалі потребує вдосконалення та певної систематизації за характерними ознаками.
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Фінансування бюджету
Кредитування

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Фінансування боргу

Рис. 2.1. Об'єкти, які підлягають бюджетній класифікації
Чинна бюджетна класифікація містить такі складові частини (рис. 2.2):
класифікація доходів бюджету;
класифікація видатків та кредитування бюджету;
класифікація фінансування бюджету;
класифікація боргу.
Кожна із цих складових частин детально розкривається в статтях 9-11 Бюджетного кодексу України.
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Бюджетним кодексом України встановлено, що бюджетна класифікація в Україні є єдиною для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України (Наказ Міністерства фінансів України від 27.12.2001 року №604 «Про бюджетну класифікацію [ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 2.2. Схема бюджетної класифікації
та її запровадження» зі змінами) і використовується для складання і виконання державного та місцевих бюджетів, звітування про їх виконання, здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення фінансового аналізу в розрізі доходів та різних категорій видатків, кредитування, фінансування і боргу, а також для забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників. Таким чином, бюджетна класифікація застосовується на всіх стадіях бюджетного процесу як засіб для встановлення зв'язків між окремими ланками бюджетної системи і має важливе значення для здійснення контролю за кожним видом доходів, фінансуванням витрат згідно з затвердженим бюджетним розписом та забезпечує дотримання бюджетної дисципліни. На підставі бюджетної класифікації складається звітність про виконання державного бюджету.
Економічно обґрунтована бюджетна класифікація сприяє більш повному здійсненню аналізу надходжень доходів за кожним видом, фінансування витрат за їх напрямами, зіставлення кошторисних витрат за однотипними установами і тим самим забезпечує пізнання економічної природи її складових та їх ролі у бюджетному процесі, більш тісну ув'язку та охоплення об'єктів і суб'єктів бюджетних правовідносин, визначення вектора їх впливу на соціально-економічний розвиток держави.
На основі бюджетної класифікації здійснюється статистична обробка бюджетних показників, у процесі якої відслідковується їх динаміка і тенденції розвитку, розробляються прогнози щодо розвитку бюджетних відносин.
Бюджетна класифікація має організаційне значення:
дає змогу порівняти показники державного та місцевих бюджетів;
приводить кожен бюджет до обстежуваного;
полегшує розгляд бюджетів та їх економічний аналіз;
спрощує контроль за виконанням бюджету, повнотою акумуляції коштів та їх цільовим використанням;
забезпечує можливість синтетичного й аналітичного обліку доходів і видатків у бюджетних установах та організаціях.
Бюджетна класифікація має юридичне значення:
відображає правову основу організації складання бюджету;
здійснює юридичне закріплення устрою і компетенції органів влади й управління;
висвітлює законодавчі акти і правила, що регулюють бюджетний процес.
Бюджетна класифікація застосовується на всіх стадіях бюджетного процесу як засіб для встановлення зв'язків між окремими ланками бюджетної системи. Вона має важливе значення для здійснення фінансового контролю за надходженнями доходів за кожним видом, фінансуванням витрат згідно з затвердженим бюджетним розписом, забезпечує дотримання бюджетної дисципліни. Іншими словами, саме на підставі бюджетної класифікації здійснюється формування доходів бюджету України та складається звітність про його виконання.
Таким чином, бюджетна класифікація охоплює основні фінансові інструменти мак- роекономічного регулювання і дозволяє проводити повний бюджетний моніторинг. § 2. Класифікація доходів бюджету України, їх склад та структура
Серед переліку складових бюджетної класифікації у Бюджетному кодексі України першу позицію займає класифікація доходів бюджету (стаття 9 «Класифікація доходів бюджету»). Класифікація доходів бюджету означає їх групування відповідно до джерел формування, визначених законодавчими актами.
Класифікація доходів бюджету призначена для чіткого розмежування доходів бюджетів різних рівнів за об'єктивними характерними ознаками з детальним їх розподілом на такі розділи (рис. 2.3):
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 2.3. Класифікація доходів бюджету

Кожен розділ доходної частини бюджету об'єднує певні види доходів за джерелами та способами їх отримання. При цьому слід зазначити, що таке їх поєднання є конкретизацією терміна «доходи бюджету», визначення якого наводиться у ст. 2 Бюджетного кодексу України. Більш широкий підхід щодо наповнення поняття «доходи бюджету» у чинному Бюджетному кодексі України порівняно з попереднім надає їх порівняльна характеристика, наведена в табл. 2.1.
Визначальною базою формування складу та обсягів доходів, форм їх мобілізації до бюджетів різних рівнів є відносини власності, рівень соціально-економічного розвитку національної економіки, обсяг бюджетних видатків (останні, з позиції організації фінансової діяльності держави, є первинними відносно доходів бюджету).
Таблиця 2.1. Порівняльна характеристика терміна «доходи бюджету»
Попередня редакція
Бюджетного кодексу України

Доходи бюджету усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти)
Доходи бюджету податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, плату за адміністративні послуги, власні надходження бюджетних установ)


Найбільш адекватним та об'єктивним відображенням стану національної економіки (економічного зростання або спаду) є податкові надходження. Вони посідають провідне місце серед різних методів мобілізації бюджетних ресурсів (70-80%) (рис. 2.4, 2.6) та інструментів державного регулювання економіки.
У частині 2 статті 9 Кодексу податковими надходженнями визнаються встановлені законами України про оподаткування загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) та місцеві податки і збори (обов'язкові платежі).
Це визначення, на відміну від попереднього, містить певні суттєві уточнення щодо правової основи податкових надходжень та термінології чинної системи оподаткування і тим самим забезпечується відповідність норм бюджетного та податкового права (табл. 2.2; рис. 2.4 ).
Таблиця 2.2. Порівняльна характеристика терміну «податкові надходження»
Попередня редакція Бюджетного кодексу України
Чинна редакція Бюджетного кодексу України

Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі
Податковими надходженнями визнаються встановлені законами України про оподаткування загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) та місцеві податки і збори (обов'язкові платежі)

Податкові надходження

У
місцеві податки і збори (обов'язкові платежі)
загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі)
Рис. 2.4. Класифікація податків і зборів (обов'язкових платежів) за ознакою рівня державних структур, що їх встановлюють
Так, оскільки у податковій практиці терміна «податкові закони» не існує, то його замінено на внормований термін «закони України про оподаткування», про що наочно демонструє представлена на рис. 2.5 правова база системи оподаткування в Україні. [ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 2.5. Правова база системи оподаткування в Україні
Також вважається за доцільне здійснення уточнення і другої частини визначення, а саме стосовно понять «загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) та місцевих податків і зборів (обов'язкових платежів), оскільки в основному законодавчому акті Законі України «Про систему оподаткування» від 18.02.1997 р. №77/97 (зі змінами і доповненнями), серед термінології оподаткування використовуються саме такі словосполучення. А їх детальний перелік наводиться у ст. 13, 14, 15 вищезазначеного Закону. Проте порядок в адмініструванні кожного окремого загальнодержавного податку і збору (обов'язкового платежу) та місцевого податку і збору (обов'язкового платежу) забезпечується завдяки іншим нормативно-правовим актам, які наведено на рис. 2.5.
Що стосується бюджетної класифікації загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) та місцевих податків і зборів (обов'язкових платежів) як джерела наповнення доходів бюджетів, то, згідно з розділом І Бюджетної класифікації «Класифікація доходів бюджету», передбачено їх систематизацію в такі групи податкових надходжень (рис. 2.6):
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 2.6. Бюджетна класифікація податкових надходжень

В цілому зазначена класифікація демонструє наявність в національній системі оподаткування досить широкого кола податків різної спрямованості. При цьому слід зазначити, що саме за допомогою системи оподаткування вирішуються питання формування не лише доходів бюджету, а й впливу держави на економіку, на всі сторони її суспільного життя, тобто на основні макроекономічні процеси та пропорції. Водночас вона відображає специфічні соціально-економічні умови розвитку даної країни, її зовнішню і внутрішню політику, географічне положення, кліматичні умови, традиції народу тощо. Разом із тим через податки відбувається тісний зв'язок між державою та юридичними і фізичними особами щодо формування, розподілу й використання їхніх доходів. Однак у світі ще не знайдено універсального підходу до побудови такої системи оподаткування, яка б повністю задовольняла потреби і держави, і платників податків.
Україна пройшла досить тривалий і складний шлях, перш ніж податки увійшли в її економічне життя і стали стабільним джерелом формування доходів бюджету та вагомим фінансовим регулятором макроекономічних процесів. Проте дієвість регулятивної природи податків і їх ринкова саморегуляція на основі реалізації об'єктивних економічних законів у сучасних умовах соціально-економічного розвитку нашої держави не завжди приводить до бажаних результатів, що, у свою чергу, ускладнює позитивні зрушення у виробничій і соціальній сферах.
Наразі в Україні залишається актуальним питання оптимізації регулятивного впливу системи оподаткування на соціально-економічний розвиток держави. Крім того, на кожному наступному етапі становлення і розвитку національної податкової системи виникають нові проблеми, що вимагають інших підходів до процесу формування механізму оподаткування, адекватного умовам економіки, що трансформується, творчого осмислення та впровадження таких податків, які більшою мірою реалізовували їх фіскальну та регулюючу функцію, відображали об'єктивний стан економіки України.
Детальний розгляд структури доходів Зведеного бюджету України свідчить, що загалом у нашій державі створено сучасну податкову систему, яка наближається до індустріального європейського типу. Основна маса доходів мобілізувалася у формі прямих і непрямих податків, внесків у централізовані фонди, надходжень від зовнішньоекономічної діяльності та інших джерел. У бюджетній класифікації, як зазначалося, систематизація податкових платежів є дещо іншою.
До першої групи податкових надходжень віднесені податки на доходи, податки на прибуток, податки на збільшення ринкової вартості: податок з доходів фізичних осіб та податок на прибуток підприємств. Фіскальне значення зазначених податків у формуванні доходів бюджету України є досить суттєвим.
До другої групи податкових надходжень відносяться податки на власність (періодичні податки на чисту вартість майна (податок на нерухоме майно підприємств та податок на нерухоме майно громадян), а також податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів).
Третю групу податкових надходжень об'єднують збори за спеціальне використання природних ресурсів (збір за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, збір за спеціальне водокористування, платежі за користування надрами, збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, плата за землю та плата за використання інших природних ресурсів).
До четвертої групи податкових надходжень віднесені внутрішні податки на товари та послуги (податок на додану вартість, акцизний збір із вироблених в Україні товарів, акцизний збір із ввезених на територію України товарів, податки на окремі категорії послуг, плата за ліцензії на певні види господарської діяльності, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, погашення бюджетної заборгованості по невідшкодованим сумам податку на додану вартість з простроченим терміном повернення).
П'ята група податкових надходжень об'єднує податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції (ввізне мито, вивізне мито, кошти, отримані за вчинення консульських дій, інші надходження від зовнішньоекономічної діяльності, надходження від реалізації квот на ввезення цукру-сирцю тростинного).
Шоста група податкових надходжень об'єднує інші податки (місцеві податки і збори, фіксований сільськогосподарський податок, єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва, збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства).
Важливим джерелом доходів бюджетів різних рівнів є неподаткові надходження. Проте їх обсяг значно менший від податкових надходжень (20 30%).
Неподаткові надходження доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності; інші неподаткові надходження (ст. 9).
Водночас слід зазначити, що у новій редакції Бюджетного кодексу України термін «неподаткові надходження» також підпав під коригування у зв'язку зі змінами, внесеними до Бюджетної класифікації України, а саме відкориговані надходження, що віднесені до другої групи, а також виключено із їх переліку надходження від штрафів та фінансових санкцій. Зазначені модифікації продемонстровано в табл. 2.3. Тепер за поновленою класифікацією неподаткові надходження поділяються на три групи (рис. 2.7).
Таблиця 2.3. Порівняльна характеристика терміна «неподаткові надходження»
Попередня редакція Бюджетного кодексу України
Чинна редакція Бюджетного кодексу України

Неподатковими надходженнями визнаються:
доходи від власності та підприємницької діяльності;
адміністративні збори та платежі, доходи від неко- мерційного та побічного продажу;
надходження від штрафів та фінансових санкцій;
інші неподаткові надходження
Неподатковими надходженнями визнаються:
доходи від власності та підприємницької діяльності;
адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності;
інші неподаткові надходження


1. Доходи від власності та підприємницької діяльності включають надходження від перевищення кошторисних доходів над кошторисними витратами Національного банку України, надходження від державних грошових лотерей, надходження від розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів, рентна плата, інші надходження (платежі, пов'язані з перебуванням Чорноморського флоту Російської Федерації на території України відповідно до укладеної міжурядової угоди тощо), а також надходження коштів від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва.
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 2.7. Бюджетна класифікація неподаткових надходжень

Адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності поєднують плату за утримання дітей у школах-інтернатах, оплату витрат з інформаційно-технічного забезпечення розгляду справ у судах, плату за надання послуг службою дозвільної системи органів внутрішніх справ, виконавчий збір, плату за оренду цілісних майнових комплексів державного майна, державне мито та митні збори, єдиний збір, який справляється у пунктах пропуску через державний кордон України, плату за надані в оренду ставки, що знаходяться в басейнах річок загальнодержавного значення, плату за надані в оренду об'єкти місцевого значення.
Інші неподаткові надходження це надходження коштів від реалізації конфіскованого майна, надходження сум кредиторської та депонентської заборгованості підприємств, організацій та установ, щодо яких минув строк позовної давності, надходження коштів від реалізації надлишкової космічної техніки військового та подвійного призначення, що належать Національному космічному агентству України, надходження коштів від реалізації надлишкового озброєння, військової та спеціальної техніки, іншого майна Збройних сил України та інших утворених згідно з законодавством військових формувань, правоохоронних органів, Оперативної рятувальної служби цивільного захисту Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, інші надходження, надходження сум різниці за природний газ, надходження коштів від реалізації галузевих резервів (виробничих запасів) уранового концентрату, цирконію та гафнію, сформованих за рахунок коштів цільового галузевого фонду створення національного ядерно-паливного циклу, доходи від операцій з кредитування та надання гарантій, додаткові збори на виплату пенсій, збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності, власні надходження бюджетних установ.
Важливою складовою доходів бюджету є доходи від операцій з капіталом. Нині в Україні доходи від операцій з капіталом становлять незначну питому вагу у доходах бюджету, проте у найближчій перспективі можуть стати важливим джерелом їх формування. Так, доходи від операцій з продажу безхазяйного майна, скарбів, цінностей Державного фонду дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, землі і нематеріальних активів, а також від реалізації державних запасів товарів мають стійку тенденцію до зростання. З 2000 по 2008 роки їх надходження у структурі доходів зведеного бюджету зросли від 0,14 до 2,9% у 20 раз.
Визначення терміна «операції з капіталом» можна представити як операції з ресурсами й активами, які в разі необхідності можуть бути конвертовані у грошову форму без втрати ринкової вартості, що сприяє забезпеченню оптимальних пропорцій розподілу коштів між ланками бюджетної системи.
Загалом, згідно зі статтею 9 Кодексу до доходів від операцій з капіталом віднесені чотири групи надходжень (рис. 2.8).
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 2.8. Бюджетна класифікація доходів від операцій з капіталом

Надходження від продажу основного капіталу це надходження коштів від реалізації безхазяйного майна, майна, що за правом спадкоємства перейшло у власність держави або територіальної громади, та скарбів, знахідок, а також валютні цінності і грошові кошти, власники яких невідомі, надходження коштів від Державного фонду дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, а також надходження від відчуження майна, яке належить Автономній Республіці Крим та майна, що перебуває у комунальній власності.
Надходження від реалізації державних запасів товарів включають надходження від реалізації матеріальних цінностей державного резерву, надходження від реалізації розброньованих матеріальних цінностей мобілізаційного резерву.
Надходження від продажу землі і нематеріальних активів це надходження від продажу землі; надходження від продажу нематеріальних активів. За останні роки земля перетворилася в ресурс, який приносить великі доходи. Проте, не дивлячись на зростання доходів від продажу землі, зазначена стаття доходів бюджету матиме сенс і перспективу тільки у разі реформування земельних відносин, розвитку ринку землі, проведення інвентаризації об'єктів незавершеного будівництва, землі з метою виявлення безхазяйного майна та формування єдиного реєстру земельних ділянок і оцінки ефективності їх продажу.
Податки на фінансові операції та операції з капіталом. В Україні ця група доходів бюджету не знайшла належного розвитку. У зарубіжних країнах до такої групи відносяться: податок на передання капіталу в спадщину, за заповітом, страхуванням, у результаті розділу майна при розлученні, у зв'язку з еміграцією, участю в бізнесі; податок на приріст капітальної вартості; податок на чисту власність; спадкові збори; податок на посмертну спадщину; збори при переданні за заповітом рухомого майна та грошей і нерухомого майна; податок на дарування.
До наступної групи доходів бюджету відносяться трансферти. У доходах бюджету їх питома вага коливається в межах від 3 до 3,6%. Трансферти кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі (ст. 9). Тобто трансферти це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.
Бюджетним кодексом України передбачається використання таких видів трансфертів (рис. 2.9):
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 2.9. Класифікація трансфертів згідно зі ст. 96 Бюджетного кодексу України

дотацій вирівнювання (міжбюджетні трансферти у формі дотації вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує (ст. 2);
субвенцій (міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції, ст. 2);
коштів, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;
додаткових дотацій.
До складу офіційних трансфертів Бюджетною класифікацією України віднесені такі їх види (рис. 2.10):
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 2.10. Класифікація трансфертів згідно з Бюджетною класифікацією України

офіційні трансферти від органів державного управління (кошти, що надходять з інших бюджетів, дотації, субвенції);
офіційні трансферти від зарубіжних країн та міжнародних організацій;
офіційні трансферти з іншої частини бюджету (кошти, одержані із загального фонду бюджету до бюджету розвитку (спеціального фонду).
Загалом у статті 9 Бюджетного кодексу України систематизовано й упорядковано на постійній основі такі актуальні питання:
з метою забезпечення ведення аналітичного обліку податкових надходжень до державного та місцевих бюджетів здійснені суттєві уточнення терміна «податкові надходження» з урахуванням теорії та практики чинної системи оподаткування і тим самим приведено у відповідність норми бюджетного та податкового права (п. 2 ст. 9);
з метою забезпечення ведення аналітичного обліку неподаткових надходжень до державного та місцевих бюджетів приведено у відповідність до Бюджетної класифікації України термін «неподаткові надходження», а саме відкориговані надходження, які підпадають під другу групу, а також виключено із їх переліку надходження від штрафів та фінансових санкцій (п. 3 ст. 9).
Таким чином, запроваджені новації у ст. 9 «Класифікація доходів бюджету» нової редакції Бюджетного кодексу України забезпечили її змістовне вдосконалення та дотримання вимоги використання єдиної класифікації доходів.
До стратегічних напрямів вдосконалення ст. 9 вбачається за доцільне віднести такі положення:
упровадження до загального категоріального апарату Кодексу визначення терміна «доходи від операцій з капіталом»;
узгодження чинної системи оподаткування згідно з Бюджетним кодексом України та прийняття Податкового кодексу. § 3. Класифікація видатків та кредитування бюджету
Видатки бюджету та кредитування є інструментом досягнення вищого критерію справедливості у розподілі державних благ з метою досягнення граничного рівня добробуту для кожного члена суспільства. Матеріальну основу видатків бюджету та кредитування становлять грошові кошти, що спрямовуються урядом та іншими адміністративними органами влади на фінансування економічної діяльності, соціальної сфери і соціальних потреб населення, на державне управління, оборону та інші загальнодержавні потреби.
У видатках бюджету та кредитуванні виявляється фінансова політика держави у сферах регулювання і стимулювання виробництва, фінансового забезпечення соціального захисту населення, розвитку науково-технічного прогресу, міжнародної діяльності. Перелік витрат, їх склад і структура постійно змінюються залежно від конкретної економічної ситуації.
Вивчення історичних особливостей використання бюджетних коштів дає підстави стверджувати, що в XX столітті зростання бюджетних видатків відбувалось практично в усіх країнах світу, що в першу чергу пов'язано з: розширенням функцій держави щодо надання соціальних послуг, тобто створенням соціальної інфраструктури та фінансуванням відповідних послуг; розширенням військових асигнувань; участю держав у створенні об'єктів житлового фонду; збільшенням видатків на освіту, охорону здоров'я тощо.
Для забезпечення управління процесами розподілу і використанням бюджетних коштів видатки бюджету систематизують і групують.
У зв'язку з переходом на міжнародні стандарти статистики державних фінансів створена нова бюджетна класифікація України, затверджена наказом Міністерства фінансів України від 27.12.2001 р. №604 «Про бюджетну класифікацію та її запровадження» (із змінами).
Нова класифікація видатків бюджету розроблена на основі класифікації функцій управління (КФУ), опублікованої статистичним відділом Організації Об'єднаних Націй.
З метою приведення законодавства України у відповідність до міжнародних стандартів статистики фінансів, згідно з методологією ООН у Бюджетному кодексі України видатки та кредитування бюджету класифікуються за:
бюджетними програмами (програмна класифікація видатків та кредитування бюджету);
ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків та кредитування бюджету);
функціями, з виконанням яких пов'язані видатки та кредитування бюджету (функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету).
Класифікація видатків та кредитування бюджету подана на рис. 2.11.
Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету відповідно до вимог ч. 1 ст. 38 Бюджетного кодексу України щорічно визначається у законі про Державний бюджет України.
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 2.11. Бюджетна класифікація видатків бюджету та кредитування

Формування програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету (місцевого бюджету) здійснюється Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом) по структурі кодування, що наведена у п. 5 розділу II Бюджетної класифікації, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 27.12.2001 р. №604 «Про бюджетну класифікацію та її запровадження» (із змінами), за пропозиціями головних розпорядників бюджетних коштів під час складання проекту Закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) у бюджетних запитах.
Програмна класифікація видатків та кредитування місцевого бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, що затверджується Міністерством фінансів України.
До застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі на рівні місцевих бюджетів використовується тимчасова класифікація видатків і кредитування місцевих бюджетів, що затверджується Міністерством фінансів України.
Відомча класифікація видатків та кредитування відображає розподіл бюджетних коштів між головними розпорядниками коштів згідно з п. 2 ст. 22 Бюджетного кодексу України.
На підставі відомчої класифікації видатків та кредитування бюджету Державне казначейство України складає й веде єдиний реєстр розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів. Головні розпорядники бюджетних коштів визначають мережу розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів.
До відомчої класифікації видатків Державного бюджету України входять видатки на фінансування Апарату Верховної Ради України, Державного управління справами, Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України, Державної судової адміністрації України, Верховного Суду України, Вищого господарського суду України; Вищого адміністративного суду України, Конституційного Суду України, Генеральної прокуратури України, міністерств, Вищої ради юстиції, Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Ради національної безпеки і оборони України, Рахункової палати України, Служби безпеки України, Національної академії наук України, державних комітетів, служб, управлінь і комісій, Ради Міністрів АРК, обласних державних адміністрацій тощо. Відомча класифікація видатків місцевих бюджетів визначається відповідно до рішення про місцевий бюджет (ч. 4 ст. 22 Бюджетного кодексу України).
Функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету становить групування видатків бюджетів усіх рівнів і відображає напрями використання бюджетних коштів на виконання основних функцій держави. Вона складається з розділів, підрозділів і груп. У розділах систематизуються видатки та кредитування бюджету, пов'язані з виконанням функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування, а у підрозділах і групах конкретизуються ці видатки та кредитування бюджету.
Функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету включає видатки
на:
а) загальнодержавні функції (вищі органи державного управління, органи місцевої влади та місцевого самоврядування; фінансова та зовнішньоекономічна діяльність; економічна допомога зарубіжним країнам; інші функції державного управління; фундаментальні дослідження; дослідження і розробки у сфері державного управління; проведення виборів та референдумів; обслуговування боргу; міжбюджет- ні трансферти);
б) оборону (військова оборона; цивільна оборона; військова допомога зарубіжним країнам; військова освіта; дослідження і розробки у сфері оборони; інша діяльність у сфері оборони);
в) функції охорони громадського порядку, безпеки та судової влади (діяльність із забезпечення громадського порядку; боротьба зі злочинністю та охорона державного кордону; протипожежний захист і рятування; судова влада; діяльність у сфері безпеки держави; кримінально-виконавча система та виправні заходи; нагляд за дотриманням законів та представницькі функції в суді; дослідження і розробки у сфері громадського порядку, безпеки та судової влади; інша діяльність у сфері громадського порядку, безпеки та судової влади);
г) економічну діяльність (загальна економічна, торговельна та трудова діяльність; сільське господарство, лісове господарство та мисливство, рибне господарство; паливно-енергетичний комплекс; інша промисловість і будівництво; транспорт; зв'язок, телекомунікації та інформатика; інші галузі економіки; інша економічна діяльність);
д) охорону навколишнього природного середовища (запобігання та ліквідація забруднення навколишнього природного середовища; збереження природно-заповідного фонду; дослідження і розробки у сфері охорони навколишнього природного середовища; інша діяльність у цій сфері);
є) житлово-комунальне господарство (житлове господарство; комунальне господарство; дослідження і розробки у сфері житлово-комунального господарства; інша діяльність у цій сфері);
ж) охорону здоров'я (медична продукція та обладнання; поліклініки і амбулаторії, швидка та невідкладна допомога; лікарні та санаторно-курортні заклади; санаторно-профілактичні та протиепідемічні заходи і заклади; дослідження і розробки у сфері охорони здоров'я; інша діяльність у цій сфері);
з) духовний та фізичний розвиток (фізична культура і спорт; культура та мистецтво; засоби масової інформації; дослідження і розробки у сфері духовного та фізичного розвитку; інша діяльність у цій сфері);
і) освіту (дошкільна освіта; загальна середня освіта; професійно-технічна освіта; вища освіта; післядипломна освіта; позашкільна освіта та заходи з позашкільної роботи з дітьми; програми матеріального забезпечення навчальних закладів; дослідження і розробки у сфері освіти; інші заклади та заходи у сфері освіти);
к) соціальний захист та соціальне забезпечення (соціальний захист на випадок непрацездатності; соціальний захист пенсіонерів; соціальний захист ветеранів війни та праці; соціальний захист сім'ї, дітей та молоді; соціальний захист безробітних; допомога у вирішенні житлового питання; соціальний захист інших категорій населення; дослідження і розробки у сфері соціального захисту; інша діяльність у цій сфері).
Економічна класифікація видатків бюджету застосовується для чіткого розмежування видатків бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів за економічними ознаками з детальним розподілом за їх предметними ознаками (заробітна плата, нарахування, усі види господарської діяльності, виплати населенню, що іменуються як трансферти населенню, та інші категорії). Економічна класифікація видатків бюджету забезпечує єдиний підхід до всіх учасників бюджетного процесу по виконанню бюджету.
За економічною класифікацією видатків бюджету видатки поділяються на поточні та капітальні.
Поточні видатки включають:
а) видатки на товари і послуги (оплата праці працівників бюджетних установ; нарахування на заробітну плату, придбання товарів і послуг; видатки на відрядження;
матеріали, інвентар, будівництво, капітальний ремонт та заходи спеціального призначення, що мають загальнодержавне значення; оплата комунальних послуг та енергоносіїв; дослідження і розробки, видатки державного (регіонального) значення);
б) виплата процентів (доходу) за зобов'язаннями;
в) субсидії і поточні трансферти (субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям); поточні трансферти органам державного управління інших рівнів; поточні трансферти населенню; поточні трансферти за кордон).
До складу капітальних видатків входять:
а) придбання основного капіталу (придбання обладнання і предметів довгострокового користування; капітальне будівництво (придбання); капітальний ремонт, реконструкція та реставрація);
б) створення державних запасів і резервів;
в) придбання землі і нематеріальних активів;
г) капітальні трансферти (капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям); капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів; капітальні трансферти населенню; капітальні трансферти за кордон, капітальні трансферти до бюджету розвитку);
д) нерозподілені видатки.
Класифікація кредитування бюджету систематизує кредитування бюджету за типом позичальника та поділяє операції з кредитування на надання кредитів з бюджету і повернення кредитів до бюджету. До категорії «кредитування» належать платежі бюджетів усіх рівнів, у результаті яких з'являються фінансові вимоги до позичальників, які передбачають обов'язкове повернення коштів, у тому числі резервного фонду державного та місцевих бюджетів, асигнування за якими відкриті на умовах повернення.
Перелік видатків кредитування бюджету визначається Міністерством фінансів України, до якого входять:
а) внутрішнє кредитування (надання внутрішніх кредитів і повернення внутрішніх кредитів);
б) зовнішнє кредитування (надання зовнішніх кредитів і повернення зовнішніх кредитів).
У складі витрат (видатків) бюджету виділяються витрати (видатки) споживання і витрати (видатки) розвитку відповідно до бюджетної класифікації.
Витрати розвитку видатки розвитку та надання кредитів з бюджету.
Видатки розвитку це видатки бюджетів на фінансове забезпечення наукової, інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансове забезпечення капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення; фінансове забезпечення структурної перебудови економіки; інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням. Відповідно до економічної класифікації видатків бюджету, видатки розвитку формуються за рахунок: капітальних видатків; досліджень і розробок, окремих заходів розвитку та реалізації державних (регіональних) програм; матеріалів, інвентарю, будівництва, капітального ремонту та заходів спеціального призначення, що мають загальнодержавне значення; субсидій та поточних трансфертів підприємствам, установам, організаціям, які відповідно до функціональної класифікації видатків бюджету та кредитування відносяться до наукових досліджень; економічної діяльності.
Витрати споживання видатки споживання та погашення боргу.
Видатки споживання частина видатків бюджету, які забезпечують поточне функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування, бюджетних установ, поточні міжбюджетні трансферти й видатки на фінансове забезпечення заходів соціального захисту населення та соціально-культурної сфери, а також інші видатки, не внесені до видатків розвитку та нерозподілених видатків.
Відповідно до економічної класифікації видатків бюджету, видатки споживання формуються за рахунок: поточних видатків, субсидій та поточних трансфертів підприємствам, установам, організаціям, які відповідно до функціональної класифікації видатків та кредитування відносяться до загальнодержавних функцій, оборони, громадського порядку, безпеки та судової влади, охорони навколишнього природного середовища, охорони здоров'я, духовного і фізичного розвитку, освіти, соціального захисту та соціального забезпечення.
§ 4. Класифікація фінансування бюджету
Прийняття Бюджетного кодексу України та зміни його редакції, що відбувались протягом 2001-2010 рр., можна визначити як етапи бюджетної реформи, що покликана вирішити завдання побудови ефективних бюджетних відносин між рівнями державної влади у єдиному загальному вигляді. Крім того, Україна має увійти у світовий простір як його повноцінний суб'єкт, тому існує потреба привести законодавство у відповідність до міжнародних стандартів і норм.
У зв'язку з переходом на міжнародні стандарти статистики державних фінансів створена нова бюджетна класифікація України, що прийнята Постановою Верховної Ради України від 12.07.1996 р. №327/96-ВР «Про структуру бюджетної класифікації України».
З метою приведення законодавства України у відповідність до міжнародних стандартів статистики державних фінансів, згідно з методологією МВФ у Бюджетному кодексі передбачені статті «Класифікація фінансування бюджету» (стаття 11) і «Класифікація боргу» (стаття 12). Норми цих статей забезпечують прозорість залучення коштів до бюджету і боргових зобов'язань держави.
Повноваженнями щодо надання роз'яснень з питань застосування бюджетної класифікації фінансування бюджету та класифікації боргу наділено Департамент з бюджету Міністерства фінансів України.
Класифікація фінансування бюджету є елементом бюджетної класифікації. Остання, в свою чергу, є методологічним документом, що відображає порядок складання і використання бюджетів. Регламентація джерел доходу і напрямів витрачання бюджетних коштів обов'язкова умова складання й виконання бюджетів. Це досягається шляхом певного згрупування доходів і видатків бюджетів та правил віднесення їх до тієї чи іншої групи. Таке науково обґрунтоване згрупування доходів і видатків бюджетів усіх рівнів із присвоєнням об'єктам класифікації згрупованих кодів забезпечує єдність фінансових показників, уніфікацію обліку та звітності установ державного управління і порівнюваність бюджетів усіх рівнів.
Класифікація операцій фінансування зроблена таким чином, щоб показати джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття сектору державного управління, а також використання тих коштів, які утворились у результаті перевищення доходів над видатками, тобто профіциту бюджету. Отже, класифікація фінансування бюджету це згрупування за певними ознаками джерел покриття дефіциту бюджету з метою конкретизації напрямів та обсягів запозичення коштів, а також визначення напрямів витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті профіциту бюджету. Визначення дефіциту та профіциту бюджету надані у ст. 2 (п. 21) та ст. 14 Бюджетного кодексу відповідно. Витрати на погашення боргу належать до складу фінансування бюджету (ст. 11), по суті вони є платежами з погашення основної суми боргу. У зв'язку з тим, що державний борг в основному є наслідком накопичених та непогашених запозичень держави, здійснених для покриття бюджетного дефіциту, класифікація боргу аналогічна класифікації фінансування бюджету. Відповідно до світових стандартів статистики державних фінансів у Бюджетному кодексі класифікація фінансування бюджету, як і класифікація боргу, здійснюється за двома ознаками:
за типом кредитора, що характеризує категорію кредитора або власника боргових зобов'язань;
за типом боргового зобов'язання, що характеризує вид фінансового інструменту запозичення коштів.
Класифікація фінансування бюджету за типом кредитора. Кредитори або власники боргових зобов'язань розподіляються за принципом однорідності економічної поведінки, що дозволяє отримати інформацію про вірогідний вплив на економіку.
Джерела покриття дефіциту бюджету (фінансування) поділяються на внутрішні та зовнішні. Внутрішні джерела фінансування це надходження від сектору державного управління, тобто обсяг запозичень за рахунок емісії державних цінних паперів, що здійснює Міністерство фінансів; надходження від органів грошово-кредитного регулювання і банківських установ; від приватизації державного майна та інші внутрішні джерела. Зовнішні джерела фінансування групуються за такими ознаками: позики, отримані від міжнародних організацій економічного розвитку; надходження від органів управління іноземних держав; позики, отримані від іноземних комерційних банків, та інші джерела, не віднесені до цих категорій.
Класифікація фінансування за типом боргового зобов 'язання. Класифікація операцій фінансування бюджетного дефіциту за типом боргового зобов'язання дозволяє отримати інформацію про способи, що використовуються державними установами для фінансування свого дефіциту або розподілу фінансових ресурсів, що з'явились у результаті перевищення їх доходів над видатками.
Фінансування за борговими операціями здійснюється як у формі запозичень, так і погашення.
Фінансові зобов'язання класифікуються за такими видами: облігації внутрішньої та зовнішньої державної позики, інші державні цінні папери; довгострокові, серед- ньострокові та короткострокові позики і кредити; зміна обсягів готівкових коштів, депозитів і цінних паперів, що використовуються для управління ліквідністю у розрізі внутрішніх і зовнішніх джерел фінансування.
Залежно від терміну розміщення фінансові зобов'язання держави або місцевих рад розподіляються на такі види:
довгострокові (термін розміщення від 5 до 10 років);
середньострокові (термін розміщення від 1 до 5 років);
короткострокові (термін розміщення до 1 року).
Зміни обсягів депозитів і цінних паперів, що використовуються для управління ліквідністю, зміни обсягів готівкових коштів, фінансування за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку, зміни обсягів товарно-матеріальних цінностей відносяться до типу фінансування за активними операціями.
§ 5. Класифікація боргу
Державний борг є невід'ємною складовою державних фінансів. Під державним боргом розуміють загальну суму боргових зобов'язань держави з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату, що виникають внаслідок державного запозичення (п. 20 ст. 2 Кодексу). Класифікація боргу дає змогу систематизувати інформацію про всі боргові зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади міста.
Відповідно до нової бюджетної класифікації України, державний борг, як і фінансування бюджету, класифікується за типом кредитора і типом боргового зобов'язання. Найбільш важливою класифікацією державного боргу є класифікація за типом кредитора (рис. 2.12, 2.13).
Класифікація боргу за типом кредитора залежить від типу утримувача або власника боргового зобов'язання: внутрішнього чи зовнішнього. Відповідно розрізняють внутрішній та зовнішній борг.
Внутрішній борг складається із заборгованості за позиками, одержаними із сектору державного управління, заборгованості органам грошово-кредитного регулювання та іншим банківським установам, заборгованості іншим фінансовим установам, нефінансовому приватному сектору та домашнім господарствам.
Зовнішній борг складається із видів боргових зобов'язань, аналогічних зовнішнім джерелам покриття дефіциту бюджету.
Класифікація боргу за типом боргового зобов'язання відрізняє заборгованість за довгостроковими, середньостроковими зобов'язаннями, короткостроковими зобов'язаннями та векселями (на термін не менше одного року) та іншими внутрішніми й зовнішніми зобов'язаннями у структурі непогашеного внутрішнього та зовнішнього боргу.
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 2.12. Класифікація фінансування бюджету за типом кредитора

Державний борг можна класифікувати (розглядати) й за іншими критеріями. Наприклад, за формою залучення коштів державний борг поділяється на державні запозичення та гарантії.
Державні запозичення це залучення державою (в особі Кабінету Міністрів України, що діє через Міністерство фінансів України) грошових коштів, іншого майна та майнових прав, яке передбачає прийняття зобов'язань щодо грошових коштів на умовах строковості, платності та повернення.
Розрізняють державне внутрішнє запозичення, що здійснюється шляхом укладання угод з резидентами України про позику та випуск державних цінних паперів, що розміщуються на внутрішньому ринку; та державне зовнішнє запозичення державне запозичення, що здійснюється шляхом укладання з нерезидентами України угод про позику та випуск державних цінних паперів, що розмішуються на зовнішньому ринку.
Державне запозичення може здійснюватись лише з метою:
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 2.13. Класифікація фінансування бюджету за типом боргового зобов'язання

фінансування дефіциту державного бюджету;
підтримки платіжного балансу та поповнення валютних резервів;
на інші цілі, встановлені законом України в кожному окремому випадку.
Державна гарантія зобов'язання держави (в особі Кабінету Міністрів України,
що діє через Міністерство фінансів України) повністю або частково виконати платежі на користь кредитора у випадку невиконання позичальником, іншим ніж Україна, зобов'язань щодо повернення грошових коштів на умовах строковості та платності.
Формою надання державної гарантії є державна порука. Основними способами реалізації державних гарантій та запозичень можуть бути:
випуск (емісія) державних цінних паперів;
укладення угод про позику та гарантійних угод;
інші способи, передбачені законодавством України.
При наданні державних гарантій виникає потенційний державний борг, який стає реальним за умови відшкодування кредитору суми зобов'язань позичальника, за якими держава була гарантом.
За валютою залучення державний борг поділяється на борг у національній та іноземній валюті.
Внутрішній борг переважно формується в національній валюті. Для залучення коштів емітуються (випускаються) цінні папери, які розміщуються на внутрішньому фондовому ринку. Державний борг в іноземній валюті виникає в результаті здійснення безпосереднього запозичення коштів в урядів іноземних держав, міжнародних фінансово-кредитних організацій, іноземних банків, а також розміщення державних боргових зобов'язань на міжнародних ринках капіталів.
Залежно від терміну залучення коштів розрізняють: короткостроковий борг (з терміном погашення до одного року), середньостроковий (від одного до п'яти років), довгостроковий (від п'яти років і більше).
Державний борг можна поділити також на:
капітальний, що включає всю сукупність боргових зобов'язань держави на певну дату;
поточний, що складається з платежів по зобов'язаннях, які позичальник повинен погасити у звітному періоді.
Основними причинами виникнення та зростання державного боргу в Україні є дефіцит державного бюджету та постійний дефіцит платіжного балансу країни. Для фінансування дефіциту Державного бюджету України залучаються кошти міжнародних фінансових організацій. Проте вони не завжди допомагають вирішити цю проблему. У 2009 р. чисті залучення прямих іноземних інвестицій становили 4,5 млрд. дол. США і порівняно з 2008 р. та обсягом, врахованим при затвердженні державного бюджету, зменшилися більш ніж удвічі. Водночас чисті погашення зобов'язань за операціями з кредитами та облігаціями становили 9 млрд. дол. порівняно з чистими залученнями кредитних ресурсів у сумі понад 12 млрд. дол. у попередньому 2008 р. У цілому від'ємне сальдо фінансового рахунку платіжного балансу становило 11,8 млрд. дол. і виявилося найгіршим показником за останні одинадцять років. Проведена у минулому році фінансова підтримка банків на суму майже 94 млрд. грн. шляхом участі держави у їх капіталізації банків (29,3 млрд. грн.) та здійснення Національним банком рефінансування (64,4 млрд. грн.) не привели до поліпшення фінансового стану банків і зростання кредитування, а відтак відновлення економіки та збільшення доходів державного бюджету.
Згідно з інформацією Колегії Рахункової палати про виконання Державного бюджету України станом на 01.01.2010 р., 2009 рік Україна закінчила з боргом у сумі 42% ВВП. Залишаючись достатньо високим, рівень державного боргу України водночас не є критичним. Згідно з міжнародними стандартами (Маастрихтською угодою) критичними вважаються боргові зобов'язання держави, які перевищують 60% від ВВП.
Особливістю місцевих бюджетів є те, що в них відображаються боргові зобов'язання місцевих рад за встановленою класифікацією для систематизації боргових зобов'язань, визначення суми боргу місцевого бюджету та обсягів фінансових ресурсів, необхідних для його обслуговування.
Базовими особливостями класифікації фінансування бюджету та класифікації боргу в Україні є згрупування джерел фінансування бюджету та інструментів погашення боргу за двома ознаками за типом кредитора та за типом боргового зобов'язання, що є загальноприйнятним у міжнародній практиці.
Наприклад, у Республіці Білорусь класифікація фінансування дефіциту бюджету також є згрупуванням джерел фінансування, що залучаються для покриття дефіциту бюджету, виходячи з їх видів та форм боргових зобов'язань (ст. 17 Бюджетного кодексу Республіки Білорусь). Стаття 18 Бюджетного кодексу Республіки Білорусь передбачає, що класифікація видів її державного боргу є групуванням зовнішніх державних позик та внутрішніх державних позик виходячи з видів кредиторів та форм боргових зобов'язань. § 6. Складові частини бюджету
Стаття 13 Бюджетного кодексу України закладає загальні основи структури бюджету (незалежно від його рівня), вертикальний та горизонтальний його розподіл. Так вертикальний розподіл бюджету дозволяє у його складі виділити загальний і спеціальний фонди, тоді як горизонтальна побудова визначає склад доходів (ст. 29 Кодексу по Державному бюджету та ст. 64-69 по місцевим бюджетам) і видатків (ст. 30, 31 по Державному бюджету та ст. 70, 88-91 по місцевим бюджетам).
Складовими частинами загального фонду бюджету є: 1) всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету; 2) всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету; 3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету); 4) фінансування загального фонду бюджету.
Складовими частинами спеціального фонду бюджету є: 1) доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування; 2) видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ); 3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету); 4) фінансування спеціального фонду бюджету.
Виділення у складі державного бюджету спеціального фонду вперше було здійснено у 2000 р. і мало на меті запровадження обліку та казначейського виконання так званих «власних» коштів бюджетних установ, які раніше були поза бюджетом і обліковувались в установах комерційних банків. Створення спеціального фонду як тимчасового заходу для легалізації і оприлюднення коштів бюджетних установ дозволило на перехідному етапі здійснити інвентаризацію та контроль за надходженнями бюджетних установ. Так у 2001 р. порівняно з 2000 р. обсяг спеціального фонду збільшився майже втричі. Однак усі ці роки питанням про доцільність поділу бюджету на загальний і спеціальний фонди залишається дискусійним.
Питання розподілу бюджету на загальний і спеціальний фонди щорічно визначаються у законі про державний бюджет. Згідно з Законом України «Про Державний бюджет України на 2010 рік», затверджено фінансування Державного бюджету України у сумі 54.095.369,9 тис. грн., у тому числі фінансування загального фонду Державного бюджету України у сумі 30.338.106,7 тис. грн. та фінансування спеціального фонду Державного бюджету України у сумі 23.757.263,2 тис. грн.
Бюджетним кодексом передбачено, що при складанні та виконанні бюджету можливі трансферти з загального фонду до спеціального фонду, однак до них встановлено суворі обмеження. Частиною 7 статті 13 Кодексу визначено, що передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету дозволяється тільки в межах бюджетних призначень шляхом внесення змін до закону про Державний бюджет
України на черговий рік, прийняття рішення про місцевий бюджет або про внесення змін до нього (крім випадку, передбаченого частиною другою статті 57 цього Кодексу).
Щодо горизонтального розподілу бюджету, слід відзначити, що згідно з ч. 2 статті 29 Бюджетного кодексу, до доходів загального фонду Державного бюджету належать податок на прибуток підприємств (крім податку, визначеного пунктом 2 частини першої статті 69 та пунктом 1 частини першої статті 71 даного Кодексу; 50% збору за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення; 50% збору за спеціальне водокористування (крім збору за спеціальне водокористування місцевого значення) та інші доходи, які у встановленому порядку зараховуються до загального фонду державного бюджету, всього 46 позицій. Якщо законом встановлено новий вид доходу державного бюджету, його зарахування до загального фонду визначається законом про Державний бюджет України на період до внесення відповідних змін до цього Кодексу. За Законом України «Про Державний бюджет України на 2010 рік», до доходів загального фонду бюджету належать податки, збори та інші обов'язкові платежі, крім тих, що підлягають зарахуванню до спеціального фонду, тобто мають цільове призначення, (ст. 2 Закону), всього 50 позицій.
Захищеними видатками бюджету визнаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень. Захищеними видатками Державного бюджету України визначаються видатки загального фонду на:
оплату праці працівників бюджетних установ;
нарахування на заробітну плату;
придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів;
забезпечення продуктами харчування;
оплату комунальних послуг та енергоносіїв;
обслуговування державного боргу;
поточні трансферти населенню;
поточні трансферти місцевим бюджетам;
підготовку кадрів вищими навчальними закладами І-ІУ рівнів акредитації;
забезпечення інвалідів технічними та іншими засобами реабілітації;
фундаментальні дослідження, прикладні наукові та науково-технічні розробки.
Склад доходів спеціального фонду Державного бюджету України визначається законом про Державний бюджет України. Формування доходів спеціального фонду повинно здійснюватись за рахунок конкретно визначених законодавством джерел. До складу доходів цього фонду залучаються гранти або дарунки, які можуть отримуватися розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету. За Законом України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» до спеціального фонду бюджету залучаються джерела за 51 позицією (ст. 6 Закону).
Особливою позицією у переліку джерел доходу спеціального фонду бюджету на 2010 р. є платежі, що пов'язані з виконанням Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Російської Федерації про участь Російської Федерації у розвитку соціально-економічної сфери м. Севастополя та інших населених пунктів, в яких дислокуються військові формування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України; а також надходження від Національної акціонерної компанії «Наф- тогаз України» в рахунок погашення заборгованості за Угодою між Урядом Російської Федерації та Кабінетом Міністрів України про передачу з України до Російської Федерації важких бомбардувальників ТУ-160 та ТУ-95 МС, крилатих ракет повітряного базування великої дальності та обладнання.
З метою удосконалення управління бюджетними коштами (закріплення нових бюджетних правил) у новій редакції Бюджетного кодексу України визначено термін «власні надходження» бюджетних установ, перелік їх груп та напрями використання:
власні надходження бюджетних установ кошти, отримані в установленому порядку бюджетними установами як плата за надання послуг, виконання робіт, гранти, дарунки та благодійні внески, а також кошти від реалізації установленому порядку продукції чи майна та іншої діяльності (п.15 ч.1 ст. 2 Визначення основних термінів);
групи та напрями використання власних надходжень бюджетних установ (ч. 4 ст. 13 Складові частини бюджету).
Власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету. Перелік власних надходжень бюджетних установ та організацій визначається Кабінетом Міністрів України та класифікується таким чином:
перша група надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з законодавством;
друга група інші джерела власних надходжень бюджетних установ.
У складі першої групи виділяються такі підгрупи:
підгрупа 1 плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю;
підгрупа 2 надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності;
підгрупа 3 плата за оренду майна бюджетних установ;
підгрупа 4 надходження бюджетних установ від реалізації майна (крім нерухомого майна).
У складі другої групи виділяються такі підгрупи:
підгрупа 1 благодійні внески, гранти та дарунки;
підгрупа 2 кошти, що отримують бюджетні установи від підприємств, організацій, фізичних осіб та від інших бюджетних установ для виконання цільових заходів;
підгрупа 3 кошти, що отримують вищі та професійно-технічні навчальні заклади від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право.
Власні надходження бюджетних установ використовуються (з урахуванням ч. 16 ст. 51 цього Кодексу) на:
покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю (за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи);
організацію додаткової (господарської) діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 2 першої групи);
утримання, облаштування, ремонт та придбання майна бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 3 першої групи);
ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, покриття витрат, пов'язаних з організацією збирання і транспортування відходів і брухту на приймальні пункти (за рахунок надходжень підгрупи 4 першої групи);
господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи);
організацію основної діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгруп 1 і 3 другої групи);
виконання відповідних цільових заходів (за рахунок надходжень підгрупи 2 другої групи).
Прикладом власних надходжень бюджетних установ є орендна плата за користування військовим майном, майном Національної академії наук України і галузевих академій наук, 50% орендної плати за користування іншим майном, що належить бюджетним установам, які утримуються за рахунок коштів державного бюджету, та кошти за користування установами банків тимчасово вільними коштами вищих та професійно-технічних навчальних закладів, отриманими за надання платних послуг і розміщеними на вкладних (депозитних) рахунках.
Власні надходження бюджетних установ, частка яких у доходах спеціального фонду у 2009 р. збільшилася на 5,6% і становила 38,7%; у 2008 р. становили 20 млрд. 532,5 млн. грн., або 126% затвердженого на рік та 89,8% плану з урахуванням змін, внесених до кошторисів розпорядниками бюджетних коштів. Порівняно з 2008 р. зазначені надходження зросли на 5 млрд. 331,3 млн. грн., або 35,1%. Майже дві третини власних надходжень становила плата за послуги, що надаються бюджетними установами, в сумі 14 млрд. 827,3 млн. грн., або 91,1% річного плану.
У складі бюджетів має передбачатись певний обсяг нерозподілених видатків у вигляді резервного фонду для здійснення протягом року непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету. Порядок використання коштів з резервного фонду бюджету визначається Кабінетом Міністрів України (ст. 24 Кодексу). Рішення про виділення коштів з резервного фонду бюджету приймаються відповідно Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самоврядування. Він не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету.
Розподіл бюджету на загальний і спеціальний фонди стосується не тільки Державного бюджету України, а й місцевих бюджетів, які можуть бути поділені на загальний і спеціальний фонди за наявності такої норми у відповідному законі. Перелік доходів загального фонду місцевих бюджетів надається у ч. 1 ст. 69 Кодексу (всього 21 позиція), перелік надходжень до спеціального фонду місцевих бюджетів надається у ч. 2 ст. 69
Кодексу (всього 15 позицій). Складовою частиною спеціального фонду місцевих бюджетів є так званий бюджет розвитку місцевих бюджетів (ст. 71 Кодексу).
Виконання бюджету аналізується як в цілому, так і по кожній частині бюджету, тобто по кожному з фондів. Розглянемо його виконання на прикладі Державного бюджету країни 2009 р.
За даними Рахункової палати, доходна частина загального фонду Державного бюджету України за 2009 р. не виконана. При плані 184 млрд. 628,2 млн. грн. доходи загального фонду становили 172 млрд. 206,5 млн. грн., що на 12 млрд. 421,7 млн. грн., або 6,7 %, менше запланованих обсягів. При цьому кожна шоста гривня доходів загального фонду забезпечена шляхом вилучення обігових коштів суб'єктів господарювання та зарахування надходжень від Міжнародного валютного фонду.
млн. грн.
Планові видатки загального фонду державного бюджету встановлені в сумі 194 млрд. 378,7 млн. грн., а проведені в сумі 187 млрд. 760 млн. грн., або 96,6% плану. Таким чином, річні призначення не виконані на 6 млрд. 618,7 млн. грн., або 3,4%. Виконання видатків державного бюджету за основними напрямами наведено в таблиці 2.4.
Таблиця 2.4. Виконання державного бюджету за видатками

з/п
Показники
План
Виконано



всього
у т. ч. загальний фонд
всього
у т. ч. загальний фонд





сума
%
сума
%


всього
284 665
194 379
242357
85,1
187 760
96,6

3 них

1.
Загальнодержавні функції
37 575
27 500
24 868
66,2
23 356
84,9

2.
Оборона
12 999
7 960
9 655
74,3
7 858
98,7

3.
Громадський порядок, безпека та судова влада
25 252
20 393
24 164
95,7
20 026
98,2

4.
Економічна діяльність
51 462
7 019
33 234
64,6
6 784
96,7

5.
Охорона навколишнього природного середовища
2 160
1 197
1 824
84,4
1 118
93,4

6.
Житлово-комунальне господарство
368
106
248
67,4
72
67,9

7.
Охорона здоров'я
8 040
6 379
7 531
96,7
6 090
95,5

8.
Духовний і фізичний розвиток
3 507
2 200
3 216
91,7
2 087
94,9

9.
Освіта
25 831
16 624
23 925
92,6
16 523
99,4

10.
Соціальний захист та соціальне забезпечення
53 909
47 720
51 512
95,6
47 357
99,2

11.
Кошти, що передаються до бюджетів інших рівнів
63 564
57 281
62 180
97,8
56 489
98,6


На кінець року залишилися неоплаченими зареєстровані головними розпорядниками в органах Державного казначейства фінансові зобов'язання щодо проведення видатків на суму 1 млрд. 227,5 млн. грн. та залишилися нерозподіленими кошти загального фонду на суму 3 млрд. 815,4 млн. гривень. У структурі видатків загального фонду найбільш значними за обсягами були міжбюджетні трансферти 56 млрд. 489,4 млн. грн., або 30,1% загального обсягу, видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення 47 млрд. 356,6 млн. грн. (25,2%.), виконання загальнодержавних функцій 23 млрд. 355,3 млн. грн., або 12,4%, економічну діяльність 6 млрд. 784,1 млн. грн. (3,6%).
Видатки загального фонду державного бюджету, що статтею 27 закону про державний бюджет визначені захищеними, передбачені в сумі 183 млрд. 908 млн. грн., або 94,6% запланованого річного обсягу. За підсумками 2009 р., вказані видатки проведено в сумі 179 млрд. 918,9 млн. грн., або 97,8% затверджених річних призначень.
Доходи спеціального фонду Державного бюджету при плані 70 млрд. 912,2 млн. грн. виконані в сумі 53 млрд. 113,4 млн. грн., що на 17 млрд. 798,8 млн. грн., або 25,1%, менше планового обсягу. Питома вага спеціального фонду в доходах державного бюджету 2009 р. зросла і становила майже чверть, тоді як у 2008 р. п'яту частину. Більше половини обсягу доходів спеціального фонду становили загальнодержавні податки і збори, що свідчить про втрату його головного призначення залучення до державного бюджету власних надходжень бюджетних установ та різних позабюджетних фондів.
Порівняно з 2008 р. доходи спеціального фонду зросли на 7 млрд. 243,5 млн. грн., або 15,8%. При цьому доходи спеціального фонду у 2009 р. становили 23,6% загального обсягу доходів державного бюджету, що на 3,8 відсоткових пункти більше, ніж у 2008 р. (19,8%). Зазначене зумовлено здебільшого переглядом джерел доходів, зокрема, надходженням до спеціального фонду, відповідно до статті 6 закону про державний бюджет на 2009 рік рентної плати за транзитне транспортування природного газу в повному обсязі та збільшенням обсягів проведених клірингових розрахунків.
Видатки спеціального фонду державного бюджету на 2009 р. були затверджені в сумі 79 млрд. 744,1 млн. грн. Внесеними упродовж року змінами планові призначення збільшені розпорядниками бюджетних коштів на 10 млрд. 541,9 млн. грн., або 13,2%, і визначені в сумі 90 млрд. 286 млн. грн. За рахунок коштів спеціального призначення проведені видатки в сумі 54 млрд. 596,7 млн. гривень. Отже, у 2009 р. не виконані як затверджені, так і планові обсяги видатків спеціального фонду на 25 млрд. 147,4 млн. грн., або 31,5%, та 35 млрд. 689,3 млн. грн., або 39,5%, відповідно. Стан виконання показників спеціального фонду державного бюджету за основними джерелами доходів наведено у таблиці 2.5.
У звітному періоді переважну частину коштів спеціального фонду 45 млрд. 349,5 млн. грн., або 83,1% загального обсягу, використано на поточне споживання, що на 7,8% більше, ніж у 2008 р. На кінець 2009 р. залишилися неоплаченими зареєстровані фінансові зобов'язання розпорядників коштів щодо спеціального фонду в сумі 2 млрд. 495,2 млн. грн. У значних обсягах планові призначення спеціального фонду не виконано за програмами Державної служби автомобільних доріг (на 4 млрд. 469,5 млн. грн., або 29,3%.); Міністерства оборони (на 3 млрд. 829,5 млн. грн., або 79,5%); Міністерства палива та енергетики (на 1 млрд. 401,2 млн. грн., або 20,3%); Міністерства освіти і науки (на 1 млрд. 193,3 млн. грн., або 18,7%); Міністерства навколишнього природного середовища (на 786,6 млн. грн., або 46,1%).
Динаміку доходів Зведеного, Державного та місцевих бюджетів України у 20062009 рр. представлено у таблиці 2.6.
Виконання бюджету у 2009 р. характеризується збільшенням частки перерозподілу ВВП через зведений бюджет на 0,3 в. п. порівняно з попереднім роком. До доходної частини державного бюджету з урахуванням міжбюджетних трансфертів надійшло 225, 3 млрд. грн., що на 6,4 млрд. грн., або на 2,8%, менше за аналогічний показник
Таблиця 2.5. Виконання спеціального фонду державного бюджету за доходами
№ з/п
Показники
Затверджено
План з урахування мзмін
Виконано
Відсоток виконання до:






Затвердженого
плацу з урахуванням змін


ВСЬОГО ДОХОДІВ
60 681
70 912
53 113
87,5
74,9

у тому числі

1.
Податок на прибуток підприємств (податкова заборгованість та розстрочені податкові зобов'язання)
2 238
2 634
2 147
95,9
81,5

2.
Податок на додану вартість (податкова заборгованість та розсірочені податкові зобов'язання)
450
3 253
4 704
в 10,5 р.
144,6

3.
Акцизний збір
9 820
9 820
6 425
65,4
65,4

4.
Ввізне мито
1 573
1 573
927
58,9
58,9

5.
Рентна плата (податкова заборгованість та розстрочені податкові зобов'язання)
3 648
3 648
3 350
91,9
91,9

6.
Збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію
2 435
2 435
2 268
93,1
93,1

7.
Додаткові збори на виплату пенсій
4 661
4 661
3 696
79,3
79,3

8.
Власні надходження бюджетних установ
16 302
22 875
20 533
126,0
89,8

9.
Доходи від операцій з капіталом
2 070
2 159
899
43,4
41,6

10.
Цільові фонди
425
483
634
149,1
131,2



Таблиця 2.6. Динаміка доходів Зведеного, Державного та місцевих бюджетів України у 2006-2009 роках
Показники
2006
2007
2008
2009
2009 рік проти 2008 року






Абсолютний приріст, млрд. грн.
Темп приросту
(%)

Зведений бюджет, млрд. грн., у т.ч.
171,8
219,9
297,9
288,6
-9,3
-3,1

у % до ВВП
31,6
30,5
31,3
31,6
X
X

загальний фонд
130,8
167,2
238,5
224,3
-14,2
-6,0

спеціальний фонд
41,0
52,7
59,4
64,3
4,9
8,2

Державний бюджет (без урахування міжбюджетних трансфертів) млрд. грн., у т. ч.
131,9
161,6
224,0
217,6
-6,4
-2,9

частка у доходах зведеного бюджету, %
76,8
73,5
75,2
75,4
X
X

загальний фонд
99,9
122,3
178,6
164,6
-14,0
-7,8

спеціальний фонд
32,0
39,3
45,4
53,0
7,6
16,5

Місцеві бюджети (без урахування міжбюджетних трансфертів) млрд. грн., у т. ч.
39,9
58,3
73,9
71,0
-2,9
-3,9

частка у доходах зведеного бюджету, %
23,2
26,5
24,8
24,6
X
X

загальний фонд
30,9
44,9
59,9
59,6
-0,3


спеціальний фонд
9,0
8,4
14,0
0,4
-2,6
-18,6


2008 р. У тому числі до загального фонду державного бюджету надійшло 172,2 млрд. грн., а до спеціального фонду 53,1 млрд. грн.
Бюджетний кодекс України в новій редакції передбачає удосконалення управління бюджетними коштами (закріплення нових бюджетних правил) щодо регламентації використання коштів загального та спеціального бюджету та управління ними, а саме:
млн. грн.
- встановлено заборону без внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) щодо збільшення бюджетних призначень за загальним і спеціальним фондами державного бюджету (місцевого бюджету) (ч. 11 ст. 23 Бюджетні призначення та асигнування):
на оплату праці працівників бюджетних установ за рахунок зменшення інших видатків;
на видатки за бюджетними програмами, пов'язаними з функціонуванням органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування), за рахунок зменшення видатків за іншими бюджетними програмами;
встановлено заборону відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів (включаючи власні надходження бюджетних установ) органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами, крім випадку передбаченого частиною 8 статті 16 цього Кодексу, а також при розміщенні закордонними дипломатичними установами України бюджетних коштів на поточних рахунках іноземних банків у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, і при розміщенні вищими та професійно-технічними навчальними закладами на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право (ч. 9 ст. 13 Складові частини бюджету);
надано право Міністру фінансів вносити зміни до розпису Державного бюджету за загальним фондом (у разі недостатності надходжень до бюджету для здійснення бюджетних асигнувань) з метою забезпечення збалансованості надходжень та витрат державного бюджету з дотриманням граничного обсягу дефіциту (профіциту) державного бюджету затвердженого законом про Державний бюджет України (ч. 1 ст. 54 Скорочення видатків і кредитування загального фонду Державного бюджету України);
встановлено порядок використання власних надходжень бюджетних установ у разі перевищення відповідних витрат, затверджених законом про Державний бюджет України (ч. 9 ст. 51 Особливості здійснення окремих видатків);
врегульовано механізм перерахування до загального фонду бюджету залишків коштів спеціального фонду у разі відсутності відповідних бюджетних призначень на наступний бюджетний період (ч. 2 ст. 57 Порядок закриття рахунків після закінчення бюджетного періоду);
закріплено доходи загального фонду державного бюджету та доходи місцевих бюджетів, які щорічно визначаються законом про Державний бюджет України (ст. 29 Склад доходів Державного бюджету України, ст. 64 Склад доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, ст. 69 Доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів);
збільшено ресурс місцевих бюджетів у спеціальному фонді, а саме: збільшено з 20% до 50% нормативу зарахування до бюджетів місцевого самоврядування збору за забруднення довкілля і грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушеннями законодавства про охорону довкілля внаслідок господарської та іншої діяльності. Питання для самоконтролю
Навести визначення понять «бюджетна класифікація», «доходи бюджету», «податкові надходження», «неподаткові надходження», «операцій з капіталом», «трансферти».
Назвати методи формування доходів бюджету.
Дати характеристику складу та структурі доходів бюджету України.
Назвати об'єкти, які підлягають бюджетній класифікації.
Назвати характерні риси податкового методу формування доходів бюджету.
Визначити групи податкових надходжень згідно з Бюджетною класифікацією України.
Назвати характерні риси неподаткового методу формування доходів бюджету.
Визначити групи неподаткових надходжень згідно з Бюджетною класифікацією України.
(Охарактеризувати структурні елементи доходів від операцій з капіталом.
Здійснити систематизацію трансфертів згідно з Бюджетною класифікацією України.
Як саме можна класифікувати фінансування бюджету або державного боргу за типом кредитора? Чи може бути населення кредитором?
Для чого потрібна класифікація державного боргу?
Чи можливий економічний розвиток без внутрішнього державного боргу? Які шляхи його погашення?
Які фінансові ресурси не можна використовувати на покриття дефіциту державного бюджету?
Чи може країна взагалі обійтись без зовнішніх запозичень ?
Що таке міжбюджетні трансферти? Поясніть їх роль у міжбюджетних відносинах, охарактеризуйте їх види та специфіку застосування.
Що означає «захищені статті» видатків бюджету?
З якою метою запроваджена бюджетна класифікація ?
Який орган затверджує бюджетну класифікацію та зміни до неї?
Назвіть складові частини бюджетної класифікації.
Які учасники бюджетного процесу застосовують бюджетну класифікацію ?
Чи можливо використовувати бюджетну класифікацію для проведення фінансового аналізу в розрізі доходів?
В чому суть програмної класифікації видатків та кредитування бюджету?
Яка класифікація видатків та кредитування бюджету містить перелік головних розпорядників бюджетних коштів ?
На підставі якої класифікації видатків та кредитування Державне казначейство України складає та веде єдиний реєстр розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів?
Які рівні деталізації має функціональна класифікація ?
За якою класифікацією видатки бюджету поділяються на поточні та капітальні?
Як класифікація кредитування бюджету систематизує кредитування бюджету за типом позичальника?
Як поділяються операції з кредитування бюджету?
Тестові завдання
Бюджетна класифікація це:
а) єдине систематизоване згрупування доходів та видатків, спрямованих на фінансування державних заходів у галузі економіки, соціальної сфери, національної оборони тощо;
б) єдине систематизоване згрупування доходів, видатків, фінансування боргу відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.
в) єдине систематизоване згрупування доходів, видатків, кредитування, фінансування бюджету, боргу відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів;
г) єдине систематизоване згрупування доходів, видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування бюджету за ознаками економічної сутності, функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.
Об'єктами, які підлягають бюджетній класифікації є:
а) доходи та видатки;
в) кредитування;
г) фінансування бюджету;
д) борг;
е) правильно: а), в), г), д);
є) всі відповіді правильні.
Доходи бюджету це:
а) податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі (включаючи надходження до державних цільових фондів), справляння яких передбачено законодавством України;
б) податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі (включаючи трансферти, плату за адміністративні послуги, власні надходження бюджетних установ), справляння яких передбачено законодавством України;
в) податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі (включаючи дарунки), справляння яких передбачено законодавством України;
г) податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі (включаючи гранти), справляння яких передбачено законодавством України.
Доходи бюджету класифікуються за такими розділами:
а) податкові надходження; неподаткові надходження;
б) податкові надходження; неподаткові надходження; інші надходження;
в) податкові надходження; неподаткові надходження; трансферти
г) податкові надходження; неподаткові надходження; доходи від операцій з капіталом; трансферти.
Податковими надходженнями визнаються:
а) передбачені податковими законами України та законом про Державний бюджет на відповідний рік загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов 'язкові платежі;
б) встановлені законами України про оподаткування загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) та місцеві податки і збори (обов'язкові платежі);
в) встановлені Бюджетним кодексом України та законами України про оподаткування загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) та місцеві податки і збори (обов'язкові платежі);
г) встановлені законами України про оподаткування та іншими нормативно-правовими актами загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) та місцеві податки і збори (обов'язкові платежі).
Згідно з бюджетною класифікацією до податкових надходжень відносяться:
а) доходи від власності та підприємницької діяльності;
б) доходи від некомерційного та побічного продажу;
в) збори за спеціальне використання природних ресурсів;
г) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності.
Згідно з бюджетною класифікацією до неподаткових надходжень відносяться:
а) доходи від власності та підприємницької діяльності;
б) доходи від некомерційного та побічного продажу;
в) збори за спеціальне використання природних ресурсів;
г) надходження від штрафів та фінансових санкцій.
Затвердження дотації вирівнювання для міста обласного підпорядкування належить до повноважень:
а) Верховної Ради України;
б) обласної ради;
в) міської ради;
г) всі відповіді хибні.
Затвердження субвенції для районного бюджету належить до повноважень:
а) Верховної Вади України;
б) обласної ради;
в) районної ради;
г) всі відповіді хибні.
Бюджетним кодексом України передбачається використання таких видів трансфертів:
а) дотацій вирівнювання;
б) субвенцій;
в) коштів, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;
г) додаткових дотацій;
д) вірні відповіді а), б);
е) всі відповіді хибні.
Класифікація це (виберіть те, що більше підходить за значенням):
а) аналіз, синтез, об'єднання за певними ознаками;
б) групування, систематизація за певними ознаками;
в) відбір за схожими критеріями чого-небудь.
Метою класифікації операцій фінансування бюджетного дефіциту за типом боргового зобов 'язання є:
а) отримання інформації про способи, що використовуються державними установами для фінансування свого дефіциту або розподілу фінансових ресурсів, що з 'явились у результаті перевищення їх доходів над видатками;
б) отримання інформації про вірогідний вплив суб'єктів господарювання на економіку.
Для яких цілей використовується бюджетна класифікація?
а) Складання і виконання державного та місцевих бюджетів, звітування про їх виконання.
б) Здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів.
в)Проведення фінансового аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, кредитування, фінансування і боргу.
г) Забезпечення порівнянності бюджетних показників.
д) Складання і виконання державного та місцевих бюджетів, звітування про їх виконання, здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення фінансового аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, кредитування, фінансування і боргу, забезпечення порівнянності бюджетних показників.
Хто затверджує бюджетну класифікацію?
а) Комітет Верховної Ради України з питань бюджету.
б) Міністерство фінансів України.
в) Міністерство економіки України.
Які складові бюджетної класифікації?
а) Класифікація доходів і видатків бюджету.
б) Класифікація фінансування бюджету.
в) Класифікація доходів, видатків та кредитування, фінансування бюджету, класифікація боргу.
Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету використовується у разі:
а) складання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет);
б) застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі.
Що відображає функціональна класифікація видатків бюджету?
а) Поточні і капітальні видатки.
б) Поточні і капітальні видатки, кредитування без погашення.
в) Поточні видатки і видатки розвитку.
г) Функції держави.
Відомча класифікація видатків та кредитування бюджету відображає:
а) перелік головних розпорядників бюджетних коштів для систематизації видатків та кредитування бюджету за ознакою головного розпорядника бюджетних коштів.
б) фактичне використання міністерствами і відомствами бюджетних коштів, бюджетних асигнувань між безпосередніми отримувачами коштів з бюджету.
б) Фінансування поточного утримання міністерств і відомств.
в) Розподіл бюджетних коштів між ланками міністерств і відомств на поточні потреби.
Економічна класифікація видатків бюджету відображає:
а) Поточні видатки і видатки розвитку.
б) Поточні і капітальні видатки.
в) Статті та підстатті видатків, елементи цільових витрат.
г) Поточні і капітальні видатки, кредитування з вирахуванням.
д) Погашення боргу.
Внутрішні джерела фінансування це:
а) запозичення за рахунок емісії державних цінних паперів, надходження від органів грошово-кредитного регулювання і банківських установ, від Держкоммайна та інші внутрішні джерела;
б) довгострокові та короткострокові зобов 'язання, зовнішні запозичення;
в) кредити населення, депозити населення на рахунках вітчизняних банків.
Зовнішні джерела фінансування це:
а) позики, отримані від МВФ та урядів іноземних держав; б) позики, отримані від міжнародних організацій економічного розвитку, надходження від органів управління іноземних держав, позики, отримані від іноземних комерційних банків, та інші джерела, не віднесені до цих категорій;
в) позики від групи банків, що входять до складу Світового банку.
Тип кредитора це категорія:
а) власників майна;
б) власників цінних паперів;
в) усіх суб'єктів господарювання.
Державний борг це:
а) сума непогашених фінансових зобов 'язань;
б) сума заборгованості держави внутрішнім та зовнішнім кредиторам;
в) будь-яка сума заборгованості держави.
Класифікації боргу у Бюджетному кодексі здійснюється за двома ознаками (знайдіть невірне тлумачення):
а) за типом кредитора, що характеризує категорію кредитора або власника боргових зобов'язань;
б) за типом позичальника, що характеризує тип тієї особи, хто дає позику;
в) за типом боргового зобов'язання, що характеризує вид фінансового інструменту запозичення коштів.
Борг поділяється на (знайдіть невірне тлумачення):
а) внутрішній;
б) зовнішній;
в) короткостроковий.
Чи вірно визначене тлумачення:
Державна гарантія зобов 'язання держави в особі Кабінету Міністрів України, що діє через Міністерство фінансів України, повністю або частково виконати платежі на користь кредитора у випадку невиконання позичальником, іншим ніж Україна, зобов 'я- зань щодо повернення грошових коштів на умовах строковості та платності:
а) так;
б) ні.
Класифікація боргу відноситься до:
а) бюджетної структури;
б) бюджетної класифікації;
в) класифікації фінансування бюджету за типом боржника.
Складовими частинами спеціального фонду бюджету є (знайдіть помилкове твердження):
а) доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування;
б) видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень;
в) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень;
г) фінансування загального фонду бюджету.
Кошти, отримані в установленому порядку бюджетними установами як плата за надання послуг, згідно з Кодексом називаються:
а) особистими коштами;
б) власними коштами;
в) власними надходженнями.
Бюджет розподіляється на:
а) за типом кредитора; за типом боргового зобов 'язання;
б) на спеціальний і загальний фонди;
в) на загальний фонд, спеціальний фонд, стабілізаційний фонд.
Вкажіть правильне тлумачення:
а) власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.
б) власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до загального фонду бюджету.
Розподіл Державного бюджету на спеціальний і загальний фонди, їх складові частини визначаються:
а) Конституцією України;
б) Бюджетним кодексом України та/або законом про Державний бюджет України;
в) Міністерством фінансів України.
Ситуаційні вправи
Завдання №1.
1.1. Розподілити наступні доходи між бюджетами відповідно до положень Бюджетного кодексу:
акцизний збір із вироблених в Україні товарів, сплачений підприємством, що перебуває у державній власності і розташовано на території міста обласного значення;
податок з доходів фізичних осіб, сплачений на території сільської ради;
плата за землю, сплачена на території міста обласного значення;
плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються обласними адміністраціями;
державне мито, що справляється сільською радою;
власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів обласного бюджету;
ринковий, що справляється в місті районного значення;
мито на товари, що вивозяться суб'єктами підприємницької діяльності;
кошти від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у комунальній власності міської ради;
податок на додану вартість, сплачений підприємством, що належить до комунальної власності і розташована на території міста районного значення.
1.2. Вказати, які з доходів, що зараховуються до місцевих бюджетів враховуються та не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.
Завдання №2.
Проаналізувати законодавчі та інші нормативно-правові документи, які регламентують систему оподаткування в Україні.
Проаналізувати (не менше ніж за три роки) статистичні дані, що характеризують структуру податкових надходжень до державного бюджету України. Зробити відповідні висновки.
Встановити тенденції, проблеми акумуляції податкових надходжень до державного бюджету України.
Визначити напрями вдосконалення процедур акумуляції податкових надходжень до державного бюджету України.
Завдання №3.
Проаналізувати законодавчі та інші нормативно-правові документи, які регламентують систему місцевого оподаткування в Україні.
Проаналізувати (не менше ніж за три роки) статистичні дані, що характеризують структуру податкових надходжень до місцевих бюджетів України. Зробити відповідні висновки.
Встановити тенденції, проблеми акумуляції податкових надходжень до місцевих бюджетів України.
Визначити напрями вдосконалення процедур акумуляції податкових надходжень до місцевих бюджетів України.
Завдання №4.
Вказати коди бюджетної класифікації доходів:
акцизний збір із ввезених на територію України мотоциклів;
збір за користування радіочастотним ресурсом;
комунальний податок;
плата за оренду майна бюджетних установ;
земельний податок з юридичних осіб;
додаткові дотації, що отримуються з державного бюджету;
податок на прибуток страхових організацій;
збір за право проведення телезйомок;
дивіденди, нараховані на акції господарських товариств, що є у власності територіальної громади міста;
плата за забруднення навколишнього середовища, сплачена в місті обласного значення;
акцизний збір тютюнової фабрики, яка розташована в місті обласного значення;
плата за землю, сплачена на території міста районного значення;
благодійні внески, одержані бюджетними установами;
податок з доходів фізичних осіб-нерезидентів;
податок на промисел.
Завдання №5.
Вказати до якого бюджету зараховуються наступні доходи:
податок на прибуток приватних підприємств;
плата за оренду цілісних майнових комплексів, що знаходяться у комунальній власності міста;
плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності, що видаються обласною державною адміністрацією;
мито на товари, які вивозяться громадянами;
податок з власників транспортних засобів, сплачений у селі;
плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється районною державною адміністрацією;
податок на додану вартість, сплачений в селі;
податок з доходів фізичних осіб, сплачений на території міста обласного значення;
комунальний податок підприємств міста районного значення.
Завдання №6.
1. Виберіть те, що відноситься до структури зовнішнього боргу і що відноситься до зовнішнього фінансування:
а) заборгованість за позиками, одержаними від міжнародних організацій економічного розвитку;
б) короткострокові облігації та векселі;
в) заборгованість за позиками, наданими постачальниками;
г) коригування, пов'язане з різницею у вартісній оцінці цінних паперів, що створюється між номінальною вартістю і ціною придбання;
д) погашення.
Завдання №7.
1. Розрахуйте обсяг видатків на надання адресної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям для м. Дніпропетровська, якщо прогнозний обсяг видатків, що необхідні для цього, становить (умовно) 220 тис. грн., прогнозний обсяг даних видатків по Україні 498 124,8 тис. грн., а обсяг видатків на надання даної допомоги за попередній період 280 223,6 тис. грн.
Скориставшись статистичними даними за останні три роки, покажіть динаміку зовнішнього боргу за його структурою і поясніть, чи завжди є необхідними запозичення коштів у МВФ, іноземних держав? Чи може бути альтернативний варіант вирішення питання і який саме?
Скориставшись статистичними даними за 2008 і 2009 рр., розрахуйте темп зростання видатків на фінансування соціальної сфери та питому вагу їх у загальних витратах у зведеному бюджеті на 2008 та 2009 рр.. Порівняйте отримані дані. Зробіть висновки.
Розведіть складові частини загального і спеціального фондів бюджету на дві відповідні групи:
всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету;
доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування;
всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету;
кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету);
надходження від сектору державного управління;
видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ);
кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету).
Завдання №8.
Необхідно:
вказати підрозділи бюджетної класифікації, на які мають бути віднесені такі видатки:
капітальні вкладення на будівництво адміністративного об'єкта Кабінету Міністрів України в місті Києві;
заробітна плата апарату Міністерства закордонних справ України;
придбання м'якого інвентарю для Міністерства транспорту України;
виплата стипендій студентам Кримського економічного інституту;
асигнування з фонду непередбачених видатків Ради міністрів Автономної Республіки Крим на ліквідацію наслідків стихійного лиха.
Завдання №9.
Необхідно:
вказати підрозділи бюджетної класифікації, на які мають бути віднесені такі видатки:
харчування хворих у дорожній клінічній лікарні №1 Головної лікарсько-санітарної служби Південно-Західної залізниці;
капітальний ремонт адміністративного об'єкта Головного фінансового управління;
закупівля товарів для створення стратегічних і надзвичайних запасів;
придбання землі на будівництво посольства України в Швеції;
одноразова допомога інвалідам та учасникам бойових дій Великої Вітчизняної війни.
Перелік питань для екзамену (заліку)
Сутність бюджетної класифікації, її значення та роль у формуванні доходів бюджету.
Класифікація доходів бюджету України, їх склад та структура.
Суть та складові частини бюджетної класифікації
Програмна та відомча класифікація видатків та кредитування бюджету, їх характеристика.
Функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету, її характеристика.
Економічна класифікація видатків бюджету, її характеристика.
Класифікація кредитування бюджету, її суть.
Податкові надходження у структурі доходів бюджету.
Неподаткові надходження у структурі доходів бюджету.
Доходи від операцій з капіталом як джерело формування доходів бюджету.
Бюджетні трансферти в Україні.
Склад витрат (видатків) бюджету. Поняття витрат (видатків) споживання і витрат (видатків) розвитку.
Класифікація фінансування бюджету за типами
Державний борг та його класифікація за типами.
Характеристика складових частин бюджету. Тема 3.
ФІНАНСУВАННЯ БЮДЖЕТУ (ДЕФІЦИТ, ПРОФІЦИТ) ТА ДЕРЖАВНИЙ (МІСЦЕВИЙ) БОРГ
§ 1. Дефіцит бюджету: його роль та методи обліку. § 2. Джерела фінансування дефіциту бюджету. § 3. Управління ліквідністю бюджету та фінансовими активами. § 4. Управління борговими зобов'язаннями. § 5. Державні та місцеві гарантії. § 6. Державний та місцевий борг.
Важливою та дискусійною темою у сфері державних фінансів є дефіцит бюджету. Питання збалансування доходів і видатків бюджету має неоднозначний характер серед прихильників диферентних економічних теорій та представників різних економічних шкіл. Так прихильники кейнсіанської та неокейнсіанської економічної теорії вважають, що бюджетний дефіцит є головним стимулятором економічного зростання. Дефіцит бюджету може зберігатися і при зростаючому виробництві для стимулювання економіки та досягнення ще вищих темпів її зростання. Прибічники фінансової теорії "економіки пропозиції" пропагують ідею зменшення втручання держави в економіку, тому і стверджують, що використання бюджетного дефіциту і державного боргу не є найкращими стимуляторами економічного розвитку, а навпаки сприяють збільшенню інфляції. Тому теорія "економіки пропозиції" уособлює пропозиції бюджетної політики, яка має забезпечити збалансованість бюджету країни. Монетаризм пропагує мінімальне втручання держави в економіку, що надасть змогу ринковій економіці самостійно досягти стану макроекономічної рівноваги. Тому актуальними питаннями, які постають перед нами є: як впливає бюджетний дефіцит на економіку, чи варто приймати бюджет країни із дефіцитом, який має бути його оптимальний розмір при прийняті бюджету (до ВВП), як бюджетний дефіцит впливає на розмір державного боргу. І основним питанням, яке постає перед нами у контексті вивчення даної дисципліни як ефективно управляти бюджетним дефіцитом.
Вивчення дисципліни "Бюджетний дефіцит та державний борг" передбачає опанування теоретичних та практичних навичок управління економічними процесами, що відбуваються на макроекономічному рівні, здійснення оцінки рівня бюджетного дефіциту, визначення основних показників "економічної безпеки", дослідження впливу дефіциту бюджету на стан економіки держави, визначення зв'язку між допустимими значеннями бюджетного дефіциту та державного боргу щодо конкретної економічної ситуації а також спроможності давати оцінку наслідкам рішень, що приймаються по даним питанням.
Метою викладення даної дисципліни є формування у студентів сучасного економічного мислення і системи спеціальних знань з питань бюджетного менеджменту, а саме: визначення ролі бюджетного дефіциту у системі державного регулювання, проведення оцінки рівня державного боргу щодо відповідності до його граничних значень, вивчення та імплементація зарубіжного досвіду з питань використання державних та місцевих гарантій з врахуванням реалій функціонування вітчизняної економіки.
Предметом дисципліни є економічний механізм функціонування системи управління бюджетним дефіцитом та державним (муніципальним) боргом. Об'єктом дисципліни є дефіцит бюджету та державний борг в Україні, країнах що розвиваються та у високорозвинених країнах.
Дисципліна "Бюджетний дефіцит та державний борг" передбачає комплексне теоретичне і практичне вивчення економічної природи і суті дефіциту бюджету та державного боргу і їх впливу на стабілізацію та розвиток економіки держави. Даний курс передбачає теоретичну та практичну підготовку студентів для вирішення конкретних завдань, зокрема:
Визначення поняття та розкриття сутності дефіциту бюджету, дослідження методології його визначення;
Аналіз основних джерел фінансування бюджетного дефіциту та визначення впливу дефіциту на стан економіки країни;
Окреслення цілей системи управління ліквідністю бюджету та фінансовими активами;
Визначення поняття державних та місцевих гарантій а також вивчення іноземного досвіду по використанню цих гарантій;
Розкриття сутності системи управління борговими зобов'язаннями держави;
Визначення поняття державного боргу, дослідження основних його складових та оцінка граничного значення державного боргу для країни.
Головне завдання лекції полягає в тому, щоб показати сукупність і взаємозалежність змін, що відбуваються в державній фінансовій сфері, їх загальну спрямованість і цільову орієнтацію, можливі альтернативи у реалізації ринкових підходів до фінансового регулювання відтворювальних процесів в економіці.
При підготовці даної лекції було застосовано наступні методи економічного дослідження економічного аналізу та синтезу, спостереження, формалізації, абстрагування, ідеалізації, економіко-математичного моделювання. Лекція складається із 6 логічних розділів, що дозволяє стверджувати що викладання матеріалу є структуро- ваним, послідовним, відповідає меті вивчення дисципліни а також розкриває у повному обсязі завдання опанування даної дисципліни. Викладення матеріалів по всіх розділах базується на глибокому дослідженні сучасних економічних проблем, що висвітлюються у наукових працях зарубіжних та вітчизняних дослідників, з урахуванням всіх останніх змін, які відбулись у вітчизняному законодавстві.
Поряд з висвітленням теоретичних питань лекція містить практикум з курсу, який вмішує тестові завдання та типові ситуаційні вправи. Завдання для практичної роботи дають змогу студентам краще освоїти матеріал та набути навичок щодо реального обґрунтування та прийняття економічних рішень.
§ 1. Дефіцит бюджету: його роль та методи обліку
Роль дефіциту бюджету. Збільшення ролі фінансових ринків у процесі суспільного відтворення може негативно впливати на економічне життя країни. Це пов'язано із недосконалістю ринкового механізму, що лежить в основі функціонування фінансових ринків.
Недосконалість функціонування внутрішнього фінансового ринку полягає у тому, що він не завжди сприяє створенню та ефективному перерозподілу внутрішніх заощаджень. Як наслідок, цих заощаджень може виявитись недостатньо для забезпечення економічного зростання, вони можуть зберігатися в неорганізованій формі, обмежуючи пропозицію фінансових ресурсів, спрямовуватись на цілі, що не забезпечують економічного зростання у довгостроковому періоді, або перетікати за кордон. Це обмежує зростання внутрішнього попиту, погіршує його структуру і, як наслідок, економічне зростання загалом.
Недоліки фінансових ринків, що регулюються ринковим механізмом, стають все очевиднішими із зростанням міжнародної інтеграції. Поряд із позитивними зрушеннями, до яких призводять ці процеси, національні економіки стають все більш залежними від негативних імпульсів, що надходять ззовні. Особливо гостро це проявляється у країнах із невеликими відкритими економічними системами, країнах із експортоорієнтованою структурою економіки, спрямованої на виробництво товарів з низькою часткою валової доданої вартості. У таких країнах, до яких відноситься і Україна, основним фактором циклічності розвитку економіки є зовнішня кон'юнктура на фінансових та товарних ринках.
Слабкою ланкою ринкового механізму, яка призводить до турбулентності фінансових ринків є рефлективність поведінки його учасників. Ринкові суб'єкти намагаються спрогнозувати хід майбутніх подій, які у коротко- та середній перспективі залежать від рішень, що приймаються спираючись на результати цих передбачень. Приймаючи рішення, учасники ринку орієнтуються на фундаментальні економічні показники, а також на тимчасові кон'юнктурні відхилення, пов'язані з інерційністю поведінки окремих учасників ринку. В окремих випадках можуть виникати ситуації, коли більшість професійних учасників, з метою спекулятивного заробітку, орієнтуються не на фундаментальні макроекономічні показники, а на тимчасові кон'юнктурні відхилення, ще більше порушуючи рівновагу на фінансових та товарних ринках.
Держава опосередковано спроможна впливати на перекоси фінансових ринків шляхом підвищення прозорості діяльності їх учасників, обмеження спекулятивних операцій і т.п. Однак цього недостатньо для забезпечення рівноваги фінансової системи, особливо у випадку масштабних зовнішніх збурень. За таких умов підвищується роль держави не тільки як «головного арбітра», але й як безпосереднього учасника фінансових ринків. Ставши їх учасником, держава перерозподіляє внутрішні та зовнішні фінансові заощадження, використовуючи їх з метою забезпечення фінансової рівноваги та макроекономічної стабільності, зменшення соціальної напруги у суспільстві. При цьому вирішуються наступні завдання: нейтралізація масштабних вхідних та вихідних зовнішніх фінансових потоків шляхом проведення антициклічної фіскальної політики перерозподілу зовнішніх заощаджень;
здійснення частини функцій фінансових інститутів щодо акумулювання внутрішніх фінансових заощаджень в умовах фінансової кризи та недовіри до них населення;
здійснення перерозподілу внутрішніх фінансових заощаджень з метою більш ефективного, з точки зору суспільства, їх використання, у випадку невідповідності тенденцій на фінансовому ринку фундаментальним макроекономічним показникам;
використання акумульованих фінансовими інститутами заощаджень з метою стимулювання внутрішнього попиту у випадку низької ділової активності та асиметричності інформації.
Рівень безпосереднього втручання держави в роботу фінансових ринків відображається показником дефіциту бюджету підсумком операцій держави з фінансовими активами та зобов'язаннями, а також показником державного боргу накопиченим підсумком такого втручання. У 2008 2009 роках, як показала світова практика, дефіцит бюджету став одним з найважливіших інструментів держави при подоланні кризових явищ. Про це свідчить середньозважений рівень дефіциту бюджету, який у 2009 році в розвинутих країнах становив 8,9% від ВВП, в країнах пострадянського простору близько 6,4% ВВП. Водночас, результативність державного втручання з допомогою дефіциту бюджету залежить від структури джерел його фінансування, умов залучення та напрямів використання залучених коштів.
Невід'ємною умовою забезпечення ефективного використання інструменту дефіциту бюджету є оптимальність його обсягів, структури джерел фінансування та використання залучених коштів. Однак, через недостатню обґрунтованість цих складових, активна фіскальна політика сама часто може призводити до появи негативних явищ: потрапляння країни до боргової пастки, «ефекту витіснення» приватних інвестицій, втрати керованістю фінансовою системою.
2. Методи обліку дефіциту бюджету. Існує два основних підходи до визначення дефіциту бюджету. Згідно першого підходу, що використовується у вітчизняному законодавстві, дефіцит бюджету це перевищення видатків бюджету над його доходами. Згідно Бюджетного кодексу в Україні дефіцит бюджету це перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та поверненням кредитів до бюджету).
Другий підхід зміщує акценти в бік взаємовідносин держави з учасниками фінансового ринку, де дефіцит бюджету розглядається як підсумок операцій держави з фінансовими активами та зобов'язаннями. Він поширений у розвинутих країнах, зокрема в ЄС.
В Протоколі «Про процедуру обмеження надмірного дефіциту», що є частиною договору про заснування ЄС від 1992 року, зазначається, що дефіцит це чисті запозичення, визначення яких надається в європейській системи обліку (Е8Л 95). Згідно Е8А 95, чисте кредитування(+) / чисте запозичення (-) це сальдо фінансового рахунку, в якому відображається чисте придбання фінансових активів за мінусом чистих взятих зобов'язань.
З часом, положення, більш загальної, призначеної для обліку операцій усіх секторів економіки, Е8А 95 почали не задовольняти потреби Європейської комісії у нагляді за показниками дефіциту бюджету та державного боргу. Тому, було прийнято рішення ввести у Е8Л 95 дублюючі позиції, що відображали ці показники спеціально в цілях контролю за рівнем дефіциту та державного боргу з приставкою ЕБР (Ехеезшє Бе^сії Ргосеіїиге). Зокрема, у 2001 році було прийнято рішення, що в цілях контролю за обсягом дефіциту бюджету згідно ЕБР своп операції та форвардні операції, що проводяться з метою управління боргом повинні відноситись до доходів від власності, в той час як в Е8А 95 вони відносяться до операцій з фінансовими деривативами, тобто статей фінансування.
МВФ у своєму методологічному посібнику обліку державних фінансів Ооуегптепі Еіпапсіаї 8іаіЇ8ііс8 Мапиаі (0Е8М 2001) наводить цілий ряд балансових показників. Концептуально, у 0Е8М 2001 всі операції органів державного управління поділяться на три блоки:
операції, що впливають на чисту вартість активів поточні доходи та витрати;
операції з не фінансовими активами;
операції з фінансовими активами і зобов'язаннями фінансування.
Підсумком операцій, що змінюють чисту вартість активів, тобто доходів, що не
пов'язані з відчуженням матеріальних активів та поточних видатків є чистий / валовий баланс поточних операцій. Цей показник відображає зведений показник поточної збалансованості операцій органів державного управління і безпосередньо залежить від заходів державної політики. Відмінність чистого та валового балансів поточних операцій полягає у тому, що в поточних видатках враховуються амортизація основного капіталу. Однак, зважаючи на відсутність достовірних даних про суми зносу основного капіталу, 0Е8М 2001 передбачає можливість визначати валовий баланс, що не враховує амортизації.
Чисте кредитування / запозичення загальний підсумок операцій, що змінюють чисту вартість активів та сальдо операцій з не фінансовими активами. З іншого боку це результат операцій з фінансовими активами та борговими зобов'язаннями. Цей показник характеризує ступінь поглинання урядом фінансових ресурсів, накопичених іншими секторами економіки та нерезидентами (у випадку дефіциту), або генерування урядом надлишкових фінансових ресурсів з подальшим їх спрямуванням іншим секторам (профіцит). Основне призначення зазначеного показника контроль за динамікою приросту державного боргу.
Загальний баланс бюджету скоригований, на підсумок ряду операцій, що викривляють реальний фінансовий стан органів державного управління, обсяг чистого запозичення / кредитування. Зокрема, надходження від приватизації (в тому числі
Таблиця 3.1. Баланс операцій уряду згідно методології МВФ від 2001 року
Операції, що змінюють чисту вартість

Доходи, що не пов'язані з відчуженням матеріальних активів
Поточні видатки

Податки
Видатки на заробітну плату

Обов'язкові платежі до соціальних фондів
Видатки на придбання товарів і послуг

Гранти
Амортизація основного капіталу

Інші доходи
Виплата процентів


Надання субсидій


Інші видатки

Чистий/валовий баланс поточних операцій

Операції з не фінансовими активами

Продаж не фінансових активів
Придбання не фінансових активів

Основні фонди Матеріальні запаси Цінності
Інші невиробничі активи
Основні фонди Матеріальні запаси Цінності
Інші невиробничі активи

Чисте кредитування/запозичення

Операції з фінансовими активами і зобов'язаннями (фінансування)

Чисте придбання фінансових активів
Чисте взяття зобов'язань

Внутрішніх
Внутрішніх

Зовнішніх
Зовнішніх


відчуження основних фондів), відносяться до статей фінансування. Натомість субсидії, що надаються у формі кредитів чи придбання інших фінансових активів, відображаються як видатки.
Загальний скоригований баланс бюджету скоригований на підсумок ряду операцій, що викривляють середньо- та довгостроковий фінансовий стан органів державного управління, загальний баланс бюджету. Зокрема, частина або загальний обсяг грантів, доходи, що надходять від галузей, що використовують вичерпні природні ресурси (нафтогазова промисловість, видобування алмазів, міді і т.п.), доходи від виданих ліцензій на використання частот мобільними операторами, та/або доходи від інших рідкісних операцій із значним обсягом надходжень, відносять до статей фінансування.
Первинне сальдо бюджету загальне сальдо бюджету плюс витрати на обслуговування боргу. Як і баланс поточних операцій, даний показник покликаний більш адекватно відображати поточну фіскальну спрямованість органів державного управління, оскільки обсяг витрат на обслуговування боргових зобов'язань не залежить від органів державного управління протягом поточного періоду.
Крім того у посібнику про фіскальну прозорість, МВФ також вводить термін «розширене сальдо бюджету» (аи§тепіеії Ьаїапсеі), який охоплює загальне сальдо бюджету, а також втрати центрального банку у зв'язку із викупом безнадійних активів, а також виникненням боргових зобов'язань уряду у зв'язку із рекапіталізацією банківської системи.
На практиці, МВФ найчастіше використовує чисте кредитування / запозичення, а також загальний баланс бюджету. Відповідником чистого кредитування / запозичення згідно СР8М 2001 є дефіцит / профіцит згідно методології ЕБР та дефіцит / профіцит бюджету у вітчизняному законодавстві. Варто зазначити, що МВФ та
Євростат досить гнучко підходять до проблеми адекватного відображення фіскальної позиції органів державного управління, основний акцент ставлячи на економічній суті здійснюваних операцій, а не на їх форму. Зокрема згідно рішення Євростату від 2000 року, операції з продажу ліцензій на радіочастоти для мобільного зв'язку повинні відображатись як реалізація не фінансових активів, або як рентна плата. Однак, зважаючи на значні обсяги надходжень від цих операцій до 3% ВВП, у посібнику Е8А 95 тапиаі оп доуегптепі йе^сії апй йеЬї від 2002 року зазначається, що у випадку значних обсягів надходжень, можливі винятки.
МВФ також здійснює облік операцій уряду враховуючи специфіку розвитку окремих країн. Зокрема при визначенні дефіциту бюджету в Україні, що публікується у 8ресіаІ Баїа Втешіпаііоп 8їапйагй (8ВБ8) МВФ використовує попередню версію діючої на сьогодні методології 0Р8М1986, яка передбачала ведення обліку за касовим методом, проте, надходження від приватизації у 8ВБ8 відображаються як статті фінансування.
Однак, достатньо широка гнучкість підходів до оцінки дефіциту бюджету може використовуватись окремими країнами в інших цілях. Зокрема, серйозні проблеми із залученням позик в уряду Греції у 2009 році з'явилися після того, як стало відомо, що протягом декількох років він використовував операції з фінансовими деривати- вами з метою приховування реального обсягу дефіциту бюджету.
Іншою доволі поширеною формою приховування дефіциту бюджету є фінансування збиткових компаній, що належать до державного сектору за рахунок надання їм позик, придбання додаткової емісії акцій. Використання залучених коштів на виконання квазіфіскальних функцій підприємствами, а відповідно зменшення фінансових активів уряду, що важко зафіксувати та відобразити це як збільшення дефіциту бюджету.
Існує ряд відмінностей між різними методологіями визначення дефіциту бюджету, відображених в табл. 3.2.
Найбільш суттєвими з них, які не дозволяють порівнювати показники дефіциту бюджету в Україні визначених відповідно до вітчизняної методології та іншими методологіями є:
Відображення пенсійних відрахування та виплат пенсії в Україні у складі доходів та видатків відповідає методиці Е8Л 95 та ЕОР, однак не відповідає методиці (ОР8М 2001).
Кредитування з бюджету відображається як доходи та видатки.
Касовий метод обліку операцій в Україні не відповідає методиці Е8А 95 та ЕБР, а також методиці МВФ, яку він використовує при визначенні дефіциту бюджету розвинутих країн та більшості інших країн. В Україні не враховуються при визначенні дефіциту бюджету статті, що суттєво вплинули б на його значення, зокрема переплати до бюджету податків та зборів, заборгованість платників податків перед бюджетом з нарахованих податків та зборів, заборгованість бюджетних установ із виплати заробітної плати, заборгованість держави з відшкодування ПДВ і т.д.
Таблиця 3.2. Основні відмінності у визначенні дефіциту бюджету

Чисте кредитування / запозичення (СГ8М 2001)
Чисте кредитування / запозичення (Е8А 95)
Дефіцит / профіцит (ЕБР)
Дефіцит / профіцит (Україна)

Пенсійні відрахування та виплати пенсії
статті фінансування
доходи та видатки
доходи та видатки
доходи та видатки

Фінансові деривативи: свопи та форвардні операції
статті фінансування
етапі фінансування
доходи від власності
відсутні прецеденти

Приватизація (шляхом відчуження фінансових активів)
статті фінансування
статті фінансування
статті фінансування
статті фінансування

Кредитування з бюджету
статті фінансування
статті фінансування
статті фінансування
доходи та видатки

Момент відображення операцій
метод нарахувань, касовий метод
метод нарахувань
метод нарахувань
касовий метод

Рівень визначення дефіциту
СЗДУ
центральний бюджет, СЗДУ
центральний бюджет, СЗДУ
центральний бюджет, зведений бюджет


4. Рівень визначення дефіциту бюджету (рис. 3.1). В Україні офіційний дефіцит бюджету визначається лише на рівні державного та зведеного бюджету. Зведений бюджет лише наближено можна порівнювати із СЗДУ, оскільки він не включає позабюджетних фондів. Дефіцит бюджету СЗДУ в Україні визначається для 8ББ8, однак, використання цього показника не набуло популярності в Україні.
Існують і інші, законодавчо не закріплені особливості, що викривляють фіскальну позицію уряду і не відповідають основним методологічним системам:
В Україні широко розповсюджена практика здійснення державними підприємствами квазіфіскальних операцій, що не дозволяє адекватно відобразити фіскальну політику уряду.
Облік ряду операцій пов'язаних із залучення позик бюджетними установами здійснюється всупереч міжнародній методиці та вітчизняному законодавству, зменшуючи реальний дефіцит бюджету. Зокрема для Укравтодору, який утримується виключно за рахунок бюджету, обсяг зовнішніх запозичень під гарантії уряду, починаючи із 2004 року відображається як власні надходження Укравтодору, тобто як доходи спеціального фонду Державного бюджету. Операції з погашення цих позик,
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 3.1. Бюджет державного (суспільного) сектора

реєструються як видатки, оскільки бюджетні кошти спрямовуються Укравтодору, а той уже від власного імені повертає позики кредиторам.
3. Ще однією особливістю вітчизняної методології визначення дефіциту бюджету є облік позик Пенсійному фонду за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку в межах бюджетного періоду. Такі позики в офіційній звітності Державного казначейства не реєструвалися, внаслідок чого офіційні помісячні показники дефіциту бюджету не відповідали дійсності і лише наприкінці року дані операції відповідним чином оформлялися.
Таким чином, існує два підходи до визначення обсягу дефіциту бюджету: 1) як різниці між доходами та видатками; 2) як обсяг надходжень джерел фінансування. Оскільки перелік останніх є значно коротшим, у міжнародній практиці найбільш часто використовується другий підхід. Крім того, він дозволяє зосередити увагу на сутності процесів, що виникають із появою дефіциту бюджету.
Проведений аналіз дозволяє зробити висновок, що дефіцит бюджету обсяг фінансових заощаджень та в окремих випадках емісійних коштів, які залучаються державою для здійснення незабезпечених доходами видатків з метою здійснення необхідного фінансового перерозподілу, зміни структури та обсягу внутрішнього попиту, забезпечення передумов стабільного економічного зростання.
Показник дефіциту бюджету є надзвичайно важливими для цілей макроекономіч- ного аналізу: він дозволяє оцінити фінансову позицію держави та вплив бюджетно- податкової політики на обсяги внутрішнього попиту, стан грошово-кредитної системи і платіжного балансу. Поряд з показником традиційного дефіциту бюджету у теорії і практиці макроекономічного регулювання оперують показниками поточного дефіциту, структурного дефіциту, циклічного дефіциту, первинного дефіциту та ін.
У теорії визнається, що фіскальні стимули і тимчасове збільшення дефіциту бюджету позитивно впливають, як на сукупний попит, так і на сукупну пропозицію в економіці. Прибічники теорії компенсаційного бюджету і представники кейнсіансь- кого напрямку надають великого значення експансійній фіскальній політиці у вирішенні соціально-економічних проблем суспільства. Так, вважається, що при глибокому економічному спаді важко стимулювати інвестиції, тому найбільш ефективним шляхом підвищення сукупного попиту і стабілізації економіки є зростання державних видатків або зниження податків, які стимулюють приватне споживання.
Збільшення дефіциту бюджету і нарощування державного боргу зазвичай позитивно впливають на економічну динаміку в короткостроковому періоді, але у довгостроковому періоді фундаментальні економічні показники погіршуються. Основними каналами негативного впливу експансійної фіскальної політики виступають підвищення рівня реальних відсоткових ставок і зростання рівня податкових вилучень, що деформують економічні пропорції та знижують динамізм економічного розвитку.
Водночас, у країнах із значним розміром державного боргу і нестабільним доступом до зовнішнього фінансування збільшення дефіциту бюджету навіть у короткостроковому періоді може призводити до поглиблення економічної кризи і загострення фінансових проблем. У період нестабільності на фінансових ринках застосування фіскальних стимулів урядами-позичальниками з низьким рівнем кредитоспроможності має своїм наслідком підвищення рівня відсоткових ставок, невід'ємним компонентом яких є ризикові премії. Якщо при цьому довіра учасників фінансового ринку до перспектив утримання макроекономічної стабільності в країні є хиткою, а зростання ризикової премії є достатньо вагомим, то ефекти фіскальних стимулів для рівня випуску стають негативними.
У країнах із суттєвими потребами у зовнішньому фінансуванні і значними обсягами зовнішніх боргових зобов'язань проведення стимулюючої фінансової політики і нарощування дефіциту бюджету можуть мати досить небезпечні наслідки. Девальвація національних валют, що виступає побічним наслідком такої політики, з високою вірогідністю, підриватиме платоспроможність міжнародних позичальників, що вестиме до масових дефолтів і поглиблення економічної кризи.
Тобто стимулююча фіскальна політика може стати вагомим інструментом підтримки національної економіки у період спаду. Але її застосування має обмежуватися певними рамками і узгоджуватися з визначеним курсом фінансової політики на середньострокову перспективу. Збільшення державного боргу може мати лише тимчасовий характер, а боргова динаміка має набувати зворотних тенденцій після відновлення економічного зростання. За відсутності обмежуючих чинників довгострокові втрати від фіскальної експансії набагато перевищуватимуть короткострокові вигоди. § 2. Джерела фінансування дефіциту бюджету
Існування дефіциту бюджету нерозривно пов'язано із джерелами його фінансування. Вітчизняне законодавство дозволяє приймати дефіцит бюджету за наявності обґрунтованих джерел його фінансування. Джерелами фінансування бюджету можуть бути:
1) Кошти від державних (місцевих) внутрішніх та зовнішніх запозичень. Запозичення операції пов'язані з отриманням державою (місцевим органом влади) позик на умовах повернення, платності та строковості з метою фінансування дефіциту бюджету. За видом валюти погашення запозичення поділяються на внутрішні та зовнішні. В результаті внутрішніх (зовнішніх) запозичень збільшується внутрішній (зовнішній) державний (місцевий) борг.
Критерій валюти запозичення чи погашення при розподілі запозичень на внутрішні та зовнішні зустрічається в багатьох країнах. Однак в більшості розвинутих країн, а також відповідно до методології Е8Л 95, використовують ознаку резидентності кредитора. Запозичення можуть здійснюватись у формі кредитів та випуску облігацій.
Планування державних запозичень здійснюється таким чином, щоб на кінець бюджетного періоду обсяг державного боргу перебував в межах граничного обсягу державного боргу, визначеного в законі про Державний бюджет України. До проекту закону про Державний бюджет України, додається план державних запозичень на наступний бюджетний період. Цей план включає перелік кредитів (позик) із зазначенням кредиторів, видів, мети, назви валюти, строку і відсоткової ставки державних запозичень, а також стану укладання кредитних договорів.
Кабінет міністрів України має право заміщати внутрішні запозичення зовнішніми і навпаки. При цьому, в результаті цих операцій, обсяг державного боргу на кінець бюджетного періоду не повинен перевищувати межі граничного обсягу державного боргу. Таке право дозволяє безперешкодно та на прийнятних умовах фінансувати запланований дефіцит бюджету у випадку погіршення кон'юнктури на внутрішньому (зовнішньому) фінансовому ринку.
У постанові Кабінету Міністрів України про випуск внутрішніх (зовнішніх) запозичень, Міністерству фінансів України, в особі його керівника, надається право на здійснення цих запозичень. Кабінет Міністрів України також визначає умови здійснення державних запозичень, зокрема: вид запозичень; обсяг запозичень; валюту запозичень; строк запозичень; відсоткову ставку; інші умови.
У випадку підвищенням курсу національної валюти чи дії інших факторів, в результаті яких зменшився обсяг платежів з погашення суми державного боргу, Кабінету Міністрів України надається право зменшувати обсяг державних запозичень, що встановлений у законі про Державний бюджет України на суму зменшення обсягів погашення таких платежів.
Аналогічно, Кабінету Міністрів України надається право збільшувати обсяг державних запозичень, що встановлений у законі про Державний бюджет України на обсяг збільшення платежів з погашення суми державного боргу у зв'язку із зниженням курсу національної валюти чи дією інших факторів. Тобто, Кабінету Міністрів
України дозволяється перевищити обсяг запозичень встановлений в законі про Державний бюджет України.
Оскільки Закон про Державний бюджет України уповноважує Кабінет Міністрів на залучення кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних програм (проектів), такі кредитні договори не потребують ратифікації, якщо інше не встановлено законом.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради з метою фінансування дефіциту бюджету мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення на фінансовому ринку. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради також мають право залучати інші місцеві внутрішні позики:
короткострокові позики у фінансових установах, що спрямовуються на покриття тимчасових касових розривів в межах поточного бюджетного періоду за загальним фондом та бюджетом розвитку на строк до трьох місяців та більше трьох місяців (за рішенням Кабінету Міністрів України);
короткострокові позики з єдиного казначейського рахунку на покриття тимчасових касових розривів в межах поточного бюджетного періоду за загальним фондом, пов'язаних із забезпеченням захищених видатків загального фонду;
середньострокові позики з єдиного казначейського рахунку на покриття суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів;
Відмінність короткострокових від середньострокових позик з єдиного казначейського рахунку полягає наступному:
Позики на покриття тимчасових касових розривів надаються в межах поточного бюджетного періоду. Водночас, строк повернення середньострокових позик може передбачати їх повернення в наступних бюджетних періодах;
За рахунок позик на покриття тимчасових касових розривів здійснюється фінансування захищених видатків загального фонду. Водночас, середньострокові позики надаються на фінансування усіх видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів відповідно до статей 88, 89, 90 Бюджетного кодексу;
Позики на покриття тимчасових касових розривів надаються Державним казначейством України в обов'язковому порядку, в той час як середньострокові позики виходячи з обсягу коштів, що акумулюються на єдиному казначейському рахунку.
Таким чином, внутрішніми джерелами фінансування бюджету Автономної Республіки Крим та міських рад можуть бути середньострокові позики з єдиного казначейського рахунку на покриття суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів, а також запозичення на внутрішньому фінансовому ринку. При цьому плануватися можуть лише запозичення на внутрішньому фінансовому ринку.
Зовнішні запозичення від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради, незалежно від чисельності населення міста. Місцеві зовнішні запозичення від інших кредиторів можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад п'ятсот тисяч жителів. За офіційними даними органів статистики, станом на початок 2010 року таке право мали Дніпропетровськ, Донецьк, Запоріжжя, Київ, Львів, Миколаїв, Одеса та Харків.
Інші бюджетні установи, крім Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної республіки Крим та міських рад не мають права здійснювати запозичення у будь-якій формі.
2) Кошти від приватизації державного майна кошти від відчуження майна, що перебуває у державній власності, і майна, що належить Автономній Республіці Крим, на користь фізичних та юридичних осіб, які можуть бути покупцями відповідно до Закону України «Про приватизацію державного майна» від 4 березня 1992 року №2163-ХІІ, з метою підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки України.
До коштів від приватизації включаються також інші надходження, безпосередньо пов'язані з процесом приватизації: надходження від покупців за подання заяви на приватизацію; кошти від збору за реєстрацію покупців для участі в аукціоні, конкурсі; суми штрафних санкцій за несвоєчасні розрахунки за придбані об'єкти приватизації; надходження від продажу патентів на право оренди приміщень; відсотки, нараховані на суму відстрочених платежів тощо. Кошти від приватизації є джерелом фінансування лише державного бюджету.
Повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу / пред'явлення цінних паперів.
Вільний залишок бюджетних коштів. Він визначається як залишок бюджетних коштів за мінусом оборотного залишку. Вільний залишок бюджетних коштів може бути джерелом фінансування загального фонду державного та місцевих бюджетів. Місцевий бюджет дозволяється затверджувати з дефіцитом за спеціальним фондом, якщо джерелом його фінансування передбачаються:
місцеві запозичення;
кошти загального фонду такого місцевого бюджету;
надходження від продажу/пред'явлення цінних паперів;
залишки коштів спеціального фонду місцевого бюджету, крім власних надходжень бюджетних установ, якщо за результатами річного звіту про виконання бюджету за попередній бюджетний період, що був оприлюднений після прийняття бюджету поточного періоду, виявлено залишок бюджетних коштів за спеціальним фондом.
У науковій літературі в окреме джерело фінансування дефіциту бюджету виділяють емісійне фінансування. Використання емісії для фінансування дефіциту бюджету може здійснюватися у формі прямих кредитів центрального банку уряду, або шляхом купівлі ним державних цінних паперів на первинному та вторинному ринках за рахунок збільшення обсягу грошової бази.
На сьогодні, у більшості країн світу існують законодавчо встановлені норми, які забороняють центральному банку напряму фінансувати дефіцит бюджету. Накладення такої заборони пояснюється тим, що емісійне фінансування дефіциту бюджету веде до формування додаткової грошової пропозиції, яка при незмінному рівні попиту на гроші виливається у прискорення інфляційних процесів. Крім негативного впливу на рівень внутрішніх цін, монетизація дефіциту бюджету часто має своїм наслідком поглиблення негативного сальдо торговельного балансу. Це зумовлено тим, що надлишкова грошова маса формує додатковий попит на товари іноземного виробництва і, таким чином, чинить тиск на платіжний баланс.
Через здійснення квазіфіскальних операцій та операцій на відкритому ринку центральний банк також може брати участь у фінансуванні дефіциту бюджету опосередковано. На практиці, дуже важко відокремити операції центрального банку, які здійснюються з метою грошово-кредитного регулювання та забезпечення фінансової стабільності, від операцій з прихованого фінансування дефіциту бюджету. Навіть якщо центральний банк здійснює певні операції виключно з метою грошово-кредитного регулювання, фокусуючи при цьому свою увагу на рівні реальних процентних ставок, підвищення рівня запозичень уряду на внутрішньому ринку, автоматично призведе до опосередкованого емісійного фінансування. Це відбудеться внаслідок заходів центрального банку покликаних нівелювати вплив запозичень уряду на рівень відсоткових ставок.
Більше того, за умов загрози фінансовій стабільності уряду, втрати від опосередкованого емісійного фінансування можуть виявитися меншими, ніж за відсутності реакції з боку центрального банку. Тому під час кризових явищ, центральні банки часто втручаються в ситуацію і, шляхом номінального збільшення грошової маси, відвертають фінансовий крах уряду.
Тому, в ряді країн з англосакською фінансовою системою, зокрема в США, Великобританії, Канаді, відсутня заборона емісійного фінансування дефіциту бюджету. У США до 2008 року емісійний дохід ФРС практично повністю спрямовується на придбання зобов'язань уряду США8.
В Україні емісійні кошти Національного банку України забороняється прямо чи опосередковано залучати для фінансування дефіциту бюджету. Відповідно до статті 54 Закону України «Про Національний банк України» від 20 квітня 1999 року №679- XIV, Національний банк не має права надавати кредити в національній та іноземній валюті, як прямо, так і опосередковано через державну установу, іншу юридичну особу, майно якої перебуває у державній власності, на фінансування витрат Державного бюджету України. Також, Національний банк не має права купувати на первинному ринку цінні папери, емітовані Кабінетом Міністрів України, державною установою, іншою юридичною особою, майно якої перебуває у державній власності. В Бюджетному кодексі також визначено, що емісійні кошти Національного банку України не можуть бути джерелом фінансування бюджету.
Державний та місцеві бюджети можуть затверджуватись з профіцитом. Метою затвердження профіциту бюджету можуть бути:
зменшення обсягу боргу для загального та спеціального фондів Державного (місцевого) бюджету;
забезпечення встановленого обсягу оборотного залишку бюджетних коштів для загального фонду Державного (місцевого) бюджету;
придбання цінних паперів для спеціального фонду місцевого бюджету та загального фонду Державного бюджету;
спрямування коштів до бюджету розвитку для загального фонду місцевого бюджету.
§ 3. Управління ліквідністю бюджету та фінансовими активами
Мета та механізм управління фінансовими активами. Держава є суб'єктом фінансових відносин і має вхідні та вихідні фінансові потоки, а також відповідний касовий залишок для безперебійного здійснення своїх функцій. Однак, на відміну від приватного сектора, де управління касовим залишком є невід'ємною складовою процесу отримання надходжень та здійснення виплат, державні органи управління до недавнього часу приділяли мало уваги проблемі управління ліквідністю та ефективному управлінню фінансовими активами. Разом з тим вигоди від запровадження механізму управління ліквідністю на рівні держави можуть навіть переважати вигоди для приватного сектору, оскільки крім надходження додаткових ресурсів від розміщення надлишкових касових залишків держава усуває можливий негативний вплив на грошовий ринок.
Цілями запровадження системи управління касовими залишками можуть бути:
Мінімізація залишків на ЄКР. Навіть якщо за підсумками року бюджет є збалансованим, співвідношення між надходженнями від резидентів та здійсненими їм виплатами може відрізнятися. В результаті цього відбувається накопичення або зменшення залишків на ЄКР. У випадку накопичення залишків, якщо б це стосувалося приватної установи, то мова ішла б лише про втрачений зиск від ненадання тимчасово вільних коштів іншим учасникам грошового ринку. Однак у випадку держави, яка за масштабами є найбільшим учасником фінансового ринку, накопичення надмірних залишків, за інших рівних умов, призводить до відповідного зменшення ліквідності на грошовому ринку, що негативно впливає на функціонування банківської системи. Варто зауважити, негативний вплив на грошовий ринок виникає у випадку, коли ці залишки накопичуються в результаті операцій лише із резидентами. Наприклад, у випадку збільшення залишків на ЄКР в результаті зовнішніх запозичень, або приватизаційних надходжень, які надійшли від нерезидентів, накопичення залишків на ЄКР не призводить до вилучення резервних грошей з економіки (під іноземну валюту центральний банк здійснює емісію). Навпаки, при формуванні значних залишків на ЄКР за рахунок операцій із нерезидентами існує необхідність поступово виводити ці кошти на грошовий ринок, оскільки зазначені ресурси є емісійними. Раптове використання зазначених залишків автоматично збільшує грошову базу, що маже мати негативні інфляційні наслідки.
Економія бюджетних коштів. Для органів державної влади мотив економії бюджетних коштів хоча і не є ключовим, однак зважаючи на масштаби держави, а відповідно і її касових залишків, ефективне їх використання є важливим інструментом економії бюджетних коштів. З цього приводу ще російський фінансист І.Х. Озе- ров, влучно зауважив, що "если в странах, богатьіх капталами, Англия, Бельгия стремятся утилизировать в интересах кредита свободную наличность государствен- ного казначейства, то тем больше, тем настоятельнее чувствовалась зта потребность у нас стране, бедной капиталами, где нужно дорожить каждой копейкой".
Мінімізація ризику невиконання державних зобов'язань перед постачальниками робіт товарів та послуг, власниками державних цінних паперів (ДЦП), і т.д. Ця ціль суперечить цілі мінімізації обсягів залишків на ЄКР, що за рівності інших умов, змушує відповідні органи робити вибір між вищезазначеними цілями за ступенем важливості.
Розвиток фінансових ринків, підтримка ліквідності державних цінних паперів. Розміщення коштів у формі операцій зворотного репо сприяє підвищенню ліквідності державних цінних паперів, а відповідно попиту і ціни на них. Умовою надання бюджетних коштів у тимчасове користування є надання у якості застави або продаж (на визначений термін) державних цінних паперів. Відповідно в учасників грошового ринку зростає зацікавленість у придбанні ДЦП з метою управління власною ліквідністю, а не лише з міркувань отримання дохідності за ними. Іншим позитивним наслідком є те, що держава при використанні однієї із форм розміщення касових залишків операцій репо, автоматично сприяє підвищенню рівня управління ліквідністю іншими учасниками грошового ринку.
Зворотне репо угода про придбання цінних паперів емітованих державою із подальшим їх поверненням, є дзеркальним відображенням прямого репо. У міжнародній практиці існують три підвиди операцій репо: 1) класичні операції репо; 2) угоди з продажу та зворотного викупу цінних паперів (зеІІ/Ьиу Ьаек, Ьиу/зеїі Ьаек); 3) використання цінних паперів як забезпечення при наданні кредиту (еоііаіегаїїгед 1епдіп§). Спільною рисою цих операцій є обмін на короткий термін цінних паперів на грошові активи. Однак юридичні наслідки такого обміну у всіх трьох випадках різні. Класичні операції репо укладаються зазвичай на основі Типового договору про операції репо розробленого Міжнародною асоціацією учасників фондових ринків спільно із Американською асоціацією учасників ринку облігацій. Умови класичного репо передбачають:
отримання кредитором у власність цінних паперів на певний термін, які він вправі використовувати у своїх цілях аж до визначеного терміну їх поверненя;
обмін готівки на цінні папери на першому етапі здійснюється із деяким заниженням вартості цінних паперів, що відображає прагнення кредитора у випадку невиконання зобов'язань контрагентом реалізувати цінні папери у будь-який момент, не дивлячись на поточну фазу коливання вартості даних цінних паперів. При цьому чим вища варіація вартості цінних паперів тим більше перевищення їх вартості у поточних цінах над сумою кредиту (шаг§їп);
можливість заміщення за згодою контрагента даного конкретного виду цінних паперів на інший, подібний за характеристиками. При цьому, інша сторона вправі вимагати підвищення відсоткової ставки за наданими коштами;
нараховані відсотки, що припадають на момент дії репо, кредитором тимчасовим власником цінних паперів, відразу перераховують на рахунок позичальника коштів.
Відмінність угоди з продажу та зворотного викупу цінних паперів від класичних операцій репо полягає у тому, що:
класичне репо передбачає укладання угоди з використанням Типового договору, а угода про зворотний викуп цінних паперів може укладатися як на основі нього так і без;
відсотки, що нараховуються за цінними паперами, не повертаються позичальнику їх первинному власнику, а входять у ціну залучення коштів;
відсутня можливість обміну одного виду цінних паперів на інший під час дії операції репо;
відсутності умови щодо заниження вартості цінних паперів на першому етапі.
Операції репо як кредитування із забезпеченням це використання цінних паперів, в якості забезпечення кредиту. Від звичайного кредитування із використанням цінних паперів в якості застави, цей підвид операцій репо відрізняється тим, що з моменту невиконання дилером свого зобов'язання покупець цінних паперів стане їх дійсним власником, оскільки мала місце угода купівлі-продажу. Водночас, у випадку внесення цінних паперів в якості застави, заставоутримувач, що не одержав платежу боржника, не стає власником предмету застави, а одержує лише право її продажу. Однак навіть право продажу предмету застави може бути оскаржене позичальником у суді, або санкціонуватися вироком суду при провадженні справи про банкрутство. Через те, що ця процедура є довготривалою, знижуючи ліквідність кредитора, а також вимагає додаткових витрат на юридичний супровід, операції репо на грошовому ринку користуються значно більшою популярністю ніж використання звичайної застави.
Операції репо кредитування із забезпеченням на першому етапі передбачають зміну права власності на цінні папери на користь кредитора. Однак кредитор не має права їх використовувати, аж до моменту неплатежу позичальника. При цьому цінні папери зберігаються на позабалансовому рахунку позичальника, тому ці операції також називають закритим репо (Ьіоекед геро). Оскільки цінні папери зберігаються на закритому позабалансовому рахунку, то умовний власник-кредитор (дійсним власником він стане в момент неповернення позики) не має можливості отримувати відсотки за цінними паперами їх отримує позичальник.
Способи та методи управління ліквідністю умовно можна поділити на превентивні та основні.
Превентивні методи передбачають вирівнювання доходів та видатків протягом року та максимальне наближення часу здійснення видатків та отримання доходів. Серед таких: спрощення процедури освоєння коштів розпорядниками та надання більшої самостійності у виборі часу їх освоєння, надання можливості розпорядникам коштів перенести на наступний бюджетний рік весь або частину обсягу невикористаних залишків; запровадження штрафів для розпорядників за довготривале зволікання із освоєнням виділених раніше коштів; залучення розпорядників коштів за допомогою стимулів та штрафів до рівномірного здійснення видатків протягом року.
Основними методами управління ліквідністю є заходи щодо врівноваження в часі обсягів вхідних та вихідних потоків за допомогою використання державних запозичень та розміщень надлишкових коштів, мінімізуючи залишок на ЄКР. Ці заходи застосовуються у випадку коли врівноважити доходи та видатки в необхідних обсягах неможливо, або цих заходів недостатньо (рис. 3.2).
Загалом, у європейських країн, основними методами управління касовими залишками є:
1) Залучення розпорядників коштів до процесу управління касовими залишками. Сюди відноситься просте залучення, коли розпорядники зобов'язані повідомляти наперед про плановані значні разові видатки, а також встановлення механізму стимулів та покарань розпорядникам коштів за неналежний вклад в управління касовими залишками. Зокрема у Великобританії міністерства та відомства складають детальний прогноз здійснення видатків на основі якого, офіс з управління боргом ОШсе ОеЬі Мапа§ешепі, планує розподіл коштів між поточними та строковими депозитами, ви- Управління касовими залишками
\ Цілі:
мінімізація залишків економія коштів зменшення ризиків підвищення ліквідності ДЦП
Методи:
вирівнювання в часі обсягів доходів та видатків
вирівнювання в часі обсягів надходжень та витрат інших ніж доходи та видатки
Необхідні передумови:
запровадження ЄКР
ефективна платіжна система
прогноз доходів та видатків
розвинутий фінансовий ринок
оперативна система обліку державних фінансових потоків
Засоби та інструменти:
Залучення розпорядників до управління ліквідністю:
інформування щодо планових обсягів видатків
самостійне визначення розпорядниками обсягу коштів, які необхідно розмістити
Інвестиційна програма з розміщення коштів:
депозитні аукціони достроковий викуп ДЦП зворотне репо інші форми розміщення
Програма короткострокових запозичень:
казначейські зобов'язання
кредити
інші форми запозичень
Рис. 3.2. Механізм управління касовими залишками
пуск короткострокових боргових зобов'язань та інше. У випадку некоректності прогнозу на розпорядників коштів накладаються штрафи у вигляді зниження майбутніх річних асигнувань. Недоліком цього методу є збільшення ймовірності неефективного використання коштів, або навпаки недофінансування певних видатків з метою відповідності фактичних видатків складеному прогнозу.
Натомість у Швеції функціонує зворотна версія цієї моделі, яка ґрунтується на наданні стимулів розпорядникам ефективно використовувати бюджетні кошти. Вона передбачає, по-перше, нарахування відсотків на невикористані ліміти коштів, розпорядників, які спрямовуються надалі цим розпорядникам; по-друге, розпорядникам, які здійснюють інвестиції в основний капітал, надається можливість перенесення невикористаної суми річних призначень на наступний рік, разом із нарахованими на них відсотками. Такий крок має на меті, по-перше, підвищити ефективність здійснення видатків, оскільки в іншому випадку розпорядники наприкінці року будь- якою ціною намагаються освоїти виділені кошти не дивлячись на те, що ефективність їх освоєння є низькою, зважаючи на погодні чи кон'юнктурні ринкові умови (як це традиційно відбувається в Україні, коли Укравтодор у листопаді та грудні місяці активно займається ремонтом та будівництвом доріг). По-друге, зменшити раптове та різке збільшення попиту з боку державних структур, що матиме негативні інфляційні наслідки.
2) Короткострокові державні запозичення. З метою вирівнювання касових залишків, країнами ЄС широко використовуються залучення короткострокових ресурсів. Але масштаб та форми залучення короткострокових позик суттєво різниться.
Деякі країни, наприклад Італія, намагаються створити високоліквідний ринок короткострокових боргових зобов'язань, щоб у будь-який момент мати доступ до ліквідного ринку. Інші із менш ліквідними ринками, зокрема Австрія, Ірландія, Португалія традиційно використовують здебільшого синдиковані кредити, від фінансових установ. Різною є також стратегія уряду щодо обсягів касових залишків уряду в залежності від ступеня схильності до ризику.
3) Зацікавлення органів управління касовими залишками у зменшенні залишків на рахунку в центральному банку. Необхідність цього заходу полягає у тому, що чим більші залишки на рахунку в центральному банку, тим більший вплив має коливання його обсягів на банківську систему. Для цього використовують різні механізми стимулювання, зокрема, встановлення цільового середньорічного залишку на рахунку із встановленням або без нижньої та верхньої межі. Використовується також механізм нарахування відсотків на кошти у центральному банку до певної верхньої межі для того щоб стимулювати відповідальні органи не перевищувати її. Зокрема у Бельгії та Нідерландах ця межа встановлена на рівні 50 млн., у Франції 300 млн. євро.
Управління касовими залишками в США. Використання касових залишків у США була зумовлена міркуваннями щодо нейтралізації впливу їхніх коливань на резерви у банківській системі. Тому Казначейство та Федеральна Резервна Система розробили спеціальну програму збору податків та одночасного розміщення надлишкових коштів серед банків, що обслуговували клієнтів Тгеазигу Тах & Ьоап (ТТ&Ь). Усі учасниками ТТ&Ь програми поділяються на три види:
розрахункові (соїіесіог іпзііїиііоп) установи, що зараховують податкові платежі на рахунок Казначейства у ФРС у день внесення платежу;
утримувачі (геїаіпег іпзііїиііоп) установи що зараховують податкові платежі та в автоматичному режимі мають право залишити деяку їх частину;
інвестори (іпуезіог іпзііїиііоп).
Казначейство встановило цільовий показник касових залишків, що зберігаються у ФРС на рівні 7 млрд. дол. в періоди значних коливань податкових надходжень (в першій половині січня, квітня, червня та вересня, а також частково в середині березня та грудня) та 5 млрд. у інші періоди. Зняття коштів з депозитів та прямі інвестиції дозволяють Казначейству підтримувати касовий баланс у ФРС на бажаному рівні. З метою ефективного планування касових залишків Казначейство США вимагає від розпорядників повідомляти про обсяги операцій, які перевищують 50 млн. дол. США за два дні та 500 млн. дол. США за 5 днів.
До 9:00 кожного ранку працівники Казначейства та Нью-йоркського відділення ФРС незалежно один від одного оцінюють щоденні податкові надходження від розрахункових установ та інші надходження і за найбільш ймовірний сценарій розвитку подій, беруть середнє значення їх власних оцінок.
У випадку, якщо середня оцінка заключного балансу перевищує цільовий рівень, Казначейство інвестує надлишок установам інвесторам, що мають відповідне забезпечення та потребу у залученні додаткових ресурсів. У протилежному випадку Казначейство надсилає установам інвесторам повідомлення про зняття з депозиту суми, якої не вистачає для відповідності касового залишку у ФРС цільовому показнику.
Усі депозити, що розміщені на головному рахунку повинні забезпечуватись висо- коліквідними, з високим рейтингом цінними паперами: зобов'язаннями Казначейства, борговими цінними паперами приватного сектору, позиками аграріям та студентам. Сума забезпечення має співвідноситись із сумою депозиту із певним дисконтом залежно від виду цінного паперу. В окремих випадках, коли кошти на рахунку уряду перевищують цільовий показник, а установи із числа утримувачів та інвесторів не мають відповідних обсягів цінних паперів у якості застави, Казначейство використовує полегшену програму умов ТТ&Ь програми 8ресіа1 Бігесі Іпуезітепі (8БІ), приймаючи як забезпечення інші види цінних паперів із нижчим рейтингом. Розміщення та закриття депозитів за програмою 8ВІ відбувається в день оголошення про відповідні наміри, або на наступний день.
Розвиток інформаційних технологій та системи електронних платежів призвів до більш точних прогнозів касових залишків та можливості запровадження автоматичних програм коригування залишку на рахунках депозитних установ. Впровадження останніх було зумовлено необхідністю мінімізувати вплив залишків на рахунках уряду у ФРС на банківську систему. Зокрема у липні 2000 року Казначейство та ФРС запровадили нову спільну інвестиційну програму Тгеазигу Іпуезітепі Ргодгат (ТІР), що суттєво оновлювали принципи роботи ТТ&Ь програми. Ця програма передбачала здійснення так званих поточних інвестицій Оупатіс Іпуезітепі, сума яких залежала від того наскільки точно здійснюється прогноз надходжень та витрат уряду. Наприклад при прогнозному обсягу надходжень до федерального бюджету у 500 млн. дол. США встановлюється сума, яка може використовуватись для поточних інвестицій Ваіапсе ЛуаіІаЬІе Гог Оупатіс Іпуезітепі, і визначається наприклад як різниця між фактичними надходженнями та деякою фіксованою сумою наприклад 300 млн., яка має бути спрямована до Казначейства. У випадку якщо фактичні платежі будуть становити 650 млн., поточні інвестиції становитимуть 350 млн., якщо 350 млн. то лише 50 млн.
Починаючи із 2002 року Казначейство для приведення відсоткової ставки до ринкової, започаткувало нову програму розміщення строкових депозитів Тегт іпуезі- тепі Рго§гат (ТІО). На відміну від попередніх програм, ТІО передбачає проведення аукціонів щодо розміщення строкових депозитів уряду, на основі яких встановлювалась ставка розміщення, яка в середньому на 15 25 базових пунктів вища за ставку під яку розмішувались депозити за ТТ&Ь програмою. Строки розміщення депозитів за ТІО програмою коливаються від 1 до 32 днів. Також розміщення строкових депозитів за ТІО програмою передбачало розширення кількості предметів застави. Це мало позитивний вплив на спроможність учасників торгів залучати бюджетні ресурси, а з іншого боку не становило значної загрози зниження ліквідності, такої як можливість неповернення регулярних депозитів розміщених ТТ&Ь програмою, які мають риси депозитів до запитання.
У 2006 році Казначейством США було запроваджено альтернативну ТІО програму розміщення строкових депозитів терміном на 1 день депозитів операції репо.
Від розміщених депозитів за ТІО програмою депозити розміщені на умовах зворотного репо відрізнялися вищою ліквідністю, що зумовлено: 1) коротким строком розміщення 1 робочий день; 2) практично щоденним розміщення депозитів за цією програмою; 3) на відміну від ТІО, програма зворотного РЕПО з юридичної точки зору надає можливість швидше отримати розміщені депозити через реалізацію предмету застави або повернення їх третім учасником гарантом операції репо; 4) на відміну від депозитів розміщених за ТІО програмою предметом застави є лише зобов'язання Казначейства США із дисконтом у 1% (зобов'язання строком до 3 років), 2% (зобов'язання строком від 3 до 10 років), 3% (зобов'язання строком від 10 до 30 років).
Крім того у США операції репо слугують індикатором ставки за якою доцільно розміщувати депозити за ТІО програмою. Обсяг розміщення депозитів за програмою репо є незначним і коливається в межах від 0,5 до 6 млрд. дол. США. Організацію операцій репо здійснює федеральний резервний банк Сент-Луіс. Таким чином касові залишки у США фактично розподіляються на декілька категорій за ступенем ліквідності:
Депозити до запитання розміщені на рахунках у ФРС мають найвищу ліквідність. Середнє значення депозитів на рахунках у ФРС підтримується на рівні 0,2% від до річних видатків, що становить 17-20% від середньорічних касових залишків;
Кошти розміщені з використанням механізму репо. їх середнє значення підтримується на рівні 0,04 0,08% щодо річних видатків, що складає 4 -7% від середньорічних касових залишків.
Регулярні поточні депозити розміщені на рахунках приватних установ за програмою ТТ&Ь та її різновидами 8ресіа1 Оігесі Іпуезітепі, Бупатіс Іпуезітепі. Залежно від класу установ учасників ТТ&Ь, ліквідність розміщених коштів різниться.
Строкові депозити розміщені за програмою ТІО найменш ліквідна форма розміщення депозитів. Середнє значення строкових депозитів щодо річних видатків становить 0,21-0,35% і займають вони від 46% до 58% усіх касових видатків.
Особливістю управління касовим балансом в США є надзвичайно низький рівень касових залишків близько 1% від річних видатків федерального бюджету. Таке низьке значення касових залишків вдається досягати завдяки, активному використання короткострокових зобов'язань для покриття касових розривів. Зокрема частка короткострокових казначейських зобов'язань строком обігу до 1 року (ігеазигу Ьіііз) у структурі всього боргу федерального уряду становить 25%. Для цього Казначейство випускає цілий спектр зобов'язань, зокрема на регулярній основі строком обігу 4 тижні, 26 тижнів, 56 тижнів, та, при потребі, більш короткострокові зобов'язання строком обігу від кількох днів (сазії тапа§етепі ігеазигу Ьіііз). Про високу ефективність управління касовими залишками свідчить також показники коефіцієнту варіації загальних касових залишків на рівні 80%, з одного боку, та відносно низький коефіцієнт варіації залишків у ФРС на рівні 15 50% з іншого. Хоча варто зазначити, що настільки вдале управління касовим балансом зумовлюється можливістю виходити на найбільш ємний та ліквідний фінансовий ринок у світі, чого позбавлені органи з управління касовими залишками у інших країнах світу.
Управління касовими залишками у Франції. Особливістю управління касовим балансом у Франції є те, що Казначейство Франції Адепсе Ргапсе Тгезог обслуговує не тільки центральний уряд, як це відбувається у США, Австралії та Канаді, зважаючи на їх федеративний устрій, а й органи місцевого самоврядування, ряд великих державних підприємств і навіть деякі африканські франкомовні країни. Для цього було запроваджено єдиний казначейський рахунок Тгеазигу зіп§1е ассоипі, який відображав балансовий підсумок усіх учасників цієї системи з можливістю розміщувати надлишки на міжбанківському ринку. Частка грошових потоків уряду від обсягу, що обслуговувало казначейство становила 45,6%, органи місцевої влади 31,4%; державні підприємства та інші державні установи 23%. Інша особливість полягає у тому, що розрахунково- касові операції розпорядників бюджетних коштів здійснюється 211 філією центрального банку, а не комерційними банками, як це є у всіх розвинутих країнах. Наприкінці кожного робочого дня консолідований підсумок операцій центрального уряду та інших клієнтів Казначейства повинен мати кредитовий залишок. Протягом дня допускається існування дебетового залишку. На ту частину касового залишку, що розміщена у центральному банку нараховуються відсотки за ставкою нижчою від ринкових.
До обов'язків казначейства щодо управління касовим балансом належить:
Визначати обсяг готівки, що зберігається на ЄКР;
Інвестувати тимчасовий надлишок готівки на міжбанківському рику у формі незабезпечених позик, операцій зворотного репо, а також позик окремим країнам єврозони із якими є домовленості про взаємне розміщення надлишкових ресурсів (Бельгія, Фінляндія, Нідерланди, Німеччина). Розміщення надлишкових залишків у формі незабезпечених депозитів здійснюється серед первинних дилерів шляхом проведення тендерів, ключовою умовою яких є ціна, а при її рівності кредитний рейтинг. Доходи від розміщення надлишкових залишків у 2006 та 2007 роках складали 674 та 658 млн. євро відповідно, в тому числі: а) від розміщення у формі позик первинним дилерам 20% та 30%; б) від розміщення з використанням зворотного РЕПО, учасниками якого є теж первинні дилери, 79% та 69%; в) від позик наданих урядам краї єврозони по 1%.
Залучати готівку у формі незабезпечених кредитів, операцій КБРО та запозичень від окремих країн євро зони.
Здійснювати випуск короткострокових дисконтних казначейських зобов'язань Тгеазигу Ьііі для покриття тимчасових касових розривів. Станом на липень 2008 року обсяг цих зобов'язань складав 102 млрд. євро, що становить 10% від загального обсягу боргу. Випуск цих зобов'язань і строком обігу в 1 місяць, 3 місяці, 6 місяців та 1 рік забезпечило середньозважений строк обігу 182 дні.
Середньорічний обсяг залишків на єдиному казначейському рахунку у 2006 році складав 25 30 млрд. євро, що по відношенню до річних обсягів видатків становить близько 3%. Левову частку із цих коштів становили депозити розміщені через зворотне репо до 80%, депозити без забезпечення до 20%, позики надані урядам інших країн та кошти в центральному банку.
Варто зазначити, що в порівнянні із іншими країнами, що розглядались вище, обсяг залишків розміщених в центральному банку є надзвичайно низьким при цільовому орієнтирі у 100 млн., у 2006 році Казначейству вдалося знизити цей обсяг до 96 млн. євро, що становить 0,3% від загального обсягу касових залишків, або 0,01 % від річного обсягу видатків (нагадаємо, що у США цей показник становить 0,19%, у Канаді 0,7%, в Австралії 0,5%). Такі результати було зумовлено цілеспрямованою роботою Казначейства щодо зниження цих залишків, зокрема у 2001 році вони становили 500 млн. дол. США, у 2002 455 млн. дол. США, 2003 113 млн. дол. США, 2004 112 млн. дол. США, 2005 105 млн. дол. США.
На депозити уряду розміщені у центральному банку нараховуються відсотки близькі до ринкових. Але з метою зацікавлення уряду у зменшенні залишку на рахунках у центральному банку нарахування відсотків не здійснюється на суму вище 300 млн. євро.
З метою недопущення помилок при визначенні необхідних касових залишків у Франції місцеві органи влади зобов'язані повідомляти казначейство про проведення разових операцій із значним обсягом які перевищують 1 млн. євро, до 16:00 попереднього дня. Фактична частка проведення операцій в обсягах більше 1 млн. євро із завчасним повідомленням у 2006 році становила 92% при цільовому показнику 95%.
Управління касовими залишками в Україні. В Україні відповідальними за управління касовими залишками органами є:
Міністерство фінансів України разом Державним казначейством України щодо управління тимчасово вільними коштами єдиного казначейського рахунка та коштами валютних рахунків державного бюджету;
Місцеві фінансові органи щодо управління тимчасово вільними коштами місцевих бюджетів. Тимчасово вільні кошти це обсяг коштів, які обліковуються у Державному казначействі на рахунках державного (місцевого) бюджету, відволікання яких не призведе до втрати платоспроможності державного (місцевого) бюджету та виникнення заборгованості за загальним або спеціальним фондом державного (місцевого) бюджету, протягом періоду, на який передбачається здійснити розміщення таких коштів на фінансовому ринку.
В Україні передбачено два методи розміщення тимчасово вільних коштів та коштів валютних рахунків на фінансовому ринку:
через проведення операцій зворотного репо;
через розміщення на депозитах в комерційних банках.
Процес розміщення тимчасово вільних коштів державного бюджету був започаткований у 2008 році з прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України №907 "Про затвердження Порядку тимчасової купівлі (продажу) державних цінних паперів". Однак тоді, у зв'язку з розгортанням кризових явищ на фінансових ринках, розміщення коштів державного бюджету так і не відбулося.
Із прийняттям нового Бюджетного кодексу, право Міністерства фінансів України, за погодженням з Національним банком України, здійснювати активне управління тимчасово вільними залишками коштів державного бюджету та коштами валютних рахунків державного бюджету шляхом розміщення на депозитах або проведення операцій зворотного репо було передбачене на законодавчому рівні. Натомість місцеві фінансові органи достатньо давно здійснюють управління тимчасово вільними коштами шляхом розміщення їх на депозитах. В новій редакції Бюджетного кодексу передбачене також право місцевих фінансових органів здійснювати операції зворотного репо. Зокрема, ним передбачено, що місцеві фінансові органи за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради можуть здійснювати на конкурсних засадах розміщення тимчасово вільних коштів, з подальшим поверненням таких коштів до кінця поточного бюджетного періоду. При цьому, операції зворотного репо можуть проводитись із державними цінними паперами, цінними паперами, емітованими Автономною Республікою Крим, відповідною міською радою.
§ 4. Управління борговими зобов'язаннями
Розміщення державних цінних паперів. Основною формою здійснення запозичень на фінансових ринках, на сьогодні, є випуск державних цінних паперів (ДЦП). Випуск ДЦП може здійснюватись:
на конкурентному аукціоні;
на другому етапі аукціону (неконкурентне розміщення);
через дорозміщення (іар іззие);
розміщення через підписку;
розміщення через спеціалізовані установи;
Розміщення на конкурентних аукціонах найбільш поширена у світовій практиці форма розміщення ДЦП на внутрішньому ринку. Передумовою проведення аукціону є оголошення про проведення аукціону із зазначенням параметрів випуску ДЦП. Строки здійснення оголошення можуть регламентуватися правилами проведення аукціонів або в контракті із первинними дилерами (ПД).
Аукціони можна класифікувати:
За методом встановлення ціни на ДЦП: 1) дискримінаційні, 2) дискримінаційні з встановленням ціни відсікання; 3) за єдиною найменшою запропонованою ціною.
Дискримінаційні аукціони передбачають задоволення заявок починаючи із найвищої ціни, аж до повного розміщення оголошеного обсягу випуску. Вони є найбільш поширеними у світовій практиці. За такою схемою працюють у Бельгії, Канаді (бонди з фіксованою доходністю), Франції, Греції, Угорщині, Італії (лише векселі), Литві, Польщі, Португалії, Словенії (лише бонди), Швеції, Великобританії (облігації з фіксованою доходністю).
Дискримінаційні аукціони із встановленням ціни відсікання відбуваються за аналогічною процедурою, але заявки задовольняються до досягнення ціною мінімального значення встановленого відповідними органами. У прямому вигляді цей механізм використовується все рідше, натомість більш поширеною є практика неповного розміщення або відмова від розміщення оголошеного випуску ДЦП, що фактично є тотожним встановленню ціни відсікання. У більшості країн уряд залишає за собою право змінювати обсяги розміщення на аукціонах. Зокрема із 28 розглянутих країн таке право передбачене у 23. Не передбачено такого права лише у Аргентині, Бразилії, Нідерландах та Франції. Формами зміни обсягу розміщення можуть бути: збільшення обсягу випуску на конкурентному аукціоні у випадку високого попиту на ДЦП (Австрія, Португалія), оголошення мінімального та максимального обсягу випуску ДЦП, що дозволяє коригувати фактичний обсяг випуску, зменшення обсягу випуску або перенесення торгів. Варто зауважити, що країни із стабільно функціонуючим фінансовим ринком досить рідко використовують право обмежити обсяг випуску або скасувати аукціон. Розміщення за дискримінаційним принципом використовується у світовій практиці частіше ніж за єдиною ціною, при цьому бонди, особливо з фіксованою доходністю розміщуються здебільшого на дискримінаційних конкурентних аукціонах, а векселі та ДЦП з індексованою доходністю на аукціонах з єдиною ціною.
Аукціони на яких заявки задовольняються за єдиною найменшою запропонованою ціною. Ціни заявок сортуються в порядку спадання і всі заявки задовольняються за найменшою ціною, за якої існує можливість розмістити необхідний обсяг випуску (зокрема, такий тип аукціону практикується у Словенії (лише векселі), Італії (лише бонди), Фінляндії, Великої Британії Канаді (ДЦП з плаваючою доходністю). Вважається, що механізм прийняття заявок за єдиною ціною, може призвести до надмірної концентрації певного виду ДЦП в одних руках, що, в свою чергу, може викликати збурення на внутрішньому ринку ДЦП, якщо він не є достатньо конкурентним.
- За можливістю доступу до аукціону інших учасників: закриті та відкриті аукціони.
Закриті аукціони аукціони, які передбачають виключне право ПД приймати у них участь. У більшості країн у яких запроваджено інститут ПД проводяться закриті торги.
Відкриті аукціони аукціони, які передбачають допуск до торгів інших, ніж первинні дилери, учасників.
Практично у всіх країнах, які використовують конкурентні аукціони для розміщення ДЦП, проводиться так званий другий раунд аукціону, або неконкурентне розміщення, на якому ДЦП розміщуються здебільшого за середньозваженою ціною, що склалась на конкурентному аукціоні (у випадку дискримінаційних аукціонів). Із 28 країн, в яких аналізувалась процедура розміщення ДЦП, форма неконкурентного розміщення не використовувалась лише у Бразилії, Фінляндії, Франції та Швеції.
Дорозміщення (Іар іззие)- метод розміщення боргових зобов'язань, що передбачає додатковий випуск цінних паперів, дебютне розміщення яких на аукціоні уже відбулось. ДЦП випускають з ідентичним номінальним обсягом, строком погашення, купонною ставкою, однак продаються за поточною ринковою ціною. Цей метод використовується у Великобританії, Франції, Нідерландах і Україні. За рахунок дорозміщення вдається досягти підвищення ліквідності раніше випущених ДЦП, економії бюджетних коштів на організацію нових випусків.
Розміщення через підписку форма розміщення, яка використовується для випуску нових або зовнішніх (номінованих в іноземній валюті) випусків ДЦП, ступінь ліквідності яких на перших етапах є низькою. Оскільки ця обставина зменшує обсяги попиту, проведення аукціону є недоцільним. Розміщення через підписку може здійснюватись приватно або шляхом створення синдикату зацікавлених фінансових установ. Така форма розміщення використовується для розміщення ОЗДП в Україні.
Випуск через мережу державних банків, ПД, або спеціально уповноважених комерційних банків роздрібних ДЦП, призначених для домогосподарств. Такі ДЦП передбачають, як правило, індексовану доходність.
Розрізняють такі види ДЦП:
За строком обігу: короткострокові (векселі), середньострокові та довгострокові (бонди).
За методом встановлення доходності: з фіксованою доходністю, з плаваючою ставкою, з індексованою доходністю. У випадку ДЦП з плаваючою ставкою дохідність залежить від відсоткової ставки на фінансовому ринку (ЬІВОК, ЕИКІВОК). Натомість доходність облігацій з індексованою доходністю залежить від рівня інфляції.
Відповідно до ринку на якому розміщуються ДЦП: внутрішні та зовнішні. Варто зазначити, що такий розподіл актуальний лише для малих та середніх за економічним розвитком країн. У випадку країн з великим фінансовим ринком випуск ДЦП спеціально призначених для нерезидентів не передбачається. Із внутрішніх ДЦП в окремий підвид виділяють ДЦП спеціально призначенні для населення.
В Україні неодноразово робилися спроби випуску роздрібних ДЦП призначених для населення з метою залучення неорганізованих заощаджень в умовах кризових явищ на фінансовому ринку. Такі спроби здійснювались у 1997 1998 роках та 2009 році. Однак через недостатню доходність, а також недовіру до уряду, цей вид ДЦП не набув популярності.
Відповідно до періодичності виплати доходу: звичайні облігації та облігації з нульовою доходністю. Облігації з нульовою доходністю реалізується на ринку з дисконтом, а емітент зобов'язується до кінця строку повернути суму згідно номіналу. Вони використовуються у країнах з розвинутим фінансовим ринком для задоволення попиту на інструменти, що використовуються з метою фінансової інженерії.
З метою полегшення процесу розміщення ДЦП, у більшості країн світу уряди формалізують у договорі свої взаємовідносини із постійними учасниками торгів первинними дилерами, визначаючи права та обов'язки сторін. У міжнародній практиці первинні дилери можуть отримувати такі права:
виключний або привілейований доступ до розміщення на конкурентних аукціонах;
виняткові права ПД на первинному ринку векселів і бондів;
виключне право або привілеї доступу до неконкурентного розміщення;
виключне право бути контрагентом центрального банку щодо здійснення ним операцій на відкритому ринку;
винятковий доступ до рефінансування центрального банку у випадку проблем із ліквідністю;
привілейований доступ до операцій рефінансування з боку уряду;
виняткове право бути контрагентом міністерства фінансів;
виняткове право придбати у міністерства фінансів чи центрального банку необхідні ПД для поставки за діючими форвардними або ф'ючерсними контрактами ДЦП;
отримувати визначену комісію за участь у розміщенні ДЦП;
звільнення від оподаткування доходів від інвестування в ДЦП;
можливість не резервувати кошти під час подання заявки;
ексклюзивне право декомпозицію та реконструкцію облігацій;
право здійснювати інші операції з похідними фінансовими інструментами з міністерством фінансів;
право входити до комісії, що оцінює діяльність первинних дилерів та надає рекомендації щодо підвищення ефективності функціонування внутрішнього ринку ДЦП.
В обмін на це вони зобов'язуються приймати активну участь на первинному ринку та вторинному ринках, зокрема:
придбати за визначений період (найчастіше за 12 місяців) мінімальну частку від запропонованого або оголошеного обсягу випуску ДЦП лише на конкурентних аукціонах або в цілому. Найбільш поширена норма придбання ДЦП на первинному ринку становить 2 3% загального обсягу;
виставляти фіксовані та / або індикативні котирування на ДЦП на первинному та вторинному ринках;
інформувати уряд про ситуацію на внутрішньому фінансовому ринку;
здійснення операцій з покращення структури державного боргу обмін ДЦП та достроковий викуп неліквідних випусків;
розповсюдження серед домогосподарств роздрібних ДЦП (Індія, Франція).
Процес створення інституту ПД в Україні розпочато в результаті прийняття постанови КМУ від 14.04.2009 року №363 «Про запровадження інституту первинних дилерів на ринку державних цінних паперів». На виконання цієї постанови було прийнято накази Міністерства фінансів від 10.06.2009 року №757 «Про затвердження Порядку відбору та функціонування первинних дилерів» та від 21.07.2009 року №918 «Про затвердження складу комісії з відбору та оцінки функціонування первинних дилерів і примірного договору про співпрацю на ринку державних цінних паперів».
Згідно вищезазначених документів, первинні дилери отримують виключне право купівлі ОВДП. Натомість дилер зобов'язується:
подавати постійну (кожного робочого дня) пропозицію іншим первинним дилерам щодо купівлі та продажу облігацій випусків, перелік яких встановлюється
Міністерством фінансів за погодженням з усіма первинними дилерами (пропозиція здійснюється через фондові біржі в обсязі, що на початок торгів становить не менше 1 млн. грн. номінальної вартості за кожним випуском);
подавати конкурентні заявки на купівлю ОВДП при їх розміщенні;
забезпечувати купівлю ОВДП при їх розміщенні в обсязі не менше ніж 3% загального обсягу їх розміщення за конкурентними заявками протягом кожного півріччя;
забезпечувати обіг ОВДП на вторинному ринку в обсязі не менше ніж 3% загального обсягу обігу протягом кожного півріччя;
брати участь у зустрічах представників Міністерства фінансів із первинними дилерами та надавати пропозиції до графіків проведення розміщень ОВДП;
надавати Міністерству фінансів інформацію згідно з переліком та в строки;
не вступати в письмові чи усні домовленості з іншими первинними дилерами щодо цін чи дохідності купівлі ОВДП при їх розміщенні;
надавати Міністерству фінансів у 5-денний термін інформацію про зміну організаційно-правової форми, юридичної та фактичної адрес з дати настання такої зміни;
не передавати третій стороні свої права за договором.
Міністерство фінансів має право в односторонньому порядку позбавити статусу первинного дилера у випадку:
подання первинними дилерами неправдивих відомостей у заявці на укладання договору;
відмови дилера від пропозиції Міністерства фінансів внести загальні для всіх первинних дилерів, зміни до договору щодо підтримки ринку державних облігацій;
якщо обсяги викупу дилером ОВДП за підсумками року відповідно до оцінки Міністерства фінансів виявляться найменшими серед первинних дилерів.
Операції активного управління борговими зобов'язаннями. В силу недостатньо розвинутого внутрішнього фінансового ринку, спектр операцій з активного управління борговими зобов'язаннями в Україні є вузьким. Зокрема, з метою економії бюджетних коштів, Бюджетний кодекс надає право Міністерству фінансів України (Верховній Раді Автономної Республіки Крим, міській раді) здійснювати операції з обміну, випуску, купівлі, викупу та продажу боргових зобов'язань.
У вітчизняному законодавстві під купівлею боргових зобов'язань мається на увазі придбання емітентом у власників неліквідних та витратних в обслуговуванні облігацій, що здійснюється після закінчення строку розміщення та/або під час обігу облігацій, і які в подальшому можуть бути повторно виставлені на продаж.
Натомість викуп боргових зобов'язань передбачає придбання емітентом у власників оплачених ними облігацій, що здійснюється після закінчення строку розміщення та/або під час обігу облігацій, і які в подальшому будуть анульовані.
У міжнародній практиці, операції з купівлі та викупу емітентом своїх боргових зобов'язань, як правило, використовується єдиний термін «зворотний викуп» (сазії ЬиуЬаск).
Обмін боргових зобов'язань (зшіск ЬиуЬаск) це правочин з викупу та одночасного випуску взамін інших, менш витратних в обслуговуванні боргових зобов'язань.
Випуск (емісія) відповідно до закону України це установлена законодавством послідовність дій емітента щодо випуску та розміщення емісійних цінних паперів. До операцій, що здійснюється з метою економії бюджетних коштів відносяться право- чини з випуску лише тих боргових зобов'язань, що емітуються з метою заміщення раніше викуплених, більш витратних в обслуговуванні боргових зобов'язань.
Продаж боргових зобов'язань повторна реалізація боргових зобов'язань, які раніше були куплені. В даному випадку, операції з купівлі та продажу боргових зобов'язань є різними, формально не пов'язаними правочинами.
Операції із зворотного викупу (обміну) уряди використовують з метою:
Підвищення ліквідності та зменшення витрат з обслуговування. Виявлено, що загалом вартість обслуговування портфеля векселів казначейства США минулих випусків, є вищою ніж вартість портфеля векселів поточної серії, з аналогічними строками обігу та дюрацією.
Зменшення перекосів (здиееге) на ринку ДЦП, що може виникнути внаслідок дій окремих учасників ринку ДЦП із високою часткою окремих серій ДЦП на підвищення доходності ДЦП. Змінити структуру портфелю боргових зобов'язань для уряду та активів для ринкових суб'єктів.
Згладити пікові періоди виплат з бюджету за основною сумою боргу та відсотковими платежами. Як зазначається у роботі висока фрагментація ринку ДЦП, що спричинена наявністю великої кількості серійних випусків за строками обігу, негативно впливає на ліквідність ринку. З іншого боку, низька фрагментація суперечить цілям оптимального управління ліквідністю бюджету. Тому, з метою вирішення цієї колізії, у 1990х роках, у більшості розвинутих країн, уряди почали використовувати операції із зворотного викупу (обміну) для згладжування піків грошових надходжень від випуску невеликої кількості видів ДЦП.
Водночас у в законодавстві Україні не передбачено право уряду використовувати ряд операцій та похідні інструменти з управління державним боргом:
Відсоткові свопи. Ринок відсоткових свопів виник в результаті того, що деякі з гравців фінансового ринку, зокрема уряд, опираючись на свій високий кредитний рейтинг спроможні залучати у середньо- та довгостроковому періоді кредитні ресурси за нижчою фіксованою ставкою, ніж інші учасники ринку. Використовуючи ці переваги, вони укладають угоду з іншими учасниками, згідно з якою зобов'язуються сплачувати їм плаваючу ставку за умовною сумою боргу, отримуючи таким чином фіксовану суму доходу. За нормальних умов, позитивно нахилена крива доходності надає їм змогу заощаджувати внаслідок таких операцій. Тобто, відсотковий своп це угода між двома учасниками ринку щодо обміну відсотковими платежами, один з яких встановлюється з фіксованою ставкою, а інший з плаваючою, платежі нараховуються на визначену основну суму коштів протягом визначеного періоду.
Особливістю відсоткових свопів є те, що вони не передбачають обміну основними сумами. Щоб це підкреслити, при оцінці обсягу своп-угод, замість вживання терміну "номінальний" (потіпаї) вживають термін "умовний" (поіїпаї). Сторона яка платить фіксовану процентну ставку є покупцем свопу, натомість сторона яка отримує фіксовану процентну ставку є продавцем. Продавці відсоткових свопів виставляють котирування фіксованої частини свопу, в обмін на плаваючу відсоткову ставку. При встановленні фіксованої відсоткової ставки за відсотковим свопом береться до уваги нахил кривої доходності ( він залежить від очікувань учасників ринку стосовно майбутніх ставок доходності) та ризики (вони впливають на рівень комісійної винагороди, що сплачує продавець свопу).
Плаваюча відсоткова ставка встановлюється на початку відсоткового періоду і сплачується в кінці періоду. Частота перегляду плаваючої відсоткової ставки (відсотковий період) визначається сторонами. Це означає, що у випадку встановлення піврічного відсоткового періоду, розмір першої плаваючої відсоткової ставки, яку необхідно буде сплатити через 6 місяців буде дорівнювати поточній плаваючій відсотковій ставці на момент підписання договору, другої плаваючої відсоткової ставки, яку необхідно буде сплатити через 12 місяців, буде дорівнювати плаваючій відсотковій ставці, яка складеться через 6 місяців і т.д. Найбільш поширеним є піврічний або квартальний перегляд відсоткової ставки. Однак, існують свопи в яких плаваюча відсоткова ставка переглядається щоденно з прив'язкою до ставки оуегпі§М. Строки обігу таких свопів є коротшими, ніж у традиційних відсоткових свопах (зазвичай менше трьох місяців), а кінцеві розрахунки за такими свопами проводяться при закінченні контракту, а не відсоткового періоду.
Фіксовані відсоткові ставки за відсотковими свопами встановлюються у річному зрізі і завжди сплачуються раз в рік безвідносно щодо тривалості відсоткового періоду встановлення та сплати плаваючої відсоткової ставки.
Учасники своп-операцій можуть домовитись про те, що відсотковий плаваючий платіж не є тотожним плаваючій відсотковій ставці і може перевищувати або буде меншим за відповідну базу (наприклад 6 місячний ЬІВОК + 0,025 %). Відповідно зменшується або збільшується фіксована ставка своп-угоди. Відсоткові свопи-угоди здійснюються поза біржею. Незважаючи на це, котирування свопів на міжбанку встановлюються щоденно.
Обмін майбутніми відсотковими ставками (ґотагд гаіе а§геетеп1з (РКАз) це угода між двома контрагентами про зобов'язання здійснити на визначену дату обмін платежами на основі короткострокових відсоткових ставок. Одна з них є фіксованою і встановлюється при укладанні угоди, а інша плаваюча і буде відома на момент початку дії форвардного періоду. Тобто, по суті РКЛз є відсотковим свопом, дія якого починається через визначений період. Наприклад, 1 річний відсотковий своп можна представити як піврічний відсотковий своп, та піврічний обмін майбутніми відсотковими ставками з форвардним періодом пів року.
Валютні свопи передбачає обмін валютами. Як наслідок, основна сума валютного свопу є не умовною, як у випадку відсоткових свопів. Структура валютного свопу зображена на рис. 3.3.
Валютні свопи здебільшого використовуються урядами з метою хеджування ризиків підвищення курсу іноземної валюти у якій здійснено державне запозичення.
На початку В кінці
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 3.3. Структура валютного свопу за участі уряду

Використання валютних свопів в Україні дозволило б уникнути різкого зростання державного боргу у 2008 році у зв'язку з падінням курсу національних валют.
Декомпозиція це розподіл виплат з погашення основної суми боргу та виплат відсотків за купонними облігаціями за різними власниками. В результаті з'являється два види безкупонних цінних паперів 5ТКІР5 (8ерагаіе Тгайіпд о/ КедШегей ІПІЄГЄ8І апй Ргіпсіраї о/ 8есигіИе8), відкріплений купон та основна сума, торгівля якими відбувається порізно. Для проведення операцій з декомпозицїї купонних облігацій, необхідна участь центрального банку, або іншого депозитарію, який "стриже" купони для дилерів реєструє та обліковує право власності на отримання відсоткових платежів та основної суми боргу за двома інвесторами.
Розщеплені облігації використовуються кредиторами з метою:
Зменшення ризику інвестування. Оскільки володіння безкупонними облігаціями передбачає відсутність купонних платежів, це дозволяє уникати додаткових витрат та ризиків пов'язаних із необхідністю реінвестування отримуваних платежів, що актуально у випадку пасивних інвесторів (пенсійних фондів та страхових компаній); Проведення спекулятивних операцій. В очікуванні зміни кривих доходності або спреду між ними, безкупонні облігації, за рахунок більшого фінансового важелю, краще підходять для проведення спекулятивних операцій. Водночас власники безкупонних облігацій наражаються на більший відсотковий ризик чим вищою є поточна ринкова відсоткова ставка, тим менша ринкова ціна облігації. Довгострокова облігація, або облігація із низькою купонною ставкою більшою мірою підпадає під відсотковий ризик, ніж короткострокова облігація або облігація із високою ставкою купону. Довгостроковість підвищує ставку дисконту на відсоткові платежі та основну суму, в той час як низька купонна ставка збільшує відносну ціну основної суми боргу. Відповідно, при аналогічних строках обігу, безкупонна облігація має вищий відсотковий ризик та більшу цінову мінливість. Це може бути перевагою для інвесторів, які очікують зниження відсоткових ставок, а тому володіння безкупонними облігаціями, посилить ефект від збільшення їх ринкової вартості. З іншого боку, інвестори, які володіють цими облігаціями до погашення не несуть ризиків зміни номінальної ціни, оскільки облігація погашається за номіналом, а не відповідно до поточних ринкових ставок.
- Оптимізації фінансових потоків у випадку необхідності здійснення запланованих одноразових витрат.
Негативними наслідками створення розщеплених облігацій є зменшення їх ліквідності. Також часто виникає зворотна ситуація, коли в учасників ринку існує потреба в отриманні постійних періодичних доходів. В таких випадках первинні дилери звертаються до центрального банку з розрахунками щодо відновлення купонної облігації, коли відтворюється первинний цінний папір. Відновлена облігація не є ідентична тій, декомпозиція якої відбулася, ставка купону та конкретна дата погашення купонів можуть відрізнятися. Частка розщеплених облігацій з купонною ставкою становить у розвинутих країнах від 3 до 5%. Найбільший обсяг розщеплених облігацій у США, в той час як відносно обсягу облігацій із купонними платежами лідерство утримує Канада (близько 40-50%).
Зважаючи, що використання даних інструментів не вимагає особливих технічних умов та навиків учасників ринку, запровадження цього інструменту в Україні можливе при сприянні Національного банку України. Однак, зважаючи на низький обсяг державного внутрішнього ринкового боргу та його низьку ліквідність, запровадження декомпозиції в Україні є передчасним.
Значно рідше у міжнародній практиці використовуються урядами опціони та ф'ючерси.
§ 5. Державні та місцеві гарантії
В умовах посилення міжнародної конкуренції, важливе значення для підвищення інвестиційної привабливості вітчизняних підприємств відіграють заходи непрямої державної підтримки. Одним із основних інструментів такої підтримки є надання державних та місцевих гарантій за кредитами, що не передбачає прямого використання бюджетних коштів.
Гарантія виконання боргових зобов'язань це вид забезпечення виконання зобов'язань, відповідно до яких держава або місцеві органи влади приймають на себе грошове зобов'язання перед кредитором, оформлене в письмовій формі (гарантійний лист, договір про надання гарантії), здійснити платежі в обсязі визначеному умовами надання гарантії, у разі невиконання позичальником зобов'язань щодо повернення грошових коштів. У вітчизняному законодавстві витрати з бюджету в результаті настання гарантійного випадку, а також погашення позичальником заборгованості перед бюджетом, відображаються за статтею надання та повернення кредитів з бюджету, що разом із доходами та видатками визначає рівень дефіциту бюджету.
До набрання чинності нової редакції Бюджетного кодексу, законодавством заборонялося надавати гарантії Автономною Республікою Крим та громадами міст, крім гарантій за кредитами, що надавалися міжнародними фінансовими організаціями.
Особливостями місцевих гарантій є те, що вони надаються лише суб'єктам комунального сектору відповідних територій з метою розвитку комунальної інфраструктури або впровадження ресурсозберігаючих технологій.
Надання гарантій або рекредитування (надання позик за рахунок запозичень від інших суб'єктів), якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України, здійснюється на умовах:
платності;
строковості;
майнового забезпечення або забезпечення зустрічними, безвідзивними та безумовними гарантіями банків, що дотримуються встановлених Національним банком України обов'язкових економічних нормативів;
наявності запланованих джерел виконання боргових зобов'язань, забезпечених гарантіями держави (Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста), інших ніж кошти державного (місцевого) бюджету.
Згідно з положеннями нової редакції Бюджетного кодексу, гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов'язань суб'єктів господарювання, якщо джерелом їх повернення передбачаються кошти державного (місцевого) бюджету. Дана заборона насамперед стосується Укравтодору, який, з одного боку є бюджетною установою, з іншого від свого імені здійснює запозичення, в тому числі під гарантії уряду. При цьому вартість таких запозичень для Укравтодору була на 2 3% вищою ніж для уряду, а погашення та обслуговування зазначених позик здійснювалося з державного бюджету.
Суб'єкти господарювання, у віданні яких є майно державної або комунальної власності, зобов'язані погоджувати з Кабінетом Міністрів України та відповідними місцевими органами влади, надання цього майна у заставу. Крім того, предметом застави не можуть бути національні культурні та історичні цінності, що перебувають у державній власності і занесені або підлягають занесенню до Державного реєстру національного культурного надбання, об'єкти державної власності, приватизація яких заборонена законодавчими актами, а також майнові комплекси державних підприємств та їх структурних підрозділів, що перебувають у процесі корпоратизації. При цьому дозволяється надавити в заставу товари в обороті або в переробці.
Використання державних гарантій можна розглядати із двох позицій. Перша полягає у тому, що державні гарантії розглядаються як відстрочена форма фінансування витрат бюджету, оскільки наперед відомо, що частина кредитів під державні гарантії не буде повернута. Особливо очевидним із цієї позиції було надання державних гарантій як перехідної форми фінансування підприємств у країнах колишнього Радянського союзу. Неспроможність багатьох підприємств пристосуватися до нових ринкових умов зумовила використання державних гарантій як прихованої форми їх фінансування за рахунок бюджету.
Другий підхід розглядає державні гарантії як однин із інструментів здійснення активної економічної політики. Вважається, що за такого підходу держава і кредитори мають спільні інтереси щодо фінансування інвестиційних проектів і розподіляють між собою ризики неповернення коштів. У цьому випадку державні гарантії є додатковим стимулом для кредиторів, оскільки очікуваного ними прибутку недостатньо, щоб компенсувати високі ризики проектів.
Використання державних гарантій, поряд із іншими методами підтримки пріоритетних напрямів розвитку економіки має ряд переваг:
держава стимулює розвиток цих секторів економіки без використання бюджетних коштів напряму, в результаті зростає кількість прокредитованих підприємств, оскільки резервів під невиконання зобов'язань необхідно менше 100% від суми наданих кредитів під державні гарантії;
на відміну від прямих державних субсидій, які використовуються на розсуд підприємця, кредити під гарантії за участю держави мають цільове використання і в більшій мірі спрямовуються на розвиток;
необхідність повернення кредитів сприяє підвищенню ефективності використання залучених коштів.
Однак, існують аргументи щодо негативного впливу державних гарантій. Серед них можливість значних бюджетних витрат на обслуговування боргів позичальників в результаті настання гарантійних випадків та спотворення дії ринкового механізму, внаслідок чого за рахунок ефективних підприємств та галузей будуть підтримуватись неефективні галузі та підприємства економіки. Внаслідок цього змінюється структура економіки, знижується загальний добробут.
Державні (місцеві) гарантії можуть надаватися з метою підтримки:
малих та новостворених підприємств;
венчурних підприємств;
великих стратегічних, містоутворюючих підприємств, що потребують санації;
інвестиційних проектів та розвитку інфраструктури;
експортоорієнтованих підприємств;
окремих галузей економіки.
У розвинутих країнах поширеною практикою є надання гарантій малим та ново- створеним підприємствам. На малих підприємствах зайнята значна частина трудових ресурсів, тому, під час економічної кризи, розвиток малого підприємництва має важливе значення для підвищення рівня зайнятості населення зняття соціальної напруги. Малі підприємства не спроможні конкурувати на ринку позичкових капіталів із великими підприємствами в силу об'єктивних причин: по-перше, у випадку малих підприємств виникає «інформаційна асиметрія", коли кредитори володіють меншим обсягом інформації про ступінь ризику малих підприємств в порівнянні із великими та давно функціонуючими; по-друге, частка витрат кредитора на аналіз успішності проекту при кредитуванні малих підприємств зазвичай більша, ніж при кредитуванні великих підприємств.
Натомість, у нових індустріальних країнах, держава робить акцент на стимулюванні експортоорієнтованих підприємств, підприємств, що реалізують інвестиційні проекти, окремих галузей точок економічного зростання.
Важливу роль державні гарантії відіграють і у підтримці великих підприємств, що належать до стратегічних галузей і мають загальнодержавне значення. Крім того, державні гарантії можуть надаватися з метою санації великих підприємств, що перебувають на межі банкрутства і закриття яких буде мати значні негативні соціальні наслідки. Зокрема, надання державних гарантій стало одним із факторів успішного проведення санації таких відомих компаній, як Телефункен (Німеччина) та Крайс- лер (США).
У світовій практиці існує два способи надання державних гарантій. Перший спосіб передбачає створення гарантійних фондів повернення кредитів за участю держави та комерційних банків, другий надання державних гарантій, забезпеченням яких є кошти бюджетів.
У країнах Заходу надання державних гарантій та поручительств здебільшого здійснюється першим способом, тобто передано спеціалізованим товариствам, створеним за участю державного капіталу. Перший гарантійний фонд був створений в Європі у 1848 році і являв собою асоціацію взаємодопомоги підприємців. З часом держава почала використовувати гарантійні фонди у власних інтересах з метою досягнення важливих для неї цілей. Участь держави, у корегуванні ринкових механізмів надання кредитів, набула широкого розповсюдження після другої світової війни. Тоді, державні гарантії через фінансування державою гарантійних фондів, відіграли значну роль у відродженні європейської економіки. Підтримка малого бізнесу у Нідерландах та Німеччині була особливо відчутною. Відтоді уряди постійно зверталися до державних гарантій під час кризових явищ. Зокрема у Великобританії, під час правління Маргарет Тетчер велике безробіття, що виникло внаслідок реструктуризації вугільної галузі, вдалося подолати завдяки прийнятому «Плану Вільсона", що передбачав надання державних гарантій малому бізнесу.
У 90-х роках державні гарантії широко почали використовуватись у країнах із перехідною економікою у Східній Європі (додаток 1) та колишніх республіках Радянського Союзу.
Практика надання державних гарантій в Україні, за винятком гарантій аерокосмічній галузі, мала здебільшого негативні наслідки. За період незалежності, втрати бюджету в результаті настання гарантійних випадків становили біля 2-3 млрд. дол., з них до 50% становили гарантії аграрним біржам на придбання с/г техніки. Основними причинами низької ефективності надання державних гарантій були:
1) гарантування державою 100% суми кредиту;
Додаток 1. Надання державних гарантій у країнах Східної Європи.
Угорщина: В Угорщині існує біля 8 регіональних фондів, проте 90% гарантій надається централізованим фондом «Нііеідагапсіа". Він був створений у вигляді акціонерного товариства для підтримки доступу малих і середніх підприємств до банківських кредитів шляхом надання їм безумовних гарантій. Основний власник фонду угорський уряд, який має трохи більше 50% власності фонду, шляхом участі у статутному капіталі. Комерційні банки та інші фінансові установи володіють 49% статутного капіталу.
Польща: В Польщі існує ряд гарантійних фондів, більшість із яких були створені в рамках програм технічної допомоги. Два регіональні фонди і їх гарантійні капітали були створені в рамках спільної програми Польщі та Великобританії розвитку малого бізнесу. В середині 90-х років ряд фондів і відповідно, їх капіталів було створено за рахунок європейських коштів, залучених польським фондом підтримки і розвитку малого і середнього бізнесу. Деякі фонди були сформовані за рахунок коштів державного Казначейського Агентства із сільськогосподарської власності. Ще один регіональний фонд було створено в 2000 році в Познані, за рахунок ресурсів місцевого бюджету (75%) і Польського ощадного банку (25%).
Литва: Сільськогосподарський фонд кредитних гарантій був створений у 1997 році як акціонерне товариство. Фонд займається наданням гарантій банкам і виплатою серед- ньо- і довгострокових проблемних кредитів, виданих с/г підприємствам. Міністерство сільського господарства є єдиним власником гарантійного фонду. Держава несе субсиді- арну відповідальність за зобов'язаннями фонду.
Естонія: Естонський гарантійний фонд з кредитів і експорту «КгедЕх" був створений у 2000 році, що знаходиться під юрисдикцією Міністерства з економічних справ та комунікацій, цілями якої є підтримка розвитку підприємництва, експорту, житлового будівництва
відсутність єдиного органу відповідального за результати надання гарантій, а також персоніфікації відповідальності;
безсистемність та відсутність чітких критеріїв щодо надання державних гарантій;
високий рівень корупції в країні;
економічна стагнація та девальвація національної валюти у 90-х роках.
З метою відшкодування цієї заборгованості, заборгованості перед бюджетом, що виникатиме в результаті рекредитування з державного (місцевого) бюджету, а також плати за користування цими позичками, нова редакція Бюджетного кодексу передбачає застосування механізму стягнення не внесених у строк податків і неподаткових платежів, включаючи погашення такої заборгованості за рахунок майна боржників. Строк, у межах якого держава (Автономна Республіка Крим чи територіальна громада міста) може звернутися до суду з вимогою про погашення такої заборгованості суб'єкта господарювання не обмежується.
Органи державної податкової служби зобов'язані забезпечувати судовий процес з метою стягнення заборгованості перед відповідними бюджетами до прийняття рішення вищими спеціалізованими судами. Міністерство фінансів України має право залучати суб'єктів господарювання (колекторські компанії, адвокатські контори) для представництва органів державної влади у судах у справах про стягнення заборгованості перед державою за зобов'язаннями перед державою, що виникла в результаті надання бюджетного кредиту, рекредитування та виконання гарантійних зобов'язань.
Крім того, Міністерство фінансів України та виконавчі органи відповідних місцевих рад мають право здійснювати продаж прав вимоги погашення простроченої більше трьох років заборгованості за кредитами (позиками), залученими під державні гарантії, а також за кредитами з відповідних бюджетів згідно із затвердженим порядком. Продаж прав вимоги Міністерством фінансів України регулюється «Порядком продажу прав вимоги погашення простроченої понад три роки заборгованості перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюджетними позичками та фінансовою допомогою, наданою на поворотній основі», що затверджується постановами Кабінету Міністрів України. Порядок продажу прав вимоги виконавчими органами відповідних місцевих рад затверджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими радами з дотриманням вимог встановлених Кабінетом Міністрів України.
У випадку проведення санації суб'єкта господарювання, який має заборгованість перед відповідними бюджетами за кредитами (позиками) під державні (місцеві) гарантії чи за кредитами з бюджету за участю інвестора, який бере на себе солідарні зобов'язання щодо погашення такої заборгованості, дозволяється її розстрочення на строк не більше трьох років. Списання заборгованості суб'єктів господарювання перед державою (місцевими органами влади) за позиками залученими під державні (місцеві) гарантії, дозволяється при виконанні наступних передумов:
у суб'єктів господарювання, стосовно яких проведено державну реєстрацію припинення юридичної особи у зв'язку з визнанням їх банкрутами, виявилось недостатньо активів для погашення цієї заборгованості;
судове рішення не на користь держави набрало законної сили та стягнення такої заборгованості в судовому порядку є неможливим або недоцільним;
стягнення зазначеної заборгованості в судовому порядку є неможливим або недоцільним.
В Україні, з метою підвищення ефективності державних та місцевих гарантій доцільно обмежити частку покриття гарантією суми кредитів. Якщо гарантія повністю покриватиме кредитні зобов'язання позичальника, кредитор матиме менше стимулів для оцінки кредитних ризиків. Недостатність стимулів для належної оцінки ступеню кредитоспроможності позичальника та мінімізації ризику неплатежів за кредитною угодою заохочуватиме кредиторів до укладення ризикових угод, що вестиме до накопичення на балансі держави гарантованих зобов'язань, які з високою вірогідністю погашатимуться урядом чи місцевими органами влади. Європейська комісія вважає, що покриття державною гарантією, 80 % суми кредиту слугуватиме адекватним засобом мінімізації ризиків, пов'язаних з кредитною трансакцією, і стимулювання кредиторів до ретельної оцінки ступеня кредитоспроможності позичальника. У Канаді у рамках загальної системи управління державними гарантіями визначено, що кредитор несе, щонайменше, 15 % чистих витрат, пов'язаних із банкрутством позичальника.
Таким чином, розподіл кредитних ризиків між урядом, кредитором і позичальником сприятиме зменшенню гостроти проблем морального ризику і негативного відбору позичальників. Зазначений механізм зберігатиме стимули ефективно управляти ризиками для підприємств-позичальників та їх кредиторів, а для держави (місцевих органів) зменшуватиме тягар фінансових витрат, пов'язаних із функціонуванням системи державних гарантій.
§ 6. Державний та місцевий борг
Згідно методології ОР8М 2001, борг це зобов'язання дебітора виплати проценти та/або основну суми боргу кредитору в обумовлений термін у майбутньому.
Боргові зобов'язання можуть залучатися у формі, що складається з таких інструментів: депозитів, боргових цінних паперів, кредитів і позик, страхових технічних резервів, кредиторської заборгованості, оформленої іншим чином.
Боргові цінні папери фінансові інструменти, які засвідчують, що дана інститу- ційна одиниця має зобов'язання, які повинні бути врегульовані шляхом виплати грошових коштів, надання іншого фінансового інструменту чи будь якого іншого об'єкту, що має певну економічну цінність. Відповідно до ОР8 2001, до категорії боргових цінних паперів відносяться: 1) векселі, оборотні депозитні сертифікати, банківські акцепти та інші короткострокові цінні папери, які надають власнику безумовне право у визначений термін на отримання обумовленої фіксованої суми і випускаються із дисконтом до цієї суми. 2) облігації та незабезпечені боргові зобов'язання являють собою довгострокові цінні папери, які надають їх власникам безумовне право на отримання грошового доходу.
Кредити і позики фінансові інструменти, які створюються, коли кредитор надає кошти напряму дебітору і в якості засвідчення права власності на актив отримує необоротний документ. У випадку, коли кредити і позики стають об'єктом купівлі продажу на вторинних ринках, вони переносяться у категорію цінних паперів. До категорії позик відносяться також операції репо продаж цінних паперів, монетарного золота та інших активів з наступним їх викупом.
Страхові технічні резерви у ОР8 2001 вони складаються із вартості активів до- могосподарств в пенсійних фондах і резервах із страхування життя, коштів отриманих як передоплата страхових премій, а також резервів на покриття непогашених вимог із страхового відшкодування. Одиниці сектору державного управління можуть приймати зобов'язання із страхових технічних резервів в якості управляючого програмами страхування (крім страхування життя) і неавтономними або такими які не передбачають створення спеціальних фондів пенсійними програмами. Крім цього у 8КЛ 1993 року є пропозиції ввести до цієї статті резерви на покриття можливих витрат пов'язаних із вступом у дію гарантійних випадків за кредитами наданими під державні гарантії.
Інша кредиторська заборгованість заборгованість по заробітній платі та соціальних виплатах, заборгованість з відшкодування ПДВ, авансові платежі з податків, заборгованість, що виникла в результаті взяття на себе зобов'язань іншого інститу- ційного сектору, заборгованість з виплати доходу за акціями, а також зобов'язання із виплати страхових платежів спеціально створеними автономними фондами, крім
25
пенсійних.
Залежно від методології обліку основної суми боргу розрізняють:
номінальну та ринкову вартість боргу;
консолідований та неконсолідований різниця між ними полягає у тому, що консолідований борг не враховує тієї частини боргу, яка є у власності інших структурних одиниць цього сектору. Тобто якщо власником частини облігацій боргу центрального уряду виступають позабюджетні фонди то консолідований борг сектору державного управління буде менший на суму цих облігацій. Консолідований метод здійснюється у країнах ЄС натомість у США та Японії ведуть обліку неконсолідова- ного боргу;
борг, який обліковується касовим методом та методом нарахувань. При використанні касового методу до боргу не відноситься кредиторська та дебіторська заборгованість, що відповідним чином не оформлена;
чистий та валовий борг чистий борг розраховується шляхом віднімання від пасивів, що оформлені певними інструментами, що формують борг, активів за цими ж інструментами
Крім боргу органів державного управління різних рівнів, з метою контролю за показниками боргу, який має вірогідність стати державним у міжнародній світовій практиці обліковують так званий суспільний борг (риЬїїс (ІеЬЇ). Відповідно до міжнародних стандартів ООН, суспільний борг це сукупність зобов'язань (як наявних, так і юридично оформлених, які забезпечені необхідним фінансуванням, але, внаслідок деяких обставин, не є такими, що набрали чинності), які безпосередньо прийняті на себе державними органами такими як: центральний уряд (або федеральний уряд залежно від політичної організації країни); центральні органи штатів, провінцій, муніципалітетів, регіонів або інші місцеві органи влади; корпорації або підприємства, які знаходяться у державній власності чи контролюються державою.
Обмеження обсягу державного боргу. У світовій практиці перші спроби формалізувати обмежуючі правила у вигляді законодавчих норм розпочалися понад 150 років тому. З цього часу еволюція законодавчого регулювання державної заборгованості пройшла чотири етапи:
Табл. 3. Основні відмінності у визначенні боргу згідно міжнародної та вітчизняної методології

СР8М 2001
ЕБР
Україна

Вплив зобов'язань з виплати пенсій на обсяг боргу
відносяться
не відносяться
не відносяться

Вплив умовних в т.ч. гарантійних зобов'язань на обсяг боргу
можуть відноситись
не відносяться
відносяться

Вплив зобов'язань установ, що не відносяться до СЗДУ, однак підтримуються державою на обсяг боргу
можуть відноситись
не відносяться
не відносяться

Рівень сектору, на якому визначається борг, що підлягає обмеженню
-
СЗДУ
центральний бюджет


Спершу регіональні органи влади федеральних держав намагалися забезпечити ефективне використання запозичених коштів через дотримання "золотого правила" державних фінансів. Починаючи із середини XIX ст., деякі штати у США та з 1920-х рр. кантони у Швейцарії взяли на себе зобов'язання підтримувати баланс поточного бюджету.
Після ІІ світової війни окремі індустріальні країни Німеччина, Італія, Японія, Нідерланди ввели до національного законодавства вимоги щодо балансування бюджету, які були обов'язковими для центрального уряду. Такі вимоги органічно вписувалися в стабілізаційні програми грошових реформ, які проводилися в цих країнах у повоєнний період.
У 1960-ті рр. пильна увага почала приділятися джерелам фінансування дефіциту бюджету. Ряд країн вдалися до заборони фінансування дефіциту бюджету з емісійних джерел. Такі норми стали складовою частиною законодавства розвинених країн і деяких країн, що розвиваються (Індонезії, країн Африки).
Новітня історія законодавчого регулювання боргових операцій бере свій початок з 1994 р. (у цей час було прийнято Акт про фінансову відповідальність у Новій Зеландії). Її особливістю стала велика кількість та значне поширення регулюючих норм у галузі державної заборгованості. Дані норми умовно поділяються на три основні групи: вимоги щодо балансування бюджету, накладення боргових лімітів та обмежень на розмір державних видатків. З того часу все більша кількість країн із перехідною та розвинутою економікою вдаються до законодавчого регулювання боргових операцій як на рівні держави і муніципальних утворень, так і на рівні міжнаціональних об'єднань.
Маастрихтський договір, підписаний країнами-членами ЄС у 1991 р., встановив кількісні обмеження на взаємопов'язані показники дефіциту бюджету і державного боргу на рівні 3 % ВВП і 60 % ВВП відповідно.
Щодо економічного обґрунтування кількісних критеріїв, то на початку 1990-х рр., коли багато європейських країн вже мали достатньо великі обсяги накопиченої державної заборгованості, країни-члени Європейського Валютного Союзу для недопущення її подальшого зростання прийняли рішення про обмеження державного боргу рівнем 60 % ВВП. Кількісний критерій для дефіциту бюджету був визначений розрахунково на основі граничного розміру державного боргу на рівні 60 % ВВП. Розрахунки ґрунтувалися на такому допущенні: в довгостроковій перспективі середньорічні темпи зростання номінального ВВП становитимуть 5 %, що передбачає будь-яку комбінацію реальних темпів зростання і темпів інфляції на рівні 5 %. За таких умов для стабілізації частки державного боргу у ВВП необхідним стає зведення бюджету з дефіцитом, який не перевищує 3 % ВВП. Було доведено, що тільки при реалізації вказаних макроекономічних передумов і дотриманні даного обмеження на дефіцит бюджету країнам-членам вдасться уникнути збільшення державної заборгованості та виникнення проблем, пов'язаних з обслуговуванням боргу. Взаємозв'язок між дефіцитом та боргом наведений у додатку 2.
Додаток 2.
13 TOC \o "1-3" \h \z 14Стабільність рівня державного боргу () досягається при рівності темпів приросту державного боргу (В) та ВВП (У): У
= (1) В У у '
Рівняння (1) можна переписати в наступному вигляді:
--1 = (д + п) (2)15
де д темп приросту ВВП; п темп приросту інфляції; видатки бюджету; Т доходи бюджету. У формулі (2) ( Т) це приріст державного боргу за рахунок запозичень, що спрямовуються
на фінансування дефіциту бюджету (Т ). Якщо обидві частини рівняння 2 помножити на (), отри-
(3)
У У
Враховуючи, що у = у + д + п), рівняння (3) можна звести до наступного вигляду:
О - Т (Ј + 71) В У, "^.(1 + Я + я)
(4)
Темп приросту економіки та інфляції у країнах Європи, що утворили у 1991 році ЄС становили відповідно 3% та 2%. Враховуючи це, умовою стабільності рівня державного боргу, граничний рівень якого становить 60% від ВВП є дотримання дефіциту бюджету в поточному періоді (Т )/У( на рівні до 3% ВВП:
1 + 2% + 3% ,
маємо наступне рівняння
О - Т _ (§ + п) В
Пакт для сприяння економічній стабільності і зростанню від 1996 року доповнив кількісні критерії вимогами досягнення збалансованого бюджету або його зведення з профіцитом у середньостроковому періоді впродовж економічного циклу. Запровадження даної норми обґрунтовувалося необхідністю забезпечення дії автоматичних стабілізаторів для згладжування коливань економічної кон'юнктури та гарантування стабільності державних фінансів у довгостроковій перспективі. Окремим положенням Пакту у випадку глибокої рецесії передбачалася можливість тимчасового перевищення критичного рівня дефіциту бюджету.
У міжнаціональних об'єднаннях, крім ЄС, обмеження на дефіцит бюджету і розмір державного боргу застосовуються також у МЕРКОСУР та Андському співтоваристві. Об'єднання МЕРКОСУР було сформоване у 1991 р. у формі спільного ринку, до якого приєдналися Аргентина, Бразилія, Парагвай і Уругвай. Згідно з угодою про принципи координації макроекономічної політики країн-членів, державний борг не може перевищувати 40% ВВП за станом на кінець фінансового року, а дефіцит бюджету 3% ВВП. Такі фінансові обмеження та гармонізація макроекономічної політики країн-членів покликані гарантувати фінансову дисципліну, забезпечити стабільність внутрішніх цін і валютних курсів.
Андське співтовариство відновило свою діяльність у 1991 р. у складі Болівії, Колумбії, Еквадору, Перу, Венесуели. Згідно з рішенням Консультативного комітету, прийнятим у червні 2001 р., дефіцит нефінансового державного сектора країн-членів не повинен перевищувати 3 % ВВП. Тимчасове положення передбачало можливість збільшення вказаного показника дефіциту до 4 % ВВП у період 20022004 рр. Консолідований борг державного сектора за цим рішенням не може перевищувати 50 % ВВП. Запровадження обмежень у рамках Андського пакту обґрунтовувалося необхідністю становлення стабільного і передбачуваного середовища для торгівлі і руху капіталів між країнами субрегіону, що мало сприяти зменшенню деформуючих впливів на рішення економічних агентів.
За результатами аналізу досвіду практичного застосування обмежуючих норм у сфері державної заборгованості можна зробити такі висновки:
обмеження на розмір дефіциту бюджету, державного боргу і регламентація напрямів використання запозичених коштів загалом позитивно впливають на стабільність фінансової системи і розвиток реального сектора економіки;
для підвищення ефективності законодавчого регулювання вказані норми повинні бути чітко визначені і поширюватися як на центральні, так і на регіональні (місцеві) органи влади;
ліміти на розмір державного боргу, дефіцит бюджет та ін. повинні відповідати критеріям простоти, гнучкості і зорієнтованості на економічне зростання;
встановлення законодавчих вимог має підкріплюватися чіткими стандартами обліку і транспарентності бюджетно-податкової політики.
Регулювання обсягу місцевого боргу та цільового використання позик. Необхідним елементом цілісної системи регулювання боргових процесів державою є встановлення певних вимог для місцевих органів влади. У теоретичному плані застосування обмежуючих норм на регіональному і місцевому рівнях обґрунтовується необхідністю подолання проблеми морального ризику, яка виявляється у зацікавленості місцевих органів влади переносити витрати надмірних запозичень на інші муніципалітети чи інший рівень державної влади.
Неконтрольоване нарощування місцевого боргу може мати надзвичайно негативні економічні наслідки:
втягування місцевих бюджетів у стан перманентної заборгованості внаслідок непродуктивного використання запозичених коштів і високої вартості запозичень;
наростання соціальної напруженості у регіонах, у зв'язку із позбавленням місцевих жителів базових соціальних послуг;
перекладення відповідальності за місцевими борговими зобов'язаннями на Державний бюджет;
погіршення інвестиційного клімату у країні в умовах масової неплатоспроможності місцевих органів.
Для уникнення надмірних місцевих запозичень, що ставлять під загрозу досягнення загальноекономічних цілей, і забезпечення відповідальності місцевих органів влади центральний уряд має достатньо підстав та інструментів для регулювання кредитних відносин на місцевому рівні.
Найбільш поширеними інструментами обмеження боргу місцевих органів є:
Встановлення максимально допустимої суми платежів з обслуговування боргу відносно доходів або видатків місцевих бюджетів. Таке обмеження застосовується у Аргентині, Бразилії, Італії, Японії, Іспанії, Литві, Польщі і Колумбії. В праці зазначається, що у країнах ОЕСР верхній ліміт знаходиться у межах 5-10% доходів. Враховуючи вищий рівень відсоткових ставок для місцевих органів влади в Україні, Бюджетним кодексом визначено, що видатки місцевого бюджету на обслуговування місцевого боргу не можуть перевищувати 10 % видатків загального фонду місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування місцевого боргу. Встановлення ліміту боргових виплат з місцевих бюджетів обґрунтовується необхідністю забезпечити фінансову стабільність у країні (загрози для якої можуть створювати масові дефолти позичальників-муніципалітетів) та гарантувати надання базових суспільних послуг на місцевому рівні.
Надання вибіркового права місцевим органам проводити позичкові операції, що відображено у Бюджетному кодексі України та практикується у розвинутих країнах світу. В Україні право здійснювати запозичення на внутрішньому фінансовому ринку мають всі міста України та Автономна Республіка Крим, а на зовнішньому фінансовому ринку, крім МФО, міста з чисельністю населення понад 500 жителів. Інші адміністративно-територіальні одиниці на мають права здійснювати запозичення на фінансових ринках.
Вимога використовувати залучені кошти на інвестиційні цілі "золоте правило". Прив'язка суми місцевого боргу до бюджету розвитку, є основою продуктивного використання запозичених коштів, а відповідно, безпроблемного погашення боргу. Тому потенціал для нарощування місцевого боргу має визначатися рівнем інвестиційної активності відповідного органу влади. Правила, які обмежують запозичення місцевих органів влади інвестиційними цілями, є типовими для розвинених країн Заходу. Вони застосовуються у Німеччині, Великобританії, Франції, Швейцарії, Нідерландах, Швеції, Данії, Бразилії, Індії, деяких штатах США. Так, у Нідерландах муніципалітетам дозволено залучати ресурси на ринку капіталів лише з метою фінансування закупок основних засобів. У Швеції муніципальні позики можуть спрямовуватися лише на фінансування проектів капітального будівництва; найчастіше такі проекти реалізуються у галузях освіти, охорони здоров'я, енергопостачання. У Японії місцеві позики підлягають погодженню з Парламентом країни, який віддає перевагу позикам інвестиційного призначення. "Золоте правило" або використання запозичених коштів виключно на фінансування капітальних видатків зафіксоване у законодавстві Бразилії, Південної Африки, Індії. Правила, які обмежують позики місцевих органів влади інвестиційними цілями, застосовуються також у Канаді, США, Австрії, Німеччині, Франції, Швейцарії, Нідерландах, Швеції. Муніципальні облігації стали вагомим інструментом фінансування місцевої інфраструктури у багатьох індустріальних країнах і країнах, що розвиваються.
Практика закріплення окремих позик за певними інвестиційними проектами застосовується у Великобританії і Франції. У Данії місцеві органи влади мають право здійснювати запозичення лише для фінансування капітальних проектів, схвалених центральними органами розвиток системи газопостачання, водопостачання, будівництво електростанцій, реконструкцію міських споруд.
У Філіппінах у 1992 р. Кодекс місцевих органів влади надав їм право продавати облігації для фінансування доходних проектів, пов'язаних із розвитком системи життєзабезпечення громад. Південна Африка має значний досвід у сфері випуску доходних облігацій для фінансування надання місцевих послуг.
У США муніципалітети, поряд з облігаціями під загальне забезпечення, випускають дохідні облігації (геуепие Ьопдз), що емітуються під певний проект і забезпечені доходами від реалізації проекту. Американські дохідні облігації використовуються для фінансування проектів у галузях транспорту (автошляхи, порти, аеропорти) і житлово-комунального господарства (системи водопостачання і водовідведення, постачання електроенергії і природного газу). Якщо доходи від реалізації проекту виявляються недостатніми для обслуговування боргу, тоді у якості забезпечення використовуються податок з продажу або податок на паливо (можлива їх комбінація). У США доходні облігації являють собою переважну форму позичкового фінансування на місцевому рівні.
В Україні залучати позики на фінансовому ринку також дозволяється лише з метою фінансування дефіциту розвитку.
Заборона здійснювати запозичення у випадку порушення платіжної дисципліни. Зокрема ст. 74 Бюджетного кодексу забороняє Верховній Раді Автономної Республіки Крим, відповідній міській раді здійснювати нові місцеві запозичення протягом п'яти наступних років, якщо у процесі погашення місцевого боргу та платежів з його обслуговування, обумовлених договором між кредитором та позичальником, порушується графік погашення з вини позичальника.
Заборона здійснювати запозичення у випадку досягнення рівня боргу місцевого органу, встановленого законодавством, критичного рівня. В Україні загальний обсяг місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста боргу станом на кінець бюджетного періоду не повинен перевищувати 100 відсотків (для міста Києва 400 відсотків) середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.
Створення технічних резервів, або їх використання інших подібних інструментів. При наданні гарантій комерційні банки збільшують обсяг страхових резервів для покриття очікуваних ризиків невиконання позичальником своїх зобов'язань. Така практика використовується інколи на рівні держави, та місцевих органів влади. Зокрема, у ОР8М 2001 до фінансування відноситься стаття «страхові та технічні резер-
" 27
ви» спеціально призначена для цих цілей2'.
Обмеженим варіантом здійснення страхових відрахувань можна вважати зобов'язання місцевих органів протягом дії договору про місцеву гарантію передбачати у бюджеті кошти на виконання гарантійних зобов'язань з платежів, термін сплати яких настає у відповідному бюджетному періоді. Запровадження вимоги обов'язкового планування видатків місцевого бюджету на виконання забезпечених гарантією договорів сприятиме формуванню виваженої політики надання місцевих гарантій та більш повному врахуванню фіскальних наслідків надання гарантій місцевими радами та їх виконавчими органами. При цьому, обсяг резервування кошти повинен становити:
щодо забезпечених гарантією договорів, за якими вже настав гарантійний випадок 100% суми платежів за цими договорами;
щодо інших забезпечених гарантією договорів не менше 50 відсотків сум платежів за цими договорами.
Тестові завдання
Оборотний залишок бюджетних коштів це:
частина залишку коштів спеціального фонду відповідного бюджету, яка утворюється для фінансування дефіциту бюджету;
частина залишку коштів загального фонду відповідного бюджету,яка утворюється для покриття тимчасових касових розривів;
частина залишку коштів спеціального фонду відповідного бюджету, яка утворюється для покриття тимчасових касових розривів.
Джерелами фінансування дефіциту бюджету можуть бути:
оборотний залишок бюджетних коштів спеціального фонду;
суми штрафних санкцій за несвоєчасні розрахунки за придбані об'єкти приватизації;
позики Національного банку України.
Джерелом фінансування дефіциту бюджету не можуть бути:
повернення бюджетних коштів з депозитів;
надходження внаслідок продажу/пред 'явлення цінних паперів;
кошти від приватизації майна, що належить місцевим органам влади.
27 В цілому ОР5М 2001 не зобов'язує, хоча й не забороняє відображати операції із зміни обсягу умовних зобов'язань
У разі перевищення державним та гарантованим державою боргом, 60% від ВВП, Кабінет Міністрів України зобов'язаний вжити таких заходів:
зменшити дефіцит бюджету;
відізвати надані гарантії;
провести реструктуризацію боргу.
Списання заборгованості суб'єктів господарювання перед державою (місцевими органами влади) за кредитами (позиками) залученими під державні гарантії, кредитами з бюджету дозволяється за наступних умов:
рішення суду першої інстанції на користь суб'єкта господарювання набуло законної сили;
у справі стягненні такої заборгованості апеляційним судом було відмовлено позивачам державі (Автономній Республіці Крим чи територіальній громаді міст);
перевищення строку позовної давності на вимоги щодо погашення такої заборгованості суб'єкта господарювання перед державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міст).
Вільний залишок бюджетних коштів це:
Перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду;
частина залишку коштів загального фонду відповідного бюджету,яка утворюється для покриття тимчасових касових розривів;
обсяг коштів місцевого бюджету, які обліковуються на рахунках загального та/або спеціального фондів на дату їх розміщення на вкладних (депозитних) рахунках і відволікання яких не призведе до втрати платоспроможності місцевого бюджету та виникнення заборгованості за відповідним фондом місцевого бюджету протягом періоду, на який передбачається здійснити розміщення таких коштів на вкладних (депозитних) рахунках у банках.
Протягом дії договору про місцеву гарантію Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради передбачають у відповідному рішенні про місцевий бюджет кошти на виконання гарантійних зобов'язань з платежів, термін сплати яких настає у відповідному бюджетному періоді щодо забезпечених гарантією договорів, за якими настав гарантійний випадок в обсязі:
100% суми платежів за цими договорами;
60% суми платежів за цими договорами;
50% платежів за цими договорами.
Дефіцит спеціального фонду місцевого бюджету не дозволяється затверджувати, якщо він буде фінансуватись за рахунок:
місцевих запозичень;
коштів загального фонду такого місцевого бюджету;
надходжень від продажу/пред 'явлення цінних паперів;
4) власних надходжень бюджетних установ, якщо за результатами річного звіту про виконання бюджету за попередній бюджетний період, що був оприлюднений після прийняття бюджету поточного періоду, виявлено залишок бюджетних коштів за спеціальним фондом.
Профіцит спеціального фонду місцевого бюджету затверджується з метою:
придбання цінних паперів;
забезпечення встановленого розміру оборотного залишку бюджетних коштів;
спрямування коштів до бюджету розвитку.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради не мають права приймати рішення щодо залучення місцевих внутрішніх запозичень без відповідного дозволу Кабінету Міністрів:
у фінансових установах, що спрямовуються на покриття тимчасових касових розривів в межах поточного бюджетного періоду за загальним фондом на строк до п 'яти місяців;
з єдиного казначейського рахунку на покриття тимчасових касових розривів в межах поточного бюджетного періоду, пов 'язаних із забезпеченням захищених видатків загального фонду;
з єдиного казначейського рахунку на покриття суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів.
Викуп державних боргових зобов'язань це:
правочин, за яким розміщуються кошти єдиного рахунка на умовах тимчасової купівлі цінних паперів та зобов 'язання за яким забезпечується заставою зазначених цінних паперів відповідно до договору застави;
правочин, в якому формально поєднуються правочини з погашення та випуску взамін інших боргових зобов 'язань;
придбання емітентом у власників оплачених ними облігацій цього емітента, що здійснюється після закінчення розміщення облігацій.
Загальний обсяг місцевого боргу м. Києва та гарантованого м. Києвом боргу не повинен перевищувати:
100% середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень до загального фонду за минулий рік;
400% середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку на наступний за плановим бюджетний період (за винятком запозичень);
400% середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку на наступні за плановим два бюджетні періоди (за винятком запозичень).
Затвердження дефіциту місцевих бюджетів дозволяється:
при наявності обґрунтованої потреби;
при наявності визначених джерел фінансування;
на підставі рішення виконавчого органу місцевої влади;
на підставі рішення бюджетного комітету Верховної Ради України.
Дефіцит загального фонду місцевого бюджету затверджується шляхом:
внесення змін у відповідний бюджет, якщо за результатами річного звіту про виконання бюджету за попередній бюджетний період, що був оприлюднений після прийняття бюджету поточного періоду виявлено вільний залишок бюджетних коштів;
внесення змін у відповідний бюджет, якщо за результатами річного звіту про виконання бюджету за попередній бюджетний період, що був оприлюднений після прийняття бюджету поточного періоду виявлено, що оборотний залишок бюджетних коштів становив більше 2% планових видатків загального фонду;
внесення змін у відповідний бюджет, якщо за результатами річних звітів про виконання бюджету за три попередні бюджетні періоди виявлено вільні залишки бюджетних коштів;
внесення змін у відповідний бюджет, якщо за результатами річних звітів про виконання бюджету за три попередні бюджетні періоди виявлено, що сума оборотних залишків бюджетних коштів становила більше 2% планових видатків загального фонду.
Не дозволяється затвердження профіциту бюджету для:
зменшення обсягу боргу;
забезпечення встановленого обсягу оборотного залишку бюджетних коштів для спеціального фонду Державного (місцевого) бюджету;
придбання цінних паперів та розміщення депозитів для спеціального фонду місцевого бюджету;
спрямування коштів до бюджету розвитку для загального фонду місцевого бюджету.
Норматив оборотного залишку бюджетних коштів становить:
не більше 2% від планових видатків загального фонду відповідного бюджету;
не менше 2% від планових видатків загального фонду відповідного бюджету;
не більше 2% від планових видатків спеціального фонду відповідного бюджету;
не менше 2% від планових видатків спеціального фонду відповідного бюджету.
До напрямів видатків по бюджетним фінансовим зобов'язанням, на основі яких формуються тимчасові касові розриви не належать:
оплата праці працівників бюджетних установ;
нарахування на заробітну плату;
видатки розвитку;
виплата процентів за зобов 'язаннями.
Джерелом фінансування бюджету не можуть бути:
кошти від здійснення державних (місцевих) внутрішніх та зовнішніх запозичень;
кошти від приватизації державного майна щодо державного бюджету;
надходження внаслідок продажу цінних паперів;
емісійні кошти Національного банку України.
До умов отримання державою позик не належить:
повернення;
обов 'язковість національної валюти позики;
строковість;
платність.
Національний банк України:
має право надавати кредити виключно в національній валюті на фінансування витрат Державного бюджету;
має право надавати кредити виключно в іноземній валюті на фінансування витрат Державного бюджету;
має право надавати кредити в національній або іноземній валюті на фінансування витрат Державного бюджету за умови надання спеціального дозволу Кабінету Міністрів України;
не має права надавати кредити на фінансування витрат Державного бюджету.
До надходжень, безпосередньо пов'язаних з процесом приватизації державного майна, не належать:
надходження від покупців за подання заяви на приватизацію;
суми штрафних санкцій за несвоєчасні розрахунки за придбані об'єкти приватизації;
надходження від продажу патентів на право оренди приміщень;
вірна відповідь відсутня.
Емісійні кошти Національного банку України це:
кошти, що надходять від Національного банку до державного бюджету в результаті розподілу прибутку після затвердження річного фінансового звіту Радою Національного банку;
кошти, що надходять від Національного банку до державного бюджету в результаті розподілу прибутку після підтвердження річного фінансового звіту зовнішнім аудитом;
платіжні засоби, що випускаються Національним банком України в обіг;
кошти, що надходять від Національного банку до місцевих бюджетів в результаті розподілу прибутку після підтвердження зовнішнім аудитом та затвердження Радою Національного банку річного фінансового звіту.
Право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень, у межах, визначених Законом про Державний бюджет України, належить державі в особі:
1) Голови Національного банку України або особі, яка виконує його обов 'язки, за дорученням Кабінету Міністрів України;
Міністра фінансів України або особі, яка виконує його обов'язки, за дорученням Кабінету Міністрів України;
Голови Державного казначейства України або особі, яка виконує його обов 'язки, за дорученням Міністра фінансів України.
Умови здійснення державних запозичень затверджує:
Міністерство фінансів України;
Державне казначейство України;
Кабінет Міністрів України;
Верховна Рада України.
План державних запозичень на наступний бюджетний період не включає:
назву валюти кредитування;
строк запозичення;
забезпечення;
стан укладання кредитних договорів.
Ратифікації підлягають:
міжнародні договори України про одержання від іноземних держав і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України;
міжнародні договори України про одержання від іноземних держав і міжнародних фінансових організацій позик, передбачених Державним бюджетом України;
міжнародні договори про одержання від іноземних держав і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених рішеннями про місцевий бюджет.
В Україні до обов'язків первинних дилерів належать:
забезпечувати купівлю ОВДП при їх розміщенні в обсязі не менше ніж 3% загального обсягу їх розміщення за конкурентними заявками протягом року
здійснювати операції купівлі-продажу облігацій на вторинному ринку в обсязі не менш як 2 % загальної суми, на яку укладено договори протягом кожного півріччя;
здійснювати купівлю під час розміщень облігацій не менш як 3 відсотків загального обсягу їх випуску протягом кожного півріччя.
Місцеві зовнішні запозичення на ринках капіталу можуть здійснювати:
міські ради з чисельністю населення понад п 'ятсот тисяч жителів;
обласні ради з чисельністю населення понад п 'ятсот тисяч жителів;
правильна відповідь відсутня.
Повернення позик на покриття тимчасових касових розривів можуть передбачатися:
у межах поточного бюджетного періоду;
у межах поточного та наступного бюджетного періодів;
у наступному бюджетному періоді.
Бюджетні платежі здійснюються лише за наявності:
тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунку;
відповідного бюджетного призначення;
4) відсутності боргових бюджетних зобов 'язань.
Місцеві гарантії можуть надаватися:
суб'єктам господарювання, що належать до комунального сектору економіки, і розташовані на відповідній території та здійснюють на цій території реалізацію інвестиційних програм, метою яких є розвиток комунальної інфраструктури або впровадження ресурсозберігаючих технологій;
суб'єктам господарювання, що належать до державної форми власності, і розташовані в межах спеціальних економічних зон та здійснюють на цій території реалізацію інноваційно-інвестиційних проектів;
суб'єктам господарювання незалежно від підпорядкування та форми власності, основним видом діяльності яких є здійснення високотехнологічного виробництва;
правильна відповідь відсутня.
Гарантія, за якою банк-гарант у разі порушення боржником свого зобов'язання, забезпеченого гарантією, сплачує кошти кредитору за першою його вимогою без подання будь-яких інших документів або виконання будь-яких інших вимог має назву:
зустрічної;
безвідзивної;
безумовної.
переважної.
Міністерство фінансів має право здійснювати продаж прав вимоги погашення державної заборгованості, термін прострочення якої становить:
не більше 3-х років;
більше 3-х років;
не більше 5-ти років;
більше 5-ти років.
Не дозволяється списання заборгованості суб'єктів господарювання перед державою за позиками, залученими під державні гарантії за умови:
визнання суб'єкта господарювання банкрутом, незалежно від вартості його активів;
якщо судове рішення не на користь держави набрало законної сили;
якщо стягнення заборгованості в судовому порядку є неможливим або недоцільним;
позбавлення суб'єкта господарювання статусу юридичної особи у зв'язку з банкрутством при наявності обсягу активів, недостатнього для погашення заборгованості.
Загальний рівень державного та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду має становити:
1) не більше 60% річного національного доходу;
не більше 60% річного номінального обсягу ВВП;
не більше 60% планового обсягу доходів Державного бюджету.
Загальний обсяг місцевого та гарантованого територіальною громадою міста боргу на кінець бюджетного періоду має становити:
не більше 100% середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступний за плановим бюджетний період;
не більше 100% середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди;
не більше 60% середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.
Загальний обсяг місцевого та гарантованого Автономною Республікою Крим боргу на кінець бюджетного періоду має становити:
не більше 100% середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди;
не більше 60% середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди;
не більше 100% середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступний за плановим бюджетний період;
не більше 60% річного реального обсягу ВВП.
Територіальні громади міст не мають права здійснювати запозичення на фінансовому ринку якщо:
чисельність населення є меншою ніж 500 тис. осіб;
видатки місцевого бюджету на обслуговування боргу будуть; перевищувати 10 % видатків загального фонду;
у відповідному бюджеті відсутній тимчасово касовий розрив, який необхідно фінансувати.
39. Згідно з рекомендаціями Європейської комісії від 2008 року, державні гарантії повинні надаватися на:
100% суми кредиту;
80 % суми кредиту;
75% суми кредиту.
Ситуаційні завдання
Згідно з прогнозом, видатки загального фонду бюджету м. Київ у 20122014 роках становитимуть відповідно 20 млрд. грн. 24 млрд. грн. та 28 млрд. грн. Станом на 2011 рік у міста є позика на 20 млрд. грн. з відсотковою ставкою 10% та терміном погашення у 2015 році. Яку максимальну суму позики під 10% річних, може запланувати місто на 2012 рік, якщо обсяг надходжень до бюджету розвитку без врахування позик на 20122014 роки становить 4 млрд. грн., 5 млрд. грн., та 6 млрд. грн.
В Україні у 20122014роках обсяг ВВП становив відповідно 1250 млрд. грн., 1375 млрд. грн. та 1513 млрд. грн. Також відомо, що обсяг державного боргу у 2012 році становив 500 млрд. грн. На скільки зміниться рівень державного боргу до ВВП якщо у 2013 2014 роках дефіцит бюджету становитиме 2,13% та 3% ВВП?
Визначити дефіцит / профіцит державного бюджету України, якщо урядом за підсумками року було здійснено такі операції:
надано кредитів з бюджету на суму 5 млрд. грн.
повернуто кредитів до бюджету на суму 3 млрд. грн.
надано державних гарантій на суму 10 млрд. грн.
отримано позик на суму 30 млрд. грн.
погашено позик на суму 25 млрд. грн.
придбано акції додаткової емісії НАК «Нафтогаз» на суму 15 млрд. грн.
здійснено видатків з обслуговування державного боргу на суму 15 млрд. грн.
отримано надходжень від НБУ в результаті розподілу прибутку на суму 5 млрд. грн.
Обсяг наданих м. Києвом гарантій на наступні 3 роки становить 3 млрд. грн., з них 1 млрд. гарантії за якими настав гарантійний випадок. Який обсяг коштів необхідно передбачити у бюджеті для виконання гарантійних зобов 'язань в наступному бюджетному періоді.
Уряд розмістив ОЗДП ставкою 5% номінальним обсягом 1 млрд. дол. США. Курс на момент здійснення позики становив 5 грн. за 1 дол. США. Термін розміщення 1 рік з піврічною виплатою відсотків. Визначити обсяг видатків з обслуговування зазначеної позики, якщо через 3 місяці після залучення позики національна валюта девальвувала на 50%.
Станом на 31.12.2009 року розмір державного боргу України (в тому числі гарантованого) становить 316,8 млрд. грн.. Зовнішній державний борг складає 210,5 млрд. грн. або 26,6 млрд. дол. США, що становить 66,4 відсотка від загального обсягу боргу, внутрішній 106,3 млрд. грн. або 13,4 млрд. дол. США, тобто 33,6 відсотка від загального розміру державного боргу. Розрахуйте розмір державного боргу України в гривневому еквіваленті станом на 31.06.2010р. за умови, що національна валюта девальвувала на 1%, а в січні-травні 2010 року Міністерством фінансів України було емітовано ОВДП на суму 46,4 млрд. грн.
Уряд розраховував рівень дефіциту Державного бюджету на 2010 рік у 3 відсотка по відношенню до ВВП виходячи з наступних прогнозних показників: прогнозний рівень ВВП 1150 млрд. грн., доходи бюджету 270 млрд. грн., видатки 304,5 млрд. грн. Розрахуйте фактичний рівень дефіциту Державного бюджету по відношенню до ВВП, якщо відомо що доходна частина бюджету була виконана на 94,6% від плану, видаткова на 97,1% відповідно. Фактичний ВВП становив 101,4% від прогнозного рівня.
Розрахуйте баланс Державного бюджету України, якщо урядом за підсумками року було здійснено такі операції:
надано кредитів з бюджету на суму 2 млрд. грн.
повернуто кредитів до бюджету на суму 14 млрд. грн.
надано державних гарантій на суму 7 млрд. грн.
збільшено статутні фонди державних банків на суму 3 млрд. грн.
придбано акції додаткової емісії НАК «Нафтогаз» на суму 0,5 млрд. грн.
надано додаткові трансферти до Пенсійного фонду у сумі 3 млрд. грн.
здійснено видатки з обслуговування державного боргу на суму 20 млрд. грн.
отримано надходжень від НБУ в результаті розподілу прибутку на суму 6 млрд. грн. Тема 4.
СТАДІЇ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО УЧАСНИКИ
§ 1. Загальна характеристика бюджетного процесу. § 2. Стадії бюджетного процесу. § 3. Учасники бюджетного процесу та їхні повноваження. § 4. Організація бюджетного процесу в зарубіжних країнах. § 5. Доступність інформації про бюджет.
§ 1. Загальна характеристика бюджетного процесу
Бюджетний процес регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства (стаття 2 Бюджетного кодексу).
Повний цикл бюджетного процесу, тобто період з початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання триває три роки. Бюджет складається на рік. Цей термін вважається бюджетним періодом. В Україні бюджетний період для всіх бюджетів співпадає з календарним роком і триває з 1 січня по 31 грудня кожного року.
Організація бюджетного процесу в Україні здійснюється відповідно до Конституції України, Бюджетного кодексу та інших нормативно-правових актів центральних та місцевих органів виконавчої влади.
Основним завданням бюджетного процесу є забезпечення своєчасного та повного надходження до державної скарбниці фінансових ресурсів в обсягах, достатніх для реалізації цільових державних програм, пов'язаних з піднесенням економіки, проведенням її структурної перебудови та розв'язанням соціальних проблем, з одного боку, раціонального та цільового використання мобілізованих бюджетних коштів, з другого.
Для виконання цього завдання потрібно дотримуватись таких принципів бюджетного процесу:
Оцінити потреби, пріоритети та можливості учасників бюджетного процесу.
Розробити управлінські стратегії для досягнення цілей.
Забезпечити зв'язок між загальними цілями та прийнятими рішеннями.
Спрямувати бюджетні рішення на виконання пріоритетних соціальних програм та забезпечити їх ефективність.
Розробити бюджет, який дозволить досягнути поставлені цілі зважаючи на обмежені фінансові ресурси.
Постійно оцінювати бюджетну програму щодо її економічної та соціальної ефективності.
Процес складання державного та місцевих бюджетів досить тривалий і складний. У ході бюджетного процесу виявляють недоліки попередніх років, прогнозують стан економічного і соціального розвитку нашої держави, проводять пошук найефективніших способів використання досить обмежених фінансових ресурсів.
Ефективний бюджетний процес відображає здатність законодавчої та виконавчої влади всіх рівнів задовольнити всі потреби населення країни, відповідно до бюджетних запитів.
Основні задачі бюджетного процесу:
забезпечення збалансованості бюджету;
гармонізація бюджетної та економічної політики;
досягнення реальних обсягів доходів та видатків;
виявлення матеріальних та фінансових резервів;
перерозподіл ресурсів між бюджетами бюджетної системи;
контроль ефективності на всіх стадіях бюджетного процесу.
Коли йде мова про ефективний бюджетний процес, мається на увазі якість всіх його стадій. Проблема якості бюджетного процесу особливо важлива на сучасному етапі розвитку економіки нашої держави, на етапі її стабілізації. Саме якісний бюджетний процес дозволяє виконати всі вищевказані задачі.
На якість бюджетного процесу впливає багато чинників, причому вони відрізняються в залежності від стадії бюджетного процесу.
Фактори впливу на якість бюджетного процесу:
на стадії підготовки та складання проекту бюджету на якість впливають:
політичні інтереси структур влади;
залежність від прийняття інших рішень, наприклад, податкового пакету;
надійність інформаційної бази та наукових методик для розрахунків показників бюджету;
професійний рівень розробників проекту;
інтереси міжнародних фінансово-кредитних організацій та їх вимоги;
на стадії розгляду і затвердження Закону про бюджет на якість впливають:
спрямованість інтересів певних владних структур, груп, осіб (так зване лобію- вання інтересів);
рівень усвідомлення відповідальності та компетентності народних депутатів у питаннях економіки і бюджету;
на стадії виконання бюджету на якість впливають:
дотримання норм Закону «Про Державний бюджет України» та вимог інших нормативно-правових актів, що регламентують виконання бюджету;
наявність ефективної системи оперативного бюджетного контролю.
Бюджетний процес має бути спрямований не тільки на збалансування доходів і видатків одного року, але й бути стратегічним за змістом. Він повинен охоплювати стратегічний та оперативний фінансові плани з розподілу ресурсів відповідно до встановлених цілей і пріоритетів. Добре організований бюджетний процес виходить за межі традиційної концепції постатейного контролю видатків, стимулюючи діяльність учасників бюджетного процесу щодо вдосконалення ефективності і продуктивності програм. Управління бюджетним процесом повинно ґрунтуватися на знанні об'єктивних економічних законів розвитку суспільства, закономірностей розподілу валового внутрішнього продукту і національного доходу між державою і суб'єктами господарювання, державою і населенням, галузями економіки і територіями, враховуючи рівень економічного розвитку на певному історичному етапі розвитку держави.
§ 2. Стадії бюджетного процесу
Бюджетний кодекс (стаття 19) визначає чотири стадії бюджетного процесу:
складання проектів бюджетів;
розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);
виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);
підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.
На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.
Всі стадії бюджетного процесу взаємопов'язані. Цей процес триває протягом трьох років: складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження відбуваються у рік, що передує плановому; виконання бюджету (бюджетний період) один рік; складання звіту про виконання бюджету і його затвердження протягом наступного року після стадії виконання (бюджетного періоду). Ці стадії є прямим відображенням не лише економічного життя суспільства, а й політичної культури.
Складання проектів бюджету передбачає визначення та аналіз ресурсів, необхідних для реалізації програм і, відповідно, досягнення поставлених цілей та оцінка очікуваних результатів. Ця стадія бюджетного процесу ґрунтується на основних напрямах грошово-кредитної, бюджетної, податкової політики держави в цілому та відповідної території на наступний бюджетний період.
Одним з головних завдань бюджетного процесу є складання прогнозу Державного бюджету на наступні за плановим два бюджетних періоди, що має на меті забезпечити пропорційність і збалансованість намічених на перспективу великомасштабних програм соціально-економічного розвитку.
Досить важливим, особливо з позицій нинішнього стану розвитку, є здійснення бюджетного регулювання у частині перерозподілу джерел доходів між бюджетами різних рівнів.
Розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) передбачає серію парламентських засідань. Розгляд та затвердження Державного бюджету України відбувається у Верховній Раді України за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.
Процес складання, розгляду та затвердження місцевих бюджетів передбачає певну послідовність дій. Ця послідовність визначається бюджетним законодавством, що регламентує бюджетний процес у державі.
Організація складання проектів республіканського бюджету АР Крим і відповідних місцевих бюджетів покладена на Раду Міністрів АР Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад. Відповідно до статті 75 Бюджетного кодексу Міністерство фінансів України після парламентських слухань з питань бюджетної політики доводить їм інформацію про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період. Разом з тим ці органи зобов'язані надавати необхідну інформацію: Міністерству фінансів України для проведення розрахунків міжбюджетних трансфертів та інших показників; Верховній Раді України для перевірки достовірності цих розрахунків.
Виконання бюджету полягає в забезпеченні надходжень запланованих доходів і здійснення передбачених у бюджеті видатків. Це досягається шляхом встановлення порядку обчислення податків, зборів та інших обов'язкових платежів, термінів їх сплати, а також порядку фінансування видатків. Виконання Державного бюджету України забезпечує Кабінет Міністрів України. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з цього питання. Щодо місцевих бюджетів, то їх виконання забезпечують Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад або сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені згідно законодавства). Місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.
При виконанні державного і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Державне казначейство України, що діє у складі Міністерства фінансів України, забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України (стаття 43 Бюджетного кодексу України). Державний бюджет України виконується за розписом, який затверджується Міністром фінансів України відповідно до бюджетних призначень у місячний строк з дня прийняття закону про Державний бюджет України. Місцевий бюджет виконується за розписом, який затверджується керівником місцевого фінансового органу. До затвердження розпису місцевого бюджету керівником місцевого фінансового органу затверджується тимчасовий розпис місцевого бюджету на відповідний період.
Звітність про виконання Державного бюджету України і місцевих бюджетів складається з фінансової та бюджетної звітності. Зведення, складання та подання звітності про виконання Державного бюджету України і місцевих бюджетів здійснюються Державним казначейством України та його територіальними органами. Фінансова звітність бюджетних установ складається згідно з національними положеннями (стандартами) бухгалтерського обліку та за формами, що затверджуються Міністерством фінансів України. Порядок заповнення форм фінансової звітності бюджетних установ встановлюється Державним казначейством України за погодженням з Міністерством фінансів України. Бюджетна звітність відображає стан виконання бюджету, містить інформацію в розрізі бюджетної класифікації. Форми бюджетної звітності бюджетних установ і органів Державного казначейства України та порядок їх заповнення встановлюються Державним казначейством України за погодженням з Міністерством фінансів України.
Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України подається Кабінетом Міністрів України Верховній Раді України, Президенту України та Рахунковій палаті не пізніше 1 травня року, наступного за звітним.
Звіти про виконання місцевих бюджетів подаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами місцевих рад відповідно до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад у двомісячний строк після завершення бюджетного року.
Стадії бюджетного процесу відбуваються послідовно, і цей порядок не може бути змінений. На кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які не можуть бути вирішені в інший час. Так, питання регулювання міжбюджетних відносин обговорюються і вирішуються на стадії складання бюджету, а остаточне затвердження здійснюється на стадії затвердження бюджету.
Бюджетний кодекс передбачає, що на всіх етапах бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами. Така діяльність повинна забезпечити своєчасне і повне надходження доходів, цільове та ефективне використання виділених асигнувань. Контроль здійснюється шляхом проведення обстежень, перевірок, ревізій.
§ 3. Учасники бюджетного процесу та їхні повноваження
У бюджетному процесі на всіх його стадіях задіяні учасники бюджетного процесу, а саме органи, установи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями, тобто правами та обов'язками з управління бюджетними коштами. Бюджетні повноваження учасників бюджетного процесу регулюються частково Конституцією України, Бюджетним кодексом та іншими нормативно-правовими актами.
Учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями. Бюджетними повноваженнями визнаються права і обов'язки учасників бюджетних правовідносин.
У систему органів, що наділені бюджетними повноваженнями, входять:
законодавчі (представницькі) і виконавчі органи державної влади;
органи грошово-кредитного регулювання;
органи державного (муніципального) контролю.
Законодавчі (представницькі) органи державної влади, представницькі органи місцевого самоврядування:
розглядають і затверджують бюджети і звіти про їх виконання;
здійснюють контроль за обґрунтованістю формування і виконання бюджетів;
формують і визначають правовий статус органів, що здійснюють контроль за виконанням бюджету відповідного рівня бюджетної системи.
Виконавчі органи державної влади, органи місцевого самоврядування:
здійснюють складання бюджету;
вносять проект бюджету з необхідними документами і матеріалами на затвердження законодавчого (представницького) органу влади (органа місцевого самоврядування);
організовують виконання бюджету, подають звіт про його виконання на затвердження законодавчих органів;
здійснюють контроль за обґрунтованістю формування і виконання бюджету.
Органом грошово-кредитного регулювання є Національний банк України.
Органами фінансового контролю є:
Рахункова палата в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України;
Головне контрольно-ревізійне управління України відповідно до його повноважень, визначених законом.
На кожній стадії бюджетного процесу задіяні певні учасники бюджетного процесу, які наділені відповідними бюджетними повноваженнями. Це: Президент України, Верховна Рада, Комітети Верховної Ради України, Верховна Рада АРК; Рада органів місцевого самоврядування; Національний банк України, Кабінет Міністрів України; Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Рада Міністрів АРК, Міністерство фінансів АРК, місцеві державні органи, органи Державного фінансового контролю, головні розпорядники бюджетних коштів. Кожен учасник бюджетного процесу діє тільки в межах своїх повноважень і несе відповідальність згідно з чинним законодавством.
Зокрема, Верховна Рада України наділена такими бюджетними повноваженнями: визначення бюджетної політики держави; прийняття постанови про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період; визначення бюджетних повноважень усіх учасників бюджетного процесу, складу і обсягів доходів та видатків Державного бюджету України; затвердження показників соціально-економічного розвитку країни, необхідних для формування бюджетів усіх рівнів; розгляд і прийняття Закону про Державний бюджет на відповідний період та внесення змін до нього; розгляд і прийняття рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету України тощо. Комітет Верховної Ради України з питань бюджету наділений такими бюджетними повноваженнями: відстеження, опрацювання та узагальнення пропозицій і висновків комітетів Верховної Ради України, народних депутатів України до проекту закону про Державний бюджет та законопроектів, які впливають на дохідну й видаткову частини бюджетів; підготовка висновків і необхідних матеріалів та подання їх на засіданні Верховної Ради у першому й другому читаннях проекту закону про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період; заслуховування інформації міністрів, керівників державних комітетів, інших органів центральної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян, а також головних розпорядників і розпорядників бюджетних коштів щодо виконання бюджетних повноважень на всіх стадіях бюджетного процесу; відстеження виконання, його оцінка та підготовка висновків про виконання закону про Державний бюджет протягом року.
Значну роль у бюджетному процесі відіграють органи виконавчої влади. Вони забезпечують усю підготовчу роботу зі складання проектів бюджетів, готують необхідні документи й матеріали, які разом із проектами бюджетів подають до законодавчих органів. Крім того, ці органи забезпечують виконання бюджетів, здійснюють контроль за їх виконанням, подають звіт про виконання бюджетів.
До бюджетних повноважень Кабінету Міністрів України належать: розроблення та подання Верховній Раді України проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період; розроблення та подання Верховній Раді України проекту закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період; забезпечення виконання закону про Державний бюджет України; підготовка та подання Верховній Раді України звітів про виконання Державного бюджету України; розрахунок показників зведеного бюджету України та підготовка звіту про його виконання; прийняття рішень щодо використання коштів резервного фонду Державного бюджету України; прийняття рішень про здійснення державних запозичень в обсягах і на умовах, визначених законом про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період, та ін.
Міністерство фінансів України посідає центральне місце в бюджетному процесі, бо здійснює багато функцій, пов'язаних із функціонуванням бюджету. Наприклад, воно зобов'язане готувати проект державного бюджету, забезпечувати методичне керівництво іншими органами, що беруть участь у складанні проекту бюджету; координувати діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. З огляду на це Міністерство фінансів України наділене такими бюджетними повноваженнями: підготовка й узагальнення передбачених Бюджетним кодексом документів і матеріалів, необхідних для формування проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період; аналіз бюджетних запитів; розроблення проектів нормативів бюджетної забезпеченості з розрахунку на одну особу, одного учня, одне ліжко-місце тощо; складання проекту закону про Державний бюджет України; організація виконання Державного бюджету України на всіх стадіях бюджетного процесу; розроблення і затвердження Річного розпису Державного бюджету України; обслуговування в межах своїх повноважень державного внутрішнього і зовнішнього боргу тощо. Особливо слід зазначити, що Міністерство фінансів України фактично наділене правом установлювати тимчасові обмеження асигнувань загального фонду Державного бюджету України (секвестр видатків).
Особливе місце в бюджетному процесі посідає Національний банк України, який має такі бюджетні повноваження: визначення основних засад грошово-кредитної політики України; розроблення законопроектів, пов'язаних із формуванням дохідної та видаткової частин бюджетів і підготовкою пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період.
Роль Президента України у бюджетному процесі полягає в тому, що він підписує Закон України про Державний бюджет на поточний рік та інші закони, що регулюють бюджетну діяльність; може застосовувати право вето щодо прийнятого Верховною Радою закону про Державний бюджет та інших нормативних актів про бюджетну діяльність із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховній Раді України.
Бюджетний кодекс України визначає таких суб'єктів бюджетного процесу, як розпорядники бюджетних коштів, котрі за обсягом наданих прав поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів і розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня; бюджетні установи та одержувачі бюджетних коштів.
Чітка координація дій всіх учасників бюджетного процесу та відповідальність кожного з них є необхідною умовою ефективності бюджетного процесу.
Координація дій учасників бюджетного процесу повинна бути спрямована:
по-перше, на залучення всього потенціалу для досягнення спільних цілей;
по-друге, на забезпечення своєчасного і повного надходження запланованих доходів в цілому та за кожним джерелом;
по-третє, на своєчасне фінансування соціально-економічних програм, передбачених бюджетом;
по-четверте, на ефективне та цілеспрямоване використання бюджетних коштів;
по-п'яте, на спільний контроль та відповідальність за прийняття управлінських рішень й виконання своїх обов'язків.
§ 4. Організація бюджетного процесу в зарубіжних країнах
Нині розрізняють унітарний, федеративний та змішаний види бюджетного устрою. Незалежно від цього виділяють такі умовні типи побудови центрального бюджету, як британський і франко-іспанський, згідно з якими бюджетний процес має свої особливості.
Британський тип передбачає поділ центрального бюджетного фонду на частини. Державний бюджет Великобританії складається з центрального бюджету і національного фонду запозичень, а державний бюджет США з федерального бюджету і трастових фондів. Центральні бюджети цих країн із правової точки зору являють собою пакет нормативних документів, кожен із яких окремо затверджений парламентом і підписаний главою уряду. Бюджетна практика США передбачає так званий «нульовий метод оцінки кошторисів», суть якого полягає в складанні бюджету без урахування витрат минулого року. Пакет бюджетних документів інколи містить «вбудовані» закони, які стосуються доходів бюджету, що затверджують механізм їх сплати.
Для франко-іспанського типу характерним є прийняття та виконання загального закону про державний бюджет, який парламент розглядає, обговорює і затверджує в цілому, а також наявність позабюджетних коштів, котрі є державними, але не входять до складу державного бюджету. У Франції існує центральний бюджет, приєднані бюджети різних державних організацій та спеціальні рахунки казначейства. Схожу побудову державного бюджету обрала для себе і Україна .
Розглянемо елементи бюджетного процесу Великобританії як представниці британського типу та Франції як франко-іспанського типу.
У бюджетних відносинах Великобританії беруть участь прем'єр-міністр, міністерства, казначейство, парламент. Казначейство відає управлінням і регулюванням податків, розробляє і здійснює загальну економічну стратегію. Йому підпорядковуються Управління внутрішніх доходів та мита й акцизів. Управління внутрішніх доходів має контори головного податкового інспектора в Лондоні, а також близько 700 контор по всій країні.
Бюджетний рік у Великобританії починається 1 квітня і закінчується 31 березня. При розробці проекту бюджету кабінет ураховує 18 ключових положень (11 з яких за останні роки не змінювалися): зростання ВНП, рівень безробіття, ціни на акції, норми процентних ставок, ціни на основні продукти (зокрема на нафту), рівень податкових ставок тощо. Починаючи з 2000/2001 бюджетного року, розпис доходів і видатків здійснюється згідно з національними рахунками на основі Європейської системи рахунків 1995 р. Бюджет планується із залишків коштів на кінець бюджетного року, враховуються надходження поточного року і планується залишок на кінець звітного року. Планування здійснюється на п'ятирічний період у цінах поточного року з відповідним щорічним коригуванням.
У бюджетних відносинах Франції беруть участь президент, уряд, парламент, а також спеціальні державні установи Національна кредитна рада, банківська контрольна комісія, економічна і соціальна рада. У кожному регіоні створюється контрольний орган рахункова палата, яка стежить за фінансовою діяльністю юридичних осіб і бере участь у формуванні місцевих бюджетів.
Бюджетна політика департаменту є компетенцією Генеральної ради, а в окремих випадках комісара Республіки і регіональної рахункової палати. Безпосереднє бюджетне управління здійснює казначей департаменту, який призначається міністром економіки і фінансів за рекомендацією представника генеральної ради.
Місцеві бюджети в частині видатків складаються з двох основних розділів: бюджети поточної діяльності (функціональний) та бюджети нового будівництва (інвестування). Джерела доходів поділяються на внутрішні (доходи від муніципальної власності, місцевого господарства, податкові) та зовнішні (дотації, кредити (як державні, так і приватні).
У складі Міністерства економіки і фінансів функціонує Головне податкове управління, яке має по всій території країни 830 податкових і 16 інформаційних центрів. Система стягнень за ухилення від сплати податків досить жорстка, застосовується також карна відповідальність. У випадку ненавмисного заниження податку сплачується штраф у розмірі 0,75% за місяць від суми платежу, у разі навмисного в подвійному розмірі.
Консолідований бюджет включає такі складові: загальнодержавний бюджет; місцеві бюджети; спеціальні рахунки Казначейства; приєднані бюджети для фінансування пошти та телеграфу; приєднані бюджети служби сільськогосподарських дотацій; операції тимчасового характеру.
Складання проекту бюджету один з важливих етапів бюджетного процесу: саме тут зважуються такі питання, як обсяг бюджету, податкова і грошово-кредитна політика на майбутній рік, основні напрямки використання засобів і методи покриття бюджетного дефіциту, а також розподіл доходів між ланками бюджетної системи.
Робота зі складання проекту державного бюджету починається задовго до початку нового бюджетного року: у ФРН за 6 місяців, у Японії за 7, у Франції за 14, у США за 18 місяців. Проект бюджету розробляється органами виконавчої влади, як правило, міністерством фінансів (каначейством), а в США спеціальним органом Адміністративно-бюджетним управлінням при Президенті.
У ряді країн формування бюджету починається з виступів голови виконавчої влади з проблем загальних напрямків соціально-економічної політики на майбутній рік. Наприклад, у США президент звертається до американського народу з Бюджетним посланням, у якому формуються основні завдання фінансово-грошової політики, надається урядова оцінка доходів і витрат федерального бюджету в майбутньому бюджетному році й у наступні чотири роки.
При складанні проекту бюджету ставляться такі цілі:
активний вплив його на підвищення ефективності економіки;
забезпечення погодженості фінансових та інших ресурсів з економічними і соціальними програмами-прогнозами уряду;
встановлення необхідних пропорцій і пріоритетів у витраті коштів;
вишукування джерел для покриття дефіциту бюджету.
У ході формування бюджету відбувається тривалий обмін відомостями, пропозиціями, оцінками між главою держави, міністерством фінансів (чи спеціальним органом), міністрами та іншими головами державних відомств. Розв'язання суперечливих питань іноді вимагає втручання глави держави. При прийнятті рішень про бюджет враховуються перспективи економічного розвитку, ступінь інфляції, рівень зайнятості, число тих, хто користується соціальною підтримкою. Погоджені бюджетні рішення приймаються з обліком даних виконаного раніше затвердженого бюджету. При розробці проекту бюджету на майбутній рік, а в багатьох розвинутих країнах на тривалу перспективу (чотири п'ять років) використовують програмно-цільовий метод обчислення доходів і витрат, у тому числі системний аналіз, економічні моделі, електронно-обчислювальну техніку.
Розгляд і затвердження проекту бюджету. Після схвалення вищим виконавчим органом (кабінетом міністрів, канцлером у Німеччині, президентом у США) проект бюджету надходить у законодавчий орган парламент для розгляду і затвердження його. Як правило, проект бюджету обговорюється кожною палатою окремо (спочатку нижньою, а потім верхньою у Франції або одночасно в обох палатах у США, ФРН). У кожній палаті парламенту функціонують спеціальні комітети і комісії, які займаються конкретними бюджетними питаннями, часто за програмами. Вони детально аналізують відповідні статті проекту бюджету, вносять корективи і дають висновок з пояснювальною запискою. Після прийняття бюджету кожною палатою при відсутності розбіжностей між ними виноситься загальне рішення парламенту про бюджет. Якщо ж розбіжності виникли, то їх повинна зняти погоджувальна комісія, що складається з представників двох палат. При розгляді проекту бюджету в парламенті важливе значення має бюджет на ініціатива, тобто право членів парламенту вносити зміни в представлений урядом проект бюджету. У деяких країнах (Франція, Великобританія й ін.) члени парламенту, які не є членами уряду, не мають права вносити пропозиції по збільшенню передбачених витрат чи встановленню нових податків. Таке правило розширює можливості уряду впливати на мінливу економічну ситуацію в країні. У США бюджетні права Конгресу значно ширші. Обмеження бюджетних прав парламентів виявляються й у тому, що законодавча влада приймає не бюджет як єдиний документ у цілому (США), а щорічні постанови про бюджетні призначення, падаючи повноваження президенту витрачати кошти на певні цілі, але встановлюючи верхню межу. Деякі статті бюджету взагалі не розглядаються, а затверджуються автоматично. Друга стадія бюджетною процесу закінчується прийняттям закону про бюджет у цілому чи затвердженням окремих бюджетних призначені, за статтями (програмами) президентом у США, королевою у Великобританії
Виконання бюджету означає одержання затверджених доходів, в основному податків, і здійснення передбачених бюджетних витрат відповідно до виділених асигнувань. Цей етап триває протягом року, який називається фінансовим чи бюджетним роком. Бюджетний рік це період, протягом якого діє затверджений бюджет Він не завжди збігається з календарним роком, що пояснюється історично сформованою практикою, термінами скликання сесією парламентів. У Франції, ФРН, Італії, Бельгії, Нідерландах, Швейцарії бюджетний рік збігається з календарним роком. У Великобританії, Канаді, Японії бюджетний рік починається 1 квітня і закінчується 31 березня наступного року. У США бюджетний рік охоплює період з 1 жовтня по 30 вересня наступного року.
Важливий елемент цієї стадії бюджетного процесу касове виконання бюджету, тобто організація збору бюджетних засобів на території країни, їхнє збереження і видача, а також ведення обліку і звітності. У більшості країн існує казначейська система касового виконання бюджету. Держава може успішно виконувати покладені на неї функції, якщо матиме у своєму розпорядженні достатньо бюджетних коштів. Для забезпечення своєчасного і в повному обсязі надходження коштів до бюджетів та цільового їх використання держава або:
наділяла окремими бюджетними повноваженнями наявні органи державної влади, що дозволяло їм оперативно управляти державними фінансами;
або ж створювала нові фінансові структури з відлагодженим механізмом виконання державного та місцевих бюджетів у вигляді казначейства.
У сфері муніципального управління касове виконання бюджетів забезпечується за допомогою:
«системи єдиного казначейства» використовується у тих країнах, де організація касового виконання бюджетів в органах місцевого самоврядування перебуває під контролем державної влади й організовується державним казначейством. Як приклад можна навести Францію, де держава керує муніципальними коштами;
«системи автономного управління» коли функцію касового виконання місцевих бюджетів та інших фондів фінансових ресурсів покладено на муніципалітет, як це організовано у Німеччині, Австрії, Польщі та інших країнах;
3) «змішаних систем» (в Італії, Португалії), при яких організація касової справи у великих муніципалітетах контролюється і забезпечується державним казначейством, а менші за чисельністю населення та територіально віддалені муніципалітети мають певну автономію в управлінні муніципальними коштами.
У деяких країнах існують спеціальні установи, які зазвичай називають «казначейськими» і функції яких в цілому аналогічні первинним контрольним функціям опрацювання платежів. До цієї категорії належать казначейства Франції та США. У Німеччині та Великій Британії ці функції виконують спеціальні підрозділи, які діють у рамках більших організацій з управління фінансами держави. Так, у Великій Британії головною такою організацією є казначейство. У Німеччині головною організацією з управління державними фінансами є Міністерство фінансів, а власне казначейські функції виконують його структурні підрозділи, передусім управління бухгалтерського обліку та звітності.
У низці країн діяльність фіскального апарату зорієнтована на централізовану або децентралізовану модель. США, наприклад, можна охарактеризувати як країну, в якій, у цьому контексті, центр тяжіння зміщений до сфери законодавства, тому що існує такий розподіл сил між законодавчою та виконавчою владою. В усіх країнах з парламентсько-демократичною формою правління центр тяжіння трохи зміщено в бік виконавчої влади (табл. 4.1.).
У країнах, послідовницях британської традиції, уряд використовує більшу гнучкість, а останнім часом саме ці країни вносили зорієнтовані на отримання результатів удосконалення в галузі, центр тяжіння яких зміщений у площину відповідальності.
Головною особливістю адміністративних реформ 80-х початку 90-х років у Франції було те, що наголос робився на децентралізацію та деконцентрацію управління. Лише порівняно недавно на передній план реформ у Великій Британії та інших країнах Співдружності винесено децентралізацію відповідальності у сфері управління фінансами. Таким чином, у цих країнах влада казначейства над виконанням бюджету ґрунтується на чіткій законодавчій базі і спирається на міцні системи середньострокового планування. Казначейство в усіх країнах використовує розгалужені механізми проведення оцінок та аудиту. Але щодо характеру та засобів контролю над виконанням бюджету кожна країна має свої відмінності.
Наприклад, у США Конгрес бере активну участь у складанні бюджету; згода Конгресу потрібна також для того, щоб у процесі виконання бюджету обмежити використання коштів за попередньо затвердженими асигнуваннями. В усіх інших країнах домінуючу роль у складанні бюджету відіграє уряд, в якому Міністерство фінансів/казначейство посідає сильні позиції і наділене адміністративними, а в Німеччині передбаченими законом повноваженнями на скорочення витрат, якщо до цього спонукають економічні обставини.
Політичне керівництво відіграє важливу роль у функціонуванні інституціональ- ного механізму. У дослідженні Головного бюджетно-контрольного управління (ОАО), присвяченому скороченню дефіциту бюджету в США, особливо наголошується на його вирішальній ролі. Слід зазначити, що всі великі реформи в галузі бюджетних процесів, які здійснювалися впродовж останніх 10 років у Великій Британії, Австралії, мали політичну підтримку Таблиця 4.1. Ключові характеристики інституціонального механізму для казначейства в окремих країнах
Параметри системи
Країни


Франція
Німеччина
Велика Британія
США

1. Бюджет: роль виконавчої / законодавчої влади
Сильна виконавча влада, роль законодавців обмежена законом
Сильна виконавча влада; законодавці вносять незначні поправки
Сильна виконавча влада, законодавці зрідка вносять поправки
Розподіл влади, Конгрес вносить суттєві поправки і встановлює середньострокові ліміти

2. Відповідальне за бюджет міністерство
Міністерство економіки: макроекономічна політика; Міністерство фінансів: управління фінансовими ресурсами
Міністерство фінансів: за всіма аспектами, включаючи кадровий
Казначейство: за всіма аспектами, включаючи кадровий
Адміністративно-бюджетне управління (АБУ) очолює роботу з підготовки президентського бюджету

3. Підготовка бюджету/
фінансового плану (ФП)
ФП вимагається за законом і приймається як закон; витрати на програму та поточні видатки (у постійних цінах)
ФП вимагається за законом; бюджет і ФП складаються на базі поточних цін
ФП (огляд видатків) за розпорядженням адміністративних органів. Готівкові кошти з бюджету і ФП обмежені; розділені циклічні елементи
ФП вимагається за законом; витрати на програму та поточні видатки (у постійних цінах); процес погодження (у Конгресі); процедури секвестру (АБУ)

4. Контроль за виконанням бюджету
Підсилений контроль з боку Мінфіну, включаючи попередній контроль; управління дефіцитом перебуває під
адміністративним контролем
Підсилений контроль 3 боку Мінфіну, включаючи попередній контроль; управління дефіцитом перебуває під адміністративним і правовим контролем
Підсилений контроль з боку Мінфіну, включаючи попередній контроль; управління дефіцитом перебуває під
адміністративним контролем
АБУ розподіляє кошти, однак владні повноваження з обмеження видатків з метою управління дефіцитом поділяє з Конгресом

5 Із
со
Політичне керівництво відіграє важливу роль у функціонуванні інституціональ- ного механізму. У дослідженні Головного бюджетно-контрольного управління (ОАО), присвяченому скороченню дефіциту бюджету в США, особливо наголошується на його вирішальній ролі. Слід зазначити, що всі великі реформи в галузі бюджетних процесів, які здійснювалися впродовж останніх 10 років у Великій Британії, Австралії, мали політичну підтримку.
У більшості країн затвердження законодавчим органом асигнувань відбувається за умови їх касового обліку, і тому для звітності про виконання бюджету потрібна порівняно проста форма підзвітності (транспарентності). Ця система може слугувати досить міцним фундаментом для контролю над витратами, але вона не полегшує завдання оцінки того, наскільки добре використовуються ресурси і яка їхня реальна вартість.
У Німеччині, наприклад, статті витрат, з яких асигнуються кошти, розписуються досить докладно, і в міністерств, після затвердження бюджету законодавчою владою, залишаються досить обмежені можливості для маневрування переведенням витрат з однієї статті в іншу. Система бухгалтерського обліку не розрахована на те, щоб надавати інформацію про вартість використаних у перебігу тієї чи іншої діяльності ресурсів; тут, як і в більшості інших країн, дані національних рахунків про сектор державного управління, які складаються за методом нарахувань, виводяться з рахунків уряду, що ведуться на касовій основі, замість того щоб прямо генеруватися інформаційною системою.
Хоч якими були б параметри прозорості, є одна умова, якої повинні дотримуватися всі країни в обов'язковому порядку: чіткість заяв уряду про свої наміри, щоб була можливість скласти оціночне судження про його наступні дії, оскільки в усіх країнах існують досить закоренілі механізми для визначення макрофіскальних цілей у рамках і річного бюджету, і середньострокових фінансових планів.
В усіх країнах здійснюється нагляд за податково-бюджетною сферою в тій чи іншій формі. В умовах парламентарних систем цю роль значною мірою виконує Національне ревізійне управління, яке проводить зовнішній аудит фінансових операцій уряду і звітується безпосередньо перед законодавчим органом. Ця установа головним чином здійснює наступний аудит фінансових операцій уряду з тим, щоб переконатися у правильному використанні затверджених асигнувань і зваженому використанні державних грошей. Останніми роками набагато більше уваги приділяється аудиту під кутом зору максимально ефективного використання коштів.
Прагнучи підвищити дієвість контролю над державними фінансами, усі проаналізовані країни останнім часом доклали багато зусиль, щоб підвищити економічність, ефективність і продуктивність витрачання державних коштів (табл. 4.2).
В аналітичному сенсі стало традиційним зіставляти ці зусилля з моделлю державного управління, відомою як модель «витрати діяльність випуск результати«. Діяльність органів державного управління розглядається як діяльність з виробництва (випуску) продукції у вигляді послуг, яким можна дати більш або менш точне визначення. Випуск цієї продукції з часом приносить соціальні результати, які конкретно враховуються в політиці уряду. Таблиця 4.2. Основні елементи транспарентності та підзвітності в деяких країнах

Аспект транспарентності
Країни



Франція
Німеччина
Великобританія
США

1.
Узаконені повноваження
Асигнування на касовій основі
Асигнування на касовій основі
Асигнування на касовій основі
Асигнування на касовій основі

2.
Мікрофіскальний аспект:
законодавча основа;
інституціональний нагляд;
бухгалтерський облік;
аналітичний
Маастрихтські норми Маастрихтська угода Аудит
Касова основа, деякі нарахування, бюджет
Маастрихтські норми Маастрихтська угода «Золоті правила» бюджету Аудит
Касова основа, деякі нарахування, бюджет
Маастрихтські норми Маастрихтська угода Аудит
Касова основа, рух у бік нарахувань, бюджет
Затверджені Конгресом контрольні цифри Закон
Головний бюджет контрольне управління, касова основа, деякі нарахування, бюджет

3.
Політика / результати
В усіх країнах використовуються схожі звичайні механізми; політичні цілі з різним ступенем деталізації формуються у фінансових планах та політичних документах. Аудиторські організації все більше використовують методи ревізії ефективного використання коштів. Аудиторським організаціям надана широка свобода вибору галузей діяльності для проведення аудиту, але законодавча влада може доручити їм перевірку конкретних галузей

4.
Віддача від програм
Контракти міністерств і центрів відповідальності; Статут державної служби вимагає реакції на потреби користувачів
Оцінка результатів значною мірою покладена на міністерства
Договори про показники діяльності установ; Громадянський статут потребує опублікування стандартів по наданих державними установами послугах
Узаконені потреби відносин, надання державними установами звітів про свою діяльність

5.
Центри відповідальності
Розвиваюча система центрів відповідальності за результати діяльності бюджетних установ
Адміністративна система відповідальності
Розвиваюча система центрів відповідальності за результати діяльності бюджетних установ
Децентралізована система центрів відповідальності за результати діяльності

5 Із

сл Іншим важливим фактором є необхідність створення стимулів для використання аналітичних процесів у роботі державних установ.
Усі країни, які вжили заходів для того, щоб у своїй практиці управління бюджетним процесом здійснити кількісну та якісну оцінку діяльності в цій галузі, зробили деякі спроби визначення результативності наданих послуг. Конкретне визначення результатів і спостереження над ними ведуться на кількох рівнях договірних стосунків за допомогою: щорічних угод про закупівлі, які укладаються між міністром і установою; річних бюджетних асигнувань, у яких знаходять своє відображення угоди про закупівлі; контрактів про надання послуг, укладених між міністром і головним виконавчим директором установи.
Елементи такого підходу взято на озброєння іншими країнами, де застосовуються контрактні методи управління бюджетними коштами установ. У Великій Британії, наприклад, проводиться докладне визначення результатів діяльності для установ, створених відповідно до програми «Подальші кроки». Використання цього підходу дуже розшириться з переходом до обліку ресурсів. Аналогічним чином у Франції контракти, які укладаються на різних рівнях і певним чином формалізовані, визначають відносини між міністерствами й центральними установами і між міністерством та його підвідомчими центрами, від яких очікують певних результатів. І у Франції, і у Великій Британії важливу роль в оцінці діяльності державних установ відіграють ті, хто користується послугами цих установ: у Великій Британії це робиться за допомоги Громадянського статуту та програм тестування ринку, у Франції за допомоги Статуту державної служби.
Застосований у США та Німеччині підхід до кількісної та якісної оцінки діяльності має загальніший характер. У США, наприклад, вже не перший рік докладають зусилля для сприяння проведенню такої оцінки в урядових установах. Прийняте тут законодавство намагається консолідувати ці зусилля і наголосити на підзвітності установ. Закон про вищих посадових осіб з фінансових питань (1990) вимагає від установи підготовки, після аудиторської перевірки, щорічних фінансових звітів. Закон про функціонування та результати діяльності уряду (1993) розширює коло наявних у законі 1990 року вимог, зобов'язуючи урядові установи готувати стратегічні плани для їх подання до Адміністративно-бюджетного управління і вводити до своїх річних звітів інформацію про діяльність і різноманітні аспекти управління, пов'язані з досягненням сформульованих у цих планах цільових настанов. У Німеччині оцінювання отриманих результатів значною мірою покладається на міністерства, які витрачають бюджетні кошти, хоча вони також проходять аудиторську перевірку щорічних фінансових звітів; відповідальність за видання інструкцій, що спрямовують їхню роботу в цій галузі, несе Міністерство фінансів.
Для забезпечення підзвітності державних установ, як і для чіткого аналізу результатів їхньої діяльності необхідно, щоб відповідальність за управління цією діяльністю була чітко визначена і щоб менеджерам було надано право контролю за видатковими ресурсами. В усіх розглянутих країнах відбулися великі зрушення в бік надання міністерствам та їхнім керівникам, які витрачають бюджетні кошти, більшої свободи дій у використанні ресурсів за умови поліпшення якості інформації про їхню діяльність. Але темпи, ступінь і напрямок цих змін були відмінними в різних країнах і великою мірою визначалися існуючими там інституціональними факторами. Основним питанням у створенні центрів відповідальності в рамках державного апарату є питання про спрямовуючу роль центральних відомств у процесі проведення реформ, а також питання про взаємовідносини між центральними відомствами, міністерствами та центрами відповідальності.
§ 5. Доступність інформації про бюджет
Одним із принципів побудови бюджетної системи України є принцип публічності та прозорості. Реалізація його вимагає, щоб інформація про бюджет була оприлюднена. Це забезпечується шляхом публікації документів, пов'язаних зі складанням проекту бюджету, його затвердженням та виконанням.
Проект закону про Державний бюджет України підлягає обов'язковій публікації в газеті «Урядовий кур'єр» не пізніше ніж через сім днів після його подання Верховній Раді України . Таке опублікування дає можливість неурядовим структурам, громадським організаціям, окремим громадянам вчасно ознайомитися з напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний рік та висловити свої пропозиції і побажання. Після прийняття закону про Державний бюджет України він підлягає опублікуванню з усіма додатками, що є його невід'ємною частиною.
Інформація про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів має містити показники відповідного бюджету за загальним та спеціальним фондами про доходи (деталізовано за видами доходів, які забезпечують надходження не менше 3 відсотків загального обсягу доходів відповідного бюджету) та про видатки і кредитування (деталізовано за групами функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету). Такі показники наводяться порівняно з аналогічними показниками за відповідний період попереднього бюджетного періоду із зазначенням динаміки їх зміни.
Рішення про місцевий бюджет повинно бути оприлюднене не пізніше ніж через десять днів з дня його прийняття у газетах, визначених Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними місцевими радами. Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування забезпечують публікацію інформації про місцеві бюджети, в тому числі рішень про місцевий бюджет та квартальних звітів про їх виконання.
Інформація про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів (крім бюджетів сіл і селищ) підлягає обов'язковій публікації не пізніше 1 березня року, що настає за роком звіту: Державного бюджету України в газетах «Голос України» та «Урядовий кур'єр»; місцевих бюджетів у газетах, визначених Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними місцевими радами. По суті, це оприлюднення попередніх показників, оскільки річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України подається Урядом до 1 травня року, наступного за звітним.
Міністерство фінансів України до 20 березня року, що настає за звітним, здійснює публічне представлення звіту про виконання Державного бюджету України за попередній бюджетний період, в якому беруть участь уповноважені представники Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Рахункової палати. Інформація про час і місце публічного представлення публікується разом із звітом про виконання Державного бюджету України.
Головні розпорядники коштів Державного бюджету України здійснюють публічне представлення та публікацію інформації про бюджет за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені їм законом про Державний бюджет України, відповідно до вимог та за формою, встановленими Міністерством фінансів України до 15 березня року, що настає за звітним. Представлена інформація за кожною бюджетною програмою повинна містити відомості про результативні показники її виконання (у разі складання паспорту бюджетної програми відповідно до встановлених вимог). Разом з інформацією про бюджет головні розпорядники бюджетних коштів публікують оголошення про час та місце проведення публічного представлення такої інформації.
Здійснення публічного контролю за виконанням бюджету забезпечується шляхом оприлюднення інформації про щомісячне, щоквартальне та річне виконання Державного бюджету України, місцевих бюджетів у засобах масової інформації. Крім того, Міністерство фінансів України забезпечує публічність інформації про підсумки виконання зведеного бюджету країни.
Публічне представлення інформації про виконання місцевих бюджетів (крім бюджетів сіл і селищ) відповідно до показників, бюджетні призначення щодо яких затверджені рішенням про місцевий бюджет, здійснюється до 20 березня року, що настає за звітним. Інформація про час і місце публічного представлення такої інформації публікується разом з інформацією про виконання відповідних бюджетів. Публічне представлення інформації про виконання бюджету села, селища здійснюється у порядку, визначеному відповідною місцевою радою.
Звітність про виконання Державного бюджету України подається у порядку, визначеному статтями 59-61 цього Кодексу. При цьому квартальна та річна звітність про виконання Державного бюджету України розмішується на офіційному Сайті Державного казначейства України.
Зведення, складання та подання звітності про виконання Державного бюджету України здійснюються Державним казначейством України, яке забезпечує достовірність інформації про виконання Державного бюджету України. Місячний звіт про виконання Державного бюджету України подається Державним казначейством України Верховній Раді України, Президенту України, Кабінету Міністрів України, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів України не пізніше 15 числа місяця, наступного за звітним. Квартальний звіт про виконання Державного бюджету України подається Державним казначейством України Верховній Раді України, Президенту України, Кабінету Міністрів України, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів України не пізніше 35 днів після закінчення звітного кварталу.
Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України подається Кабінетом Міністрів України Верховній Раді України, Президенту України та Рахунковій палаті не пізніше 1 травня року, наступного за звітним. Питання для самоконтролю
Скільки стадій містить бюджетний процес?
На яких стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами ?
Хто належить до основних учасників бюджетного процесу?
Що слід вважати бюджетними повноваженнями учасників бюджетного процесу?
Які бюджетні повноваження Верховної Ради України?
Які бюджетні повноваження Кабінету Міністрів України ?
Які бюджетні повноваження Міністерства фінансів України ?
Які бюджетні повноваження Національного банку України?
Які бюджетні повноваження Рахункової палати ?
Які бюджетні повноваження розпорядників бюджетних коштів?
Який термін публікації проекту закону про Державний бюджет ?
Коли повинно бути оприлюднене рішення про місцевий бюджет ?
13 Коли повинна бути оприлюднена попередня інформація про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів?
Коли подається Урядом річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України?
Коли здійснюється публічне представлення інформації про виконання місцевих бюджетів?
Коли головні розпорядники бюджетних коштів здійснюють публічне представлення та публікацію інформації про бюджет за бюджетними програмами ?
Які видання обов'язково повинні публікувати інформацію про виконання Державного бюджету України?
До якого терміну Міністерство фінансів України повинно здійснювати публічне представлення звіту про виконання Державного бюджету України за попередній бюджетний період?
Тести для самоконтролю
Скільки стадій містить бюджетний процес:
а) п 'ять стадій ;
б) три стадії ;
в) чотири стадії;
г) сім стадій;
д) шість стадій.
Що визначають стадіями бюджетного процесу:
а)складання проектів бюджетів та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);
б) складання проектів бюджетів, їх розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);
в) складання проектів бюджетів, їх розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), виконання бюджету;
г) складання проектів бюджетів, їх розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), виконання бюджету, підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету, прийняття рішення щодо нього;
д) складання проектів бюджетів, прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), виконання бюджету, підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету.
На яких стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами:
а) при складанні проектів бюджетів та прийнятті закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);
б) при складанні проектів бюджетів, їх розгляді та прийнятті закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);
в) при складанні проектів бюджетів, при їх розгляді та прийнятті, а також при виконанні бюджету;
г) на всіх стадіях бюджетного процесу;
д) при складанні проектів бюджетів, прийнятті закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), виконанні бюджету, підготовці та розгляді звіту про виконання бюджету.
Хто належить до основних учасників бюджетного процесу:
а) Президент України, органи законодавчої влади, Національний банк України, Державна податкова служба України, Рахункова палата, Контрольно-ревізійна служба України;
б) Президент України, органи законодавчої та виконавчої влади, Національний банк України, Державна податкова служба України, Рахункова палата, Контрольно-ревізійна служба України;
в) Президент України, органи законодавчої та виконавчої влади, Державна податкова служба України, Рахункова палата, Контрольно-ревізійна служба України;
г) Президент України, органи законодавчої та виконавчої влади, Державна податкова служба України, Національний банк України, Контрольно-ревізійна служба України;
д) Президент України, органи виконавчої влади, Державна податкова служба України, Національний банк України, Контрольно-ревізійна служба України.
Що слід вважати бюджетними повноваженнями учасників бюджетного процесу:
а) права та обов 'язки з управління бюджетними коштами;
б) завдання та функції учасників бюджетного процесу;
в) функції та права учасників бюджетного процесу на здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства ;
г) права учасників бюджетного процесу на здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудиту та оцінки ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства;
д) усі відповіді правильні.
Через скільки днів після прийняття підлягає обов'язковій публікації основних напрямів бюджетної політики:
а) не пізніше ніж через п 'ять днів;
б) не пізніше ніж через сім днів;
в) не пізніше ніж через чотирнадцять днів;
г) не пізніше ніж через десять днів;
д) не пізніше ніж через місяць.
Скільки розділів містить основні напрями бюджетної політики:
а) п 'ять розділів;
б) сім розділів;
в) чотирнадцять розділів;
г) десять розділів;
д) три розділи.
Перший розділ основних напрямів бюджетної політики стосується:
а) бюджетної політики;
б) економічної політики;
в) державних цільових програм;
г) податкової політики;
д) регіональної політики та стимулювання регіонального розвитку.
Другий розділ основних напрямів бюджетної політики стосується:
а) бюджетної політики;
б) економічної політики;
в) державних цільових програм; г) податкової політики;
д) регіональної політики та стимулювання регіонального розвитку.
Третій розділ основних напрямів бюджетної політики стосується:
а) бюджетної політики;
б) економічної політики;
в) державних цільових програм;
г) податкової політики;
д) регіональної політики та стимулювання регіонального розвитку.
Четвертий розділ основних напрямів бюджетної політики стосується:
а) бюджетної політики;
б) економічної політики;
в) державних цільових програм;
г) податкової політики;
д) регіональної політики та стимулювання регіонального розвитку.
П'ятий розділ основних напрямів бюджетної політики стосується:
а) бюджетної політики;
б) економічної політики;
в) державних цільових програм;
г) податкової політики;
д)регіональної політики та стимулювання регіонального розвитку.
Який термін публікації проекту закону про Державний бюджет:
а) не пізніше ніж через десять днів після його подання (до 15 вересня) Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України та Президенту України;
б) не пізніше ніж через сім днів після його подання (до 20 вересня) Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України та Президенту України;
в) не пізніше ніж через сім днів після його подання (до 15 вересня) Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України та Президенту України;
г) не пізніше ніж через п 'ять днів після його подання (до 20 вересня) Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України та Президенту України;
д) не пізніше ніж через місяць після його подання (до 15 вересня) Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України та Президенту України.
Коли повинно бути оприлюднене рішення про місцевий бюджет:
а) не пізніше ніж через сім днів з дня його прийняття;
б) не пізніше ніж через п 'ять днів з дня його прийняття;
в) не пізніше ніж через десять днів з дня його прийняття;
г) не пізніше ніж через місяць з дня його прийняття;
д) не пізніше ніж через три дні з дня його прийняття.
Коли повинна бути оприлюднена попередня інформація про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів:
а) не пізніше 1 квітня року, що настає за роком звіту;
б) не пізніше 1 травня року, що настає за роком звіту;
в) не пізніше 1 червня року, що настає за роком звіту;
г) не пізніше 1 лютого року, що настає за роком звіту;
д) не пізніше 1 березня року, що настає за роком звіту.
Коли подається Урядом річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України:
а) до 1 березня року, наступного за звітним;
б) до 1 червня року, наступного за звітним;
в) до 1 лютого року, наступного за звітним;
г) до 1 травня року, наступного за звітним;
д) до 1 квітня року, наступного за звітним.
Коли здійснюється публічне представлення інформації про виконання місцевих бюджетів:
а) до 15 березня року, що настає за звітним;
б) до 20 березня року, що настає за звітним;
в) до 10 квітня року, що настає за звітним;
г) до 15 квітня року, що настає за звітним;
д) до 20 квітня року, що настає за звітним.
Тема 5.
ЗАСТОСУВАННЯ ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВОГО МЕТОДУ У БЮДЖЕТНОМУ ПРОЦЕСІ
§ 1. Суть програмно-цільового методу та його мета. § 2. Особливі складові програмно-цільового методу у бюджетному процесі. § 3. Складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетних періоди. § 4. Зарубіжний досвід застосування програмно-цільового методу.
§ 1. Суть програмно-цільового методу та його мета
В умовах обмеженості бюджетних ресурсів першочерговим завданням стає визначення пріоритетів при розподілі бюджетних ресурсів, виявлення джерел фінансування витрат та контроль за цільовим й ефективним використанням коштів. Досягнення цих завдань можливо при застосуванні програмно-цільового методу формування бюджету.
Сама ідея програмно-цільового методу полягає у тому, щоб зосереджувати увагу не тільки на можливостях бюджету (існуючих ресурсах), а й на тому як найефективніше їх використати з метою отримання конкретних результатів.
Особливістю програмно-цільового методу формування бюджетів є запровадження нового механізму управління видатками бюджету, хоча для успішного запровадження цього методу необхідно, щоб програми були забезпечені реальними джерелами фінансування.
Основною ідеологією такого методу є те, що вкладені фінансові ресурси мають працювати на результат.
Особливістю програмно-цільового методу є формування бюджету за програмами, зосередження на результатах, стратегічний підхід у плануванні, посиленні відповідальності при виконанні програм, обґрунтованість та аналіз прийнятих бюджетних рішень, прозорість у витрачанні бюджетних коштів.
Метою запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.
Запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі спрямоване на:
забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;
забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм; упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеними головним розпорядником бюджетних коштів відповідальними виконавцями бюджетних програм;
посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за дотримання відповідності бюджетних програм законодавчо визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;
підвищення якості розроблення бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.
Програмно-цільовий метод є інструментом, що забезпечує планування бюджету на середньострокову перспективу та перехід від контролю за цільовим використанням бюджетних коштів до контролю за фактичними результатами реалізації бюджетної програми.
Застосування програмно-цільового методу при складанні бюджету не тільки кардинально змінило ідеологію бюджетного процесу, а й дозволило підвищити його ефективність, тому що:
процес формування бюджету починається з зосередження уваги на результатах, які необхідно досягти державному секторі;
а потім на ресурсах, необхідних для досягнення цих результатів.
Програмно-цільовий метод бюджетування є важливим інструментом управління
бюджетними коштами у середньостроковій перспективі для покращення якості надання державних послуг, особливо в умовах обмеженості бюджетних ресурсів та необхідності ефективного та результативного використання коштів державного бюджету.
Управління бюджетними коштами значною мірою визначається порядком складання, затвердження, виконання бюджету, а також контролем за його виконанням. Застосування найкращих практик бюджетування з метою удосконалення бюджетного процесу призведе до підвищення ефективності управління державним та місцевими бюджетами. Саме такою практикою є впровадження програмно-цільового методу бюджетування, яка покращує бюджетний процес загалом та докорінно змінює концепцію управління державним та місцевими бюджетами.
При застосуванні програмно-цільового методу бюджетування, який за своєю сутністю є системою планування та управління бюджетними коштами в середньостроковій перспективі, спрямованою на розробку та реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат, увага зосереджується не стільки на розвитку мережі та утриманні штатів установ, а перш за все на результатах виконання програм. Для визначення результативності програм розробляється низка показників, за допомогою яких можна оцінити результати використання бюджетних коштів.
Такий підхід забезпечує більш високий рівень прозорості бюджету та допомагає платникам податків отримати інформацію про фактичні результати надання соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів, а за умов належного застосування програмно-цільового методу дає можливість досягти основної мети, що полягає в ефективному розподілі бюджетних ресурсів.
Програмно-цільовий метод бюджетування характеризується такими положеннями: розподіл бюджетних ресурсів залежить від обґрунтованості показників соціально-економічної ефективності; бюджетні програми формуються на основі довгострокових пріоритетів державної політики; розпорядники бюджетних коштів мають можливість вибору способів досягнення поставлених перед ними цілей і завдань та перерозподіляти відповідні кошти програми; посилюється відповідальність розпорядників бюджетних коштів за кінцевий результат. Основними умовами для запровадження програмно-цільового методу є стратегічне планування бюджету; моніторинг та оцінка виконання бюджетних програм; прозорість бюджетного процесу.
Отже, програмно-цільовий метод бюджетування передбачає, що будь-які бюджетні видатки мають бути спрямовані на цілі, що відповідають середньо-або довгостроковій стратегії розвитку територіальної громади, та є інструментом, що забезпечує контроль не тільки за цільовим використанням бюджетних коштів, а й за фактичними результатами від наданих бюджетних послуг.
Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу.
За допомогою програмно-цільовий методу можна провести зіставлення обсягу фінансування бюджетної програми (витрат) з кінцевими результатами, що очікуються від її виконання.
Відповідно до даного визначення, можна окреслити основні ознаки бюджетного процесу, що здійснюється з використанням положень програмно-цільового методу:
Середньострокове планування. Для забезпечення сталого соціально-економічного розвитку процес бюджетного планування не обмежується однорічною перспективою бюджетні показники розраховуються на декілька наступних за плановим прогнозні роки;
Увага на результатах. Перенесення акценту з утримання наявної мережі бюджетних установ на результати їх діяльності. Забезпечення оптимального співвідношення бюджетних видатків з досягнутими результатами;
Відповідальність. За кожним учасником бюджетного процесу закріплено повноваження щодо ефективного витрачання бюджетних коштів. Кожен учасник несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу;
Прозорість бюджетного процесу. Залучення громадськості до участі в бюджетному процесі шляхом підготовки та проведення громадських слухань з питань діяльності місцевого самоврядування та бюджету.
§ 2. Особливі складові програмно-цільового методу у бюджетному процесі
До основоположних принципів організації бюджетного процесу на засадах програмно-цільового методу віднесено прозорість бюджетного процесу, що передбачає чітке визначення цілей і завдань, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, контроль за результатами виконання бюджетних програм; здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм; відповідальність головного розпорядника бюджетних коштів за формування бюджетних програм і результати їх виконання, чітке розмежування відповідальності між відповідальними виконавцями бюджетних програм; ефективність розподілу і використання бюджетних коштів.
Реалізація програмно-цільового методу пов'язана з необхідністю комплексного підходу до формування бюджету з включенням до бюджетного процесу наступних елементів:
середньострокове планування доходів та видатків;
розробка бюджетних програм та показників виконання бюджетних програм;
аналіз, оцінка та моніторинг програм;
планування капітальних вкладень;
запровадження сучасних методів залучення громадськості до бюджетного процесу.
Основними елементами програмно-цільового методу є:
бюджетна програма систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій;
відповідальний виконавець бюджетних програм головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника;
паспорт бюджетних програм документ, який містить повну інформацію про бюджетну програму та застосовується для здійснення моніторингу, оцінки реалізації і контролю ефективності виконання бюджетної програми та цільового використання бюджетних коштів;
показники виконання бюджетних програм статистичні індикатори, які співвідносяться з основною метою діяльності установи та бюджетної програми і характеризують успішність виконання програми шляхом кількісного визначення результатів від надання бюджетних послуг.
Основним елементом програмно-цільового методу є бюджетна програма. Бюджетна програма сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій. Сутність бюджетної програми розкривається через її характеристики, які відображені в бюджетній документації, зокрема бюджетному запиті, паспорті бюджетної програми, звіті про виконання паспорта бюджетної програми. Важливими характеристиками бюджетної програми є мета, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальний виконавець та результативні показники. Методологічні визначення характеристик бюджетних програм унормовані Концепцією застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 №538-р та наказом Міністерства фінансів України «Про паспорти бюджетних програм» від 29.12.2002 №1098.
Бюджетний запит документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідними обґрунтуваннями щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди.
Мета бюджетної програми законодавчо визначені основні цілі (кінцевий результат), яких необхідно досягти у результаті виконання конкретної бюджетної програми. Мета бюджетної програми відображає кінцевий результат, залишається однаковою впродовж років та повинна узгоджуватися з місією головного розпорядника.
Завдання бюджетної програми це конкретні цілі або результати, яких необхідно досягти при виконанні бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду, і які можна оцінити за допомогою результативних показників.
Напрями діяльності конкретні дії, які спрямовані на виконання завдань бюджетної програми, з визначенням напрямів витрачання бюджетних коштів. Напрями діяльності повинні відповідати завданням та функціям головного розпорядника бюджетних коштів, відображати шляхи, тобто заходи для досягнення цілей, забезпечувати реалізацію бюджетної програми у межах коштів, виділених для досягнення мети програми.
Відповідальний виконавець бюджетної програми юридична особа, яка безпосередньо несе відповідальність за виконання програми і забезпечує виконання однієї або кількох бюджетних програм у системі головного розпорядника. Відповідальні виконавці бюджетних програм встановлюються головним розпорядником коштів державного бюджету за погодженням з Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом), при цьому бюджетні призначення закріплюються Законом про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період. Планування і виконання бюджетних програм відповідальними виконавцями координується головним розпорядником бюджетних коштів.
Паспорт бюджетної програми документ, що визначає мету, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет).
При застосуванні програмно-цільового методу принциповим завданням є власне не формування та визначення основних характеристик бюджетної програми, а представлення їх системно, взаємоузгоджено, послідовно та реалістично. З точки зору забезпечення виконання бюджетної програми відповідно до поставлених цілей принциповим є питання організації такої роботи і в цьому контексті набуває важливого значення визначення відповідального виконавця бюджетної програми, якими можуть бути головний розпорядник бюджетних коштів, зокрема за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника.
Статус виконавців бюджетної програми визначений в «Інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі», затвердженої наказом Міністерства фінансів України 14 грудня 2001 р. №574.
Метою запровадження програмно-цільового методу є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання на основі окреслених цілей і результативних показників. Програмно-цільовий підхід у бюджетному процесі передбачає формування й виконання бюджету в розрізі бюджетних програм головних розпорядників бюджетних коштів, що включає визначення загальної мети кожної бюджетної програми на довго- й середньостроковий періоди; цілей і завдань програми на короткостроковий період; видів і напрямів діяльності, яка забезпечує реалізацію програми. Такий підхід має ґрунтуватися на ретельному аналізі необхідних і можливих бюджетних ресурсів для фінансування програми у плановому й наступних роках та отримання від реалізації бюджетної програми очікуваного результату. Зазначене передбачає розробку кількісних і якісних показників результативності, критеріїв оцінки й аналізу бюджетних програм щодо обсягів затрат, досягнення необхідних результатів, рівня ефективності та якості, які характеризують виконання програми та допомагають оцінити використання бюджетних коштів.
Виходячи із мети застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, основоположними елементами цього методу, які притаманні йому і відрізняють від постатейного методу бюджетування, є результативні показники бюджетної програми. Методологія бюджетного процесу на засадах програмно-цільового методу передбачає використання результативних показників бюджетних програм на всіх його стадіях: при складанні та виконанні бюджетів, контролі та аудиті використання бюджетних коштів.
Результативні показники кількісні та якісні показники, які визначають результат виконання бюджетної програми, характеризують хід її реалізації, ступінь досягнення поставленої мети та виконання завдань бюджетної програми і підтверджуються державною статистичною, фінансовою, бухгалтерською та іншою звітністю, базуються на даних бухгалтерського та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку і які дають можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми.
Відповідно до методології програмно-цільового методу результативні показники поділяються на чотири групи показники затрат, продукту, ефективності та якості, формулювання та аналіз яких дає можливість визначити рівень економності, ефективності та результативності використання бюджетних коштів. Важливим кроком у запровадженні методологічних підходів до результативних показників бюджетних програм є розробка відповідних положень щодо визначення орієнтованого переліку результативних показників, які затверджено наказом Міністерства фінансів України «Про результативні показники бюджетної програми» від 27.10.2009 №1252. Зазначений перелік результативних показників з розвитком програмно-цільового методу, за умов розбудови системи стратегічного бюджетного планування, потребуватиме перегляду, маючи на меті посилення аналітичності таких показників, зокрема забезпечення чіткого відображення поставлених мети та завдань бюджетної програми, адаптації цих показників до пріоритетів соціально-економічного розвитку держави.
Основними вимогами до результативних показників є: визначення на підставі фактично досягнутих показників у попередніх бюджетних періодах, виходячи із тенденцій розвитку відповідної галузі економіки та з урахуванням прогнозу її розвитку на перспективу; узгодження з показниками, встановленими Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозними та програмними документами економічного та соціального розвитку, державними цільовими програмами; розкриття мети, завдань та напрямів використання бюджетних коштів, характеристика динаміки досягнення мети, виконання завдань бюджетної програми та напрямів використання бюджетних коштів; відображення характерних особливостей та специфіки діяльності головних розпорядників, визначення результатів їх діяльності; можливість перевірки достовірності їх розрахунків, зіставлення за окремі періоди та порівняння з іншими показниками; підтвердження статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку, які є джерелами інформації для визначення результативних показників бюджетної програми.
§ 3. Складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетних періоди
За часи незалежності Урядом не одноразово здійснювались спроби узгодити та систематизувати соціально-економічну політику розвитку держави. Втім, становлення системи середньострокового стратегічного планування відбулось лише за деякими елементами, а цілісну систему не було побудовано. Так, після боргової кризи 1998 року система управління державним боргом стала враховувати середньо- та довгострокову перспективу, що дозволило знизити рівень державного боргу до економічно безпечного рівня. Інші елементи бюджетної системи та соціально-економічна політика в цілому так і залишились орієнтованими на короткострокову перспективу. Як наслідок, в Україні податково-бюджетна політика на середньострокову перспективу непередбачувана.
Така ситуація спостерігалася на всіх рівнях бюджетної системи (центральному та місцевих). Внаслідок чого програми затверджувалися, але не фінансувалися, розпочиналися, але не закінчувалися. Це також не дозволяло сконцентрувати ресурси для ефективного вирішення проблем соціально-економічного розвитку держави.
У новому Бюджетному кодексі України вперше закладені правові підвалини для розробки середньострокового бюджетного прогнозу як в цілому для бюджету, так і на рівні головних розпорядників бюджетних коштів.
Зокрема, новими нормами:
передбачено узгодженість бюджетної політики із завданнями та пріоритетами соціально-економічного розвитку;
запроваджено складання прогнозу показників зведеного та державного бюджетів на наступні два бюджетні періоди, його подання до Верховної Ради України разом з проектом закону про Державний бюджет України та схвалення Кабінетом Міністрів України уточненого прогнозу на підставі прийнятого закону про Державний бюджет України у місячний строк з дня його опублікування; визначено склад прогнозу бюджетних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, що містить індикативні прогнозні показники;
унормовано складання проекту Державного бюджету України, у тому числі бюджетних запитів головних розпорядників, на показниках прогнозу державного бюджету;
запроваджено складання головними розпорядниками бюджетних коштів плану діяльності на наступні за плановим два бюджетні періоди;
передбачено за бюджетними програмами інвестиційного характеру вжиття Кабінетом Міністрів України заходів щодо пріоритетності передбачення коштів у проекті закону про Державний бюджет України на наступний період;
створено підґрунтя для переходу в перспективі до формування середньострокового бюджету, що відповідатиме найкращій міжнародній практиці.
Запровадження середньострокового бюджетного прогнозування, в рамках реформування системи середньострокового стратегічного планування в цілому, дозволить:
синхронізувати та ув'язати між собою не тільки державну політику в часовому просторі (на коротко- та середньострокову перспективу), а й за регіональною та галузевою ознаками (загальнодержавну та регіональні, боргову та монетарну, податкову та промислову політики);
узгодити бюджетні програми з пріоритетами соціально-економічного розвитку;
забезпечити послідовність соціально-економічної та податково-бюджетної політики;
посилити взаємодію парламенту та уряду з бюджетних питань (розробка бюджетної політики, розподіл бюджетних ресурсів);
посилити контроль за дотриманням принципу результативності видатків та доцільності їх продовження у середньостроковій перспективі;
забезпечити реалізацію бюджетних програм, ефект від яких проявляється з деяким часовим лагом, а також багаторічних програм;
покращити управління державними інвестиціями, з точки зору забезпечення стабільності їх проведення, що має сприяти сталості економічного зростання та загальній макроекономічній стабільності;
не допускати прийняття популістських політичних рішень, не підкріплених фінансовими ресурсами та без належної експертизи наслідків їх реалізації.
Прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди складає Міністерство фінансів України за участю Міністерства економіки України, Національного банку України, а також головних розпорядників коштів державного бюджету.
Прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди ґрунтується на Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних та програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах.
Прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди включає індикативні прогнозні показники.
Як зазначено у Кодексі, прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради України разом з проектом закону про Державний бюджет України, уточнюється на підставі прийнятого закону про Державний бюджет України та схвалюється Кабінетом Міністрів України у місячний строк з дня опублікування закону про Державний бюджет України.
Головні розпорядники коштів державного бюджету складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди. Підставою для складання їх планів є індикативні прогнозні показники обсягів видатків і надання кредитів з бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, які доводяться Міністерством фінансів України разом з інструкцією з підготовки бюджетних запитів, а також прогнозні та програмні документи економічного та соціального розвитку, державних цільових програм з визначенням очікуваних результатів діяльності.
Такі плани діяльності щорічно приводяться у відповідність із показниками державного бюджету на плановий бюджетний період та прогнозом Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.
З метою досягнення поставлених цілей головні розпорядники коштів державного бюджету формують бюджетні програми (з урахуванням строку їх реалізації) на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад складають та схвалюють прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, який ґрунтується на прогнозі Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.
Підставою для складання прогнозу місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди є прогнозні та програмні документи економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державні цільові програми, прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.
Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди включає індикативні прогнозні показники місцевого бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування, а також індикативні прогнозні показники за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів).
Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідних місцевих рад разом з проектом рішення про місцевий бюджет, уточнюється на підставі схваленого Кабінетом Міністрів України прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди і прийнятого рішення про місцевий бюджет та схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад.
Показники проекту місцевого бюджету на бюджетний період, що настає за плановим, ґрунтуються на індикативних прогнозних показниках місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.
§ 4. Зарубіжний досвід застосування програмно-цільового методу
У різних країнах відомі різні назви методу бюджетування, який переносить наголос з ' ресурсів на результати з метою покращення прозорості бюджету і кращого розподілу бюджетних коштів, а саме: «бюджетування, спрямоване на результати», «управління продуктивністю» або «покращення продуктивності», а також «програмно-цільове бюджетування». Наприклад, в Росії таку методологію запроваджують під назвою «Бюджет орієнтований на результат» (БОР).
Уперше програмно-цільовий метод у бюджетному процесі був застосований в 60- х роках минулого сторіччя. Протягом останніх десятиліть ПЦМ, як інструмент управління бюджетом, набув популярності в багатьох країнах світу. Сьогодні США, Канада, Австралія, Нова Зеландія та країни-члени Європейського Союзу активно використовують компоненти цього методу під час складання та виконання бюджету. Елементи програмно-цільового методу використовуються в Литві та Естонії.
Запровадження ПЦМ в бюджетному процесі набуває надзвичайної актуальності і в умовах інтеграції України до Європейського Союзу, оскільки підготовка бюджету на кількарічній основі є однією з вимог до країн-членів ЄС та кандидатів до вступу до ЄС.
Застосування елементів ПЦМ у країнах, що межують з Україною, також свідчить про зацікавленість до впровадження цього методу та демонструє їх певні досягнення. Успіхів в застосуванні ПЦМ досягли Румунія та Болгарія, в яких законодавчими актами регулюється поступовий перехід до практики складання бюджету за ПЦМ. Значні кроки в цьому напрямку здійснили Росія та Казахстан.
Кожна з цих країн має свої надбання в методології програмно-цільового бюджетування. Різниця в підходах спричиняється різницею політичних завдань кожної країни, бюджетними інституціями та організацією бюджетного процесу, різницею у наявності ресурсів.
В США ПЦМ був спочатку запроваджений на рівні Федерального уряду, а нараді застосовується урядами штатів і міст.
Всі 50 штатів США мають вимоги щодо застосування елементів ПЦМ, в тому числі стратегічного планування, моніторингу і оцінки ефективності використання коштів. Проте кожен штат має власний підхід при формуванні та виконанні бюджету за ПЦМ. Наприклад, вони використовують різні процедури для розробки показників виконання, звітності про ефективність виконання, а також для розподілу ресурсів між програмами.
Для забезпечення ефективного застосування програмно-цільового методу на федеральному рівні в США здійснюються наступні заходи:
уряд визначає пріоритети державної політики на середньострокову перспективу;
до бюджету додаються плани видатків і доходів на поточний бюджетний рік та ще чотири роки. Це забезпечує узгодження запропонованої урядом політики з прогнозними показниками і для відображення витрат на програми на майбутні роки.
Крім того, в 1993 році, з метою зосередження уваги на результатах діяльності міністерств і відомств, був прийнятий Закон «Про ефективність і результати роботи Уряду», який фактично активізував процес вдосконалення методології застосування ПЦМ.
На виконання зазначеного закону всі міністерства і відомства здійснюють наступне:
готують стратегічні плани на період не менше 5 років;
у відповідності з встановленими стратегічними цілями розробляють плани роботи на поточний рік з визначенням обсягу коштів на досягнення цілей в конкретному фінансовому році;
згідно законодавства готують звіти про виконання річного плану. Ці звіти включають висновки щодо проведеної протягом фінансового року оцінки програм.
Особливості запровадження ПЦМ на федеральному рівні в США:
з метою підвищення ефективності розподілу ресурсів здійснюється довгострокове прогнозування;
застосовується методологія довгострокового планування для програм капіталовкладень і це забезпечує безперервність фінансування багаторічних проектів і програм до моменту їх виконання;
ефективно застосовуються інструменти оцінки результативності програм:
з 1993 року вимоги щодо необхідності здійснення оцінки програм закріплені Законом про ефективність і результати роботи Уряду;
з 2004 року застосовується нова система оцінки результативності федеральних програм (РАКТ), яка доповнює собою положення вищезазначеного Закону;
положення Закону про ефективність і результати роботи Уряду запроваджувалися поступово протягом кількох років через цілий ряд пілотних проектів;
забезпечується участь законодавчої влади на етапі формування цілей державної політики і, таким чином, визначається рівнозначна відповідальність виконавчої і законодавчої гілок за складання бюджету, полегшується проходження проекту бюджету в конгресі;
до недавніх часів лише виконавча гілка влади визначала цілі своєї діяльності, а у відповідності з новими правилами Конгрес також має визначати цілі своєї роботи, перш ніж розглядати і проводити голосування по законам для затвердження нових чи подовження існуючих програм.
Позитивні надбання і недоліки
Зарубіжні експерти відзначають, що на початкових етапах запровадження ПЦМ на федеральному рівні в США, так і не було перенесено наголос з урядових витрат на результати виконання програм. Основними причинами цього були наступні фактори:
складність узгодження планування і вимірювання результативності програм виконавчою владою з процесами затвердження обсягів фінансування Конгресом, оскільки існував жорсткий розподіл відповідальності між виконавчою гілкою влади (Президент та Державний Департамент) та законодавчою (Конгрес);
інформація про загальні витрати на реалізацію програм в більшості випадків була недостатньою та неповною, що створювало викривлену картину справжньої вартості досягнення намічених результатів; не була розроблена система вимірювання результативності програми та досягнення її мети;
не були узгоджені бюджетна класифікація, організаційна структура програм та процедури надання звітності.
На сьогоднішній день процес застосування ПЦМ у США постійно удосконалюється завдяки реалізації нових ініціатив в реформуванні бюджетної сфери. В першу чергу це стосується удосконалення підходів до оцінки результатів реалізації програм, досягається узгодженість програм з пріоритетами держави, що забезпечує постійне підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів.
Передумови запровадження ПЦМ в інших країнах
Вивчаючи досвід США і розуміючи, що традиційний підхід до бюджету не відповідає усім потребам сучасного уряду, з середини 1970-х до початку 1990-х років більшість демократичних країн запровадили основні риси програмного-цільового бюджету, а саме:
планування бюджету на 3-5 років;
класифікацію витрат за програмами;
встановлення вимірюваних завдань для таких програм;
вимірювання та оцінка виконання цих завдань за допомогою відповідних індикаторів.
Загальні уроки з досвіду інших країн
Аналіз досвіду багатьох країн, в тому числі США, Австралії та Великобританії, по запровадженню ПЦМ, та виокремлення корисної для України інформації, можна узагальнити в наступних висновках:
ПЦМ є лише одним з елементів цілої низки реформ державного управління, спрямованих на покращення діяльності державних установ. Підвищити ефективність видатків бюджету за рахунок вдосконалення лише управлінської технології, не торкаючи бюджетний процес, неможливо.
Недоцільно впроваджувати або вдосконалювати методологію ПЦМ у всіх міністерствах та відомствах одночасно. Тобто рекомендується впроваджувати (або вдосконалювати) методологію ПЦМ на окремих пілотних міністерствах та відомствах, адаптуючи нові технології до існуючої бюджетної практики з наступним розповсюдженням отриманого досвіду на інші міністерства.
Ефективне запровадження ПЦМ передбачає наявність системи фінансового контролю, звітності та аудиту. Обов'язковим елементом є побудова систем моніторингу та оцінки виконання програм.
В багатьох країнах виникли труднощі при вимірюванні результатів. Це пов'язане з тим, що:
у багатьох випадках вплив програми може виявити себе лише через якийсь час після виконання деяких завдань програми або програми в цілому і, тому, інколи результативність окремих етапів реалізації програми може бути непоказовою або помилковою;
результати реалізації бюджетної політики можуть бути наслідком взаємодії кількох програм, а також інших факторів. Точний вплив окремої програми, зокрема соціального спрямування, оцінити складно.
5. Історія досвіду багатьох країн показує, що втілення ПЦМ це поступовий процес, в якому елементи методу спочатку вводяться та перевіряються, модифікуються з часом, тобто з розвитком процесу бюджетування. Країнам, які першими запровадили ПЦМ, знадобилося багато років для розробки ідей, крок за кроком, і вони все ще змінюють і удосконалюють систему. Тому, використання досвіду інших країн, як позитивного, так і негативного, може виявитися корисним для країн, які розпочинають впровадження ПЦМ бюджетування.
Окрім цього, складності, з якими стикались країни, що переходили на ПЦМ бюджетування, часто були пов'язані з недооцінкою поставлених завдань, недостатністю спеціально підготовленого персоналу в міністерствах та відомствах, і в першу чергу, в бюджетному департаменті міністерства фінансів, а також відсутністю підтримуючих інформаційних систем.
Питання для самоконтролю
Які Вам відомі складові програмно-цільового методу?
Хто визначає бюджетні програми ?
Хто може бути відповідальним виконавцем бюджетних програм?
Назвіть результативні показники бюджетної програми.
Хто розробляє перелік результативних показників до кожної бюджетної програми ?
Назвіть характерні риси бюджетних програм.
Хто розробляють проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нормативно- правового визначення механізму використання бюджетних коштів ?
Що має містити порядок використання бюджетних коштів?
Хто встановлює Правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання?
Назвіть складові елементи бюджетної програми.
Хто складає прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди ?
Що є підґрунтям складання прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди ?
Які прогнозні показники включаються до прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди ?
Назвіть терміни подання прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.
На підставі яких документів головні розпорядники коштів державного бюджету складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди ?
На підставі яких документів Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад складають та схвалюють прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди?
Які показники включає прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди ?
Хто схвалює прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди ?
Тестові завдання
Особливими складовими програмно-цільового методу у бюджетному процесі є:
а) бюджетні програми;
б) відповідальні виконавці бюджетних програм;
в) учасники бюджетного процесу;
г) паспорти бюджетних програм;
д) результативні показники бюджетних програм.
Бюджетні програми визначаються:
а) Кабінетом Міністрів України;
б) Міністерством фінансів України;
в) Верховною Радою України;
г) головними розпорядниками бюджетних коштів;
д) відповідальним виконавцем бюджетних програм.
Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути:
а) головний розпорядник бюджетних коштів;
б) розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня;
в) одержувач бюджетних коштів;
г) державне підприємство;
д) бюджетна установа.
До результативних показників бюджетної програми відносяться:
а) показники затрат;
б) показники продукту;
в) показники якості;
г) показники економічності;
д) показники ефективності.
Перелік результативних показників щодо кожної бюджетної програми розробляється:
а) Кабінетом Міністрів України;
б) Міністерством фінансів України;
в) Верховною Радою України;
г) головними розпорядниками бюджетних коштів;
д) відповідальним виконавцем бюджетних програм.
Організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм визначаються:
а) Кабінетом Міністрів України;
б) Міністерством фінансів України;
в) Верховною Радою України;
г) головними розпорядниками бюджетних коштів;
д) відповідальним виконавцем бюджетних програм.
Хто розробляють проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нормативно-правового визначення механізму використання бюджетних коштів:
а) Кабінет Міністрів України;
б) Міністерство фінансів України;
в) Верховна Рада України;
г) головний розпорядник бюджетних коштів;
д) відповідальний виконавець бюджетних програм.
Порядок використання бюджетних коштів має містити:
а) цілі та напрями використання бюджетних коштів;
б) відповідального виконавця бюджетної програми;
в) завдання головного розпорядника бюджетних коштів;
г) завдання розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня;
д) показники результативності бюджетних програм.
Хто встановлює Правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання:
а) Кабінет Міністрів України;
б) Міністерство фінансів України;
в) Верховна Рада України;
г) головний розпорядник бюджетних коштів;
д) відповідальний виконавець бюджетних програм.
Складовими елементами бюджетної програми є:
а) назва програми;
б) мета програми;
б) відповідальний виконавець бюджетної програми;
в) головний розпорядник бюджетних коштів;
г) показники результативності програми.
11. Хто складає прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди:
а) Кабінет міністрів України;
б) Міністерство фінансів України;
в) Міністерство економіки України;
г) Національний банк України;
д) головні розпорядники коштів державного бюджету.
Що є підґрунтям складання прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди:
а) програма діяльності Кабінету Міністрів України;
б) прогнозні документи економічного та соціального розвитку;
в) програмні документи економічного та соціального розвитку;
г) державні цільові програми;
д) висновки Рахункової палати про виконання Державного бюджету України за попередній рік.
Які прогнозні показники включаються до прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди:
а) показники номінального і реального обсягу валового внутрішнього продукту;
б) індекси споживчих цін та цін виробників;
в) показники зведеного бюджету України за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування;
г) показники державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування;
д) показники місцевих бюджетів за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування.
Визначить терміни подання прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди:
а) після закінчення поточного бюджетного року;
б) після затвердження закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період;
в) разом з проектом закону про Державний бюджет України;
г) разом з Бюджетною декларацією;
д) разом з проектом зведеного бюджету України.
Головні розпорядники коштів державного бюджету складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до:
а) програми діяльності Кабінету Міністрів України;
б) прогнозних документів економічного та соціального розвитку;
в) програмних документів економічного та соціального розвитку;
г) державних цільових програм;
д) прогнозних показників обсягів видатків і надання кредитів.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад складають та схвалюють прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до:
а) програми діяльності Кабінету Міністрів України;
б) прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку країни;
в) прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку відповідної території;
г) державних цільових програм;
д) прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.
Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди включає:
а) показники номінального і реального обсягу валового внутрішнього продукту;
б) індекси споживчих цін та цін виробників;
в) показники зведеного бюджету України за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування;
г) показники державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування;
д) показники місцевих бюджетів за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування.
Хто схвалює прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди:
а) Верховна Рада Автономної Республіки Крим;
б) відповідні місцеві ради;
в) Кабінет Міністрів України;
г) Рада міністрів Автономної Республіки Крим;
д) виконавчі органи відповідних місцевих рад. Тема 6.
КОНТРОЛЬ ТА АУДИТ У БЮДЖЕТНОМУ ПРОЦЕСІ
§ 1. Суть і значення контролю у фінансовій системі України. § 2. Складові державного внутрішнього фінансового контролю. § 3. Основні компоненти державного внутрішнього фінансового контролю. § 4. Закордонний досвід державного фінансового контролю.
§ 1. Суть і значення контролю у фінансовій системі України
Реформування економічних відносин у напрямі ринкових перетворень в Україні охоплює тією чи іншою мірою всі сфери діяльності суспільства, зокрема й державний контроль і найважливішу ланку і невід'ємний його складник фінансовий контроль.
Організаційні форми фінансового контролю мають відповідати вимогам частини 2 статті 19 Конституції України, якою передбачено: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України».
Призначення фінансового контролю полягає у сприянні реалізації фінансової політики держави, забезпеченні процесу формування й ефективного використання фінансових ресурсів у всіх ланках фінансової системи.
За своєю суттю фінансовий контроль це комплекс заходів, які здійснює держава з метою успішного досягнення поставлених цілей у сфері фінансів.
У всіх державах для забезпечення незалежності фінансового контролю застосовуються ті чи інші заходи, які стосуються порядку призначення на посади відповідальних осіб, їхньої зміни, матеріального забезпечення і т.д. Фінансовий контроль, поставлений у незалежне становище, тільки в тому разі має авторитет, коли його діяльність буде поставлена в тісний взаємозв'язок з діяльністю законодавчих установ. У цьому полягає один з найважливіших принципів організації фінансового контролю.
Суть фінансового контролю може бути визначена як система заходів держави для забезпечення ефективного використання державних фінансових ресурсів в інтересах суспільства, які охоплюють усі операції, пов'язані з рухом державних коштів, і здійснюються у відповідних формах за допомогою спеціальних методів. Для здійснення контролю як функції управління державними фінансами необхідна розробка його методологічних та організаційних основ і закріплення їх у законодавстві країни.
Фінансовий контроль як спеціалізований вид управлінської діяльності й особлива галузь економічних знань має в наявності цілий арсенал методичних прийомів, які базуються на досягненнях суміжних наук (аналізу господарської діяльності, бухгалтерського обліку, статистики та ін.). Системність у контролі досягається комбінованим використанням різних способів контролю: логічного і математичного, документального і фактичного. Застосування їх дає змогу всебічно аналізувати і синтезувати фактичний матеріал, з'ясовувати послідовність дій суб'єкта контролю в складних господарських ситуаціях або в умовах невизначеності, встановлювати достовірність залучених джерел інформації.
Фінансовий контроль є і повинен бути важливою функцією державного управління економікою та її регулювання. Будь-яка держава щодо фінансової діяльності зацікавлена у вирішенні таких завдань:
Усі приписи держави щодо організації і здійснення фінансової діяльності мають бути точно виконані (завдання забезпечення законності).
Кошти держави, а також кошти суспільних організацій повинні використовуватись економно, раціонально й ефективно (завдання забезпечення збереженості коштів).
Держава намагається зберегти свої кошти від розкрадань (завдання забезпечення збереженості коштів).
Управління державними коштами завжди було питанням, обговорення якого викликало дискусії. Воно може мати домінуюче значення у критичні моменти розвитку держави або обмежений характер у період відносної стабільності та процвітання. Проте воно завжди було, є і залишатиметься предметом, який нікого не залишить байдужим.
Управління державними коштами традиційно розглядається як система контролю. Своєю чергою, контроль містить дві функції:
Функцію перевірки, порівняння даних і, за необхідності, їх додаткової перевірки за допомогою документів.
Функцію ієрархічного підпорядкування, відповідно до якої один орган на вищому рівні домінує над іншим з конкретною метою регулювати діяльність органу, що перебуває на нижчому рівні відповідальності.
Контроль, що здійснюється таким чином, не є і не може бути за своїм характером статичним його форми і методи змінюються залежно від рівня розвитку суспільства.
Управління державними коштами має глибоке коріння в минулому давньому і недавньому. Воно розвивалося, вбираючи в себе і відображаючи характер суспільства і форму правління. Економічний розвиток суспільства сприяв розширенню сфери контролю, зміні структури державних видатків і контролю за їх здійсненням. Спочатку функції контролю як складники влади замикалися на вождеві племені, монархові або главі релігії. Контроль у часи Сократа перебував у руках еліти, якій можна було довірити управління державними коштами, і був пов'язаний з існуванням довіри суспільства до уряду, а також із застосуванням сили.
За такої організації ефективність контролю залежить від того, хто контролює і що контролюється.
При правителеві зазвичай була офіційна особа керуючий Королівського двору, або Канцлер, який відповідав за кошти правителя. Звичайно, монархів не хвилювали такі проблеми, як податкова реформа, або схвалення Верховною Радою бюджету країни, або дотримання вимог та умов Міжнародного валютного фонду і Світового банку в разі отримання кредитів. До того ж ці люди нікому не звітували. Однак вони повинні були вести облік і контроль доходів і видатків. Для такої роботи необхідно було наймати працівників. І це були перші кроки становлення казначейства.
До кінця XVIII століття в багатьох країнах вже існували парламенти, які здійснювали контроль за державною казною, незалежно від правлячої королівської сім'ї. З розвитком суспільства ускладнювались економічні відносини, завдання управління видатками постійно розширювались і ставали складнішими. Управління державними фінансами стало важливою справою. На форму і зміст управління впливали й різноманітні економічні труднощі. Відповідно, змінювалися форми та методи державного контролю.
§ 2. Складові державного внутрішнього фінансового контролю
В сучасних умовах для забезпечення належного управління державними фінансами вже не достатньо лише дотримуватися законів, необхідно досягати цілі у найбільш економний, ефективний та результативний спосіб.
В європейському розумінні державний внутрішній фінансовий контроль повинен забезпечити належне управління державними фінансами і розглядається як сукупність трьох складових: внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації.
На в Україні внутрішній контроль переважно розуміють лише як ревізійну діяльність, а не як процес, що базується на принципах відповідальності та підзвітності керівництва.
Тобто, керівники не усвідомлюють власної персональної відповідальності за організацію ефективної системи внутрішнього контролю за фінансовою та господарською діяльністю в системі відповідного державного органу, а відтак і за прийняті ними управлінські рішення, що вже давно стало беззаперечним правилом для країн Євросоюзу.
Отже питання побудови в державі ефективної системи державного внутрішнього фінансового контролю, це не тільки ключова передумова вступу України до ЄС, що випливає з вимог 28 глави Плану дій УкраїнаЄС, але і по-суті єдиний шлях до забезпечення належного рівня фінансової дисципліни в державі.
Стаття 26 Бюджетного кодексу є в певному сенсі революційною у сфері управління державними фінансами в Україні. Кардинально новим в першу чергу є те, що вона чітко визначає обов'язковість запровадження в органах державного сектору базових компонентів європейської моделі державного внутрішнього фінансового контролю внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту. При цьому персональну відповідальність за запровадження та ефективне функціонування цих компонентів, як і у попередній редакції, покладено на керівників всіх рівнів від головного розпорядника (міністра, голови органу тощо) до розпорядників нижчого рівня та навіть керівників окремих підрозділів в установі.
Внутрішній контроль це комплекс дій, правил та заходів, запроваджених керівництвом суб'єкта господарювання державного сектора економіки, що постійно застосовуються в ході діяльності організації з метою забезпечення впевненості в досягненні нею наступних загальних цілей:
результативності діяльності, економності та ефективності використання ресурсів;
відповідності чинним законам, іншим нормативно-правовим та регулюючим актам, політиці та процедурам;
незалежності та надійності інформації, рахунків та даних;
захисту активів від втрат, в тому числі тих, які виникли через зловживання, нев- регульованість чи корупцію.
Поняття економності операцій полягає у тому, що будь-які операції не повинні спричиняти зайвих витрат. Вартість придбання необхідної кількості ресурсів (товарів, робіт, послуг) належної якості, що поставляються у необхідні час та місце, та обсяги їх витрачання повинні бути найменшими.
Поняття ефективності полягає у тому, що для досягнення визначеної кількості та якості очікуваних результатів організацією затрачається мінімум ресурсів або при затратах заздалегідь визначеної фіксованої кількості та якості ресурсів досягається максимальний результат.
Поняття результативності полягає у повноті досягнення визначеної мети діяльності організації та виконання поставлених завдань.
Внутрішній контроль не разова подія, а постійний управлінський процес, який охоплює всі операції кожної структурної одиниці організації. При цьому, внутрішній контроль повинен забезпечувати визначення і аналіз ризиків діяльності організації з метою їх попередження чи обмеження.
Тобто, не можна ототожнювати внутрішній контроль з контрольно-ревізійною роботою. Внутрішня контрольно-ревізійна робота є лише незначною складовою частиною системи внутрішнього контролю.
Кожен працівник повинен розуміти важливість та підтримувати функціонування внутрішнього контролю, знати свої обов'язки та повноваження у здійсненні такого контролю. Відповідальним за належну організацію та ефективність внутрішнього контролю є керівник організації.
§ 3. Основні компоненти державного внутрішнього фінансового контролю
Внутрішній контроль складається із п'яти взаємопов'язаних компонентів: середовище контролю, оцінка ризиків, контролююча (управлінська) діяльність, інформаційне забезпечення, моніторинг.
Середовище контролю це існуючі в організації процеси, операції та розподіл повноважень щодо їх виконання, які спрямовані на забезпечення реалізації законодавчо закріплених за організацією функцій. Середовище контролю повинно забезпечувати в організації структурованість та дисциплінованість. Оцінка ризиків це процес визначення (ідентифікації) і аналізу ризиків діяльності організації, розробки та запровадження контрольних процедур з метою їх попередження чи обмеження (управління ризиками).
Ідентифікація ризиків здійснюється з метою визначення найбільш ризикових сфер діяльності, зосередження наявних ресурсів для управління найбільш суттєвими з них, встановлення відповідальних працівників за управління ризиками у відповідних сферах. Ідентифікація ризиків повинна бути постійним процесом, що здійснюється з урахуванням змін у економічному та нормативно-правовому середовищі.
Аналіз ризиків передбачає визначення суттєвості впливу ідентифікованих ризиків на діяльність організації, їх наслідки та ймовірність виникнення. Однією з основних цілей проведення аналізу ризиків є інформування керівництва щодо ризикових сфер, у яких мають бути вжиті заходи для попередження чи обмеження таких ризиків, а також визначення пріоритетності таких заходів.
Управління ризиками це комплекс заходів з передачі, прийняття або попередження (обмеження) ідентифікованих та проаналізованих ризиків.
Контролююча (управлінська) діяльність це сукупність запроваджених в організації дій, регламентів та процедур для управління ризиками, повноти досягнення мети діяльності організації та виконання покладених завдань.
Контрольні процедури повинні постійно функціонувати на всіх рівнях управління.
Контрольні процедури повинні включати:
авторизацію та підтвердження;
розподіл обов'язків та повноважень;
контроль за доступом до ресурсів та їх обліку;
контроль за достовірністю проведених операцій;
звірку облікових даних з фактичними;
оцінку загальних результатів діяльності організації;
оцінку окремих операцій, процесів та видів діяльності;
нагляд.
Контрольні процедури повинні періодично оцінюватися на предмет результативності та при необхідності переглядатися.
Інформаційне забезпеченняце система збору, документування, передачі інформації та користування нею для прийняття управлінських рішень. Керівництво та працівники організації для прийняття рішень, належного здійснення операцій та контролю за ними повинні мати повну, своєчасну, достовірну та доступну інформацію фінансового і не фінансового характеру як про зовнішні, так і про внутрішні події. Для забезпечення отримання такої інформації необхідно, щоб всі операції, важливі події та процедури контролю були повно, своєчасно та достовірно задокументовані.
Моніторинг це постійний процес проведення оцінки якості функціонування системи внутрішнього контролю у часі. Інформація про недоліки функціонування внутрішнього контролю повинна надаватися керівництву відповідного рівня. Моніторинг повинен забезпечити адекватне та невідкладне запровадження рекомендацій і пропозицій для усунення наявних та попередження можливих недоліків системи внутрішнього контролю.
Внутрішній аудит це діяльність з надання незалежних і об'єктивних гарантій і консультацій, спрямованих на удосконалення діяльності організації. Внутрішній аудит допомагає керівнику у досягненні поставленої перед організацією мети, використовуючи систематизований і послідовний підхід до оцінки та підвищення ефективності системи внутрішнього контролю.
Реалізація такої діяльності передбачає створення в кожному органі державного сектору функціонально незалежного підрозділу внутрішнього аудиту.
Підрозділ внутрішнього аудиту в жодному разі не можна ототожнювати з відомчим контрольно-ревізійним підрозділом, більш того, неприпустимим є поєднання цих функцій в одному структурному підрозділі. У внутрішнього аудиту інша природа, цілі та завдання, ніж у ревізії. Внутрішній аудит допомагає керівнику здійснювати управління, але не може і не повинен підміняти управлінців і керівників він не може замінити собою систему внутрішнього контролю.
Основною метою діяльності підрозділу внутрішнього аудиту в органах державного і комунального секторів є забезпечення керівника організації гарантіями адекватності та результативності системи внутрішнього контролю.
Для досягнення цієї мети працівники підрозділу внутрішнього аудиту повинні:
розуміти діяльність організації, аналізувати систему внутрішнього контролю, запровадити стратегічне, річне та періодичне планування аудиту;
виявляти та оцінювати існуючі контрольні заходи у найбільш економний та ефективний спосіб;
відображати в аудиторських звітах знахідки, висновки та, по можливості, рекомендації з удосконалення;
відображати судження (думку) про надійність заходів контролю для загальної системи, функції чи локальної системи/підсистеми, що досліджується;
забезпечувати гарантії, які базуватимуться на оцінці системи внутрішнього контролю в організації в цілому.
На перший погляд нововведення 26 статті Бюджетного кодексу стосуються насамперед головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня. Водночас фактично її вимоги закладають законодавче підґрунтя для побудови нової моделі ДВФК в Україні, а перебудова системи управління державними фінансами передбачена в усіх вітчизняних органах державного і комунального сектору, до яких згідно з вимогами Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, затвердженої розпорядженням Уряду від 24.05.2005 №158-р із змінами та доповненнями, відносяться:
міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, інші розпорядники бюджетних коштів;
державні і комунальні підприємства, установи та організації;
акціонерні, холдингові компанії, інші суб'єкти господарювання, у статутному фонді яких частка державно або комунальної власності перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі або органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів;
державні цільові фонди;
- інші підприємства, установи та організації, які отримують бюджетні кошти, кредити, залучені державою або під державні гарантії, чи міжнародну технічну допомогу, використовують кошти, що залишаються у їх розпорядженні у разі надання їм податкових пільг, державне чи комунальне майно (далідержавні фінанси) лише під час провадження ними діяльності з використання державних фінансів.
§ 4. Закордонний досвід державного фінансового контролю
У більшості країн основними критеріями, за якими держава контролює роботу приватних і державних підприємств, є виконання обов'язкових відрахувань до державного (федерального) бюджету і реалізація урядових замовлень. У державному секторі економіки, крім того, предметом державного контролю є оцінка ефективності роботи підприємств шляхом зіставлення видатків і реалізації продукції, цільове витрачання державних коштів і використання державного майна.
Здійснення державної фінансової політики у провідних закордонних державах на правовій основі забезпечують передусім міністерства фінансів (Німеччина, Канада, Японія, Швеція, Польща, Угорщина та інші країни). Міністерства фінансів як державні казначейства функціонують у США й Великій Британії, як Міністерство фінансів, промисловості й економіки у Франції. Є країни, де в системі законодавчої і виконавчої влади функціонує кілька фінансових відомств. Так, у Сполучених Штатах Америки, крім казначейства, контроль у галузі фінансів здійснюють ще Головне контрольно-фінансове управління Конгресу, Адміністративно-бюджетне управління при Президентові, Управління з добору і розстановки кадрів, Президентська рада боротьби з фінансовими зловживаннями в державних закладах, Рада честі й ефективності в уряді, інспектори Федеральної резервної системи, Федеральної корпорації зі страхування депозитів штатів та інші органи, не кажучи вже про податкову службу.
Тільки штатна чисельність Головного контрольно-фінансового управління (ГКФУ) США, яке передусім обслуговує Конгрес, становить понад 5 тисяч службовців. До функцій ГКФУ належить проведення ревізій, перевірок, оцінювання і складання оглядів про виконання федеральних програм тощо. Контролю підлягають такі галузі, як сільське господарство, оборона, енергетика, довкілля, міжнародні відносини, податки, фінанси, бухгалтерський облік, охорона здоров'я, житлове будівництво та ін. Перевіряється законність, доцільність та ефективність здійснених витрат.
Важливою урядовою контрольно-ревізійною службою США є Адміністративно- бюджетне управління при Президентові, до функцій якого входить: розробка рекомендацій Президенту з питань фінансової та економічної політики, підготовка проекту бюджету, контроль за його виконанням, оцінка ефективності організаційних і управлінських структур виконавчої влади, контроль за здійсненням державних програм, координація діяльності міністерств і відомств та ін.
У Франції важливу роль в управлінні централізованими фінансовими ресурсами, крім уряду й Міністерства фінансів, промисловості й економіки, відіграють ще такі спеціалізовані державні утворення, як Національна кредитна рада, Банківська контрольна комісія, Комісія економічного і регіонального розвитку країни.
Так, контроль за діяльністю державних підприємств у Франції, частка яких становить близько 20%, умовно поділяють на два основні види: внутрішній контроль, який забезпечують фінансові контролери підприємств, адміністрацій (підприємства, що не продають своєї продукції, і бюджетні установи), державні бухгалтери та Генеральна фінансова інспекція, і зовнішній, який здійснює Рахункова палата та її регіональні підрозділи. Треба сказати, що Рахункова палата існує у Франції з 1303 року, а Генеральна фінансова інспекція (аналог Головного контрольно-ревізійного управління України) з 1816 року.
Внутрішній контроль спрямовано в основному на перевірку законності здійснених операцій та схоронності державного майна від розкрадання.
Усі операції, які провадять державні бухгалтери Франції, підлягають цілій низці перевірок, мета яких забезпечення виконання затверджених бюджетних операцій, а в загальнішому сенсі дотримання правил ведення державного бухгалтерського обліку.
Насамперед сама адміністрація контролює своїх службовців. Деякі види такого ієрархічного контролю виконуються систематично, інші несподівано та на місцях.
Внутрішній адміністративний контроль проводиться у двох аспектах і ґрунтується на:
ієрархії бухгалтерських служб, за якої вища служба здійснює контроль над нижчою;
солідарності між різними ієрархічними категоріями бухгалтерів щодо матеріальної відповідальності з деяких операцій (наприклад, очищення боргових зобов'язань).
Очевидно, така додаткова субсидіарна відповідальність вищих бухгалтерів слугує тільки для підсилення їхнього контролю за нижчими службами.
До ієрархічного внутрішньовідомчого контролю додається контроль Генеральною фінансовою інспекцією.
Частина перевірок проводиться також Управлінням державного обліку з тих документів, які йому направляють щомісячно та щоквартально головні казначеї. Відділ інформатики Головної рахункової агенції Казначейства, який щоденно одержує від центральних бухгалтерів облікову інформацію, також проводить контроль, перевіряючи достовірність бухгалтерських записів, а також щомісячно порівнює додатковий облік витрат і відповідні записи загального обліку.
Деякі документи надсилають до служби Міністерства фінансів і бюджету, що дає йому змогу спеціально стежити за деякими операціями (зокрема за авансовими операціями, які належать до відомчих витрат).
Контроль на місцях дає можливість вищому бухгалтеру переконатися, що кошти та цінності у віданні нижчого службовця відповідають залишкам, зазначеним у рахунках.
Такий контроль поширюється на:
всю сукупність записів, які є в реєстрі та облікових документах;
прибуткові та видаткові документи, які підтверджують сальдо рахунків; розпорядження, які приймає бухгалтер для забезпечення регулярних надходжень і виплат;
загальну організацію справи;
вжиті попереджувальні заходи для безпеки коштів і цінностей.
Такий нагляд здійснюють фінансові інспектори у бухгалтеріях, які належать до їхнього фінансового округу.
Головний казначей проводить перевірки фінансових надходжень на рівні департаменту.
Для повторних бухгалтерських перевірок йому допомагають головні інспектори Казначейства, які також перевіряють державні, напівдержавні й приватні установи, що перебувають під наглядом представника міністра фінансів у департаменті.
У разі виявлення інспектором у бухгалтера дефіциту, причиною якого є розтрата, службовця негайно усувають з посади бухгалтера.
Закінчивши перевірки на місцях, інспектор складає протокол, до якого вносить усі зауваження контролюючої служби, а також розпорядження про виправлення знайдених вад. У стислій формі протоколи перевірок направляють до Управління державного обліку.
Генеральна фінансова інспекція є органом державного контролю при Міністерстві фінансів. У її компетенції перевірка фінансового управління державних бухгалтерів і вищих, і нижчих; державний облік щодо виконання бюджету, який проводиться розпорядниками другого ступеня різних міністерств; а також облік на рівні департаменту та комун.
У віданні інспекції перебувають служби поштового відомства, різні установи державного та напівдержавного сектору (Спілка кредиту в сфері нерухомості, фонд соціального забезпечення, народні банки, ощадні каси), а також установи, які використовують фінансову допомогу держави або місцевих органів управління.
Фінансові інспектори проводять раптові перевірки на місцях. Види цього нагляду ідентичні ієрархічному нагляду на місцях. Однак у фінансового інспектора більше можливостей проводити розслідування, ніж у вищих бухгалтерів Казначейства, зокрема, перевірити відповідність даних у звітності бухгалтера даним розпорядника.
Зовнішній контроль, маючи ті самі цілі, уже не замикається на виробничо-господарському рівні, а виходить на державний, бо Рахункова палата має ієрархічну структуру підпорядкованості. Палата перевіряє й оцінює усі державні рахунки, які здійснюють бухгалтерії державних підприємств і адміністрацій, видає постанови, в яких зазначаються не лише вади в роботі державних об'єктів, а й рішення про відшкодування втрат, завданих державі. Доповіді за результатами перевірок, які робить Рахункова палата, щорічно подають Президенту республіки та друкують у пресі.
Зовнішній контроль, який проводить Рахункова палата, має подвійний характер:
з одного боку, судовий нагляд за індивідуальними рахунками управління головних державних бухгалтерів;
з другого боку, контроль адміністративного характеру за всім комплексом операцій державного обліку.
На розгляд Рахункової палати подаються рахунки головних державних бухгалтерів, до яких вони заздалегідь включають облікові операції, що проводяться бухгалтерами, які перебувають в їхньому підпорядкуванні.
Міністерство фінансів подає в Рахункову палату загальний рахунок, який містить:
загальний баланс рахунків як результат синтезу рахунків головних державних бухгалтерів;
розшифровку бюджетних надходжень, показуючи за кожним відділом міністерства обсяг витрат за статтями, з візою відповідного міністра та супровідним «Звітом про управління», складеним цим міністром;
розшифровку операцій зі спеціальних рахунків Казначейства;
розшифровку підсумкових рахунків.
Міністр фінансів також подає у Рахункову палату підготовлений ним законопроект про використання бюджету.
На основі цих документів Рахункова палата складає Декларацію відповідності та доповідь. Декларація відповідності це акт, яким Рахункова палата затверджує відповідність між рахунками управління бухгалтерів і загальним рахунком управління фінансів.
Доповідь подається в канцелярію Парламенту для підтвердження проекту закону про виконання бюджету.
На розгляд парламенту виноситься проект закону про виконання бюджету. Державні рахунки та бюджет остаточно затверджуються в законодавчому порядку. На цьому етапі здійснюється законодавчий контроль, який має характер політичної санкції. Парламент може не прийняти поданий йому закон про виконання бюджету.
Крім зазначених відомств, у Франції функціонують структури контролю галузевого спрямування, зокрема такі, як Генеральна інспекція національної освіти, Генеральна інспекція національної політики та ін.
Контроль держави за діяльністю приватних підприємств обмежується перевірками своєчасності й повноти відрахувань до бюджету, правильності ведення бухгалтерських рахунків (обліку), дотримання чинного законодавства з питань оплати праці найманих працівників, виконання державних контрактів і зобов'язань (контроль за використанням бюджетних коштів). Решта питань, пов'язаних із забезпеченням ефективності діяльності приватних підприємств, підлягає внутрішньому контролю, який здійснюють самостійні підрозділи підприємств або аудитори.
Зовнішньому контролю, а відтак і державному регулюванню підлягає також фінансово-господарська діяльність підприємств Німеччини. Під зовнішнім контролем тут мають на увазі і ревізію, яку проводять фінансові органи з метою правильного стягнення податків, і обов'язкову перевірку річних балансів, рахунків прибутків і збитків та інших звітних форм, які здійснюють господарські контролери. 1996 року господарських контролерів і податкових радників у Німеччині налічувалося 86 тисяч. Водночас Федеральна рахункова палата Німеччини контролює також усі федеральні підприємства, страхові установи федерації, приватні підприємства з 50-відсотковою часткою держави, решту організацій, якщо вони розпоряджаються державними коштами.
У Великій Британії функції державного фінансового контролю виконує Національна ревізійна рада.
Рахункова палата Австрії уповноважена проводити перевірки не лише державного господарства федерації, а й контролювати фінансову діяльність, пов'язану з благодійними та іншими фондами і закладами, управління якими здійснюють органи федерації.
Державна рахункова палата Угорщини, крім того, контролює діяльність податкового управління, державної митниці, управління гербових зборів і навіть господарську діяльність партій.
Уже з цього невеликого огляду світового досвіду в проведенні державного фінансового контролю можна зробити висновок, що для запобігання грошовому і фінансовому хаосу держава має поставити на підставі чинного законодавства в умови жорсткого регулювання і контролю всю валютно-фінансову систему, банківські й фінансові структури.
Питання для самоконтролю
Хто здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використання від імені Верховної Ради України ?
Хто координує та контролює діяльність центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у сфері внутрішнього контролю ?
Хто визначає основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту?
Хто організує внутрішній контроль і внутрішній аудит та несе відповідальність за їх стан?
Тестові завдання
1. Внутрішній контроль це:
а) це діяльність з надання незалежних і об'єктивних гарантій і консультацій, спрямованих на удосконалення діяльності організації. Внутрішній аудит допомагає керівнику у досягненні поставленої перед організацією мети, використовуючи систематизований і послідовний підхід до оцінки та підвищення ефективності системи внутрішнього контролю;
б)комплекс заходів, що застосовується керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ;
в) комплекс дій, правил та заходів, запроваджених керівництвом суб'єкта господарювання державного сектора економіки, що постійно застосовуються в ході діяльності організації з метою забезпечення впевненості в досягненні нею загальних цілей; г) постійний процес проведення оцінки якості функціонування системи внутрішнього контролю у часі. Інформація про недоліки функціонування внутрішнього контролю повинна надаватися керівництву відповідного рівня;
д) діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.
Внутрішній аудит це:
а) постійний процес проведення оцінки якості функціонування системи внутрішнього контролю у часі. Інформація про недоліки функціонування внутрішнього контролю повинна надаватися керівництву відповідного рівня;
б)комплекс заходів, що застосовується керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ;
в) комплекс дій, правил та заходів, запроваджених керівництвом суб'єкта господарювання державного сектора економіки, що постійно застосовуються в ході діяльності організації з метою забезпечення впевненості в досягненні нею загальних цілей;
г) діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю;
д) це діяльність з надання незалежних і об'єктивних гарантій і консультацій, спрямованих на удосконалення діяльності організації. Внутрішній аудит допомагає керівнику у досягненні поставленої перед організацією мети, використовуючи систематизований і послідовний підхід до оцінки та підвищення ефективності системи внутрішнього контролю.
Хто здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використання від імені Верховної Ради України:
а) Державне казначейство України;
б) Кабінет Міністрів України;
в) Міністерство фінансів України;
г) Рахункова палата;
д) Контрольно-ревізійна служба України.
Хто координує та контролює діяльність центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у сфері внутрішнього контролю:
а) Державне казначейство України;
б) Кабінет Міністрів України;
в) Міністерство фінансів України;
г) Рахункова палата;
д) Контрольно-ревізійна служба України.
Хто визначає основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту:
а) Верховна Рада України;
б) Рахункова палата;
в) Міністерство фінансів України;
г) Кабінет Міністрів України;
д) Державне казначейство України.
Хто організовує внутрішній контроль і внутрішній аудит та несе відповідальність за їх стан:
а) Кабінет міністрів України;
б) Міністерство фінансів України;
в) суб'єкт права законодавчої ініціативи;
г) Комітет Верховної Ради з питань бюджету;
д) розпорядники бюджетних коштів.
Тема 7.
РОЗПОРЯДНИКИ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ
§ 1. Головні розпорядники бюджетних коштів та їхні основні функції. § 2. Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня. § 3. Бюджетні призначення та асигнування.
§ 1. Головні розпорядники бюджетних коштів та їхні основні функції
Розпорядники бюджетних коштів є учасниками бюджетного процесу, які наділені бюджетними повноваженнями, тобто правами та обов'язками в сфері бюджетних правовідносин. Тому для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів.
Основні інструменти управління видатками надані на рисунку 7.1.
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 7.1. Основні інструменти управління видатками

Розпорядниками бюджетних коштів є бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважених на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення витрат бюджету.
Бюджетні призначення встановлюються Законом про Державний бюджет України на поточний рік чи рішенням про місцевий бюджет. Розпис бюджету документ, в якому встановлюється розподіл доходів, фінансування бюджету, повернення кредитів до бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів за певними періодами року відповідно до бюджетної класифікації.
Залежно від ступеня підпорядкованості розпорядників бюджетних коштів, обсягу наданих їм прав, відповідальності і обов'язків, які на них покладені, а також залежно від структури управління міністерств, відомств та органів виконавчої влади вони поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (рис. 7.2).
Головні розпорядники бюджетних коштів бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.
У частині 2 цієї статті визначено перелік установ (в особі їх керівників), які можуть бути головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями.
За бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, це установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в особі їх керівників; міністерства, Конституційний Суд України, Верховний Суд України, вищі спеціалізовані суди та інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також Національна академія наук України, Національна академія аграрних наук України, Національна академія медичних наук України, Національна академія педагогічних наук України, Національна академія правових наук України, Національна
академія мистецтв України, інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників.
За бюджетними призначеннями, визначеними рішенням про бюджет Автономної Республіки Крим, це уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників.
За бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, це місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), головні управління, управління, відділи та інші самостійні структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.
Головні розпорядники бюджетних коштів наділені широкими повноваженнями, що надаються їм для досягнення необхідних результатів в процесі здійснення своєї діяльності.
Нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають:
бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет);
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
Рис. 7.2. Розпорядники бюджетних коштів

напрямам використання бюджетних коштів, визначених у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів;
бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).
У разі нецільового використання бюджетних коштів до головних розпорядників застосовується заходи впливу за порушення бюджетного законодавства (стаття 117 Бюджетного кодексу України).
Головні розпорядники відповідно до Бюджетного кодексу наділені наступними повноваженнями:
розробляють плани діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди (включаючи заходи щодо реалізації інвестиційних програм (проектів));
організовують та забезпечують складання проекту кошторису та бюджетного запиту (на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди) і подають їх Міністерству фінансів України (місцевому фінансовому органу), а також затверджують кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством;
отримують бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймають рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляють та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань;
розробляють проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами; розробляють та затверджують паспорти бюджетних програм і складають звіти про їх виконання, здійснюють аналіз показників виконання бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);
здійснюють управління бюджетними коштами у межах встановлених їм бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі;
контролюють своєчасне поверненням у повному обсязі до бюджету коштів, наданих за операціями з кредитування бюджету, а також кредитів (позик), отриманих державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста), та коштів, наданих під державні (місцеві) гарантії;
здійснюють внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів;
забезпечують організацію та ведення бухгалтерського обліку, складання та подання фінансової і бюджетної звітності у порядку, встановленому законодавством та забезпечують доступність інформації про бюджет відповідно до законодавства та цього Кодексу.
Віднесення до виключного переліку головних розпорядників бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними рішеннями про місцеві бюджети, апаратів місцевих рад впорядковує виконання покладених на головних розпорядників коштів завдань та функцій, що мають забезпечувати як їх діяльність, так і діяльність розпорядників нижчого рівня.
§ 2. Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня
Відповідно наказів Державного казначейства України від 05.02.2008 №40 «Про затвердження Порядку формування Єдиного реєстру розпорядників та одержувачів бюджетних коштів», та від 10.07.2008 N 286 «Про затвердження Порядку взаємодії органів Державного казначейства України при функціонуванні Єдиного реєстру розпорядників та одержувачів бюджетних коштів та формуванні єдиної бази даних мережі розпорядників та одержувачів коштів державного бюджету» розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня поділяються на розпорядників коштів другого та третього ступенів.
Розпорядники коштів другого ступеня це бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету, які у своїй діяльності підпорядковані відповідному головному розпоряднику, який координується їх діяльність, та мають підвідомчі установи.
Розпорядники коштів третього ступеня бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету, які у своїй діяльності підпорядковані головним або нижчестоящим (другого ступеня) розпорядникам коштів другого ступеня та не мають підвідомчих установ та організацій.
Розпорядники коштів місцевих бюджетів нижчого рівня, класифікуються на такі, що мають власну мережу (розпорядники коштів другого ступеня), та на розпорядників коштів без мережі (третього ступеня).
Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня наділені наступними повноваженнями:
готують запити щодо обсягів видатків до проекту Державного бюджету України та подають їх відповідному головному розпоряднику;
отримують від головного розпорядника відомості про обсяги асигнувань, відповідно до яких у встановленому порядку складають кошторис доходів і видатків бюджетної установи, організації;
подають кошторис на затвердження головному розпоряднику і повідомляють про це відповідний орган Державного казначейства;
здійснюють видатки шляхом оплати рахунків через органи Державного казначейства;
подають головному розпоряднику та відповідному органу Державного казначейства звіт про використання коштів;
координують свою діяльність через головного розпорядника та вирішують з ним усі питання, пов'язані з виділенням асигнувань.
Одержувачі бюджетних коштів відповідно до законодавства: складають плани використання бюджетних коштів і працюють за ними.
Порядок складання, затвердження та подання мережі розпорядників коштів місцевих бюджетів усіх рівнів і основні вимоги до неї затверджені наказом Міністерства фінансів України від 14 травня 2010 року N 263.
Бюджетна установа органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими.
Бюджетні установи створюється у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування. Відповідно до законодав