Учебник Осейчук ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ — Осейчук В.И. — 978-5-9916-6422-6 (4)


Правовое обеспечение государственного и муниципального управления
УЧЕБНИК И ПРАКТИКУМ
ДЛЯ БАКАЛАВРИАТА И МАГИСТРАТУРЫ
Ðåêîìåíäîâàíî Ó÷åáíî-ìåòîäè÷åñêèì îòäåëîì âûñøåãî îáðàçîâàíèÿ â êà÷åñòâå ó÷åáíèêà äëÿ ñòóäåíòîâ âûñøèõ ó÷åáíûõ çàâåäåíèé, îáó÷àþùèõñÿ ïî þðèäè÷åñêèì íàïðàâëåíèÿì è ñïåöèàëüíîñòÿì
Êíèãà äîñòóïíà â ýëåêòðîííîé áèáëèîòå÷íîé ñèñòåìå biblio-online.ru
Ìîñêâà  Þðàéò  2016
УДК 34
ББК 67.401я73 О-72

Автор:
О-72
Осейчук Владимир Иванович — доктор юридических наук, профессор, доцент
кафедры государственного и муниципального управления Института государства и права Тюменского государственного университета.
Рецензенты:
Севрюгин В. Е. — доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета;
Сунцов А. П. — доктор юридических наук, профессор, руководитель аппарата депу- татской фракции «Единая Россиия» Тюменской областной Думы.
Осейчук, В. И.
Правовое обеспечение государственного и муниципального управления : учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / В. И. Осейчук. — М. : Издательство Юрайт, 2016. — 269 с. — Серия : Бакалавр и магистр. Академический курс.
ISBN 978-5-9916-6422-6
Учебник предназначен для формирования у студентов целостного представления о современном состоянии системы правового обеспечения государственного и муни- ципального управления, знаний действующего законодательства в указанной сфере, а также навыков его анализа и применения.
Содержание учебника соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования.
Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям «Госу- дарственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», «Политология», слу- шателей курсов повышения квалификации, государственных и муниципальных служа- щих, а также широкого круга граждан, интересующихся путями совершенствования системы правового обеспечения государственного и муниципального управления.
УДК 34 ББК 67.401я73
Информационно-правовая поддержка предоставлена компанией «Гарант»
Все права защищены. Никакая часть данной книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме без письменного разрешения владельцев авторских прав. Правовую поддержку издательства обеспечивает юридическая компания «Дельфи».
ISBN 978-5-9916-6422-6

© Осейчук В. И., 2016.
© ООО «Издательство Юрайт», 2016
Оãëавëеíèе
Предисловие6Принятые сокращения11Глава 1. Правовое обеспечение государственногои муниципального управления как учебная дисциплина13Объект, предмет, методы, цели и задачи учебной дисциплины«Правовое обеспечение государственного и муниципального управления»13Основные функции учебной дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления»16Вопросы и задания для самоконтроля18Задача18Глава 2. Сущность, предмет, принципы и методы правовогообеспечения государственного и муниципального управления19Понятие и система правового обеспечения государственногои муниципального управления19Предмет правового регулирования сферы государственногои муниципального управления38Принципы правового регулирования сферы государственногои муниципального управления41Методы правового регулирования сферы государственногои муниципального управления50Конституционно-правовое закрепление целей и задач органов государственного и муниципального управления56Правовое регулирование функций государственногои муниципального управления69Кризисные явления в правовом обеспечении государственногои муниципального управления: причины и альтернативы преодоления76Вопросы и задания для самоконтроля84Задача85Глава 3. Субъекты и формы правового регулирования отношенийв сфере государственного и муниципального управления86Субъекты правового регулирования отношений в сферегосударственного и муниципального управления86Формы правового регулирования отношений в сферегосударственного и муниципального управления96Вопросы и задания для самоконтроля103Задачи103Глава 4. Правовое регулирование системы, полномочийи структуры органов государственного и муниципальногоуправления105Понятие и система органов государственного и муниципального управления в Российской Федерации105Правовой статус органов государственного и муниципальногоуправления112Административные регламенты органов государственногои муниципального управления126Вопросы и задания для самоконтроля129Задачи130Глава 5. Правовые требования к решениям органов государственного и муниципального управления и порядоких принятия и обжалования131Понятие государственно-управленческого решения и правовыетребования к нему131Процесс и порядок принятия решений органами государственногои муниципального управления146Порядок обжалования решений органов государственногои муниципального управления151Вопросы и задания для самоконтроля157Задачи157Глава 6. Обеспечение законности, дисциплины и юридической ответственности в сфере государственного и муниципального управления159Понятие, способы и проблемы обеспечения законностии дисциплины в сфере государственного и муниципальногоуправления159Юридическая ответственность органов государственного и муниципального управления, их должностных лицза правонарушения178Вопросы и задания для самоконтроля195Задачи196Глава 7. Правовое регулирование взаимодействия органов государственного и муниципального управления с институтами гражданского общества197Правовое обеспечение диалога органов государственногои муниципального управления с институтами гражданского общества197Формы и содержание взаимодействия органов государственногои муниципального управления с политическими партиями209Вопросы и задания для самоконтроля212Задача212Глава 8. Мониторинг и юридическая служба в системе правового обеспечения государственного и муниципального управления213Понятие, система и процесс правового мониторинга213Юридическая служба в системе правового обеспечениягосударственного и муниципального управления217Вопросы и задания для самоконтроля221Задачи222Глава 9. Правовое обеспечение реформы государственногоуправления223Предпосылки, правовые основы, цели и результаты реформы государственного управления223Политико-правовые проблемы формирования в России новоймодели государственного управления236Вопросы и задания для самоконтроля243Задачи243Заключение244Тесты246Ответы к тестам257Глоссарий258Примерная тематика курсовых работ263Список нормативных правовых актов и литературы265Преäèсëовèе
Уважаемый читатель! Вы держите в руках одно из первых отечествен- ных изданий по дисциплине «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления», подготовленное автором в соответствии с требованиями Федерального образовательного стандарта нового поколе- ния. В нем отражен авторский взгляд на формирование концепции, струк- туры и содержания формирующейся новой учебной дисциплины.
Как показывает анализ, в разных учебных заведениях освоение данной дисциплины идет различными путями, что неизбежно отражается в разно- образии разработок, представлений, концепций, основных разделов учеб- ной дисциплины. Одновременно это свидетельствует о том, что лишь со временем в научной среде будет сформирована обоснованная и целостная концепция названной дисциплины.
В учебнике предпринята попытка дать целостное представление о системе и содержании, качестве и проблемах, состоянии и тенденциях совершенствования правового обеспечения государственного и муници- пального управления в Российской Федерации.
Некоторые теоретические вопросы изложены конспективно, поэтому студентам необходимо дополнительно изучать материал, содержащийся в рекомендуемой литературе.
Как любое произведение, настоящий учебник имеет свои преимущества и недостатки. Но в нем, на взгляд автора, есть то, чего нередко не хватает во многих других аналогичных изданиях. Речь идет о междисциплинарном подходе, который учитывает философские, политологические и финан- сово-экономические аспекты изучения и совершенствования системы правового обеспечения государственного и муниципального управления. Данный подход позволяет:
увидеть, каким должно быть правовое обеспечение государственного и муниципального управления с учетом научных представлений о нем;
задуматься над тем, насколько адекватно обеспечено в правовом отношении государственное и муниципальное управление современной России;
критически взглянуть на результаты деятельности органов госу- дарственного и муниципального управления по реализации цели, зафик- сированной в ст. 7 Конституции Российской Федерации — проведение политики, обеспечивающей условия для достойной жизни и свободного развития человека;
оценить степень реализации нового права человека и гражданина — права на хорошее управление.
В учебнике предлагается система мер по реформированию право- вых основ государственного и муниципального управления, ведь данное издание призвано содействовать формированию у студентов комплекса компетенций, позволяющих им в будущем не только эффективно выпол- нять свои должностные обязанности, но также активно и инициативно совершенствовать элементы системы государственного и муниципального управления в целях построения демократического правового социального государства.
Как известно, критерием истины выступает общественная практика, которая определяет истинность или ложность теоретических построений, моделей и программ государственного и муниципального управления. Поэтому в настоящем учебнике большое внимание уделяется анализу результатов правового регулирования сферы государственного и муници- пального управления.
Президент Российской Федерации В. В. Путин обращает внимание на то, что важнейшим политическим вопросом современной государствен- ной политики является обеспечение права граждан на объективную инфор- мацию. На его взгляд, «это важнейший политический вопрос, и он прямо связан с действием в нашей государственной политике принципов свободы и справедливости»1.
Автор стремился к тому, чтобы данное издание не только помогало студентам готовиться к семинарским и практическим занятиям, а также к экзаменам, но и содействовало преодолению клипового мышления, не позволяющего отдельные факты государственно-правовой жизни рас- сматривать во взаимосвязи с ее общей картиной.
Более того, он желал, чтобы содержание данного учебника побуж- дало студентов мыслить, содействовало формированию у них системного взгляда на российскую государственно-правовую действительность, ибо, как утверждал Рене Декарт: «Я мыслю, — значит, я существую». Правда, Бертран Рассел с грустью замечал, что «большинство людей скорее умрут, чем начнут думать; в сущности, они так и делают».
Автор настоящего издания надеется на то, что содержание учебника у думающего читателя будет вызывать желание изменить к лучшему пра- вовые основы государственного и муниципального управления.
Предлагаемый курс апробирован автором в Тюменском государствен- ном университете в рамках магистерской программы «Публичное управ- ление». В то же время очевидно, что настоящему учебнику предстоит дальнейший путь апробации, адаптации и совершенствования, который неизбежно существенно обновит его содержание.
Эмпирическую основу учебной дисциплины составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента России, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, реше- ния Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные право-

1 Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // РГ. 2005. 26 апр.; RG.RU. URL: http://www.rg.ru/2005/04/25/poslanie-text.html (дата обращения: 27.10.2015).
вые акты федеральных органов исполнительной власти, субъектов Россий- ской Федерации и органов местного самоуправления, регламентирующие деятельность органов государственного и муниципального управления, а также результаты правоприменительной деятельности арбитражных судов и судов общей юрисдикции по рассмотрению заявлений (исков) об оспари- вании решений органов государственного и муниципального управления.
Данное издание не могло бы появиться без того задела, который сде- лан многими отечественными исследователями. Особо необходимо отме- тить работы таких ученых, как Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Н. Бар- циц, И. Л. Бачило, К. С. Бельский, Н. И. Глазунова, В. А. Козбаненко, Б. Н. Курашвили, В. М. Манохин, М. И. Пискотин, А. И. Радченко, Ю. А. Тихомиров, В. Е. Чиркин, и другие. В частности, ими достаточно глу- боко исследованы правовые механизмы и организационные формы госу- дарственно-управленческого воздействия на общественные отношения.
Тем не менее нельзя не признать, что в настоящее время пока не сло- жился системный взгляд на предмет, структуру, цели и задачи учебной дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления». Ее содержание во многом еще не устоялось и пребывает в состоянии творческого поиска, поэтому настоящее пособие во многом имеет экспериментальный характер.
Дисциплина «Правовое обеспечение государственного и муниципаль- ного управления» базируется на знаниях, полученных студентами в бака- лавриате при освоении следующих дисциплин: «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право», «Теория организа- ции», «Теория управления», «Основы государственного и муниципального управления», «Государственная и муниципальная служба» и др.
В свою очередь, данная учебная дисциплина создает теоретический фун- дамент для изучения таких курсов, как «Кадровая политика и кадровый аудит организации», «Анализ и прогнозирование в публичном управле- нии», «Информационная политика в органах публичной власти», «Градо- строительная политика и территориальное развитие», и для научно-иссле- довательской работы в рамках освоения магистерской программы.
Процесс изучения дисциплины направлен на формирование следующих компетенций:
владение современными методами диагностики, анализа и решения социально-экономических проблем, а также методами принятия решений и их реализации на практике;
способность вырабатывать решения, учитывающие правовую и нор- мативную базу в данной сфере;
способность критически оценивать информацию и конструктивно принимать решения на основе ее анализа и синтеза;
способность понимать современные тенденции развития политиче- ских процессов в мире, мировой экономики и глобализации, ориентиро- ваться в вопросах международной конкуренции;
способность систематизировать и обобщать информацию, готовить предложения по совершенствованию системы государственного и муни- ципального управления.
В результате изучения дисциплины «Правовое обеспечение государ- ственного и муниципального управления» студент должен:
знать
сущность правового обеспечения государственного и муниципаль- ного управления, осуществляемого субъектами разных уровней государ- ственного управления;
правовые формы деятельности субъектов государственного и муни- ципального управления;
систему правового обеспечения государственного и муниципального
управления;
нормативные правовые акты, регламентирующие подготовку, при- нятие и исполнение управленческих решений в сфере государственного и муниципального управления;
содержание и проблемы данной дисциплины;
уметь
находить юридически обоснованные и грамотные решения типовых
и нестандартных государственных задач;
применять методы юридического анализа, сравнительного правоведе- ния при осуществлении правового обеспечения государственного и муни- ципального управления;
находить комплекс нормативных правовых актов, раскрывающих правовой статус и сферу деятельности конкретного государственного или муниципального органа, учреждения, должностного лица;
владеть навыками
юридического анализа ситуаций, событий, фактов и актов в процессе
государственной деятельности;
поиска нормативного правового акта (совокупности актов), необхо- димого для решения конкретной государственной задачи;
разработки проектов нормативных правовых актов в соответствии
с направлением своей профессиональной деятельности.
Оценивание знаний студента на экзамене по дисциплине «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» предлага- ется осуществлять по пятибалльной шкале.
Оценка «отлично» выставляется студенту, если он глубоко и прочно усвоил материал дисциплины, надлежащим образом его излагает, умеет увязывать теоретические вопросы с практическими, свободно справляется с задачами, контрольными заданиями и другими видами применения зна- ний, не затрудняется с ответом при видоизменении или усложнении зада- ния, использует в ответе материалы научных и правовых источников.
Оценка «хорошо» выставляется студенту, если он твердо знает мате- риал, грамотно и по существу излагает его, не допуская существенных неточностей в ответе на вопрос, правильно применяет теоретические поло- жения при решении практических вопросов и задач.
Оценка «удовлетворительно» выставляется студенту, если он имеет зна- ния только основного материала дисциплины, при этом не усвоил его дета- лей, допускает неточности, дает недостаточно правильные формулировки, нарушения логической последовательности в изложении материала.
Оценка «неудовлетворительно» выставляется студенту, который не знает значительной части материала дисциплины, допускает существенные ошибки, неуверенно, с большими затруднениями выполняет практические работы.
В учебном процессе по данной дисциплине применяются следующие формы проведения занятий: лекция, семинар и практическое занятие. При проведении семинаров и практических занятий используются актив- ные и интерактивные формы: групповая дискуссия, моделирование и раз- бор конкретных ситуаций, подготовка аналитических докладов и их анализ, тестирование. В аудиторных занятиях и самоподготовке магистра исполь- зуются следующие технологии работы с информацией: поиск и отбор, кри- тический анализ, работа с текстом, вопросами, таблицами, использование аудиовизуальных методов и технологий изложения материала.
Учебник будет полезен студентам, аспирантам и слушателям, обучаю- щимся по направлениям «Юриспруденция», «Государственное и муници- пальное управление» и «Политология».
Автор выражает глубокую благодарность официальным рецензентам, а также ООО «Издательство Юрайт» за помощь в подготовке настоящей работы к изданию.
Прèíятые сокращеíèя
Нормативные правовые акты1
Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята все- народным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Зако- нами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014
№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 № 230-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных пра- вонарушениях от 30.12.2001 № 195-Ф3
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001
№ 197-ФЗ
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996
№ 63-ФЗ
Печатные издания АиФ — «Аргументы и факты»
КП — «Комсомольская правда»
ЛГ— «Литературная газета» НГ — «Независимая газета» РГ — «Российская газета»
Прочие сокращения ВВП — валовый внутренний продукт
ВОЗ — Всемирная организация здравоохранения
ЖКХ — жилищно-коммунальное хозяйство
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
млн — миллион (-ов)
млрд — миллиард (-ов)
МРОТ — минимальный размер оплаты труда ООН — Организация Объединенных Наций РАН — Российская академия наук

Все нормативные правовые и судебные акты, упомянутые в данном учебнике, рассма- триваются (за исключением особо оговоренных случаев) в действующей редакции. С источ- ником их опубликования, а также с внесенными в них изменениями и дополнениями можно ознакомиться на Официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo. gov.ru), а также обратившись к справочно-правовым системам «Гарант», «Консультант- Плюс» и др. — Примеч. ред.
РФ — Российская Федерация
СМИ — средства массовой информации
ЦБ РФ, Банк России — Центральный банк Российской Федерации
ЮНЕСКО — Организация Объединенных Наций по вопросам образо- вания, науки и культуры
гл. — глава (-ы)
п. — пункт (-ы)
ст. — статья (-и)
ч. — часть (-и)
Гëава 1
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ÊАÊ УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

В результате изучения данной главы студент должен:
знать
объект, предмет, методы, цели, задачи и основные функции учебной дисци- плины;
уметь
использовать методы исследования государственно-правовых явлений и про- цессов;
владеть
концептуальными основами учебной дисциплины.
Оáъект, ïреäìет, ìетоäы, цеëè è заäачè учеáíой äèсцèïëèíы
«Правовое оáесïечеíèе ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя»
Любая учебная дисциплина имеет свой объект и предмет изучения. Объект показывает, что изучает данная дисциплина. Объектом изучения рассматриваемой учебной дисциплины являются общественные отноше- ния, связанные с формированием системы правового обеспечения госу- дарственного и муниципального управления, ее состояние и тенденции развития.
Предмет любой дисциплины определяется кругом тех основных вопро- сов и проблем, которые изучаются в ее рамках. Предметом изучения учеб- ной дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципаль- ного управления» являются действующее российское законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере государственного и муни- ципального управления, правоприменительная практика в изучаемой сфере, а также доктринальные положения о правовом обеспечении государствен- ного и муниципального управления. В связи с этим мы разделяем научную позицию Р. А. Ромашова, отмечающего, что «при помощи норм права регу- лируются наиболее важные общественные отношения. Поэтому правила, закрепляемые при помощи норм, являются общезначимыми»1. Как видим, автор четко поясняет свое понимание того, что наиболее важные обществен- ные отношения являются предметом правового регулирования.

1 Ромашов Р. А. Теория государства и права. СПб., 2008. С. 136.
При этом следует отметить, что некоторые авторы в качестве предмета правового регулирования рассматривают «поведение участников отноше- ний», считая такой подход более удачным1.
Изучение объекта и предмета учебной дисциплины «Правовое обеспе- чение государственного и муниципального управления» осуществляется с помощью системы методов. Использование системы методов исследо- вания позволяет проникнуть в глубь процессов, протекающих в системе правового обеспечения сферы государственного и муниципального управ- ления. Среди методов, применяемых для познания практики правового обеспечения государственного и муниципального управления, отметим в первую очередь следующие.
В учебной дисциплине используются такие методы познания, как ана- лиз, синтез, сравнение, наблюдение и др. Так, в процессе анализа система правового обеспечения расчленяется на составные части, что позволяет вскрыть существенное в ней. Синтез соединяет родственные элементы, воссоздает из частей целое, позволяет видеть, в каких формах проявля- ется правовое регулирование сферы государственного и муниципального управления.
В основе системы методов изучения правового обеспечения государ- ственного и муниципального управления находится философский подход. Он позволяет исследовать государственно-правовую жизнь с помощью таких категорий, как сущность и явление, количество и качество, форма и содержание, абстрактное и конкретное, объективное и субъективное, и др. Продуктивное изучение функционирования и развития системы право- вого обеспечения государственного и муниципального управления невоз- можно без диалектико-материалистического метода познания. В связи с этим государственное и муниципальное управление рассматривается как в статике, так и в динамике — с точки зрения эволюционного и революци- онного развития, с позиций внутренних противоречий, под углом зрения взаимодействия с окружающей политической, правовой, экономической,
социальной и иной средой.
В учебнике широко используется системный подход, позволяющий наиболее емко и экономично описывать объект исследования. Он требует рассматривать правовое обеспечение государственного и муниципального управления как систему, которая имеет свои цели, задачи, функции, струк- туру и т.д. Хотя системный подход всегда что-то обрубает, округляет, высе- кает из изучаемого явления, но в то же время он дает упорядоченное пред- ставление о множестве элементов и отношений, существующих в объекте исследования.
В познании правового обеспечения государственного и муниципального управления необходимо использование исторического метода. Его при- менение к анализу проблем позволяет лучше понять поведение основных субъектов правового обеспечения государственного и муниципального управления в конкретных исторических условиях.

1 См.: Гуреев В. И. Предмет правового регулирования: теория и практика // Юридиче- ский мир. 2013. № 7. С. 49.
Особое внимание следует уделять статистическим и социологиче- ским аспектам исследования проблем правового обеспечения государ- ственного и муниципального управления. Это необходимо делать для того, чтобы не скатиться в изучении государственного управления к состоянию, при котором «мы главным образом интересуемся и оперируем словами, мало заботимся о том, какова действительность».
Данные статистических и социологических исследований позволяют изучать эффективность правового обеспечения государственного и муни- ципального управления путем измерения его количественных и качествен- ных характеристик, решать многие теоретические и практические вопросы. При изучении рассматриваемой проблематики невозможно обойтись без сравнительного метода. Он позволяет выявить общее и особенное в развитии отечественного и зарубежных подходов к правовому регулиро-
ванию государственного и муниципального управления.
Исследование практики правового обеспечения государственного и муниципального управления и путей его модернизации необходимо вести также в политико-правовом и политико-экономическом смысле. Дело в том, что представления о целях правового регулирования госу- дарственного и муниципального управления, проектах и результатах его реформирования вне контекста политики и политико-экономических отно- шений невозможны в принципе. Как справедливо отмечает В. Е. Чиркин, использование политологических и политико-экономических элементов позволяет дать подлинное представление о российской конституционной действительности.
Кроме того, в процессе изучения практики правового обеспечения госу- дарственного и муниципального управления используются специальные научные методы: логический, контент-анализ текстов нормативных право- вых актов и судебных решений.
Как и любая другая учебная дисциплина, курс «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» имеет свою цель. Пред- ставляется, что главной целью данной дисциплины является формирова- ние у студентов:
знаний о правовых основах организации и функционирования орга- нов государственного и муниципального управления;
навыков анализа и разработки нормативных правовых актов, регули- рующих сферу государственного и муниципального управления.
Цели учебной дисциплины достигаются посредством решения соответ- ствующих задач. Основными задачами дисциплины «Правовое обеспече- ние государственного и муниципального управления» являются:
изучение теоретических основ и системы правового регулирования государственного и муниципального управления;
анализ содержания и практики применения законодательства, регу- лирующего отношения в сфере государственного и муниципального управ- ления;

Павлов И. П. Рефлекс свободы. М., 2001. С. 116.
См.: Чиркин В. Е. Конституционное право России : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 6.
исследование актуальных проблем правового обеспечения государ- ственного и муниципального управления;
формирование у студентов навыков анализа эффективности право- вого регулирования государственного и муниципального управления, дея- тельности органов государственного и муниципального управления;
изучение основных направлений реформирования правовых основ государственного и муниципального управления в Российской Федерации.
Осíовíые фуíкцèè учеáíой äèсцèïëèíы «Правовое оáесïечеíèе ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя»
К основным функциям рассматриваемой учебной дисциплины отно- сятся следующие.
Теоретико-познавательная функция, которая связана с изучением системы правового обеспечения государственного и муниципального управления, ее роли и значимости в совершенствовании указанной сферы деятельности. Она призвана помочь студентам глубже разобраться в пра- вовых механизмах государственного и муниципального управления. Учеб- ная дисциплина аккумулирует и приводит в систему идеи о более рацио- нальном и эффективном правовом регулировании данной сферы. Кроме того, она анализирует изменения в нормативной правовой базе государ- ственного и муниципального управления, исследует способы и результаты реформирования его правовых основ.
Оценочная функция. Ее суть состоит в том, чтобы оценить, в какой мере соответствует или не соответствует существующая в данный период нормативная правовая база государственного и муниципального управ- ления основным тенденциям развития общества, социальным ожида- ниям, потребностям и интересам большинства народа. При этом нельзя не видеть, что объективный анализ и оценка системы правового обеспе- чения государственного и муниципального управления нередко вызывают недовольство некоторых представителей государственных и муниципаль- ных органов. Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, при исследовании государственно-управленческой проблематики «надо заниматься анализом и оценкой сознания, поведения и деятельности субъектов государственной власти, поневоле вступать с ними в полемику по поводу их решений и дел, вскрывать возникающие противоречия между государственным аппаратом и обществом. А здесь любого исследователя подстерегают многие угрозы и опасность. Ведь еще в IV веке до нашей эры на примере Сократа было продемонстрировано соотношение сил между властью и наукой. С тех пор число примеров весьма увеличилось. Потому-то, с одной стороны, власть предпочитает не интересоваться тем, что гласит научное мышление, осо- бенно в области обществознания, а уж тем более государство- и правове- дения, а с другой стороны, сами исследователи осторожничают и ограни- чиваются безобидными компиляциями, комментариями, переписываниями из “пустого в порожнее”. Но в конечном счете никто не выигрывает, в том числе и сама власть. Значит, каждый ученый должен сам делать свой
выбор: прислуживать конкретным субъектам власти или служить власти, развивающей Отечество. Разница существенная»1.
Прикладная функция. Данная функция связана с разработкой научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию системы правового обеспечения государственного и муниципального управления. Можно даже утверждать, что потребность общества в научно обоснованных реко- мендациях по совершенствованию названной системы возрастает. Правда, далеко не всегда органы государственного и муниципального управления прислушиваются к таким рекомендациям.
Прогностическая функция. Направлена на выявление наиболее вероятных и желательных изменений в правовых основах государствен- ного и муниципального управления в обозримом будущем.
Образовательно-воспитательная функция. Ее предназначение состоит в распространении знаний о правовых основах государственного и муниципального управления, формировании уважительного отношения студентов к государству и праву как важнейшим общественным ценностям. Это тем более необходимо потому, что «знание об обществе все больше приобретает фрагментарный, несистематизированный характер, вид раз- битой мозаики, а место понимания нередко занимают дефектные схемы и мифы, которые работают на определенные интересы»2.
Идеологическая функция. Идеология — это система основополагаю- щих взглядов на существующие общественные отношения и пути их совер- шенствования в соответствии с положением и интересами отдельных лич- ностей, социальных групп и народа. Опыт показывает, что без базовых интегрирующих идеологических установок и мотивов ни личность, ни социальная группа, ни общество в целом, как правило, обойтись не могут. Поэтому, как справедливо отмечает А. А. Зиновьев, «все то, что называют общественными науками, так или иначе содержит идеологию в больших дозах»3. Более того, в современных условиях преподаватели общественных наук — «так или иначе солдаты необъявленной мировой войны. Принципи- альная разница между ними только в одном: на чьей они стороне — на сто- роне нашего врага, воюя против нашей страны, либо же они на стороне всего народа, воюя против превращения нашей страны в заброшенную колониальную периферию “золотого миллиарда”»4.
При этом следует видеть и понимать, что либеральная идеология ори- ентируется преимущественно на интересы господствующего меньшинства, а социал-демократическая идеология тяготеет к интересам большинства народа.
В связи с этим С. А. Денисов справедливо отмечает: «Российская наука государственного (конституционного) права в последние годы полностью перешла на позитивистские позиции, которые в западной юриспруден-

Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика : монография. 2-е изд., доп. М., 2008. С. 6.
Фурсов А. Виновны в непонимании // ЛГ. 2006. 15—21 марта.
Зиновьев А. А. Идеология партии будущего. М., 2003. С. 55.
Олейников А. А. Экономическая теория. Политическая экономия национального хозяй- ства : учебник для вузов. М., 2011. С. 1086.
ции утратили свое господствующее положение еще в начале ХХ в. Наша наука отказалась от своих достижений, от использования диалектического и материалистического метода познания. Ученых больше не интересует, в чьих интересах создаются те или иные нормы государственного (консти- туционного) права»1.
Г. В. Мальцев считает, что «современное право буквально на наших глазах превращается из источника надежд на правду и справедливость в инструмент обслуживания коммерческих интересов, потребностей эко- номической элиты, сильных финансовых и промышленных олигархий»2.
Воïросы è заäаíèя äëя саìокоíтроëя
Что является объектом изучения учебной дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления»?
Назовите элементы предмета изучения рассматриваемой учебной дисциплины.
Какие методы познания используются в учебной дисциплине «Правовое обе- спечение государственного и муниципального управления»?
Какие цели преследуются в данной учебной дисциплине?
Назовите основные функции учебной дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления».
Заäача
Проведите анализ основных мыслей, выраженных в статье А. Н. Донцова
«Воспитание человека думающего» (Закон. 2014. № 1).

Денисов С. А. Использование норм государственного (конституционного) права против оппозиции // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 18. С. 15.
Мальцев Г. В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 126.
Гëава 2
СУЩНОСТЬ, ПРЕДМЕТ, ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения данной главы студент должен:
знать
сущность правового обеспечения государственного и муниципального управ- ления, осуществляемого субъектами разных уровней государственного управления;
правовые формы деятельности субъектов государственного и муниципального
управления;
систему правового обеспечения государственного и муниципального управле- ния;
уметь
применять методы юридического анализа, сравнительного правоведения при осуществлении правового обеспечения государственного и муниципального управления;
находить комплекс нормативных правовых актов, раскрывающих правовой
статус и сферу деятельности конкретного государственного или муниципального органа, учреждения, должностного лица;
владеть
навыками юридического анализа ситуаций, событий, фактов и актов в процессе
государственной деятельности;
навыками поиска нормативного правового акта (совокупности актов), необ- ходимого для решения конкретной государственной задачи.
Поíятèе è сèстеìа ïравовоãо оáесïечеíèя ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
В демократическом государстве, чтобы управлять общественными отно- шениями и процессами, направлять и регулировать их, необходимо иметь на то правовые основания. Более того, управление в таком государстве осу- ществляется в тех пределах, которые установлены для него законом. Следо- вательно, формы, методы и способы, используемые в сфере государствен- ного и муниципального управления, должны опираться на предусмотренные законом правовые нормы, установки и ограничения. При этом очень важно, чтобы сфера государственного и муниципального управления регулирова- лась законами и подзаконными актами, принятыми демократическим путем. Правда, иногда приходится слышать, что право государства избирать любые желаемые им способы воздействия на общественные отношения не нужда-
ется в юридическом подкреплении, так как само государство конструирует и конституирует законы, устанавливающие правовые рамки, формы, виды, инструменты управления. Исходя из того, что государство по своей природе есть аппарат принуждения и даже насилия, обладающий в пределах страны высшей силовой мощью, некоторые утверждают, что государство управляет, опираясь на право сильного, которому никто не способен противостоять. Однако подобные суждения, несмотря на их распространенность, нельзя признать обоснованными, тем более, если они произносятся в стране, стремя- щейся к демократической модели государственного управления.
Многие не без оснований считают, что государством должны править законы, и государственная жизнь должна складываться в соответствии с этими законами, а не сообразно «понятиям» отдельных лиц, вне зави- симости от того, какое положение они занимают. Так, Платон утверждал:
«Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и нахо- дится под чьей-либо властью. Там же, где закон — владыка над правите- лями, а они — его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги».
В то же время сами законы, управляющие государством, не идеальны, и их слепое исполнение не ведет к успеху. Как известно, в 1990-е гг. в Рос- сии было установлено и широко реализовано право частной собственности на землю. Что российское общество получило от реализации этого права? Анализ данных государственного мониторинга земель и других систем наблюдения за состоянием окружающей среды показывает, что практиче- ски во всех субъектах РФ сохраняется тенденция ухудшения состояния земель. В частности, интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачи- вание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяй- ственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из сель- скохозяйственного оборота.
Кроме того, законы, правовые нормы не всеобъемлющи, вне охватывае- мого ими поля всегда остается масса повседневных общественных вопросов, требующих своего решения, принимаемого конкретными людьми при отсут- ствии, неполноте или несовершенстве законов. Да и сами законы трактуются людьми, способными направлять это толкование в желаемое русло, откуда и родилось выражение: «Закон что дышло, куда повернул — туда и вышло». Но из сказанного вовсе не следует, что право в его законодательно-нор- мативном воплощении не играет существенной роли в государственном управлении общественными отношениями и процессами. Эта роль велика, однако ее не следует абсолютизировать и идеализировать. Так, по оценке директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, академика РАН Т. Я. Хабриевой, «состояние пра- вового регулирования в настоящее время близко к кризису, последствия которого могут оказаться не менее значительными, чем последствия эко-
номического кризиса 2008 г.»1.

1 Пайгина Д. Р., Стрельников П. А. Поиск эффективных решений проблем правотворче- ства // Журнал российского права. 2014. № 6. С. 141.
Для современной правовой жизни России все еще типично неисполне- ние закона и неприменение при этом ответственности. В частности, об этом свидетельствует уровень исполнения решений Президента России. Ученые Института прикладной математики имени М. В. Келдыша РАН констати- руют, что в настоящее время выполняется не более 5% решений, принима- емых Президентом России. А по данным американских специалистов, эта цифра не превышает 2%1.
Естественно, что в условиях типичного неисполнения закона трудно говорить об управляемости общественными процессами, о прогрессе в раз- витии общества и государства. По большому счету речь в данном случае идет лишь о минимальном (номинальном) государственном управлении, доминировании стихии в общественных и государственных делах.
Анализируя кризисные явления в отечественном государстве, некото- рые авторы считают, что «кризис в России продолжается уже четверть века. Причем это не кризис в общепринятом понимании, а кризис системы управления — потеряна управляемость экономикой, выбрана несовер- шенная модель развития страны. Государство самоустранилось от управ- ления, что не могло не привести к активизации стихийных процессов — критического уровня достигли коррупция, воровство, принявшее весьма своеобразные формы, массовый отток капитала из страны, банковский беспредел»2.
Исторический опыт свидетельствует, что без государства и формируе- мых им институтов — государственной власти, государственного аппарата, законодательства — невозможно обеспечить целостность, суверенитет, без- опасность, упорядоченность и развитие общественных отношений, права и свободы каждого человека и гражданина. В современных условиях госу- дарственное управление является главным ресурсом решения любых обще- ственных проблем. Только на его основе и с его помощью возможно совер- шенствование общественных отношений и процессов.
Для понимания проблематики правового обеспечения сферы государ- ственного и муниципального управления важное значение имеет уяснение сути государственного управления, его места и роли в создании условий для гармоничного функционирования общественных отношений и всесто- роннего развития личности. В связи с этим автор разделяет следующую точку зрения: «Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях норма- лизации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю

См.: Бринчук М. М. Право как ресурс деградации природы, общества и государства // Государство и право. 2012. № 4. С. 30.
Кац И. О первоочередных антикризисных мерах // Экономист. 2015. № 5. С. 14.
и выступающих от его имени государственных органов, должностных лиц и всего корпуса государственных служащих»1.
Понятие «государственное управление» не является достаточно устояв- шимся, находится в дискуссионном поле и употребляется в научной и учеб- ной литературе в разных значениях. Ряд специалистов обращают внимание на то, что с вступлением в силу Конституции РФ 1993 г. последовало изъ- ятие из нормативной практики терминов «управление», «государственное управление», «орган государственного управления». В результате органы
государственного управления стали именоваться органами исполнительной власти2.
В современной отечественной юридической науке борются две основные точки зрения на то, что такое государственное управление. Одни авторы
рассматривают государственное управление как целостную сферу деятель- ности государственной власти, всех ее ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализацию государственной власти во всех ее формах и методах. В рамках данного подхода Г. В. Атаманчук рассматривает государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упоря- дочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу3. При этом определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целе- сообразности, обоснованности и эффективности государственного управ-
ления выступает социальность — наполненность государственного управ-
ления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. По мнению сторонников данного подхода, разные органы государствен- ного управления выполняют свои (частичные) задачи по управлению госу- дарственными делами неодинаково. По-своему это делает парламент, пре-
зидент, правительство, суды, прокуратура, министерства и т.д.
Одни органы государственного управления имеют собственные власт- ные, ключевые полномочия (например, парламент или президент). Их глав- ные задачи — установление общих правил для управления и контроля, а непосредственной управленческой деятельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы государственного управления и должностные лица непо- средственно занимаются управленческой деятельностью (министерства, государственные служащие).
Некоторые органы государственного управления и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Государ- ственный совет в России, состоящий из высших должностных лиц субъек- тов РФ). Есть специальные органы государственного управления, которые занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, Упол- номоченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюджета (Счетная палата РФ). Органы государственного управления подобного

Государственное управление: основы теории и организации : учебник : в 2 т. Т. 2 / под ред. В. А. Козбаненко. М., 2002. С. 57.
См.: Актуальные проблемы административного права Российской Федерации : учеб. пособие / под ред. В. Е. Севрюгина. Тюмень, 2008. С. 173.
См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2006. С. 38.
рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие — тоже способ управления.
Нередко создаются смешанные, государственно-общественные органы
(например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленче- ские задачи, в частности при принятии согласованного решения.
Иногда некоторые функции органов государственного управления передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государствен- ного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций.
Кроме того, в настоящее время созданы надгосударственные организа- ции и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государ-
ство принять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Так, Европейский суд по правам человека после особых процедур может прини- мать решения, обязывающие государства — члены Совета Европы предпри- нять определенные действия в целях соблюдения прав человека. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы объедине- ния Республики Беларусь и России, что предусмотрено Договором между ними от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства». Таким обра- зом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут уча- ствовать во внутригосударственной управленческой деятельности.
Иной точки зрения на государственное управление придерживается А. И. Радченко. На его взгляд, под государственным управлением следует понимать деятельность исполнительно-распорядительного органа по воз- действию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и кон- троля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов зако- нодательной (представительной) власти1.
Автор настоящего учебника разделяет позицию сторонников первого подхода к трактовке государственного управления.
Государственное управление тесно связано с муниципальным управ- лением. Это элементы государства, которые взаимосвязаны между собой и обеспечивают целостность и прогресс общества. Указанная взаимосвязь проявляется прежде всего в том, что главным субъектом и государствен- ного и муниципального управления является народ. Кроме того, граждане проживают на территории муниципального образования. Поэтому как цен- тральная, так и региональная государственная власть могут эффективно воздействовать на общественные отношения и процессы, только заручив- шись поддержкой органов местного самоуправления. И наоборот, органы муниципального управления не в состоянии эффективно решать вопросы

1 См.: Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: систем- ный подход : учебник. М., Ростов н/Д : МарТ, 2007. С. 18.
местного значения, закрепленные в качестве предметов ведения местного самоуправления Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции», без активной поддержки органов государственной власти.
Многие отечественные специалисты подчеркивают, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъек- тов РФ, органы местного самоуправления являются подсистемами единой системы публичной власти, единственным источником которой является народ. Так, Н. И. Глазунова отмечает, что «муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей тоже представляет часть государственного управления, поскольку самостоя- тельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванности органов местного самоуправления от реали- зации задач и функций государства, что составляет сердцевину деятель- ности государственных органов»1.
Как указывает М. В. Баглай, «местное самоуправление, хотя… и не вхо- дит в систему органов государственной власти, по своей природе является частью государственной власти»2.
На взгляд Г. В. Атаманчука, местное самоуправление представляет собой «низовой и особо демократический подвид государственного управ- ления, субъектом которого выступают жители поселений и администра- тивных территорий, а смыслом служат проблемы комплексного обустрой- ства местожительства людей»3.
По мнению А. А. Безуглова и С. А. Солдатова, «между государственной властью и властью муниципальной, как и между органами, их осущест- вляющими, нет принципиального отличия. Они едины по своей правовой природе»4.
Взаимосвязь государственного и муниципального управления осу- ществляется в том числе через взаимодействие государственной граж- данской и муниципальной службы. Согласно ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Россий- ской Федерации» взаимосвязь гражданской и муниципальной службы обе- спечивается посредством:
единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы;
единства требований к подготовке кадров для гражданской и муни- ципальной службы и дополнительному профессиональному образованию гражданских и муниципальных служащих;

Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления. М. : Про- спект, 2006. С. 380.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учебник. М. : Норма ; ИНФРА-М, 1999. С. 136.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций. 4-е изд. М., 2006. С. 58.
Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России : учебник : в 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 351.
учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа граждан- ской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муници- пальной службы;
соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих;
соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, про- ходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца. Отрыв муниципального управления от государственного или их проти- вопоставление могут привести к подрыву единства властных отношений
на территории государства.
В то же время, подчеркивая взаимосвязь государственного и муници- пального управления, надо видеть, что они имеют различие в компетен- ции, объектах и ресурсах управления. Причем некоторые специалисты не без оснований подчеркивают, что «муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управ- ленческая деятельность. Ни в одном другом виде управленческой дея- тельности нет столь глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъ- екта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. Для муниципального управления все это не характерно»1.
Многочисленные исследования экономической основы местного само- управления показывают, что оно существует в основном за счет трансфер- тов от государства. Доходы от двух местных налогов (земельный налог и налог на имущество) не превышают в среднем 5% общего объема мест- ных бюджетов. Основная причина убогости местных бюджетов — общая централизация власти, концентрация публичных доходов на федеральном уровне. Очевидно, что в данных условиях местные власти теряют всякую самостоятельность, провозглашенную Конституцией РФ.
Государственное управление с юридической точки зрения — это доста- точно сложная система правовых отношений, складывающихся между государством и обществом, органами государственной власти и гражда- нами, должностными лицами, государственными служащими и населе- нием. Именно эта система правоотношений в данном случае нас интересует в первую очередь, ибо говорить о правовом обеспечении сферы государ- ственного и муниципального управления вне исследования правовых госу- дарственно-управленческих отношений невозможно.
Следует различать понятия «правовые основы государственного и муни- ципального управления», «правовое обеспечение государственного и муни- ципального управления», «правовое регулирование государственно-управ- ленческих отношений», «механизм правового регулирования».
Правовые основы государственного и муниципального управления — это совокупность принципов, норм и институтов, определяющих содержа-
1 Система муниципального управления : учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. СПб., 2005. С. 133.
ние правового регулирования сферы государственного и муниципального управления. Они закреплены в системе законодательных и иных норма- тивных правовых актов, на основе которых действуют органы государ- ственного и муниципального управления. Речь идет о Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента России, постановлениях Правительства РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ, конституциях (уставах) и законах субъек- тов РФ, уставах и других нормативных правовых актах муниципальных образований.
При этом в настоящем учебнике право понимается в широком смысле.
Это «не просто совокупность национальных законов, обязательных для граждан государства, а явление социальное, содержащее в себе пред- ставления людей о своих общих потребностях, интересах и воле, о совпа- дающих идеалах и ценностях, о гуманизме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и должном в частном и общественном поведении. С помощью права многообразие проявлений общественной жизнедеятель- ности людей получает свою упорядоченность в их личных, коллективных и общественных взаимосвязях»1.
В. С. Соловьев отмечал, что «сущность права состоит в равновесии двух нравственных интересов: личной свободы и общего блага»2. Речь идет именно о равновесии. Ибо если, например, верх берет личная свобода, то право служит не столько ресурсом обеспечения государственного и муни- ципального управления, сколько ресурсом деградации государства, проти- воречий и конфликтов в нем. Однако на этот аспект правового обеспечения сферы государственного и муниципального управления внимание почти не обращается. Данная проблематика ждет своих внимательных и глубо- ких исследователей.
Термин «правовое обеспечение», как правило, специально не раскрыва- ется в юридических словарях и учебных изданиях и зачастую представ- ляется синонимом термина «правовое регулирование» — формы регу- лирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права. Подобный подход используется и в насто- ящем учебнике.
На взгляд авторов учебно-методического комплекса «Правовое обеспе- чение государственного и муниципального управления» под общей редак- цией профессора И. Н. Барцица, правовое обеспечение государственного и муниципального управления — это предоставление достаточных мате- риально-правовых и процессуальных средств для принятия и исполнения нормативных актов, определяющих правовой статус, порядок формирова- ния и деятельности, компетенцию и ответственность органов государствен- ного и муниципального управления общественными процессами3.

Государственное управление: основы теории и организации. Т. 2 / под ред. В. А. Коз- баненко. М., 2002. С. 56.
Там же. С. 55.
См.: Правовое обеспечение государственного и муниципального управления : учеб.- метод. комплекс / под общ. ред. И. Н. Барцица. М. , 2009. С. 12.
В то же время правовое обеспечение государственного и муниципаль- ного управления можно рассматривать как совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, лежащих в основе формирования и функционирования системы государственного и муниципального управле- ния; разработку, издание и применение нормативных правовых актов, регла- ментирующих процесс государственного и муниципального управления.
Заслуживает внимания точка зрения, согласно которой термин «обеспе- чение» в его юридическом значении «понимается как совокупность прини- маемых мер и используемых средств, создание условий, способствующих предотвращению сбоев, нарушений законов, нормативных установок»1.
Некоторые авторы рассматривают правовое обеспечение в широком смысле слова. На их взгляд, «правовое обеспечение, во-первых, не сводится к принятию или изменению законов или иных правовых актов; во-вторых, требуют раскрытия и другие элементы правового обеспечения — функ- ции органов, процедуры принятия решений, правовой мониторинг, спо- собы оценки эффективности управления и реализации правовых актов; в-третьих, необходима точная “временна́я привязка” правовых элементов к реальным изменениям…»2.
В настоящем издании вопросы правового обеспечения излагаются с точки зрения системного подхода. В связи с этим система правового обе- спечения рассматривается в качестве одного из базовых инструментов про- цесса государственного и муниципального управления.
Система правового обеспечения государственного и муниципального управления — это использование юридических знаний, правовых мето- дов и средств в процессе государственного и муниципального управле- ния с целью обеспечения его эффективности и результативности. Одной из целей системы правового обеспечения государственного и муниципаль- ного управления является легализация всех инструментов государствен- ного и муниципального управления. Под легализацией в данном случае понимается придание юридической силы документам, действиям, процеду- рам, создаваемым и осуществляемым в процессе государственного и муни- ципального управления.
Правовые средства обеспечения государственного и муниципального управления — это своеобразные юридические инструменты, с помощью которых осуществляется упорядочение сферы государственного и муни- ципального управления, рационализируется деятельность государствен- ных и муниципальных органов. В качестве правовых средств обеспечения государственного и муниципального управления выступают нормы права, правовые акты, стандарты, процедуры, права и юридические обязанности, юридическая ответственность, правовые ограничения, правовые стимулы, правовые поощрения и т.д.
В частности, нормы конституционного и административного права регламентируют организацию и функционирование государственного

Гагиев А. К. Обеспечение прав и свобод граждан — конституционная цель правосу- дия // Российская юстиция. 2014. № 7. С. 3.
Правовое обеспечение промышленности : науч.-практ. пособие / О. А. Акопян, В. А. Витушкин, Н. И. Карпова [и др.] ; отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2010. С. 5.
и муниципального механизма, определяя структуру и компетенцию орга- нов государственного и муниципального управления.
Основными чертами системного подхода к правовому обеспечению государственного и муниципального управления являются:
целостность — всесторонний анализ юридических аспектов государ- ственного и муниципального управления, осуществления процедур право- вого обеспечения всех стадий процесса государственного и муниципаль- ного управления.
синтез юридических знаний и методов государственного и муници- пального управления;
плановость — процедуры правового обеспечения носят плановый характер и направлены в первую очередь на предотвращение негативных событий в сфере государственного и муниципального управления;
технологичность — процедуры правового обеспечения государствен- ного и муниципального управления могут быть стандартизированы.
К процедурам правового обеспечения государственного и муници- пального управления относятся:
правовой анализ. Данная процедура часто используется юридической
службой государственного или муниципального органа. Заключение, под- готовленное ею по результатам правового анализа, может вызвать самые различные управленческие решения;
юридическое прогнозирование — научное предвидение тенденций
развития правовых регуляторов сферы государственного и муниципаль- ного развития, возможных вариантов правовых решений и действий. Ю. А. Тихомиров считает, что «прогностическая функция в сфере права должна непременно закладываться в законах и положениях о государ- ственных и негосударственных структурах»1;
разработка, утверждение и опубликование нормативных правовых актов;
правовая экспертиза;
правовой мониторинг;
применение санкций и стимулов;
внесение изменений в нормативные правовые акты;
правовой аудит.
Правовое обеспечение государственного и муниципального управле- ния — базовый ресурс государства. В широком смысле это:
создание правовой базы для функционирования того или иного субъ- екта правоотношения;
оказание соответствующих юридических услуг тому или иному субъ- екту правоотношений;
научное и кадровое обеспечение юридической работы органов госу- дарственного и муниципального управления по определенному направле- нию деятельности.
В данном контексте можно утверждать, что понятие «правовое обеспе- чение» шире понятия «правовое регулирование».

1 Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 8.
Следует согласиться с позицией тех авторов, которые считают, что
«правовое оформление государственного управления (как и местного само- управления) в современной России должно опираться на ряд важнейших для его эффективного функционирования ценностей, связанных:
с максимальным удовлетворением потребности населения в укрепле- нии законности и правового порядка, а в итоге — безопасности (в стране, регионе, городе);
созданием условий устойчивого развития таких социальных институ- тов, как семья, собственность, культурное наследие (в многонациональном государстве этот институт неизбежно приобретает особую ценность, так как всегда сопряжен с проблемой этнокультурной безопасности);
обеспечением населения жизненно важными материальными ресур- сами (ЖКХ, дороги, жилье и т.п.);
постоянным совершенствованием общества, усложнением социаль- ных связей (изменением уже имеющихся и появлением новых отношений в разных сферах социального бытия);
утверждением диалектически взаимодействующих личностных (ста- тья 2 Конституции РФ) и общесоциальных начал жизнедеятельности»1.
Правда, реализация указанных выше ценностей в современном рос- сийском государстве нередко затруднена. Например, Федеральная служба государственной статистики (далее — Росстат) опросила почти 2000 чело- век в 30 регионах России: «Что вам мешает родить детей?» Ответы застав- ляют задуматься и действовать: 85% назвали материальные трудности, 83% — неуверенность в завтрашнем дне, 65% — жилищные трудности2.
Мордовцев А. Ю. и Козлова Н. Н. отмечают, что «пришедшие к власти в России в начале 90-х гг. реформаторы-демократы, боровшиеся с “коммуни- стическим диктатом”, “телефонным правом” и коррупцией, захватом государ- ственной собственности партийными структурами и выступающие за утверж- дение принципов народовластия и законности в системе власти и управления, в итоге за короткое время создали процветающую олигархическую систему, невиданное ранее в истории государства имущественное расслоение и факти- ческое отстранение от реальной управленческой деятельности большинства “безденежной” массы “носителей государственной власти”»3.
В настоящем учебнике сфера правового регулирования государствен- ного и муниципального управления определяется не только границами практического осуществления государственной и муниципальной власти, т.е. собственно субъектов этой деятельности по достижению их целей, реализации задач и функций, но речь идет и обо всех иных проявлениях государственной и муниципальной деятельности по воздействию на обще- ственные отношения и процессы.
Согласно концепции С. С. Алексеева, правовое регулирование — это
«осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм,
Мордовцев А. Ю., Козлова Н. Н. Право и управление в современной России: особенности переходного периода // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 9. С. 5.
Миронов Н. Россия перестала вымирать // КП. 2010. 18—25 фев.
Мордовцев А. Ю., Козлова Н. Н. Указ. соч. С. 5—6.
правоотношений, индивидуальных предписаний и др.), результативное, нормативно организованное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с обществен- ными потребностями»1.
Ю. А. Тихомиров рассматривает правовое регулирование как «единство трех взаимосвязанных компонентов: правотворчество, правореализация и применение юридической ответственности»2.
По мнению М. Ю. Осипова, «правовое регулирование образует опреде- ленную систему, поскольку оно включает в себя элементы, относящиеся к разным универсумам, которые в своей совокупности продуцируют свой- ства, не присущие каждому из этих элементов в отдельности.
Так, например, система правового регулирования продуцирует такие свойства, как: способность упорядочить общественные отношения, входя- щие в предмет правового регулирования, гарантировать свободу субъектов права, скоординировать их интересы, интегрировать различные социаль- ные группы в общество в целом, обеспечить стабильное развитие обще- ства, стимулировать социально-позитивную деятельность субъектов права и т.д.»3.
Содержательно правовое регулирование государственного и муни- ципального управления в современной России фокусируется преимуще- ственно:
на создании правовых механизмов разработки и реализации государ- ственной и муниципальной политики;
установлении правовых основ деятельности органов государствен- ного и муниципального управления в основных сферах общественной жизни;
обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного и муниципального управления;
государственном и муниципальном контроле и надзоре за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.
На взгляд Д. А. Ловцова, концепция правового регулирования как про- цесса включает, по крайней мере, пять следующих методологических ком- понентов:
миропонимание;
правопонимание;
правотворчество;
правоприменение;
правореализация4.
Представляется, что в контексте миропонимания правовое регулиро- вание государственного и муниципального управления в современных

Алексеев С. С. Теория права. Харьков, 1994. С. 145.
Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 327.
Осипов М. Ю. Правовое регулирование как динамическая система // Право и поли- тика. 2006. № 11. С. 22.
См.: Ловцов Д. А. Системология правового регулирования: исторические аспекты раз- вития // История государства и права. 2009. № 18. С. 10.
условиях должно осуществляться с учетом ряда новых тенденций в меж- дународном сообществе1. Во-первых, постепенно обозначается все более настойчивая тенденция к демонтажу понятия «национальное государство» (в большинстве стран четкая линия к защите национальных интересов либо подменяется коллективными союзническими приоритетами, либо реализуется ситуативная линия к защите неких эфемерных много- или полинациональных интересов).
Во-вторых, понятие «государственный экономический суверенитет» практически больше не существует (или существует в довольно ограни- ченном количестве стран-систем). На смену ему приходят понятия «сфера государственно-корпоративных интересов», «концессионный суверени- тет», «суверенитет автономных групп» и т.д.
В-третьих, меняются принципы управления. Из иерархических, жестко регламентированных и довольно отчетливых они преобразуются в сетевые, гибкие, мобильные и малопонятные. Со всей очевидностью это проявля- ется в практике принятия политико-экономических решений в пользу тех или иных групп.
В-четвертых, резко меняются полюса власти. Если еще каких-нибудь 20—30 лет назад можно было с легкостью идентифицировать конкретный центр принятия ключевых решений, то сегодня этот центр завуалирован настолько, что даже ведущие аналитики не могут распознать причину воз- никновения, характер и последствия реализации решений.
Конечно, можно склоняться к мысли, что эти тенденции есть законо- мерный результат глобального развития, следствие унификации управлен- ческих практик и ответ на ключевые вызовы сегодняшнего дня. Но кри- тический анализ таких тенденций приводит к совершенно иным выводам. Истоки их следует искать в иной плоскости — плоскости классовых инте- ресов основных системообразующих субъектов или агентов системы.
Еще в 1975 г. вышел доклад «Кризис демократии», написанный по заказу Трехсторонней комиссии2 С. Хантингтоном, М. Крозье и Д. Вата- нуки. В докладе было зафиксировано наличие угроз для доминирующего положения правящего слоя — прежде всего то, что против него начинают работать демократия и государство всеобщего социального обеспечения, оформившееся в последний период. В докладе утверждалось, что разви- тие демократии на Западе ведет к уменьшению власти правительств, что различные группы, пользуясь демократией, начали борьбу за такие права и привилегии, на которые ранее никогда не претендовали, и что эти «экс- цессы демократии» являются вызовом существующей системе правления. Отсюда следовал вывод: необходимо способствовать невовлеченности масс в политику, развитию определенной апатии, умерить демократию, исходя

См.: Кальченко Т. Управление государством в глобальную и постглобальную эпоху // Государственная служба. 2012. № 4. С. 69.
Международная организация, созданная в 1973 г., официальная цель которой — обсуж- дение и поиск решений мировых проблем. Состоит из представителей Северной Америки, Западной Европы и Азии (Япония, Южная Корея). См.: The Trilateral Commission. URL: http://trilateral.org. — Примеч. ред.
из того, что она лишь способ организации власти, причем вовсе не универ- сальный1.
Представляется, что практика правового обеспечения государственного и муниципального управления в постсоветский период нередко находилась и продолжает находиться в лоне вышеуказанных рекомендаций по осла- блению демократии. Поэтому сегодня мы стоим перед необходимостью ускоренной и рациональной реформы системы государственного и муни- ципального управления. И осуществить эту реформу без правового обе- спечения невозможно.
Под механизмом правового регулирования государственного управ- ления понимается комплекс взаимосогласованных конституционно-право- вых средств воздействия субъектов государства на экономическую, поли- тическую, управленческую, социальную, правовую и духовную сферы общества, гарантирующих условия реализации прав и свобод всех граждан или, по крайней мере, их большинства.
В структуру механизма правового регулирования государственного и муниципального управления входят юридические нормы, правовая иде- ология, правовые принципы, юридические гарантии, процедуры, методы, способы и типы правового воздействия на общественные отношения и про- цессы.
Механизм правового регулирования государственного и муниципаль- ного управления представляет собой многоаспектное явление. Во-первых, он включает в себя «позитивные» проявления в виде дозволения, поощ- рения, стимулирования социально полезных тенденций развития госу- дарства и муниципальных образований. Во-вторых, в данном механизме используются «негативные» формы правового воздействия на процессы обновления государственности в виде предупредительных, пресекательных и запретительных мер. В-третьих, этот механизм призван создавать усло- вия для поиска новых моделей государственного и муниципального раз- вития, зарождения новой идеологии государственного и муниципального управления.
Механизм правового регулирования государственного и муниципаль- ного управления можно рассматривать и как систему. Речь идет о нор- мативно-правовой, организационной, кадровой и идеологической дея- тельности субъектов государственно-правовой жизни (народ, органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, политические партии) по воздействию на процесс государственного и муниципального управления. Во-первых, в эту систему входит концепция развития (реформирования) государства как совокупность теоретических положений, идей и принципов, регулирующих процесс создания того или иного типа государства (социалистического, либерального, демократиче- ского и т.п.). Во-вторых, системообразующим элементом этого механизма являются конституционные нормы, регулирующие основные сферы обще-
ственных отношений. В-третьих, к элементам механизма правового регу-

1 См.: Кальченко Т. Управление государством в глобальную и постглобальную эпоху. С. 70.
лирования государственного и муниципального управления следует отне- сти систему органов государственной власти и местного самоуправления, институтов гражданского общества, воздействующих на общественные отношения и процессы. В-четвертых, к элементам правового механизма регулирования государственного и муниципального управления относятся технологические правовые процедуры. Речь идет прежде всего о формах и методах формирования институтов государственной власти и местного самоуправления, их взаимодействия с народом.
Механизм правового регулирования государственного и муници- пального управления состоит из основных компонентов правовых норм, правоотношений и правовых актов, объектов и субъектов правового обе- спечения. Основные компоненты правовых норм, регулирующих сферу государственного и муниципального управления, можно сгруппировать в несколько блоков:
комплекс федеральных законов, касающихся государственного и муниципального управления в целом;
правовые акты субъектов РФ, выражающие нормы правообеспечения государственного и муниципального управления;
подзаконные нормативные акты, устанавливающие порядок управ- ления системами и подсистемами государственного и муниципального управления;
нормативная регламентация деятельности отдельных учреждений и категорий специалистов сферы государственного и муниципального управления;
правовые акты, обеспечивающие защиту прав граждан при предо- ставлении государственных и муниципальных услуг.
Что касается цели механизма правового регулирования государствен- ного и муниципального управления, то она, на наш взгляд, состоит в том, чтобы с помощью правовых норм установить, укреплять и развивать те общественные отношения, которые содействуют стандартам высокого уровня и качества жизни народа, позволяют отечественному государству занимать достойное место в мировом сообществе.
Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, для формирования право- вого государства требуется «создание структур и процедур (технологий), способных удовлетворительно обеспечивать решение, по крайней мере, таких проблем:
выявление, систематизация и определение по приоритетам общих для всех в государстве потребностей, интересов и целей, требующих зако- нодательного установления правил их реализации;
выражение и представление по поводу потребностей, интересов и целей всеобщей воли, которая корреспондировала первым, схватывала бы именно их, а не только то, что кажется таковым законодателям или дру- гим властям предержащим, придавала законодательным установлениям авторитет и общественную поддержку;
создание стимулирующих условий и санкций единообразного и обя- зательного исполнения правил (норм) поведения всеми участниками госу- дарственного регулирования видов общественной деятельности;
поддержание посредством законности и правопорядка необходимого всем гражданам уровня свободы и безопасности, благополучия и спокой- ствия, возможностей их самоосуществления»1.
Все элементы механизма правового регулирования сферы государствен- ного и муниципального управления взаимосвязаны и взаимообусловлены. Это системная модель. Только в комплексе, в единстве названных элемен- тов может эффективно работать правовое регулирование государственного и муниципального управления.
Как показывает практика государственного и муниципального управле- ния, правовое регулирование общественных отношений и процессов про- текает непросто. Институтам гражданского общества нередко приходится противодействовать попыткам «замены демократического регулирования социальных процессов пресловутым административным ресурсом»2.
В настоящем издании разделяется точка зрения Г. В. Атаманчука, утверждающего, что правовое регулирование представляет собой единство социологического, нормативного и практического аспектов3.
Правовое регулирование начинается тогда, когда в целях, содержании, требованиях закона или иного нормативного правового акта «схватыва- ется» назревшая общественная потребность в упорядочивании взаимо- связей и взаимодействия людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении. Имеется в виду не субъективное представление того или иного государственного органа (его должностных лиц) либо высокого начальства, а именно то, что в созна- нии массы людей сформировалось как нечто необходимое, должное, нуж- ное, актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни.
Социологический аспект ставит также вопрос о содержании самих законов и иных нормативных актов, о том, чтобы нормы материального и процессуального права соответствовали правам и свободам человека и гражданина на уровне мировых стандартов, требованиям гуманизма и справедливости в общественных отношениях. Опыт многих стран пока- зывает, что если правовая система государства создается преимущественно в интересах правящего класса, то такая правовая система не может быть эффективной и периодически обрекает государство на кризис, а иногда и на гибель.
«Сердцевину» правового регулирования государственного и муни- ципального управления составляет нормативный аспект — разработка и юридическое (в актах органов государственной власти и местного само- управления) закрепление (установление) норм (правил) поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел.
Многое зависит и от того, как сформулированы юридические нормы, насколько они ясны, точны и обоснованы. Являются ли они надуманными, бюрократически-умозрительными или нормами реального действия. При-

Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. С. 75.
Лебедев В. А., Киреев В. В. Об инструментальной роли науки конституционного права в период социальных преобразований // Конституционное и муниципальное право. 2007.
№ 22. С. 8.
См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 286—287.
чем не важно, нравятся они кому-то или нет, будут ли исполнители ими руководствоваться добровольно или в принудительном порядке.
Практический аспект правового регулирования государственного и муниципального управления связан с реальным воздействием норм права на государственную и муниципальную жизнь. Дело в том, что не все нормы права и не всеми субъектами правоотношений воспринимаются позитивно, с желанием их исполнять. Поэтому для реализации норм права требуются соответствующие организационно-государственные структуры.
Структурирование правового регулирования государственного и муни- ципального управления осуществляется по разным основаниям.
По уровню управленческих отношений правовому регулированию под-
вергаются отношения:
между государством (его органами), различными социальными сооб- ществами (социальными группами, коллективами, производственными единицами) и гражданами;
по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.;
между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.
По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федераль-
ном уровне — на основе норм федерального законодательства и на регио- нальном — на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.
По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечи-
вается нормами материального и процессуального права. Основой явля- ются нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны и подчинении другой. Это нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, уголовного, арбитражного и других отраслей публичного права. Субсидиарно и конкретно это регулирование обеспе- чивается нормами некоторых отраслей частного права, например граждан- ского, трудового, предпринимательского, земельного и жилищного.
Что касается конституционного права, то оно закрепляет базо- вые принципы формирования и деятельности органов государственного и муниципального управления, правового регулирования основных сфер общественной жизни. Речь идет об основах общественного и государ- ственного строя, конституционном устройстве государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенции высших органов государственной власти и порядке их фор- мирования, принципах построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуре, полномочиях и организационных формах их деятельности.
Административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного и муниципального управления, возникающие в процессе организационно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Нормы административного права устанав-
ливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и долж- ностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граж- дан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры и порядок реализации административной ответственности и т.д.
Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финан- совых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе создания, распределения и использо- вания денежных фондов государства. В состав финансового права входят некоторые его подотрасли — бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регламентирует отношения, возникающие в связи с обра- зованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взи- манию и распределению налогов, уплачиваемых юридическими и физи- ческими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков нало- гов. Банковское право регламентирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну, и др.
Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земель- ного кадастра, выделением и использованием земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон), куплей-продажей земельных участков, отношениями землевладель- цев и пользователей и т.д.
Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, работой экологически вредных предприятий, их строительством, привле- чением к ответственности нарушителей экологического законодательства. Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уго- ловно наказуемых деяний — преступлений, в частности коррупционных,
взяточничества, предательства государственных интересов.
Международное публичное право действует в сфере межгосудар- ственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы. В международных правовых документах уста- навливаются стандарты поведения для стран, ратифицировавших данные документы. Международные стандарты — это нормы, которые обычно считаются правильными с принципиальной и практической точек зрения, исходя из общепризнанных достижений современной мысли.
Особое место в международных стандартах занимают стандарты прав человека. Международные стандарты прав человека — это нормы совре- менного международного права, предусматривающие такие общедемокра- тические требования и обязанности государств, которые они должны с уче- том особенностей своего общественного строя, национального развития и т.п. воплотить и конкретизировать в своих системах.
Универсальные международно-правовые стандарты защиты прав чело- века отражены в ряде важнейших международно-правовых актов: Все- общей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.; Международном
пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Меж- дународном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Евро- пейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и других международных правовых актах.
В рамках ООН установлены критерии и процедуры, которыми необ- ходимо руководствоваться в процессе нормотворчества в области между- народно-правовой защиты человека. Примером тому служит резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 04.12.1986 № 41/120 «Установление международных стандартов в области прав человека». Резолюция сформи- ровала следующие требования к их разработке. Они должны:
согласовываться с соответствующим сводом международно-правовых норм в области прав человека;
носить фундаментальный характер и основываться на присущих человеческой личности достоинстве и ценности;
быть достаточно четкими, чтобы служить источником поддающихся определению и осуществимых прав и обязанностей; предусматривать, где это уместно, реалистические и эффективные механизмы реализации, вклю- чая систему представления докладов;
пользоваться широкой международной поддержкой.
Приведенный перечень отраслей права свидетельствует о том, что по характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государ- ственного управления преимущественно сосредоточено:
на защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе нацио- нальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;
разработке правовых механизмов реализации государственной вну- тренней и внешней политики, закрепленной в соответствующих законода- тельных актах, ежегодных парламентских посланиях президента страны; государственных доктринах; общефедеральных и региональных целевых программах и приоритетных национальных проектах;
правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предме- тов ведения Российской Федерации и ее субъектов, закреплении правового статуса субъектов государственного и муниципального управления с чет- ким:
установлением места каждого из них в целостной системе государ- ственного управления;
закреплением полномочий каждого органа власти;
определением организационно-кадровой структуры, форм и проце- дур их функционирования;
установлении правовых основ государственного регулирования хозяйственной деятельности, в частности государственного стимулирова- ния предпринимательства, охраны прав собственника, пресечения монопо- лизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;
формировании правовых основ социально-хозяйственной деятель- ности — налогового, таможенного, финансового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулирования;
обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора за работой управля- емых.
При этом «следует принять во внимание, что правовое регулирование не может и не ставит перед собой задачи охватить все и вся, даже в той сфере отношений, которая опосредствуется государственным руковод- ством. В жизни всегда возникают вопросы, опережающие правовое регу- лирование, которые необходимо решать»1.
Правовое обеспечение сферы государственного и муниципального управления необходимо рассматривать не как вещь в себе, а во взаимосвязи с динамикой социально-экономического развития страны, результативно- стью и эффективностью государственного и муниципального управления. Данный научный подход активно используется в настоящем учебнике.
Тем самым мы признаем производное, подчиненное положение органов государственного и муниципального управления относительно объективно идущих в обществе процессов и необходимости адаптации механизма пра- вового регулирования государственного и муниципального управления к состоянию социальной системы, силам государства.
Преäìет ïравовоãо реãуëèроваíèя сферы ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
Правовое регулирование сферы государственного и муниципального управления — это деятельность субъектов государства по организации органов государственного и муниципального управления, установлению правил их функционирования (деятельности). Оно имеет особый предмет, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной и муниципальной вла- сти в управленческих процессах. В общем, его предназначением явля- ется упорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности органов государственного и муниципаль- ного управления.
Предмет правового регулирования сферы государственного и муни- ципального управления — это совокупность определенных общественных отношений, на которые направлено воздействие правовых средств (норма права, институт права, отрасль права, правоприменительный акт) и мето- дов.
Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом правового регулирования сферы государственного и муниципального управления:
отношения между государством (его органами) и обществом, граж- данами, благодаря и посредством которых формируются государственно-
управляющие воздействия (управление обществом со стороны государ-

1 Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Совет- ское государство и право. 1990. № 1. С. 25.
ственного и муниципального аппарата); первостепенное значение здесь имеют правовые механизмы объективизации и объективации государ- ственного и муниципального управления;
отношения внутри государства, между органами государствен-
ного и муниципального управления по поводу распределения предметов их ведения и властных полномочий, необходимых для управления обще- ственными процессами; центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных и муниципальных орга- нов вообще и в сфере управления в частности; волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, при- чем по причине как профессионального несения государственной и муни- ципальной службы (кадровый состав государственных и муниципальных органов), так и обращения в государственные и муниципальные органы при решении каких-либо своих проблем.
В сферу правового регулирования принято включать три группы обще-
ственных отношений:
отношения людей по обмену материальными либо нематериальными ценностями (экономические отношения);
отношения по властному управлению (политические отношения);
отношения по обеспечению правопорядка (обеспечивают функцио- нирование первых двух групп).
Государственное и муниципальное управление есть властное управляю- щее воздействие, опирающееся на организованную силу. Поэтому очевидно, что любые пробелы («белые пятна») в предмете правового регулирования сферы государственного и муниципального управления снижают уровень управляющего воздействия, создают управленческие «шумы», ведут к зло- употреблениям и произволу. Важно также понимать, что государственное и муниципальное управление относится к явлениям долженствования, а не свободной воли участников управленческих отношений. В нем органы государственного и муниципального управления, их должностные лица, обязаны действовать в определенном направлении и определенным обра- зом, ибо они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей.
Суть государственного и муниципального управления в том-то и заклю- чается, что его управляющие воздействия формируются и реализуются не тогда, когда это кому-то хочется, а когда в нем существует потребность у управляемых объектов. Поэтому в государственном и муниципальном управлении все должно быть прописано юридически, в том числе суть сво- бодной деятельности соответствующих органов и ее границы.
В целом предметное содержание правового обеспечения сферы государ-
ственного и муниципального управления составляет:
закрепление целей, функций, принципов, методов и других соци- ально-правовых институтов государственного и муниципального управле- ния;
упорядочение государственно-управленческих отношений по их уровню, направленности, внутреннему содержанию и внешним про- явлениям;
юридическое определение средств, форм, методов, стадий, процедур, операций и других элементов, характеризующих государственно-управлен- ческую деятельность.
Какие же стороны жизни государства и муниципальных образований подвержены правовому регулированию в первую очередь? Во-первых, объектом правового регулирования являются права, свободы и обязанно- сти граждан. Речь идет прежде всего о закреплении тех прав, свобод и обя- занностей, которые имеют приоритетное значение для становления основ демократического правового социального государства и усиливающих роль главного субъекта государства и местного самоуправления — народа. При этом, как отмечает А. В. Мицкевич, вектор конституционного регу- лирования должен склоняться в сторону регламентации государственной, а не общественной жизни1. В связи с этим особое внимание следует уде- лять установлению системы правовых гарантий, позволяющих обеспечи- вать народный суверенитет, условия жизни большинства народа, достой- ные человека.
Кроме того, в демократическом государстве закрепляется и поддер- живается принцип взаимной ответственности гражданина и государства (муниципального образования). Согласно данному принципу, как граж- данин несет ответственность перед государством и муниципальным обра- зованием, так и государственная и муниципальная власть должна нести ответственность перед гражданином.
Во-вторых, предметом правового регулирования сферы государствен- ного и муниципального управления являются разнообразные средства воз- действия общества и его элементов на структуру, содержание деятельности и меры ответственности органов государственной власти и местного само- управления. По мнению Д. А. Керимова, «метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от интересов и целей государства при выборе форм воздействия на соответствующие общественные отношения»2. В связи с этим интересы укрепления народов- ластия требуют создания механизма контроля деятельности Президента России, выполнения возложенных на него обязанностей.
В-третьих, к предмету правового регулирования следует отнести целе- вую установку общества относительно типа формируемого государства. Совершенно очевидно, что в Конституции РФ следовало бы закрепить в качестве стратегической национальной цели строительство демократиче- ского правового социального государства.
В-четвертых, в правовой системе государства должны получить закре- пление такие философские и конституционные идеи, как социально ори- ентированная экономика, социальное партнерство и др.
Правовое регулирование сферы государственного и муниципального управления имеет свои пределы, которые подразделяются:

См.: Мицкевич А. В. Становление основ нового конституционного строя в Российской Федерации // Государство и право. 1992. № 8. С. 13.
Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2000. С. 265.
на объективные — зависят от природных, технических, социальных и иных факторов, которые делают невозможным воздействие права на те либо иные аспекты отношений в сфере государственного и муниципаль- ного управления (отсутствие технической возможности, финансово-мате- риальных средств и др.);
субъективные — всегда зависят от воли законодателя, не желающего
по тем или иным причинам регулировать определенные отношения в сфере государственного и муниципального управления.
Прèíцèïы ïравовоãо реãуëèроваíèя сферы ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
Следует разграничивать понятия «принципы правового регулирова- ния», «принципы государственного управления» и «принципы правового регулирования отношений в сфере государственного управления».
В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:
правовой;
политический;
менеджеристский (управленческий).
Согласно правовому подходу ключевыми ценностями государствен- ного управления являются верховенство права, защита прав граждан. Госу- дарственный служащий подчинен не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции РФ.
Согласно политическому подходу основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государ- ственные служащие должны быть политически ответственны (подотчетны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрокра- тии», в рамках которой органы государственной власти должны быть соци- альной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учет ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.
Согласно менеджеристскому подходу основными ценностями госу- дарственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой форме. Основная проблема, которая заключается в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами, или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерный признак данного подхода — использование понятия «госу-
дарственный менеджмент» (public management) в качестве синонима поня-
тия «государственное управление».
Общей для всех трех подходов является проблема соответствия дей- ствий государственных служащих сформулированным заранее принципам:
следования принципу верховенства права (правовой подход);
следования воле народа (политический подход);
следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).
Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.
Качество государственного управления обозначает степень соответ- ствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие ключевых ценностей принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) использу- ется для оценки деятельности государственных служащих.
Широко используемая в мире методика ООН по оценке качественного управления учитывает ключевые ценности различных подходов.
Ценности правового подхода:
верховенство права — наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств;
равенство и недискриминация — равный подход ко всем гражданам.
Ценности политического подхода:
участие граждан в процессе принятия государственных решений как непосредственное, так и через организации гражданского общества;
оперативность — административные процессы в разумное время обе- спечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц;
ориентация на консенсус — используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества.
Ценности менеджеристского подхода:
результативность и эффективность — органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распо- ряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов;
универсальные организационные ценности:
прозрачность;
подотчетность.
Наряду с политическими, правовыми и менеджеристскими ценностями в методике ООН можно выделить универсальные организационные ценно- сти (прозрачность и подотчетность), которые относятся не к конкретному содержанию деятельности органов государственного и муниципального управления, а к решению проблемы, характерной для любой организации. Именно одновременное наличие прозрачности и подотчетности является предварительным условием решения проблемы качества государственного управления и позволяет обеспечить реализацию ключевых ценностей госу- дарственного управления.
Принципы правового регулирования — это руководящие идеи, предпо- сылки, которые могут быть использованы в качестве базиса для построения норм права. Принципы права, являясь своеобразным каркасом законода-
тельных актов, претворяются в жизнь за счет предшествующего определе- ния принципов правового регулирования1.
К принципам правового регулирования отношений в сфере государ- ственного и муниципального управления относятся следующие.
Принцип верховенства Конституции РФ, федеральных конститу- ционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предме- там совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, означает, что в случаях расхождения законов субъектов РФ с Конституцией РФ и федеральными законами действует Конституция и федеральные законы. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным пра- вовым актом, актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Россий- ской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъек- тов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
Принцип народовластия устанавливает, что источником государствен- ной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представи- тельные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления. Анализ практики государственного и муници- пального управления в современной России позволяет констатировать оче- видный факт: роль российского народа в управлении государством сведена к минимуму. Народ в малой степени пользуется той самодержавной вла- стью, которая торжественно провозглашается в Конституции РФ.
По мнению А. Бузгалина, «в России власть и капитал принадлежат оли- гархам, бюрократии и тем, кто давно превратился в послушных жиреющих слуг, возглавляющих аналитические центры и СМИ “мудрецов дивана”, занимающих ведущие посты в разбухающих, как на дрожжах, государ- ственных и частных охранных службах “опричников”, плодящих гламур- ную маскультуру “скоморохов”»2.
В действительности у российского народа крайне ограничены возмож- ности даже в деле выбора людей, которые управляют от его имени и его авторитетом. В связи с широким распространением административного ресурса и огромным влиянием денег в избирательном процессе фактиче- ски выбор представителей народа осуществляется узкой группой состоя- тельных и влиятельных граждан. Причем в последние годы возможности народа влиять на институты государственной власти были существенно ограничены. Новеллы в избирательном законодательстве отказали народу в протестном голосовании «против всех», лишили его права выбирать чле- нов Совета Федерации Федерального Собрания. А. А. Сергеев не без осно- ваний утверждает, что «государственное устройство Российской Федера- ции сегодня зависит от воли узкой группы лиц, представляющих высшее руководство страны, а не от конституционных принципов или потребно- стей саморегулирующего гражданского общества»3.

См.: Кеня И. А. Специфика принципов правового регулирования отношений в сфере государственного управления // Российская юстиция. 2013. № 4. С. 66—67.
Бузгалин А. Жесткие грани большого проекта // ЛГ. 2012. № 26.
Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского наро- довластия. М. : Юриспруденция, 2005. С. 111.
С. А. Авакьян подчеркивает: «Неужели не очевидно, что как раз-то народ пока отчужден, реально отодвинут от власти в нашей стране… Не будем отрицать очевидное — до реальной власти народа нам еще далеко…»1.
Принцип ответственности требует установления четкой ответствен- ности должностных лиц и органов государственного и муниципального управления за невыполнение или некачественное, несвоевременное выпол- нение возложенных на них полномочий. В связи с этим С. А. Авакьян отмечает, что «органы законодательной власти и занимающие руководя- щие позиции в своей системе органы исполнительной власти производны от народа и ответственны перед ним»2.
Однако реальная государственно-правовая действительность нередко находится в противоречии с теорией и правовыми принципами государ- ственного и муниципального управления. На взгляд А. И. Солженицына,
«над всеми стоит власть сплотки людей, бесконечно равнодушных к судьбе подвластного им народа и даже к тому, выживет ли он вообще или нет»3.
Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина требует от должностных лиц и работников органов государственного и муници- пального управления неукоснительного соблюдения прав и свобод чело- века и гражданина, установленных Конституцией РФ. Однако лишь 10% опрошенных россиян уверены, что каждый может повлиять на события в стране, а 45% вообще не чувствуют себя их участниками. Только 4% респондентов полагают, что власти заботятся о жизни простых людей4.
В ходе совместного исследования Института социологии РАН и рос- сийского представительства Фонда Фридриха Эберта всего 1,9% опрошен- ных чиновников и 0,8% опрошенных россиян заявили, что народ влияет на функционирование государственной власти. При этом 32% опрошенных россиян отмечают, что власть в стране принадлежит олигархам, и лишь 19% считают, что реальная власть принадлежит Президенту России5.
Поэтому трудно не согласиться с С. А. Авакьяном в том, что «надо от провозглашения народовластия как принципа конституционного строя (статья 3 Конституции России) сделать шаги в направлении реального обе- спечения народовластия»6.
Принцип разделения властей заключается в необходимости раз- деления государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Поскольку государственная власть в Российской Федерации, источником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей следует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции.

Авакьян С. Точка отсчета — народ // РГ. 2006. 28 окт.
Авакьян С. А. Конституционное право России : учеб. курс : в 2 т. Т. 1. М. : Юристъ, 2006. С. 328—329.
Солженицын А. И. Россия в обвале. М. : Рус. путь, 2002. С. 106.
См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 446.
См.: Дульман П. Хороший чиновник, которого нет // РГ. 2005. 2 нояб.
Авакьян С. А. Гарантированное народовластие (десять причин для конституционной реформы в России) // НГ-Политика. 2012. 16 окт.
В Конституции РФ принцип разделения властей закреплен в ст. 10:
«Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоя- тельны».
Однако в следующей статье Конституции РФ устанавливается, что
«государственную власть в Российской Федерации осуществляют Прези- дент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осущест- вляет президент, в Конституции РФ прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент России в соответствии с Конституцией РФ осуществляет верховную власть.
Принцип разделения властей действует и в самом законодательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном в федеративных государствах.
Сущность принципа федерализма заключается в обеспечении терри- ториально-политического единства Российской Федерации в сочетании с децентрализацией государственной власти на основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ при обеспечении равноправия субъектов Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами власти.
В соответствии с этим принципом органы государственной власти обра- зуются на двух уровнях: федеральном и субъектов РФ.
Принцип федерализма в правовом аспекте проявляется в том, что законные акты федеральных органов исполнительной власти имеют обя- зательный характер для соответствующих органов субъектов РФ, законные акты органов исполнительной власти субъектов РФ должны соблюдаться федеральными органами исполнительной власти. В качестве составляю- щей механизма реализации принципа федерализма используется админи-
стративный договор как правовая форма регулирования отношений между
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнитель- ной власти субъектов РФ.
Принцип сочетания централизации и децентрализации государ- ственного и муниципального управления заключается в обеспечении согласования государственных и местных интересов посредством четкого разделения компетенции федеральных органов государственного управле- ния, органов государственного управления субъектов РФ и органов муни- ципального управления.
Принцип гласности в государственном и муниципальном управле- нии имеет решающее значение. Он обеспечивает защиту общества от про- явлений вседозволенности и безнаказанности органов государственного и муниципального управления, а также должностных лиц. Принцип глас- ности требует обеспечения информированности граждан, доступности обсуждения важнейших государственных и муниципальных вопросов,
компетентного участия населения в принятии управленческих решений на основе изучения и учета общественного мнения.
В государственном и муниципальном управлении принцип гласности является способом осуществления прямой и обратной связи между орга- нами управления и населением. Реализация принципа гласности обеспе- чивает рост активности граждан в оценке, подборе и выдвижении кадров в органы управления.
Принцип гласности особенно важен в деле повышения ответственности руководителей органов государственного и муниципального управления, а также усиления требовательности к ним граждан за порученное дело. Реализация принципа гласности в управлении тесно связана с законом участия граждан в государственном и муниципальном управлении, обеспе- чивая включение широких слоев населения в государственное и муници- пальное управление, особенно в случаях необходимости открытого, всесто- роннего обсуждения и принятия важных государственно-управленческих решений.
Принцип законности означает, что государственное и муниципальное управление должны строго основываться на законодательных актах. Этот принцип требует от органов государственного и муниципального управле- ния точного, единообразного выполнения законов, осуществления этими органами только таких управленческих действий, которые соответствовали бы содержанию государственной воли, выраженной в законах, принятие управленческих решений по вопросам, отнесенным законом к компетенции данного органа, в установленном порядке и в определенной форме.
Подзаконность государственного и муниципального управления имеет важное значение и потому, что в целом ряде случаев органы государствен- ного и муниципального управления наделяются полномочиями самостоя- тельной разработки и принятия общеобязательных правил поведения.
Взаимоотношения органов государственного и муниципального управ- ления с гражданами и общественными организациями должны осущест- вляться строго в пределах их полномочий. Ни один государственный или муниципальный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним ком- петенцию.
Функционально-отраслевой принцип объединяет два принципа: отраслевой и функциональный.
Отраслевой принцип управления как составная часть функционально-
отраслевого принципа требует такую организацию государственного и муниципального управления, при которой за органом государственного или муниципального управления закрепляются однородные, органически связанные по характеру производственной деятельности объекты управле- ния. Например, предприятия коммунального хозяйства, образования, здра- воохранения, культуры и т.п.
Отраслевая организация государственного и муниципального управле- ния позволяет укомплектовать аппарат органов государственного и муни- ципального управления специалистами, знающими теоретические и прак- тические вопросы функционирования конкретной отрасли хозяйства,
способными принимать оптимальные решения по управлению данной отраслью.
В результате отраслевой организации государственного и муниципаль- ного управления повышается эффективность функционирования отраслей. Функциональный принцип как составная часть функционально-отрасле- вого принципа формирует требование, в соответствии с которым на орган государственного или муниципального управления возлагаются полномо- чия по выполнению определенной функции государственного или муници-
пального управления.
Например, в социально-экономической сфере органы государственного и муниципального управления выполняют функции анализа, прогнозиро- вания и планирования (программирования) социально-экономического развития соответствующей территории, а также функцию контроля выпол- нения планов; статистические органы — функцию учета результатов дея- тельности органов государственного и муниципального управления и т.п.
Принцип двойного подчинения в государственном и муниципальном управлении означает требование подчинения конкретного органа функцио- нальной или отраслевой компетенции органу управления общей компетен- ции (правительство, администрация) и соответствующему вышестоящему органу управления по вопросам его компетенции.
Принцип двойного подчинения, с одной стороны, направлен на обе- спечение осуществления единой государственной политики в отраслевом и межотраслевом управлении, вырабатываемой федеральными органами управления. При этом органы общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления осуществляют линейное управление соответ- ствующими органами отраслевой и межотраслевой компетенции, а феде- ральные органы реализуют функциональное управление этими органами. С другой стороны, федеральные территориальные органы, финансиру- емые из федерального бюджета (управления имуществом, финансовые, внутренних дел и др.), находятся в подчинении соответствующего органа общей компетенции субъекта Федерации, муниципального образования, входят в его организационную структуру, что обеспечивает согласование проводимой федеральной политики с интересами субъектов Федерации и муниципальных образований. В этом случае федеральные органы госу- дарственного управления устанавливают цели и задачи, т.е. осуществляют линейное управление. Органы управления общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления определяют способы достижения этих целей и задач применительно к местным условиям, т.е. выполняют функциональное управление федеральными территориальными органами. Линейно-функциональный принцип объединяет два принципа: линей-
ный и функциональный. Линейный принцип как составная часть линейно-
функционального принципа предусматривает требование реализации линейных управленческих отношений, сущность которых, как ранее отме- чалось, заключается в осуществлении связи между субъектом и объектом управления: руководство — исполнение. Этот принцип предполагает пря- мое административное подчинение объекта субъекту управления по всем вопросам деятельности объекта. На основе линейного принципа управле-
ния формируется линейная организационная структура органов государ- ственного и муниципального управления.
Функциональный принцип как составная часть линейно-функциональ-
ного принципа предполагает требование осуществления функциональных управленческих отношений, заключающихся в реализации связи между субъектом и объектом управления.
На основе сочетания линейного и функционального принципов фор- мируются линейно-функциональные организационные структуры органов государственного и муниципального управления.
Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности заключается в том, что в государственном и муниципальном управлении осуществля- ется и единоначальное и коллегиальное управление. Выбор каждого из них определяется характером объекта управления. Так, в управлении отраслью хозяйства применяется принцип единоначалия управления, в соответствии с которым управление отраслью осуществляет на федеральном или респу- бликанском уровне министр, на краевом, областном, окружном, городском и районном — начальник управления или отдела. Такой подход определя- ется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управления однород- ными объектами, составляющими отрасль хозяйства, представляется воз- можным подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организаторскими способностями на должность руководителя отраслью хозяйства. С другой стороны, на руководителя возлагается вся ответствен- ность за результаты деятельности отрасли.
При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиальности управления, означаю- щего принятие управленческих решений большинством голосов членов органа управления. К коллегиальным органам управления относится, например, Правительство РФ.
Такой подход определяется тем обстоятельством, что межотраслевое управление, с одной стороны, требует наличия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практи- чески невозможно, с другой — если министр примет ошибочное решение, то в этом случае ущерб будет нанесен одной отрасли хозяйства; ошибоч- ное решение при межотраслевом управлении нанесет ущерб всем отраслям хозяйства или большинству из них. Коллегиальность принятия межотрас- левых управленческих решений значительно снижает риск принятия оши- бочных решений.
Принцип сочетания единоначалия и коллегиальность в сфере госу- дарственного и муниципального управления заключается также и в том, что при реализации единоначального управления важные принципиаль- ные вопросы деятельности органа государственного или муниципального управления обсуждаются специально создаваемыми совещательными органами — коллегиями. Они принимают решения большинством голосов в форме постановлений. Решения коллегии проводятся в жизнь правовыми актами руководителя органа управления.
Такие коллегии, например, создаются в федеральных министерствах в составе министра (председателя коллегии), его заместителей по долж-
ности, а также других руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверж- даются Правительством РФ. В случае разногласий между коллегией и ее председателем последний проводит в жизнь свое решение соответствую- щим правовым актом. Вместе с тем председатель коллегии докладывает о разногласиях, в зависимости от формы подчинения, — Президенту Рос- сии или Правительству РФ. Члены коллегии имеют право сообщить этим лицам свое особое мнение по принятому решению. Такой подход к роли коллегии как совещательного органа придает ее членам определенный пра- вовой статус, положительно влияющий на эффективность принимаемых решений.
Принцип плановости правового регулирования государственного и муниципального управления предусматривает необходимость разработки программ и планов совершенствования нормативной правовой базы, регла- ментирующей сферу государственного и муниципального управления.
Принцип научности правового регулирования государственного и муниципального управления означает необходимость, во-первых, осу- ществления построения и совершенствования государственного и муници- пального управления на основе науки управления; во-вторых, выполнения работы по поиску оптимальных управленческих решений с использова- нием научных методов. Как отмечалось в выступлении Президента России Б. Н. Ельцина в Российской академии государственной службы 6 сентя- бря 1995 г., «метод проб и ошибок, который широко распространен в госу- дарственном управлении, должен уйти в прошлое. Настало время научно обоснованных решений, позитивной работы по научному управлению государством»1.
Принцип эффективности правового регулирования государственного и муниципального управления. Эффективность правового регулирова- ния сферы государственного и муниципального управления — это мера позитивного воздействия права на поведение и деятельность субъектов правовых отношений, воплощаемая в конкретных социальных измене- ниях, которые произошли в результате реализации соответствующих норм права и правовых институтов. Как справедливо отмечает С. С. Алексеев, не законом на бумаге, а его воплощением определяется характер и степень интенсивности правового регулирования, строгость исполнения правовых предписаний, действенность правового принуждения2.
В. В. Лобанов считает, что к числу факторов, от которых зависит каче- ство работы государственных структур, относится качество законодатель- ной и нормативно-правовой базы в области государственного устройства3. В связи с этим следует обратить внимание на некоторые негативные тенденции социально-экономического развития страны в постсоветский период, которые, несомненно, свидетельствуют о существенных издержках

Ельцин Б. Н. Выступление в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 г. М., 1995.
См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 214—215.
См.: Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. СПб. : Питер, 2004. С. 290.
в правовом обеспечении государственного и муниципального управления. Так, по независимым оценкам, в 2013 г. размер российского ВВП составлял около 84% от ВВП РСФСР 1987 г. (по данным официальной статистики, он превосходил его на 16%)1.
По ключевым показателям экономического развития страна отброшена к началу XX в. Так, в 1910 г. по объему ВВП Россия находилась на пятом месте в мире, а величина ВВП на душу населения составляла 28% от анало- гичного показателя США. И сейчас мы имеем те же 28%, а по объему ВВП занимаем шестое-седьмое место в мире2.
За 18 лет (1992—2010 гг.) разница между числом родившихся и числом умерших составила более 13,1 млн человек, что сопоставимо с потерями в Великой Отечественной войне3.
По итогам 2013 г. Россия занимает 57 место в мире (среди 185 стран — членов ООН из 193) по индексу человеческого развития. В 2012 г. — зани- мала 55 место.
По данным «Доклада о развитии человека», опубликованного ООН в 2004 г., Россия по индексу развития человеческого потенциала занимала следующие места: 1990 г. — 26-е, 1992 г. — 34-е, 1993 г. — 37-е, 1995 г. — 67-е, 1997 г. — 71-е, 1998 г. — 62-е, 2000 г. — 62-е, 2001 г. — 63-е, 2002 г. — 57-е,
2003 г. — 63-е, 2011 г. — 66-е. Следовательно, за 23 года Россия в международ- ном рейтинге индекса человеческого развития опустилась на 31 ступень вниз.
Метоäы ïравовоãо реãуëèроваíèя сферы ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
В правовом регулировании сферы государственного и муниципального управления используются различные методы. Последние определяются как совокупность приемов, средств и способов, с помощью которых госу- дарство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами мате- риального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект.
Главные признаки метода правового регулирования:
каково устанавливаемое юридическое положение сторон;
с какими юридическими фактами связывается возникновение, изме- нение, прекращение правоотношений;
как определяются права и обязанности субъектов правоотношений и как они защищаются.
Метод правового регулирования характеризуют два момента:
субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган, уполномо- ченный на издание соответствующих правовых норм;
смысл и содержание самих правовых норм.

См.: Ханин Г., Фомин Д. Лукавая цифра против экономики России // Ведомости. 2014. 18 марта.
См.: Прохожев А. Проблема трудовых отношений: как разорвать порочный круг // Государственная служба. 2012. № 3. С. 39.
См.: Бобков В. Удручающие социальные результаты двадцатилетней капиталистиче- ской трансформации России // Российский экономический журнал. 2012. № 2. С. 24.
Субъект (источник) правового регулирования сферы государственного и муниципального управления указывает на возможности, характер и пре- делы деятельности определенных органов государственного и муниципаль- ного управления по изданию правовых норм в области государственного и муниципального управления.
В зависимости от источника власти различают следующие виды право- вого регулирования сферы государственного и муниципального управления:
централизованное, императивное, субординационное, при котором
управление осуществляется органами государственной власти на властно- волевых, принудительных началах. Императивный метод характеризуется созданием отношений власти и подчинения. Примером может служить правовое регулирование государственного управления федеральными органами государственной власти в пределах ст. 71 Конституции РФ, опре- деляющей предметы исключительного ведения Российской Федерации;
децентрализованное, диспозитивное, координационное, при котором
правовое регулирование осуществляется посредством согласования, дого- воров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу. Здесь правоотношения возникают на основе свободной воли равноправных субъ- ектов общественных отношений.
Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управ- ленческих процессах (и отношениях), зависят от способов правового регу- лирования, в которых содержится свойство (суть) юридического воздей- ствия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия.
По способам правовое регулирование выступает как:
позитивное обязывание, предписание — возложение прямой обязан- ности совершать определенные положительные действия. Такое регули- рование занимает доминирующее положение в системе государственного и муниципального управления. Это метод властного приказа. Тем самым обеспечивается высокая исполнительская дисциплина, иерархическая под- чиненность, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоя- щих;
запрещение — возложение обязанности воздерживаться от соверше-
ния действий и поступков определенного рода;
дозволение — предоставление субъектам правовых отношений на соб- ственные активные действия по своему усмотрению.
Исторический опыт свидетельствует о том, что для государственного и муниципального управления, даже в условиях самой широкой демокра- тии, свободы и гласности, наиболее целесообразным и эффективным явля- ется обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. В связи с этим важно понимать, что вся система государственного и муниципаль- ного управления строится на принципах власти и долженствования. Сво- бодная воля участников управленческих отношений хотя и играет важную роль, но все-таки уходит на второй план. Там, где речь идет о государствен- ной власти и использовании ее регулирующей силы, все должно быть юри- дически четко, исчерпывающе прописано и нормативно закреплено.
Каждый из названных способов применяется, конечно, в правовом регу- лировании сферы государственного и муниципального управления, и его
можно обнаружить в правовом статусе государственных и муниципаль- ных органов (в их компетенции), но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной орган государственного или муниципального управления, выступает по отноше- нию к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на опре- деленные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции органа государственного управления подлежит обязательному исполнению. В этом отличие госу- дарственных и муниципальных органов от субъектов гражданского права, из-за чего государственное и муниципальное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права. Для государственного и муниципального управления, связанного с вла- стью, даже в условиях демократии целесообразным представляется обязыва- юще-правомочный порядок правового регулирования. Отечественный опыт, как и опыт многих зарубежных стран, однозначно говорит о том, что там, где речь идет о государственной власти, любые свободные действия необходимо
совершать на основе и в рамках законов и по управомочию государства.
В научных работах по общей теории права приводится следующая клас- сификация юридических норм, используемых в правовом регулировании, которую необходимо знать, поскольку она в той или иной мере относится и к государственному и муниципальному управлению:
регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предо- ставления участникам прав и возложения на них обязанностей. Эти нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие;
охранительные нормы, направленные на регламентацию мер юриди- ческой ответственности и порядка применения санкций (государственно- принудительных мер). Эти нормы различаются по видам юридической ответственности;
специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и раз- вертывания регулятивных и охранительных норм. Среди них выделяют: общие (общезапретительные) — фиксирующие в обобщенном виде опре- деленные элементы общественных отношений;
дефинитивные нормы, закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории (к примеру, понятия и определения в норма- тивных правовых актах);
декларативные (нормы-принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм;
оперативные нормы — предписания по отмене действующих нор- мативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок и др.;
коллизионные нормы, регулирующие выбор между нормами права. Любые управленческие действия должны совершаться в рамках действу-
ющего законодательства, все принятые решения — своевременно и каче- ственно исполняться. Все субъекты государственно-управленческих отно-
шений обязаны действовать строго определенным образом. Здесь принцип
«разрешено все, что не запрещено законом» не действует. В государствен- ном и муниципальном управлении «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все то, что им не разрешено». Границы свободных действий существенно ограничены. Доминируют дозволение, запрет, обя- зывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность.
Правовое регулирование не является обособленным и изолированным инструментом государственного и муниципального управления, ибо право- вые нормы «пронизывают» весь механизм государственного и муниципаль- ного управления общественными отношениями и процессами, юридически оформляют все его звенья. Само государственное управление необходимо рассматривать как юридическую категорию, которая представляет право- вое воздействие на общественные отношения и процессы.
Органы государственного и муниципального управления осуществляют свои функции двумя группами методов, основанных на властной мотива- ции: административно-правовыми и организационными.
Административно-правовые методы предполагают принятие норма- тивных правовых актов по вопросам, находящимся в компетенции органов государственного и муниципального управления. Это совокупность спосо- бов воздействия органов государственного и муниципального управления на объект управления посредством правовых норм, правовых отношений и правовых актов в пределах своей компетенции.
Административно-правовые методы представляют собой совокупность средств юридического (правового и административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется действу- ющей системой федеральных и региональных законов, нормативных актов местного самоуправления.
Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управ- ленческих связей субъекты не равны и к тому же выполняют разные соци- альные роли. Это неравенство право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регла- ментируя организацию и функционирование исполнительной (админи- стративной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объ- ясняются особенности административно-правового метода.
Административное воздействие органов государственного и муници- пального управления осуществляется в следующих формах:
прямое административное указание, имеющее обязательный харак- тер для управляемой системы (приказ, распоряжение);
установление правил, регулирующих деятельность управляемой системы (положения о структурных подразделениях, нормативы);
разработка рекомендаций по организации и совершенствованию тех или иных процессов в управляемой системе (должностные инструкции, методические указания);
контроль и надзор за деятельностью управляемой системы.
Юридическое воздействие заключается в применении правовых норм, регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления.
Правовые нормы выражаются в различных законодательных актах, положе- ниях, инструкциях, приказах и распоряжениях. Применение правовых норм предполагает использование санкций, которые подразделяются на дисципли- нарные, материальные, административные и уголовно-правовые.
Организационные методы управления представляют собой совокуп- ность организационных воздействий субъекта управления на объект управ- ления, а также на субъект управления, т.е. на самого себя. К организаци- онным методам управления относятся: регламентирование, нормирование, инструктирование и др.
Государственное и муниципальное управление предполагает организа- ционное и распорядительное воздействие. Организационное воздействие выражается в четком распределении функций управления, установлении прав и обязанностей работников, регламентации основных процедур управ- ленческой деятельности. В основе организационных воздействий лежат организационное регламентирование и организационное нормирование.
Организационное воздействие в государственном или муниципальном органе основано на подготовке и утверждении внутренних нормативных документов, регламентирующих деятельность кадров конкретного органа государственного или муниципального управления. К ним относятся:
положение об органе государственного или муниципального управ- ления;
административный регламент;
организационная структура управления;
штатное расписание;
положения о структурных подразделениях;
должностные регламенты государственных служащих.
Эти документы (кроме положения об органе государственного или муниципального управления) могут оформляться в виде стандартов орга- нов государственного и муниципального управления и обязательно вво- дятся в действие приказом руководителя органа государственного или муниципального управления. Данные документы обязательны для всех государственных и муниципальных служащих, их несоблюдение влечет за собой применение дисциплинарных взысканий.
Распорядительные воздействия направлены на достижение поставлен- ных целей управления, соблюдение внутренних нормативных документов или поддержание системы управления государственными и муниципаль- ными органами в заданных параметрах путем прямого административного регулирования. К известным способам распорядительного воздействия сле- дует отнести: приказы, распоряжения, указания, инструкции, целевое плани- рование, нормирование труда, координацию работ и контроль исполнения.
Наиболее категоричной формой распорядительного воздействия явля- ется приказ. Он обязывает подчиненных точно выполнить принятое решение в установленные сроки, а его неисполнение влечет за собой соответствующую санкцию (наказание). Приказ обычно состоит из пяти частей: констатация ситуации или события, меры по устранению недостатков или обеспечению административного регулирования, выделенные ресурсы для реализации решения, сроки исполнения решения, контроль исполнения.
Распоряжение выступает в качестве второго основного вида распоря- дительного воздействия. Оно обязательно для исполнения в пределах конкретной функции управления и структурного подразделения. Распо- ряжение может содержать все перечисленные выше части приказа и, так же как и приказ, обязательно для исполнения перечисленными в нем под- чиненными. Отличие распоряжения от приказа заключается в том, что оно не охватывает все функции государственного или муниципального органа и обычно подписывается заместителями руководителя государственного или муниципального органа.
Указания и инструкции являются локальными видами организаци-
онного воздействия и чаще всего направлены на оперативное регулиро- вание управленческого процесса в короткие сроки и для ограниченного числа государственных и муниципальных служащих. Если указания или инструкции даются в устной форме, то они нуждаются в четком контроле исполнения или должны быть основой высокого доверия в схеме отноше- ний «руководитель — подчиненный».
Целевое планирование является одним из видов планирования деятель- ности органов государственного и муниципального управления. Оно свя- зано с продуманной постановкой целей аппарата указанных органов, разра- боткой критериев их достижения и составлением индивидуальных планов развития государственных и муниципальных служащих.
Нормирование труда выражается в регламентации деятельности органов государственного и муниципального управления посредством различного рода норм и нормативов, касающихся численности аппарата названных органов, количества работников, которые могут находиться в непосред- ственном подчинении руководителя, и др.
Инструктирование и координация работы — это методы руководства, основанные на передаче подчиненному правил выполнения служебных операций.
Наставление — метод однократного применения со стороны руково- дителя, когда он пытается аргументированно объяснить подчиненному целесообразность служебного задания. В случае отказа подчиненного повторная попытка нецелесообразна, так как приведет к потере авторитета руководителя.
С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности — убеждения и принуждения. Это два взаи- мосвязанных «полюса» единого целого, т.е. механизма обеспечения долж- ного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.
С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъясни- тельных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия.
Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогатель- ного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеж- дения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной
ответственности. При необходимости обеспечения общественной безопас- ности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности
с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.
Êоíстèтуцèоííо-ïравовое закреïëеíèе цеëей è заäач орãаíов ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
В правовом регулировании сферы государственного и муниципального управления ключевое значение имеет закрепление целей и задач государ- ства и его административно-территориальных единиц. Цель государства — это исходная категория государственного управления, она отражает желае- мое, возможное и необходимое состояние общества и государства, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически основанная конструк- ция, которую требуется создать и воплотить в жизнь.
Ю. А. Тихомиров видит в целеполагании исходный пункт, своего рода старт правового регулирования. На его взгляд, оно имеет два аспекта — внешние цели, задаваемые общественной системой (политический курс государства, партийные директивы и программы, концепции, уровень и потребности социально-экономического и международного развития), и собственно правовые цели, закрепленные в конституции, законах и иных нормативных правовых актах1.
Кроме того, «законы принимаются и действуют для достижения опре- деленных целей и решения связанных с ними задач. Речь идет о целях двоякого рода: общеполитических, экономических и социальных, уста- новленных в программных и императивных документах, и юридиче- ских целях — законодательства в целом, отрасли, подотрасли, института, закона… Пагубна недооценка выбора целей и подмена их ad hoc текущими запросами. В этом плане следовало бы тщательнее готовить концепции, полнее и точнее определять преамбулы и цели закона как нормативную ориентацию для перехода в новые состояния (регулируемые)»2.
Цели обусловливают основные задачи органов государственного и муниципального управления. Это обеспечение:
прав и свобод человека;
целостности и суверенитета государства;
гражданского мира и согласия;
согласованного функционирования государственных и муниципаль- ных органов;
взаимодействия органов государственного и муниципального управ- ления с институтами гражданского общества и др.
Ключевую роль в государственном целеполагании играют социально- экономические ориентиры. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ
«О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепляет следующее понятие цели социально-экономического развития — это

См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2008.
Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой сфере. № 3. С. 9.
состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участни- ками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятель- ности и характеризуется количественными и (или) качественными пока- зателями.
В. Мельников обращает внимание на то, что «только в начале ХХI в. руководство страны стало осознавать, что в новых условиях задача стра- тегического планирования находится в неразрывной связи с обеспечением национальной безопасности и оказывается приоритетной для социально- экономического развития»1.
Что касается задач социально-экономического развития, то они в ука- занном выше федеральном законе рассматриваются как комплекс взаимоу- вязанных мероприятий, которые должны быть проведены в определенный период времени и реализация которых обеспечивает достижение целей социально-экономического развития.
Проблема классификации и систематизации целей государственного и муниципального управления является предметом исследования, дис- куссии и обсуждения многих специалистов. Можно констатировать, что критерии и подходы к такой классификации еще не являются достаточно устоявшимися и обоснованными единым теоретическим видением.
Главными в государственном и муниципальном управлении являются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. В ст. 7 Конституции РФ закреплена одна из стра- тегических целей Российкого государства, состоящая в проведении поли- тики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Обеспечение достойного уровня жизни и свободного развития граждан как главная цель государственной социальной политики требует наличия измеряемых показателей, характеризующих состояние обеспеченности населения социальными ресурсами. Критериями оценки уровня жизни российских граждан выступают такие показатели, как прожиточный мини- мум и потребительская корзина. Федеральными законами от 24.10.1997
№ 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и от 03.12.2012 № 227-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Рос- сийской Федерации» установлены правовые основы для определения соот- ветствующих показателей.
В демократическом правовом социальном государстве народ не рас- сматривается органами государственной власти как средство развития экономики и торговли. Наоборот, экономика и торговля подчиняются интересам народа. Как природные ресурсы должны ставиться на службу всему народу, свидетельствует опыт Норвегии. Здесь существуют бесплат- ное образование и медицинское обслуживание, государство субсидирует аренду жилья, пенсия равна зарплате рабочего, при рождении ребенка семья получает разовую дотацию около 5000 долл. и свыше 1000 долл. еже-

1 Мельников В. Нормативное регулирование сферы стратегического планирования // Государственная служба. 2012. № 5. С. 68.
месячно до исполнения ребенку 18 лет1. Правда, в Норвегии нефть при- надлежит всему народу, а среди руководителей нефтяных компаний нет миллионеров. «Когда в Норвегии открыли нефть, ее взяло под контроль государство. И за счет сверхприбыли создало резервный фонд, который в этой маленькой стране составляет 83 миллиарда долларов. Вся страна от нефти разбогатела, а не кучка людей»2.
Рациональный подход к целеполаганию в государственном и муници- пальном управлении отличается следующей чертой: «каждая подсистема обладает собственной основной целью, которая носит подчиненный харак- тер относительно основной цели системы территориального образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, города, районы и т.д.). Если у подсистем государства будут разные цели, то достичь основ- ную цель государства окажется невозможно»3.
Российское законодательство не раскрывает содержание понятия
«достойная жизнь». В то же время Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., провозгла- шает, что каждый человек имеет право на жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.
Формирование достойной жизни народа и свободного развития человека во многом зависит от наличия стратегической программы раз- вития страны. В связи с этим академик Н. Н. Моисеев отмечал: «Пра- вительство, которое состоит из людей, не имеющих четкой программы и ясного представления, к чему оно стремится и чего хочет, кроме соб- ственного благополучия, т.е. не имеет стратегического замысла, — опасно для страны. Особенно опасно, если его не имеет лидер — главный поли- тик государства»4. В XX в. из российских политиков стратегию развития государства имело правительство в период руководства В. И. Ленина, И. В. Сталина, Н. С. Хрущева. Представляется, что четкой стратегической программы развития страны уже не имели правительства последующих периодов.
Академик РАН О. Богомолов отмечает: «Чтобы разрабатывать планы социально-экономического развития, должна быть картина будущего. А у нас она отсутствует»5.
Отсутствие четкой государственной стратегии, ориентированной на потребности и интересы народа, ведет к тому, что «Российское государ- ство не всегда реализует экономические, политические, культурные и про-

См.: Россия на перепутье : интервью / Д. Львов ; интервьюер А. Мясников // ЛГ. 2003. 16—22 апр.
«Зажравшиеся»: издалека и в упор : интервью / Б. Панкин ; интервьюер И. Руденко // КП. 2003. 15 апр. URL: http://www.kp.ru/daily/23014/3103/ (дата обращения: 06.11.2015).
Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход : учебник. С. 115.
Моисеев Н. Н. Размышления о современной политологии. М., 1999. С. 21.
Гремучая смесь : интервью / О. Богомолов ; интервьюер О. Назаров // ЛГ. 2014.
№ 51—52.
чие возможности России, его народа, порой действует неадекватно объек- тивным потребностям общественного развития»1.
Цели государственного и муниципального управления неразрывно свя- заны с целями политики. «Цель политики, — как справедливо отмечает М. Н. Марченко, — состоит в том, чтобы утвердить рациональное (раз- умное) в отношениях между людьми или субъектами в рамках общества. Из вышеуказанной цели вытекают и функции политики: 1) поддержа- ние и укрепление целостности общества как сложно дифференцирован- ной системы, обеспечение общественного порядка и организованности;
уменьшение опасности ненужных столкновений между людьми в обще- стве; 3) разработка целей всего общества и составляющих его субъектов, организация и мобилизация ресурсов на их достижение; 4) обеспечение рационального отношения к добыче, сбережению материальных и духов- ных ценностей с тем, чтобы они способствовали утверждению столь же рациональных отношений между людьми (техническая, экологическая, культурная и др. политика); 5) обеспечение предвидения будущего и раци- ональных путей его обеспечения»2.
Типология целей государственного и муниципального управления пре- допределяет различие видов решений органов государственного и муници- пального управления. Общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели реализуются в политических решениях руководящих органов государ- ства в форме общих политических стратегий. Экономические, социальные и другие цели, связанные с функционированием и развитием отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную основу соответ- ствующих политик. Краткосрочные, текущие цели претворяются в адми- нистративных, оперативно-тактических решениях. Проблемы и цели реги- онального и местного масштабов получают отражение в решениях органов власти и управления соответствующих уровней.
При структурировании целей государственного и муниципального управления следует исходить из логики исторического процесса развития государства как системы, в которой каждая предыдущая цель детермини- рует последующую. Естественно, что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает множество иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и дополнять основную цель. Как было отмечено выше, основной стратегической целью, стержнем государственной политики, выступает конституционная цель — создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В настоящее время цели и задачи Российского государства в различных областях жизни довольно подробно определяются в документах, именуемых государственными стратегиями, доктринами и концепциями. По некоторым оценкам, в современной России имеется 30 стратегий и 70 концепций (часть из них изначально принималась для разработки конкретных программ)3.

Бутусова Н. В. О модернизации российской Конституции (цели, задачи, пути осущест- вления) // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 10.
Политология : курс лекций / под ред. М. Н. Марченко. М. : Зерцало, 1999. С. 59.
См.: Калинина Л. Е. Программно-целевая бюрократия: публично-правовой аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 10. С. 14.
Доктрина означает учение, научную или философскую теорию, руко- водящий или политический принцип1. Концепция — это система взглядов на то или иное понимание явлений, процессов2.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Рос- сийской Федерации на период до 2020 года3 определено, что стратеги- ческой целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической кон- куренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реа- лизацию конституционных прав граждан.
Уровень доходов и качество жизни россиян к 2020 г. достигнет показа- телей, характерных для развитых экономик. Это означает высокие стан- дарты личной безопасности, доступность услуг образования и здравоохра- нения требуемого качества, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к культурным благам и обеспечение экологической безопасности.
Системное решение поставленных задач состоит в переходе российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориен- тированному типу развития. Это позволит резко расширить конкурентный потенциал российской экономики за счет наращивания ее сравнительных преимуществ в науке, образовании и высоких технологиях и на этой основе задействовать новые источники экономического роста и повышения благо- состояния.
Для повышения доступности жилья в Концепции запланировано к 2012 г. увеличение объема ввода жилья до 100 млн кв. м; к 2020 г. — до 140— 150 млн. кв. м. Но пока в России строится примерно 70—80 млн кв. м жилья в год.
Как известно, согласно ст. 40 Конституции РФ, каждый имеет право на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нужда- ющимся в жилье, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соот- ветствии с установленными законом нормами. Однако для миллионов рос- сийских граждан положения данной статьи выглядят не более чем пустая декларация. В результате либеральных преобразований предоставление государством бесплатной жилплощади резко сократилось, а в большинстве регионов практически прекратилось. Так, если в 1990 г. получили жилье 1296 тыс. семей, то в 2000 г. — лишь 253 тыс. семей. Кроме того, в России появилось более 4 млн бездомных людей4.
По данным Министерства регионального развития РФ5, в России 38% населения проживают в ветхом и аварийном жилье, 5% живут в общежи-

См.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 173.
Там же. С. 252.
Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.
См.: Глазьев С. Ю., Кара-Мурза С. Г., Батчиков С. А. Белая книга. Экономические реформы в России 1991— 2001 гг. М. : Эксмо ; Алгоритм, 2003. С. 109.
Министерство регионального развития Российской Федерации упразднено Указом Президента РФ от 08.09.2014 № 612 в целях дальнейшего совершенствования системы госу- дарственного управления. — Примеч. ред.
тиях и коммуналках, 1% — в вагончиках и бараках, 1/3 населения живет без комплексного благоустройства1.
В настоящее время в Российской Федерации доля ветхого и аварийного жилищного фонда составляет 3,1% жилья2.
Для решения жилищной проблемы россияне должны иметь другую зар- плату и возможность брать кредиты под более низкие проценты. По дан- ным Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстроя)3, самостоятельно могут купить дом или квартиру 6% россиян, еще 22% могут это сделать при помощи займа, а 72% населения вообще не имеют возможности улучшения жилищных условий, потому что банки отказываются предоставлять им ссуды из-за низкой зарплаты.
Как видно, избранные цели, связанные с доступностью жилища, не обе- спечены в полной мере правовыми решениями и адекватными ситуации действиями органов государственного и муниципального управления.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года4 определено, что ее необходимо рассматривать как официально признанную систему стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние
национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу.
В Стратегии в состав стратегических национальных приоритетов вклю- чены важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Рос- сийской Федерации, осуществляется устойчивое социально-экономиче- ское развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и террито- риальной целостности.
Стратегия закрепила национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу, которые заключаются:
в развитии демократии и гражданского общества, повышении конку- рентоспособности национальной экономики;
обеспечении незыблемости конституционного строя, территориаль- ной целостности и суверенитета Российской Федерации;
превращении Российской Федерации в мировую державу, деятель- ность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.

См.: Сенчагов В. Новые угрозы экономической безопасности и защита национальных интересов России // Проблемы теории и практики управления. 2013. № 10. С. 11.
См.: Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Россий- ской Федерации : монография / под ред. В. А. Баранова, О. Н. Петюковой. М. : Проспект, 2015. С. 5.
В целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной вла- сти Указом Президента РФ от 01.11.2013 № 819 Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой) преобразовано в Министерство строи- тельства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой). — При- меч. ред.
Утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537.
Для обеспечения национальной безопасности Российская Федерация, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасно- сти, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития:
повышение качества жизни российских граждан путем гарантирова- ния личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения;
экономический рост, который достигается прежде всего путем разви- тия национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал;
наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, кото- рые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства;
экология живых систем и рациональное природопользование, под- держание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны;
стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнер- ство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства.
В Стратегии закреплены основные характеристики состояния нацио- нальной безопасности, которые включают:
уровень безработицы (доля от экономически активного населения);
децильный коэффициент (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения);
уровень роста потребительских цен;
уровень государственного внешнего и внутреннего долга в процент- ном отношении от ВВП;
уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры, обра- зования и науки в процентном отношении от ВВП;
уровень ежегодного обновления вооружения, военной и специальной техники;
уровень обеспеченности военными и инженерно-техническими кадрами.
Основные направления деятельности Правительства Российской Феде- рации на период до 2018 года1 определяют в качестве основной цели Пра- вительства РФ повышение конкурентоспособности российской экономики на основе интенсивного роста производительности труда. Наряду с этим Правительству РФ предстоит обеспечить устойчивое и динамичное повы- шение качества жизни россиян, решение демографических, социальных и экологических задач, надежное обеспечение национальной безопасности. Заявленные цели, как и прежде, не реализуются в полной мере, их зако- нодательное и правоприменительное обеспечение несовершенно, к тому же
запаздывает или откладывается на неопределенные сроки.
Обращает на себя внимание и тот факт, что в современной России целе- вые установки развития государства и общества формулируют Президент

1 Утверждены Правительством РФ 14 мая 2015 г.
и Правительство РФ. Государственная Дума РФ из процесса целеполага- ния в государственном управлении фактически исключена.
Нельзя не согласиться с теми специалистами, которые утверждают:
«Ориентиры должны формулироваться в обществе, закрепляться в зако- нодательстве, а затем реализовываться исполнительной властью.
Законодательная власть формируется населением через выборы. Актив- ным слоем между населением и государством являются политические пар- тии, каждая из которых должна иметь политическую программу. Сформи- рованная политическая программа и является тем ориентиром, который будет реализовывать партия, пришедшая к власти. А партия, пришедшая к власти, — это депутаты, составляющие большинство в законодательных органах. В рамках реализации политической программы депутатами дол- жен быть разработан план принятия законов, которые затем реализует исполнительная власть. Отчет о принятии законов, социальном результате от их реализации является основанием для того, чтобы остаться на следу- ющий срок, либо уступить место другой партии»1.
Национальные цели и задачи приходится формулировать с учетом реко- мендаций международных документов. Так, в соответствии с рекоменда- циями конференций ООН России, как и другим государствам, до 2005 г. следовало разработать национальную стратегию устойчивого развития. И большинство стран такую работу провели. В России был принят ряд промежуточных документов, но с 2004 г. работа над государственной стра- тегией устойчивого развития и проектом федерального закона «О госу- дарственной политике по обеспечению перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» была прекращена2.
Концепция устойчивого развития, изначально разрабатывавшаяся с активным участием советских (российских) ученых, при поддержке СССР и Российского государства получила закрепление и развитие в рос- сийском законодательстве об окружающей среде. Необходимость ее разра- ботки и реализации с учетом специфики России предусмотрена в двух спе- циальных указах Президента РФ: от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспе- чению устойчивого развития» и от 01.04.1996 № 440 «О Концепции пере- хода Российской Федерации к устойчивому развитию».
В этих президентских актах вполне раскрыт существенный потенциал Концепции устойчивого развития, как для последовательного решения острейших экологических проблем России, так и для обеспечения сбалан- сированного социально-экономического развития, отвечающего интересам общества. В последнем указе концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию Президент РФ вполне обоснованно оценивал как объективное требование времени.
Однако по оценке некоторых специалистов, «абстрактная прогрессив- ность Основных положений и Концепции перехода к устойчивому раз-

Калинина Л. Е. Программно-целевая бюрократия: публично-правовой аспект. С. 13.
См.: Бутусова Н. В. О модернизации российской Конституции (цели, задачи, пути осу- ществления). С. 9—10.
витию предопределила то, что они полностью игнорировались при при- нятии государственных решений. Игнорирование, как идей устойчивого развития, так и утвержденных Президентом указов последовательно про- должается с момента их принятия до настоящего времени. Скажем, Указ 1996 г. прямо предписывал правительству руководствоваться Концепцией при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, при подготовке нормативных документов и т.д. Правительство же демон- стративно этого не делало, поскольку все его программы развития были ориентированы исключительно на экономические показатели. Несмотря на то, что Указ поручал правительству подготовить и утвердить в 1996 г. детально прописанный проект Государственной стратегии устойчивого развития, этого так и не было сделано (хотя проект был подготовлен). Согласованный вариант стратегии не был подготовлен из-за противодей- ствия ведомств экономического и финансового блока.
Отнесись наши экономисты к идее устойчивого развития более вни- мательно и будь они более открыты к мнениям специалистов в других областях, у нас могло не быть сегодняшнего уровня бедности подавляю- щей части населения, роста загрязнения и полной зависимости экономики от нефтяной иглы в худших традициях бывшего СССР»1.
Следует обратить внимание на то, что, по оценке авторитетных зарубеж- ных экспертов ЮНЕСКО и ВОЗ, «выживаемость русских достигла крити- ческой отметки»2.
Они периодически проводят исследования динамики уровня жизни и, по терминологии этих организаций, зависимости «жизнеспособности народов» от социально-экономической политики правительства и эколо- гической ситуации в той или иной стране. Коэффициент жизнеспособ- ности измеряется по пятибалльной шкале и характеризует возможность сохранения генофонда, физиологического и интеллектуального развития нации в условиях продолжения социально-экономической политики пра- вительства, осуществляемой на момент обследования конкретной страны. При этом учитывается и реальная экологическая обстановка, как бы сопро- вождающая такую политику.
Согласно исследованиям ЮНЕСКО и ВОЗ, коэффициент жизнеспо- собности народа России в 1992—1993 гг. был оценен 1,4 балла.
В 1992—1993 гг. пяти баллов не имела ни одна страна мира.
Четыре балла получили Швеция, Голландия, Бельгия, Дания, Ислан- дия. «Тройку» получили США, Япония, Германия и другие индустриально развитые страны, а также новые индустриальные (Тайвань, Южная Корея, Сингапур, Малайзия и др.)3.
Балл от 1 до 1,4 рассматривается экспертами, по существу, как смерт- ный приговор нации. Этот диапазон означает, что вследствие социально- экономической политики правительства и постоянного ухудшения эколо-

1 Ларин В., Мнацаканян Р., Честин И., Шварц Е. Охрана природы России: от Горбачева до Путина. М., 2003. С. 98.
2 Зеленый мир. 1994. № 14. С. 14.
3 См.: Бринчук М. М. Безответственность в современном экологическом праве // Госу- дарство и право. 2010. № 11. С. 65.
гической ситуации население обречено либо на постепенное вымирание, либо на деградацию. «Воспроизводимые» поколения будут отличаться физиологической и интеллектуальной неполноценностью, существуя лишь за счет удовлетворения естественно-природных инстинктов. Эти поколе- ния не смогут аналитически мыслить, ибо у них не будет способностей к самостоятельному мышлению.
Балл ниже 1,5 означает также, что население страны все более воспри- имчиво к инфекциям и болезням и характеризуется возрастающим уров- нем нетрудоспособности. Личная и творческая индивидуальность такого населения постоянно снижается. ВОЗ и ЮНЕСКО именуют этот процесс
«обезличиванием и дебилизацией»1.
В докладе РАН «Россия на пути к современной динамичной и эффек- тивной экономике», представленном Президенту России в 2013 г., отмеча- ется следующее:
«Крайнюю обеспокоенность вызывает состояние здоровья населения, которое характеризуется устойчивой негативной динамикой — это сказы- вается как на социальном самочувствии населения, так и на качестве тру- довых ресурсов. Здоровье каждого следующего поколения хуже здоровья предыдущего, особенно в детском и подростковом возрасте, что является фактором, угрожающим безопасности страны.
Продолжает увеличиваться заболеваемость практически по всем клас- сам болезней. Значительно выросла заболеваемость патологиями, приво- дящими к смерти.
Беспокойство вызывает состояние здоровья детей и, особенно, подрост- ков. В настоящее время рождаются больными или заболевают более трети новорожденных (в 2010 г. — 35,5%, в 1990 г. — 14,8%). С 1991 г. первичная заболеваемость детей в возрасте до 14 лет увеличилась в 2 раза, а детей подросткового возраста (15—17 лет) — в 2,5 раза. При этом, по данным научных исследований, реальный уровень заболеваемости в 1,5—2 раза выше, чем по данным официальной статистики.
По оценкам специалистов, проблемы в репродуктивной сфере имеют 70% девушек и 50% юношей, каждый пятый подросток в будущем не смо- жет иметь детей»2.
Устойчивое развитие предполагает научно обоснованное, т.е. основан- ное на глубоких, всесторонних, системных научных исследованиях, госу- дарственное управление всеми сферами жизни общества, в котором достиг- нуты:
гармоничное взаимодействие человека и общества;
преодолена социально-экономическая и духовная дисгармония и соз- даны условия для гармоничного развития каждого индивида, развития сферы разума и духа.
По большому счету речь идет о переходе на качественно новую цивили- зационную модель развития, принципиально отличающуюся от современ- ной технотронной модели.
1 Зеленый мир. 1994. № 14. С. 14.
2 Россия на пути к современной динамичной и эффективной экономике / под ред. А. Д. Некипелова, В. В. Ивантера, С. Ю. Глазьева. М., 2013.
При этом «на каждое государство и гражданское общество ложится ответственность не только перед настоящими, но и перед будущими поко- лениями за то, чтобы не опоздать с практической реализацией стратегии перехода к устойчивому развитию»1.
Цели государственного и муниципального управления не должны носить волюнтаристского характера и призваны отвечать системе требо- ваний, проверенной мировой практикой. Они должны быть научно обо- снованными, обусловленными объективными тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь достаточное ресурсное обе- спечение и системную организацию. Кроме того, цели государственного и муниципального управления должны быть:
конкретными;
измеримыми;
достижимыми;
релевантными (уместными);
согласованными по времени.
Цель государственного и муниципального управления рекомендуется формулировать так, чтобы имела место именно постановка цели (жела- тельно с количественными критериями), а не общая декларация о намере- ниях. Выяснив с максимально возможной точностью то, что нужно достичь, необходимо рассматривать, как именно достичь поставленных целей.
Цели государственного и муниципального управления должны иметь соответствующее ресурсное обеспечение. Ресурсы выступают важнейшим элементом в механизме государственного управления. Как известно, реали- зация управленческого решения, действие закона есть организуемый про- цесс перевода его норм в реальное поведение граждан и функционирование институтов общества, протекающий циклически, системно, с использова- нием комплекса средств для достижения его цели. Необходимо отметить важность и значимость следующих ресурсов государственного и муници- пального управления: кадровые ресурсы, ресурсы права, ресурсы демокра- тии, ресурсы организации.
Кадровые ресурсы имеют ключевое значение для достижения целей
государственного и муниципального управления. В связи с этим трудно не согласиться со следующей мыслью О. Бисмарка: «С хорошими чиновни- ками и плохими законами управление возможно. С плохими чиновниками не помогут никакие законы».
Рассматривая ресурсы права, следует учитывать, что любые цели, кото-
рые ставятся в государственном и муниципальном управлении, должны оцениваться с точки зрения их соответствия правовым требованиям (спра- ведливости, правды, гуманизма), закрепляться законодательно и прово- диться в жизнь с опорой на силу законов и государственных механизмов осуществления последних. Только в этом случае цели государственного и муниципального управления не останутся на бумаге или в речах лидеров, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей, практически реали- зовываться.

1 Бутусова Н. В. О модернизации российской Конституции (цели, задачи, пути осущест- вления). С. 10.
Сущность ресурса демократии заключается в том, что представители общественных групп должны знать цели государственного и муниципаль- ного управления и разделять их, желать их реализации и быть способны практически работать в этом направлении. А для того чтобы участие людей в осуществлении целей государственного и муниципального управ- ления было осознанным и активным, необходимо доверие к этим целям и реальное ощущение людьми совпадения результатов реализации целей с их потребностями и интересами.
Значимость и необходимость ресурса организации как упорядочения,
рационализации системы государственного и муниципального управления заключается в том, что организация позволяет рационализировать и облег- чить выработку целей государственного и муниципального управления.
Отсутствие необходимых ресурсов является часто основной причиной невыполнения поставленных целей и задач государственного и муници- пального управления.
Особенности целеполагания имеются в сфере правосудия. В связи с этим обратим внимание на правовую позицию Конституционного Суда РФ относительно цели правосудия. Так, в Постановлении Консти- туционного Суда РФ от 16.05.2007 № 6-П сформулирована следующая правовая позиция: «…Правосудие по самой своей сути признается тако- вым лишь при условии, что оно отвечает закрепленному в Конституции Российской Федерации, ее вводных положениях, а также в международно- правовых документах (в частности, в статье 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статье 14 Международного пакта о граждан- ских и политических правах, статье 8 Всеобщей декларации прав человека) требованию справедливости и обеспечивает эффективное восстановле- ние в правах. Ограничение возможности пересмотра судебных решений, не отвечающих требованиям законности, обоснованности и справедливо- сти, имеет следствием нарушение баланса в защите таких конституцион- ных ценностей, как справедливость и правовая определенность, влекущее причинение вреда гарантируемым Конституцией Российской Федерации правам и свободам человека и гражданина, защита и восстановление кото- рых являются конституционной целью правосудия» (п. 3).
Нельзя не согласиться с теми, кто считает, что «главным правовым и управленческим требованием и одновременно основным критерием оценки государственного управления является его безусловное и неукос- нительное соответствие конституционным нормам и принципам»1.
Сегодня очевидно, что стратегическая цель и основные приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., вероятнее всего, не будут достигнуты. Например, разве можно обеспечить доступность услуг здравоохранения требуемого качества при следующих тенденциях в этой сфере. Как известно, ВОЗ оценивала организацию первичной медико-санитарной помощи в СССР как одну из лучших в мире. Но с приходом рынка все советское стало постепенно

1 Писаревский Е. Л. Качество государственного управления: проблемы целеполагания // Административное право и процесс. 2013. № 10. С. 8.
отбрасываться как архаичное и ненужное. С 1995 по 2012 г. было закрыто 8000 фельдшерско-акушерских пунктов и сокращено 77% фельдшеров. За последние 15 лет в два раза уменьшилось число больниц и амбулаторно- поликлинических учреждений в России, причем поликлиник — более чем на 6000. Закрыто также 27% диспансеров, 10% станций скорой помощи, 10% санаторно-курортных организаций. Дефицит врачебных кадров в Рос- сийской Федерации составляет около 40 тыс. человек, среднего медперсо- нала — 270 тыс. человек. В первичном звене у нас примерно в 2—2,5 раза меньше врачей, чем необходимо по всем нормативам ВОЗ. Если доля финансирования здравоохранения доходит до 20% ВВП, а в странах Организации экономического сотрудничества и развития минимально допустимый уровень государственных расходов на эту сферу составляет не менее 7%, то в России планируют снижение финансирования сферы здравоохранения до 2,8% ВВП. Сейчас норма времени на осмотр одного пациента у педиатра 7 мин, у хирурга — 5. А будет 3,5 и 2,5 мин соответ- ственно. В ноябре 2014 г. в более чем 40 городах страны прошли акции протеста медработников1.
Целевые установки органов государственного и муниципального управ- ления порождают в обществе немало критических оценок. Приведем дан- ные социологического опроса из доклада экспертов Центра стратегиче- ских разработок «Изменения политических настроений россиян после президентских выборов», опубликованного на его сайте 23 октября 2012 г. На вопрос о том, какова цель сегодняшней российской власти, 29% опро- шенных ответили, что власть не может объяснить свои цели народу, 26% — что цель власти — личное обогащение, 22% — что власть не хочет объяснять свои цели народу, 15% — что власть хочет построить сильное авторитарное государство и лишь 12% — что власть хочет построить сильное демократи- ческое государство с либеральными ценностями. Таким образом, если сум- мировать первые четыре позиции, получается, что подавляющее большин- ство респондентов полагают, что власть, так или иначе, работает в своих интересах. Особую озабоченность вызывает высказанная опрошенными позиция о том, что власть не может объяснить свои цели народу: то ли сама не понимает, по какому курсу ведет страну, то ли боится озвучить свою позицию народу, то ли не в состоянии ее высказать и публично отстаивать. В соответствии с методикой оценки положительных и отрицательных характеристик российской власти были получены следующие результаты. Заслугами сегодняшней российской власти, отмеченными более чем поло- виной респондентов, являются: стремление решить демографическую про- блему — выплаты на рождение ребенка, материнский капитал, попытка поднять рождаемость в стране (57%); способность «красиво говорить» (54%); борьба с терроризмом (53%); развитие высоких технологий (51%). К худшим проявлениям российской власти, также отмеченным не менее чем половиной опрошенных, относятся: постоянный рост цен на ЖКХ (94%); плохое решение жилищного вопроса (81%); развал экономики и сельского хозяйства (75%); постоянные разговоры о борьбе с корруп-

1 См.: Егоров Г. Доктора вызывали // ЛГ. 2014. № 50.
цией и отсутствие реальных действий (70%); стремление любыми путями удержаться у власти (67%); клановость (66%); введение единого государ- ственного экзамена — ЕГЭ (64%); неумение наладить законность и порядок в стране (62%); плохой контроль за исполнением указаний (62%); стрем- ление делать «как лучше для себя» (58%); снижение количества бюджет- ных мест в вузах (58%); несоблюдение законов собственной страны (57%); неэффективная социальная политика (53%); оглупление народа (52%); оторванность от народа (51%)1.
Ю. А. Тихомиров отмечает «отсутствие в механизме целеполагания федеративного аспекта, т.е. строгого согласования целей, устанавливае- мых на федеральном уровне, на региональном уровне — самостоятельно или путем конкретизации федеральных целей. Эти цели должны быть “привязаны” к соответствующим федеральным и региональным органам, во избежание параллелизма или дублирования их деятельности. Органы исполнительной власти должны подчинить достижению целей свою дея- тельность — издание правовых актов, материально-финансовые, организа- ционные, методические, контрольные и иные действия. Пока же в цикле управления “разорваны” указанные элементы»2.
Правовое реãуëèроваíèе фуíкцèй ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
Достижение целей и решение поставленных задач в сфере государствен- ного и муниципального управления непосредственно связаны с выполне- нием функций государственного и муниципального управления. Как отме- чает Н. И. Глазунова, функция — это производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция — на процесс достижения цели и решения задач3.
Законодатель не дает определения понятия «функции органов госу- дарственного управления». Перечня функций органов государственного управления нет ни в Конституции РФ, ни в законах, регламентирующих деятельность федеральных органов государственного управления. Вместе с тем этот термин широко используется в нормативных правовых актах и многими специалистами в области государственного и муниципального управления.
Слово «функция» в переводе с латинского языка означает «соверше- ние», «исполнение».
Функция государственного управления — властное и регулирующее воздействие государства и его органов на общественные процессы. Функ- ции государственного управления отражают суть государства, выражают

См.: Тихомиров Ю. А. Гражданское общество в фокусе права // Журнал российского права. 2013. № 10.
Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М. : Формула права, 2007. С. 270.
См.: Глазунова Н. И. Государственное и муниципальное (административное) управле- ние : учебник. М. : Проспект, Велби, 2006. С. 125.
управленческое и социальное назначение государства. Деятельность госу- дарственных органов и должностных лиц можно представить как непре- рывный процесс выполнения управленческих функций.
К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое воз- действие. Различают функции государственного управления по предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управ- ленческих компонентов (как).
Содержание любой управленческой функции, по В. И. Кноррингу1, состоит из двух компонентов:
анализа состояния системы, контроля ее основных параметров, коли- чественного определения тех факторов, которые выводят систему из состо- яния равновесия, и причин их появления;
определения состава мероприятий, направленных на оптимизацию процесса управления.
Одним из первых исследователей функций управления является А. Файоль. Он писал, что управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать:
предвидеть, т.е. учитывать грядущее и вырабатывать программу дей- ствия;
организовывать, т.е. строить двойной — материальный и социаль- ный — организм предприятия;
распоряжаться, т.е. заставлять персонал надлежаще работать;
координировать, т.е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;
контролировать, т.е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям2.
В научной и учебной литературе по государственному управлению еди- ной точки зрения на состав функций государственного управления не сло- жилось.
В американской школе управления наиболее распространено признание четырех основных функций управления, к которым относятся: планирова- ние, организация, стимулирование и контроль.
Российская школа управления выделяет следующие основные функ- ции: целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, организа- цию, координацию, мотивацию, учет и контроль, коммуникацию, принятие решений3.
Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов считают, что к функциям государ- ственного управления относятся: исполнительная, правозащитная, соци-

См.: Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления : учебник. М. : Норма, 2009. С. 49.
См.: Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление — это наука и искусство : сб. ст. М. : Республика, 1992. С. 45.
См.: Теория управления : учебник / под общ. ред. А. Л. Гапоненко, А. П. Панкрухина. М., 2004. С. 88.
ально-экономическая, обеспечение законности и соблюдение конституци- онного порядка в стране, регулирующая, охранительная1.
А. И. Радченко выделяет общие и частные функции государственного и муниципального управления2. К общим функциям государственного и муниципального управления, на его взгляд, относятся:
прогнозирование, программирование и планирование социально-эко- номического развития территориального образования и контроль выполне- ния планов и программ;
организация деятельности органов государственного и муниципаль- ного управления;
контроль цен и тарифов;
учет записи актов гражданского состояния;
регулирование функционирования хозяйства территориального образования.
В качестве частных функций государственного и муниципального управления А. И. Радченко рассматриваются управление здравоохране- нием, управление образованием, управление социальной защитой населе- ния и т.д.
По критерию содержания, характера и объема воздействия функ- ции государственного и муниципального управления можно разделить на общие и специфические.
Анализ законодательства, регулирующего сферу государственного и муниципального управления, показывает, что к общим функциям госу- дарственного и муниципального управления относятся: анализ и оценка, прогнозирование, целеполагание, планирование, программирование, при- нятие государственных решений, организация, мотивация, регламентация, контроль, координация, регулирование, распорядительство, мониторинг.
Кратко охарактеризуем содержание указанных выше функций.
Анализ и оценка — непременное условие принятия оптимального госу- дарственного решения и достижения желаемого результата. Нормально управлять, опираясь на домыслы, предположения и ощущения, невоз- можно. В основе анализа должны лежать научные знания и учет реальных условий общественного развития, достоверная информация о состоянии управляемого объекта и наличии в распоряжении управляющего субъекта необходимых ресурсов.
Прогнозирование (предвидение, предсказание) — представление субъ-
екта государственного управления о возможном состоянии и изменениях управляемого объекта в процессе реализации управленческого решения. Чтобы предвидеть, говорил Огюст Конт, надо знать, а чтобы грамотно управлять — надо предвидеть и соответствующим образом планировать. Поэтому каждый прогноз должен опираться на достоверные знания и учи- тывать материально-экономические, правовые, интеллектуально-кадровые,

См.: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М. : Норма ; ИНФРА-М, 2010. С. 60—61.
См.: Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: систем- ный подход : учебник. С. 115.
социокультурные, национально-психологические и другие возможности общества.
Целеполагание — процесс обоснования целей государства и субъектов
государственного управления.
Планирование — важнейшее средство проведения в жизнь социально- экономической политики. Дело не только в постановке целей, формули- ровке задач и показателей, а прежде всего — в определении необходимых для их достижения ресурсов, максимально конкретном определении сро- ков и исполнителей, форм и методов организации исполнения, поэтапном контроле деятельности управляющего субъекта и всех тех, силами которых обеспечивается выполнение плановых заданий.
Программирование — процесс определения конкретных ориентиров
социально-политического и экономического развития, осуществляемый путем разработки и утверждения соответствующих концепций и программ. Программирование позволяет мобилизовать имеющиеся материальные, финансовые, кадровые и организационные ресурсы, сконцентрировать вни- мание на достижении стратегически привлекательных целей общественной
значимости.
Принятие государственного (управленческого) решения. Управленче- ское решение — это идеальная модель будущего состояния объекта, воля управленца, реализуемая в пределах предоставленных ему полномочий. И неважно, каково это решение по форме — закон или подзаконный акт, документ, выражающий единоличную или коллегиальную волю; общего- сударственное или локальное; стратегическое или оперативное; долгосроч- ного или краткосрочного действия.
В каждом из них получают официальное закрепление миссия, замыслы, цели и задачи управляющего воздействия, определяются пути, способы и ресурсы решения поставленных задач, устанавливается порядок согласо- вания усилий взаимодействующих структурных элементов, определяются условия, наличие которых гарантирует возможность раскрыться таланту и профессиональному потенциалу каждого исполнителя.
Организация — формирование системы государственного и муници-
пального управления и обеспечение ее нормальной деятельности. Цель — обеспечение разумного разделения и кооперации труда, строгое разграни- чение прав и обязанностей государственных и муниципальных служащих, гарантированность должной исполнительской дисциплины и персональ- ной ответственности каждого чиновника. Организация включает в себя регламентацию, координацию, субординацию, регулирование, мотивацию, инструктирование и немало других составляющих. При этом не следует забывать, что суть данной функции в сфере государственного и муници- пального управления состоит в непосредственной организации государ- ственной и общественной жизни.
Однако реализация данной функции в сфере государственного и муни- ципального управления, как правило, находится на крайне низком уровне, поскольку длительное время чиновники фактические освобождали себя от нее, проповедуя тезис о том, что рынок все отрегулирует. На деле такое поведение высшего эшелона государственной власти привело страну
«к хозяйственной разрухе (слегка припудренной гламуром) и постыдной зависимости от развитых стран»1.
Мотивация — побуждение участников государственно-управленческих
отношений к достижению поставленных целей. При этом следует обратить внимание на мнение тех специалистов, которые считают, что определенные силы рассчитывают на установление мирового господства путем «манипу- ляционного контроля над всеми субъектами военного противостояния. В отличие от прежних моделей такого рода под управленческий контроль берутся не сами объекты, а их мотивации. Боевые операции с традицион- ными для прежних эпох вводом войск и оккупацией территорий теряют актуальность. Все решаемые посредством них задачи могут быть достиг- нуты теперь в ином, не силовом формате»2.
Регламентация — упорядочение, распоряжение, предписание, отвечает
на вопросы: в каких пределах, где, когда и чем должен заниматься каждый, начиная с руководителя и заканчивая рядовым исполнителем. Реализуется посредством административных и должностных регламентов, инструкций, уставов, положений.
Учет и контрольно-надзорная деятельность — важнейшая функция
государственного управления и оценки его результатов, процесс накопле- ния, анализа и обобщения управленческой информации и использования ее для регулирования управленческих отношений.
Представляется, что в современных условиях государственный кон- троль и надзор необходимо сконцентрировать на следующих основных, проблемных показателях развития страны:
численность населения;
индекс развития человеческого потенциала;
объем и темпы роста ВВП;
уровень развития промышленности, в первую очередь машинострое- ния и станкостроения;
уровень развития сельского хозяйства;
уровень и качество развития образования и науки;
уровень и качество медицинского обслуживания;
уровень развития культуры;
уровень безопасности личности, общества и государства.
По справедливому мнению О. Богомолова, «российские власти предпо- читают судить о ходе реформ по показателям, не отражающим действи- тельное состояние общества. К достижениям относятся снижение инфля- ции, увеличение золотовалютных резервов, бездефицитный бюджет, темпы роста ВВП и средних доходов населения.
Между тем к таким последствиям реформ, как обнищание населения, сокращение продолжительности жизни людей, ухудшение их психического и физического здоровья, качества питания, жилищных условий, деграда- ция науки, культуры, общественной морали, рост преступности, стараются

Воеводина Т. Пора работать // ЛГ. 2015. 11 фев. (№ 6).
Якунин В. И., Багдасарян В. Э., Сулакшин С. С. Новые технологии борьбы с российской государственностью. М. : Научный эксперт, 2009. С. 16.
не привлекать внимания, избегать конкретных показателей. А это как раз то, что говорит о реальном качестве жизни, об истинном состоянии соци- ального капитала»1.
Координация — обеспечение согласованных действий различных участ-
ников отношений в управляемой сфере.
В нормативных правовых актах хорошо представлена функция коор- динации. Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» несколько раз упоминает функцию координации в деятельности Правительства РФ.
Применительно к координации деятельности органов государственного управления федерального уровня утвержден Типовой регламент взаимо- действия федеральных органов исполнительной власти2.
Что касается координации деятельности органов государственного управления субъектов РФ и органов муниципального управления, то здесь действуют Правила взаимодействия органов государственной вла- сти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной вла- сти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 12.08.2004 № 410.
Кроме того, действует Положение о взаимодействии и координации дея- тельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федера- ции и территориальных органов федеральных органов исполнительной вла- сти, утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.12.2005 № 725. Регулирование — установление режима взаимодействия субъекта и объ-
екта управления.
Распорядительство — властное решение конкретных вопросов, возника- ющих в управляемой сфере.
Мониторинг — особое состояние (вид) контроля, когда объектом спе- циального систематического наблюдения (отслеживания) и анализа ста- новятся динамика и качество деятельности субъектов, ее нормативное регулирование. В некоторых ситуациях, когда мониторинг в значительной степени институционализирован (формализован), он служит для реализа- ции особых задач, его считают самостоятельным видом контрольной дея- тельности. Например, осуществляет деятельность Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), являющаяся надзор- ным органом, постоянно отслеживающим финансовые потоки на основа- нии правового и нормативно-методического регулирования.
В соответствии с ч. 7 ст. 7 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимате- лей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муници- пального контроля» Правительство РФ утвердило Правила формирова- ния и ведения федеральной государственной информационной системы
«Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов»3.

Богомолов О. Большевики и бароны-разбойники // ЛГ. 2003. 2—8 июля.
Утвержден постановлением Правительства РФ от 19.01.2005. № 30.
Утверждены постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 № 1443.
Специфические функции государственного и муниципального управле- ния отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование и др.
Интерес представляет точка зрения Ю. М. Доровских, который считает, что деятельность государственных служащих проявляется (осуществля- ется) в следующих функциях:
правоприменительная функция — реализация полномочий регулятив-
ного и распорядительного характера; осуществление государственных пол- номочий от имени государства либо государственного органа при исполне- нии служебных обязанностей;
правотворческая функция — разработка и принятие нормативных
правовых актов, выдача юридически властных предписаний для различ- ных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их под- готовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.п.;
регулирующая функция — разработка и реализация государственной
политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полно- мочий и действий, т.е. применение мер государственного принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;
организационная функция — обеспечение практической реализации
компетенции государственных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т.д.);
правозащитная функция — осуществление мер по обеспечению
и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязан- ностей перед государством; государственных и иных органов — перед граж- данами1.
Состав общих и специфических функций для каждого уровня государ- ственного и муниципального управления определяется на основе компе- тенции, устанавливаемой законодательством.
В соответствии с поручением Правительства РФ Институт законода- тельства и сравнительного правоведения провел анализ законодательных актов, регулирующих функции федеральных органов исполнительной вла- сти. Анализу было подвергнуто более 500 федеральных законов, а также положений о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Методика поручения была согласована с Аппа- ратом Правительства РФ и включала рассмотрение следующих функций федеральных органов исполнительной власти: выработка и реализация политики (в сфере отрасли), регулирующая, аналитическая, координа- ционная, разрешительная, контрольно-надзорная. Анализ выявил более
1 См.: Доровских Ю. М. Правовые и организационные основы системы государственной службы России (О Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации // Трудовое право. 2004. № 2. С. 55—56.
5035 функций, из которых 2682 — регулятивные, 496 — надзорно-кон- трольные, 572 — разрешительные1.
Функции органов государственного и муниципального управления вытекают из целей, поставленных перед ними. Однако на практике «функ- ции органа складываются стихийно, на основе текущих указаний “сверху” и саморегулирования, в результате чего и возникают “избыточные” функции»2.
Для преодоления стихийности в определении функций государствен- ного и муниципального управления важно скорейшее принятие федераль- ного закона «О федеральных органах исполнительной власти». Проект этого закона был разработан еще в 1994 г. В нем, в частности, содержится специальная статья, закрепляющая общие функции федеральных органов исполнительной власти. Конкретные функции, вытекающие из особенно- стей установленной законом сферы деятельности конкретного федераль- ного органа исполнительной власти, должны определяться положениями о них.
Для успешной реализации функций государственного управления тре- буется высокий уровень интеллекта, так как они носят преимущественно интеллектуальный характер. Неспособность высшего эшелона государ- ственной власти выполнять государственные функции на надлежащем интеллектуальном уровне ведет к деградации общества и государства. Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, «Союз ССР как государственно- правовое образование разрушили некомпетентность или, мягко говоря, дилетантство, властолюбие и безнравственность тех, кто составлял так называемую номенклатуру и входил в ее руководящее звено»3.
В завершение отметим, что в юридической практике государственных и муниципальных органов иногда вместо функций органов государствен- ного и муниципального управления (системы управляющих воздействий) описываются задачи этих органов. В результате такого подхода известно, что органы государственного и муниципального управления должны делать, но непонятно как, посредством каких функций.
Êрèзèсíые явëеíèя в ïравовоì оáесïечеíèè ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя: ïрèчèíы è аëьтерíатèвы ïреоäоëеíèя
На итоговой пресс-конференции 2014 г. Президент России В. В. Путин признал очевидное: «…Нами многое не сделано из того, что мы плани- ровали сделать, и говорили, что мы должны сделать по диверсификации нашей экономики в течение практически предыдущих 20 лет»4.

См.: Вишняков В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10. С. 15.
Там же. С. 19.
Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. С. 15.
Большая пресс-конференция Владимира Путина 18 декабря 2014 г. // Президент Рос- сии : [офиц. сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/47250 (дата обраще- ния: 06.11.2015).
Но многое не сделано и в правовом обеспечении государственного и муниципального управления. Так, Государственной Думе РФ не хва- тило 22 лет для принятия федерального конституционного закона «О Кон- ституционном собрании», без которого полноценная конституционная реформа невозможна.
Еще в 1995 г. в российском законодательстве о государственной службе было закреплено положение, требующее создания федерального органа по управлению государственной службой, принятия для этого необходи- мых нормативных правовых актов. Но воз и ныне там. Как справедливо отмечает Адамович, «в результате — ключевыми элементами управления в этой сфере стали подразделения государственной службы и кадровой политики в государственных органах, подчиненные руководителям этих органов. Подразделения эти друг с другом никак не взаимосвязаны и объ- ективно не могут выполнять те задачи, которые были предусмотрены законом»1.
До сих пор не принят федеральный закон о стандартах государственных услуг, проект которого подготовлен2. Отсутствие законодательного опре- деления стандарта государственной услуги привело к тому, что в админи- стративных регламентах, принимаемых органами исполнительной власти, устанавливаются требования не к содержанию и качеству соответствую- щей услуги, а регламентируется только порядок ее предоставления.
Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин констати- рует очевидный факт, что «глубочайший разрыв между правовым идеалом и нашей действительностью» не уменьшается, а увеличивается3.
Заслуживает внимания научная позиция заведующего отделом теории законодательства Института законодательства и сравнительного правове- дения при Правительстве РФ профессора Н. А. Власенко4. Он, в частности, отмечает следующие негативные тенденции в правовой системе:
нестабильность и нарастающий хаос в правовой системе России;
федеральный законотворческий процесс превратился в некое «лата- ние дыр и прорех», принимаются сотни поправок, дополнений и измене- ний. Разработка самостоятельных законопроектов концептуального харак- тера стала редкостью;
глубочайший кризис переживает региональное законотворчество, по сути, оно сведено к нулю;
всеобъемлющий кризис, и даже хаос, охватил современную правовую надстройку;
государственная власть мало интересуется результатами исследова- ний правовой науки;

Адамович А. Реформирование системы государственной службы Российской Федера- ции // Государственная служба. 2014. № 1. С. 81.
См. об этом: Нестеров А. В. Некоторые аспекты проекта Федерального закона «О стан- дартах государственных услуг» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006.
№ 4.
См.: Зорькин В. В хаосе нет морали // РГ. 2012. 11 дек.
См.: Власенко Н. А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал россий- ского права. 2013. № 8.
состояние научной юридической мысли лучше всего охарактеризо- вать как «кружение мутной воды». В настоящее время практически нет новаторских научных работ, создающих направления в исследовании и решающих какую-либо проблему.
С. И. Шишкин и М. А. Лаврик обращают внимание на кризис регио- нального парламентаризма в России1.
Что касается кризиса в юридической науке, то на взгляд А. Л. Маков- ского, «внешне все выглядит не так плохо, и серьезно говорить о том, что кризис юридической науки имеет место, трудно. Но зато если говорить о происходящих в ней глубинных процессах, то они-то как раз не очень приятны»2.
По его мнению, причины кризиса юридической науки кроются в двух
разных, но в действительности тесно связанных проблемах. Первая — уже много лет снижающиеся требования к тем, кого государство официально признает людьми науки и кому тем самым дает право выступать от ее лица с вузовских кафедр, в высоких советах, в печати и т.д. Вторая — утрата государством интереса и внимания к юридической науке, все большее ее отстранение от одного из самых главных для науки права дел — участие в правотворчестве3.
В свою очередь, В. Е. Чиркин справедливо обращает внимание на то, что среди различных групп российского общества имеются сильные доминиру- ющие группы, которые обладают наибольшими возможностями давления на государственную власть. Все это находит отражение в нормах конститу- ционного права (например, по вопросам труда, национальных отношений, роли профсоюзов и т.д.)4.
Профессор Н. М. Добрынин обращает внимание на то, что «все чаще звучат голоса, осуждающие качество современного российского законода- тельства, а следовательно, и теорий, лежащих в его основании»5.
Становится все заметнее, что качество правового регулирования сферы государственного и муниципального управления не отвечает современным требованиям. Недостаточный уровень нормотворческой культуры депутат- ского корпуса, его оторванность от потребностей и интересов народа ведут к отсутствию системности и комплексности в вопросах правового регули- рования сферы государственного и муниципального управления, позво- ляют видеть лишь отдельные фрагменты целостной картины («лоскутное нормотворчество»). При этом «по-настоящему эффективные инструменты, с помощью которых можно своевременно и систематически выявлять име-

См.: Шишкин С. И., Лаврик М. А. Кризис регионального парламентаризма в России: постановка проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 19.
Маковский А. Л. Наука сегодня не востребована так, как это должно быть в правовом государстве // Закон. 2014. № 12. С. 9.
См.: Там же.
См.: Чиркин В. Е. Конституционное право России : учебник. С. 88.
Добрынин Н. М. Юридическая наука и ее роль в становлении новых федеративных отношений: системный кризис, его причины и пути перехода на новый качественный уро- вень // Государство и право. 2007. № 1. С. 11.
ющиеся или потенциальные проблемы, в системе государственного управ- ления до сих пор законодательно не установлены»1.
Нынешние негативные тенденции в правовом обеспечении государ- ственного и муниципального управления пока не ослабевают и, ско- рее всего, будут усугубляться. Это может привести к росту радикализма в обществе и активизации поиска альтернативных решений.
Альтернативными решениями могут стать: 1) разработка и реализация
«нового курса», связанного с существенными изменениями в социальной, экономической, политической, правовой и духовной сферах; 2) усиление авторитарных тенденций в олигархо-бюрократической модели государ- ства2.
Но ведь очевидно, что если при сформировавшейся олигархо-бюрокра- тической модели государства большинство людей стали жить хуже, то дан- ная модель для них теряет ценность.
По большому счету альтернативы развития России сегодня выглядят примерно следующим образом. Либо высшие органы государственной вла- сти отказываются от либеральных догм и приступают к эволюционному демонтажу элементов олигархо-бюрократического строя, гибкому государ- ственно-правовому регулированию социально-экономических процессов, модернизации промышленности и сельского хозяйства, адекватной оценке производительного труда, освоению новых технологий, поощрению малого и среднего бизнеса, либо страна превращается в государство перманент- ного кризиса. При этом следует учитывать, что в современных условиях развитость государства определяется не столько экономическим ростом, сколько уровнем и качеством жизни большинства народа.
В связи с этим автор разделяет следующую мысль С. Н. Булгакова: «Пра- вильной политикой должна быть признана поэтому такая, которая уделяет одинаковое внимание интересам как социального, так и экономического прогресса. Этим требованиям, по крайней мере в идее, удовлетворяет соци- альная политика марксизма, которая сознательно стремится сообразовать интересы экономического прогресса с требованиями социальной справед- ливости. Пример одностороннего увлечения экономическим прогрессом дают буржуазные английские и прочие апологеты, смотревшие на человека исключительно как на орудие производства богатств и этому односторон- нему аспекту подчинявшие свои социально-политические требования. Это сопровождалось самым возмутительным безучастием к страданиям рабо- чего класса, несшего на своих плечах бремя накопления богатств»3.
Председателем Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькиным вполне обоснованно поставлен «вопрос о необходимости полномасштабной право- вой реформы в России. Если ее не форсировать, то и все остальные реформы в стране с очень большой вероятностью начнут буксовать. И очень скоро.

Марголин А., Бучнев О. Правотворческая деятельность: оценка регулирующего воздей- ствия // Проблемы теории и практики управления. 2014. № 1. С. 28.
См.: Осейчук В. И. О банкротстве либеральной модели государства и стратегии строи- тельства нового государства // Государство и право. 2014. № 11.
Булгаков С. Н. О социальном идеале // Власть и право: Из истории русской правовой мысли. Л., 1990. С. 272—273.
Некоторые из принимаемых законов, увы, вполне очевидно противоре- чат и букве, и духу Конституции.
Далее, нередко принимаются законы, противоречащие обязательному для исполнения Россией международному законодательству. Ведь наши правовые обязательства по международным конвенциям и соглашениям, опять-таки согласно Конституции, имеют приоритет перед внутренним правом…
Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских групп интересов. И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства»1.
Н. В. Бутусова справедливо полагает, что «широкомасштабная консти- туционная реформа необходима для создания правовой основы глубоких, системных преобразований всех сфер жизни российского общества и госу- дарства в соответствии с научно обоснованной стратегией устойчивого раз- вития страны на долгосрочную перспективу»2.
Причем кризис правового обеспечения государственного и муниципаль- ного управления следует рассматривать как частное проявление цивили- зационного кризиса и ценностного разлома. В связи с этим профессор С. Л. Капица отмечал: «Я совершенно убежден, что все человечество и Рос- сия вместе с ним вступили в глубочайший кризис. Этот кризис с полной очевидностью виден в развитых странах во всех сферах — в образовании, культуре, науке, идеологии. Через некоторое время в кризис войдут и дру- гие страны. Кризис выражается во все более остром несоответствии между механизмами управления и фундаментальными целями общества, иначе говоря, между базисом и надстройкой. Это несоответствие возникло впер- вые за миллион лет существования цивилизации. Этот кризис представля- ется много тревожнее энергетической, экологической или климатической ситуации»3.
На взгляд М. М. Бринчука, «игнорирование причин, вызвавших кризис, означает его усугубление со всеми прогнозируемыми последствиями. При- чем рынок по своей природе, суть которой — получение прибыли, являясь основным инструментом развития экономики, явился, может быть, основ- ным фактором создания не только экономического, но и других кризисов, в том числе системного цивилизационного»4.
«Человеческая цивилизация, — утверждает член-корреспондент РАН Г. В. Мальцев, — вступив когда-то на путь частной собственности, переоце- нила свои возможности пресекать вредное воздействие соответствующих институтов на природную и социальную среду, за что приходилось не раз расплачиваться потрясениями, революциями, кризисами, кумулятивным итогом которых является современный глобальный упадок»5.

Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости про- ведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 12.
Бутусова Н. В. О модернизации российской Конституции (цели, задачи, пути осущест- вления). С. 8.
Известия. 2008. 14 фев.
Бринчук М. М. Право как ресурс деградации природы, общества и государства. С. 33.
Мальцев Г. В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. С. 163.
Очевидно, что модернизация отечественного законодательства и дебю- рократизация государственного и муниципального управления требует фокусировки не на процессах, а на результатах.
Так, исследования показывают, что ежегодный рост экономики в пре- делах 5—8% при высоких ценах на нефть не решает проблему стратеги- ческого прорыва России. Это очень низкие темпы экономического разви- тия для огромной обнищавшей страны. При таких темпах экономического роста Россия в лучшем случае поднимется до уровня среднеразвитой страны. По оценке академика С. Ю. Глазьева, являющегося экономическим советником Президента России В. В. Путина, страна может развиваться с темпом не менее 10% в год, а по передовым технологическим направле- ниям — и 25—30%1.
При обсуждении вопроса о более высоких темпах экономического разви- тия следует обратиться к отечественной истории. Например, в СССР темпы ежегодного прироста производства составляли: в 1921—1926 гг. и в 1928— 1939 гг. соответственно 44% и 18%; в сельском хозяйстве (по валовому сбору зерна) — 18% и 3%. Для сравнения: если с 1919 по 1929 г. объем еже- годного промышленного производства увеличился во Франции в 2,4 раза, Германии — в 3 раза, то в России — в 11,4 раза2.
Сложные и противоречивые процессы, протекающие в России в послед- ние десятилетия, требуют совершенствования системы правового регули- рования государственного и муниципального управления. При этом целью модернизации этой системы должно быть установление более рациональ- ного и справедливого порядка в государственно-правовой жизни.
Анализ правовых основ государственного и муниципального управ- ления и правоприменительной практики позволяет сформулировать ряд предложений по их совершенствованию.
Во-первых, целесообразно провести ревизию законодательства, обеспе-
чивающего государственное и муниципальное управление. В связи с этим необходимо сократить существующее количество нормативных право- вых актов, касающихся государственного и муниципального управления, до минимума, чтобы не было дублирования норм и требований ввиду их огромного количества и несогласованности.
Во-вторых, законодательно определить стандарты предоставления госу-
дарственных и муниципальных услуг.
В-третьих, в целях «устранения противоречий в законодательстве сле- довало бы провести инвентаризацию всех нормативных правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Российской Феде- рации, подготовку полных перечней актов, подлежащих отмене. Освобож- дение российского законодательства от пока еще значительного по объему ненужного балласта позволит “упростить” российскую правовую систему, повысить уровень ее эффективности»3.

См.: Возможна ли стратегия экономического развития России? Обсуждение в Прези- диуме РАН // Вестник Российской академии наук. 2003. Т. 73. № 8. С. 688.
См.: Гундаров И. Отечественная модель экономического чуда // НГ. 1998. 8 окт.
Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. С. 114.
В-четвертых, нельзя не согласиться с Ю. А. Тихомировым в том, что
«настало время создать более эффективное законодательное обеспечение всех крупных преобразований. Речь идет о четком выделении в концеп- циях и программах государственных реформ, в программах социально- экономического и политического развития, в отраслевых и региональных программах раздела «Нормативно-правовое обеспечение». В нем следует определить сопряженность видов законов с решением стратегических и тактических задач, последовательность их принятия на разных этапах решения задач, связь с законами правительственных и ведомственных актов, которые надлежит принять или изменить»1.
Представляется, что обновления законодательства в сфере государ- ственного и муниципального управления целесообразно проводить по сле- дующим направлениям.
Приведение действующего законодательства, в том числе Конститу- ции РФ, в соответствие с духом и буквой Всеобщей декларации прав чело- века, а также других актов международного права, подписанных Россией как членом международного сообщества. Это требование вытекает из обще- признанного принципа международного права pacta sunt servada, согласно
которому все государства должны выполнять международные обязатель- ства, содержащиеся в актах, подписанных ими, всеми имеющимися сред- ствами. Признание приоритета международного права требует того, чтобы все государства привели свое внутреннее законодательство в соответствие с международными нормами.
Принятие необходимых федеральных законов, в том числе федераль- ных конституционных законов.
Дополнение отечественного законодательства демократическими правовыми институтами, а также юридическими механизмами реали- зации прав и свобод человека и гражданина. Статья 2 Конституции РФ декларирует, что человек, его права и свободы являются высшей ценно-
стью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражда- нина — обязанность государства. Однако в действующем отечественном законодательстве отсутствуют многие демократические институты, нет реальных средств, гарантирующих осуществление целого ряда прав и сво- бод на практике. Так, действующее законодательство не предусматривает уголовной ответственности органов государственной власти, их должност- ных лиц за нарушение конституционных прав и свобод гражданина либо за бездеятельность в их защите.
Исключение из действующего законодательства норм, порождающих бюрократизм, коррупцию и социальную несправедливость.
Что касается юридических механизмов, обеспечивающих эффективную деятельность органов государственного и муниципального управления, государственных и муниципальных служащих, то их совершенствование целесообразно вести по следующим направлениям.
Закрепление в Конституции РФ реального разделения властей на зако- нодательную, исполнительную и судебную, с четким определением их функ-

1 Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. С. 101.
ций и полномочий. Такой подход исключает возвышение президентской власти над органами законодательной, исполнительной и судебной власти, препятствует сосредоточению власти в руках одного должностного лица, в одном органе или одной правящей группе, ограждает граждан от злоупо- требления властью, произвольных и неэффективных деяний высших долж- ностных лиц.
Создание юридических механизмов, обеспечивающих представитель- ство и профессионализм высшей законодательной власти. В связи с этим целесообразно установить запрет на финансирование избирательных кам-
паний со стороны юридических и физических лиц. Кроме того, кандидаты в национальный парламент должны сдавать экзамен на знание законода- тельной техники и проходить психологическое тестирование на предмет наличия необходимых деловых и духовно-нравственных качеств.
Введение института выборности на конкурсной основе судей всех инстанций, обязательного прохождения кандидатами на должности судей сложных экзаменов и психологических тестов, достойной социальной защиты судей и т.д. Подобные меры позволят суду занять ведущее место как в системе правоохранительных органов, так и в более эффективной
защите конституционных прав и свобод граждан. В связи с этим уместно обратить внимание на практику США, где судебная власть обладает необ- ходимой независимостью и где «правительство каждый год проигрывает десятки важных дел, и при этом режим молча проглатывает горькую, но неизбежную пилюлю»1.
Формирование юридических механизмов, обеспечивающих професси- онализм и компетентность государственных и муниципальных служащих.
Речь идет об открытых и справедливых конкурсах на основе оценки про- фессиональных знаний, деловых и духовно-нравственных качеств канди- датов; представляется, что слуги народа должны отвечать трем важней- шим критериям: 1) иметь разносторонние, глубокие и системные знания;
быть людьми, умеющими организовать дело на уровне современных стандартов; 3) быть способными подчинить личный интерес обществен- ному. Должны проводиться аттестации государственных и муниципальных служащих независимыми центрами оценки на основе четких и прозрачных критериев и не реже одного раза в два года и др.
Очищение органов государственного и муниципального управления от коррупционеров, лиц, проявляющих бюрократизм, а также наносящих ущерб национальным интересам страны. От государственных и муни- ципальных служащих необходимо требовать быть примером для народа
в жизни и служении Отечеству.
Совершенствуя законодательство в сфере государственного и муници- пального управления, следует помнить о том, что «любая власть — законо- дательная, исполнительная, судебная — неизбежно превращается в бюро- кратию. Ее основные проявления выражаются в следующем: забота о себе, расширение своих льгот; увеличение круга своих прав, с одной стороны,

1 Ле Ван Кам. Проблемы обновления законодательства и совершенствования государ- ственного аппарата во Вьетнаме // Государство и право. 1996. № 4. С. 143.
и стремление, с другой стороны, сбросить “трудные” полномочия на чужие плечи; черствость и раздражение к “челобитчикам”, то есть к гражданам, ради которых они обязаны работать; отсутствие государственного “полета” в своих делах»1.
Существующий системный кризис отечественного государства — это не только реальная угроза для национальной безопасности страны. Одно- временно это реальная возможность максимально использовать поло- жительный потенциал кризисной ситуации для обновления устаревших политико-правовых, финансово-экономических, социальных, культурно- идеологических механизмов, тормозящих развитие общества и государства. И будет очень плохо, если граждане, институты гражданского общества, высшие органы государственной власти должным образом не используют эту возможность.
Ведь «кризисы могут подтолкнуть общественное и политическое разви- тие, реализовать скрытые силы, способствующие изменениям, служа таким образом, своего рода “окнами возможностей” для смены экономических и политических парадигм развития»2.
Воïросы è заäаíèя äëя саìокоíтроëя
Охарактеризуйте сущность правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального управления.
Какова предметная область правового регулирования сферы государственного и муниципального управления?
Какие юридические средства, приемы и способы используются в правовом регулировании отношений в сфере государственного и муниципального управления?
Какие отрасли российского права доминируют в регулировании отношений в сфере государственного и муниципального управления?
Приведите примеры нормативных правовых актов, которые относятся к си- стеме правового обеспечения государственного и муниципального управления.
Что такое механизм правового регулирования государственного и муници- пального управления?
Каковы основные элементы механизма правового регулирования государ- ственного и муниципального управления?
Какие стороны жизни государства могут и должны быть подвержены право- вому регулированию?
Дайте характеристику социологического, нормативного и практического аспектов механизма правового регулирования государственного управления.
Охарактеризуйте систему законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих государственное и муниципальное управление.
Назовите формы конституционно-правового закрепления целей и задач ор- ганов государственного и муниципального управления.
Раскройте функции органов государственного и муниципального управления посредством анализа норм Конституции РФ.

Авакьян С. А. Конституционализм и публичная власть: концепции и перспективы // Конституционное и муниципальное управление. 2013. № 11. С. 29.
Порфирьев Б. Современные концепции кризисов и принятие управленческих реше- ний // Российский экономический журнал. 2004. № 4. С. 49.
Выделите основные кризисные явления в правовом обеспечении государ- ственного и муниципального управления, назовите их причины и обозначьте пути их преодоления.
Заäача
Проведите анализ реализации целевых установок органов государственного и му- ниципального управления в социально-экономической сфере, которые обозначены в указах Президента России, изданных в мае 2012 г.
Гëава 3
СУБЪЕÊТЫ И ФОРМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения данной главы студент должен:
знать
основных субъектов и формы правового регулирования отношений в сфере
государственного и муниципального управления;
уметь
оценивать результаты правового регулирования сферы государственного
и муниципального управления;
владеть
навыками применения действующей нормативно-правовой базы, регламенти- рующей сферу государственного и муниципального управления.
Суáъекты ïравовоãо реãуëèроваíèя отíошеíèй в сфере ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
Субъектами правового регулирования сферы государственного и муни- ципального управления выступают физические и юридические лица, обла- дающие по закону способностью иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей права и юридические обязанности по регу- лированию сферы государственного и муниципального управления.
Основным (первичным) субъектом правового регулирования отно- шений в сфере государственного и муниципального управления является народ как совокупность граждан, объединенных общей судьбой и осоз- нающих свои цели и задачи. Государство создается народом, для народа и управляется народом — такой подход в юридических науках является общепризнанным. Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что народ — носитель суверенитета и единственный источник власти.
В политико-правовых отношениях народ участвует в двух ипоста-
сях: как объект и как субъект. В первом качестве народ должен являться предметом заботы органов государственной власти, призванных прово- дить политику, обеспечивающую достойную жизнь и свободное развитие человека. Во втором качестве народ действует в государственно-правовой жизни, используя такие институты демократии, как парламентаризм, мно- гопартийность, местное самоуправление, референдум и др. Часть 1 ст. 32 Конституции РФ предусматривает, что граждане имеют право участвовать
в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Но, как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «народ зачастую высту- пает как серая безликая масса, к тому же наивно верящая каждому новому “мессии”. Из “простых” (т.е. юридически не очень подготовленных) редко кто идет дальше статьи 3 Конституции Российской Федерации, провозгла- шающей принадлежность народу всей полноты власти в стране. Мало кто задается вопросами — какой власти, насколько регулярно народ принимает (должен принимать) участие в осуществлении своей власти и т.д.? А читая последующие статьи Конституции, человек мог бы обнаружить, что она не устанавливает путей реализации власти народа — вот такой конститу- ционализм она закрепила… «Лицом власти» были и остаются органы госу- дарственной власти, с современным добавлением — также и органы мест- ного самоуправления… У народа есть только одна возможность — избирать некоторые из органов публичной власти. Иных путей влияния на власть или же участия во власти реально нет!»1.
Анализ практики государственного и муниципального управления в современной России позволяет констатировать очевидный факт: роль российского народа в модернизации государственно-правовых институтов сведена к минимуму. Народ в малой степени пользуется той самодержав- ной властью, которая торжественно провозглашается в Конституции РФ. У него крайне ограничены возможности даже в деле выбора людей, кото- рые управляют от его имени и его авторитетом.
Широкое распространение административного ресурса и огромное вли- яние денег в избирательном процессе приводят к тому, что фактически выбор представителей народа осуществляется узкой группой состоятель- ных и влиятельных граждан. Как уже отмечалось выше, в последние годы возможности народа влиять на институты государственной власти были существенно ограничены: поправками, внесенными в избирательное зако- нодательство, из бюллетеней исключена строка «против всех», т.е. фак- тически сведена на нет возможность протестного голосования2; изменен порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания.
Теория прямой демократии указывает на то, что народ может прини- мать решения по любому принципиально важному общественно значи- мому вопросу. В связи с этим очень важно дать в законодательстве точный и исчерпывающий перечень принципиально важных общественно значи- мых вопросов. В то же время правящая партия России стремится избежать установления этого перечня и тем самым оставляет за собой право само-

Авакьян С. А. Конституционализм и публичная власть: концепции и перспективы. С. 29.
Следует отметить, что с 2015 г. граждане Российской Федерации снова могут голосо- вать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) непосредственно, но только на выборах в органы местного самоуправления. См.: Федеральный закон от 04.06.2014
№ 146-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обеспечении конституци- онных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы мест- ного самоуправления” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”». — Примеч. ред.
стоятельно принимать решения по принципиально важным общественно значимым вопросам.
Повышение роли народа в правовом регулировании сферы государ- ственного и муниципального управления невозможно без преодоления ряда мифов относительно качества российского народа. Среди таких мифов наиболее распространенным являются следующие: во всех бедах страны виноват народ, к самоорганизации он не склонен, производитель- ность труда у него ниже некуда, едва-едва зарабатывает на прожиточный минимум1.
Более того, есть специалисты, которые считают, что российский народ не готов участвовать в правовом регулировании сферы государственного и муниципального управления. Например, И. В. Тепляшин отмечает, что личность сегодня в полной мере не готова активно участвовать в полити- ческой деятельности, которая превратилась в занятие для общественной элиты2.
Конечно, можно представлять дело так, будто бы демократическое пра- вовое социальное государство никто специально не должен строить, а оно вызреет спонтанно, стихийно. Но стихия не может создать государствен- ного дома, удобного для жизни всего российского народа. К тому же, у рос- сийского народа сегодня нет ни времени, ни сил, чтобы ждать, когда такое государство возникнет само собой. Подобное ожидание будет означать только одно — вымирание российского народа.
Исторический опыт свидетельствует, что народ является лучшим гаран- том свободы. В связи с этим Н. Макиавелли отмечал, что «когда охрана свободы вверена народу, он печется о ней больше и, не имея возможности сам узурпировать свободу, не позволяет этого и другим»3.
Говоря о свободе народа, мы нередко забываем о его ответственности за все происходящее в государстве. Между тем они неразрывно связаны. Уровень свободы в поведении современных россиян значительно вырос, а мера ответственности каждого и всех живущих в отечественном государ- стве, которая в связи с этим должна увеличиваться многократно, увы, про- должает падать.
Поэтому государствоведам необходимо предлагать пути улучшения качества участия граждан в жизни государства, повышения меры их ответ- ственности за все происходящее в стране на основе реализации жизненных сил каждого, раскрытия творческих потенциалов всех россиян.
Человек, который умеет разумно мыслить, должен принимать участие в управлении государством, в деятельности общественных институтов, выражать свои идеи и требования. Человек становится разумным, когда вступает в социальную драму общества, осознает роли других людей и исполняет свою роль так, чтобы она была узнаваема.
Лучшие представители российского народа просто обязаны проявить решимость и организованность, стать теми субъектами, которые заявляют

См.: Романовский В. Кому народ не тот // ЛГ. 2012. № 10.
См.: Тепляшин И. В. Становление российской правовой государственности и правовая активность граждан // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 38.
Макиавелли Н. Избранное. М., 1998. С. 473.
самостоятельные позиции во всех областях государственного и муници- пального управления. В связи с этим важно извлечь уроки из тенденции, отмеченной И. А. Ильиным: «Россия перед революцией оскудела не духов- ностью и не добротою, а силою духа и добра. В России было множество хороших и добрых людей; но хорошим людям не хватало характера, а у добрых людей было мало воли и решительности. В России было немало людей чести и честности; но они были рассеяны, не спаяны друг с другом, не организованы… не хватало национального воспитания и характера»1.
При этом трудно согласиться с точкой зрения тех, кто считает, что
«масштаб современного демократического общества делает невозможной активную публичную гражданскую позицию каждого: общество стало слишком сложным, политическая власть — слишком централизованной и т.д. Поэтому в современном понимании гражданства и политического участия, прежде всего, признаются важность и неприкосновенность част- ной жизни, а далее подчеркивается, что участие в публичной жизни явля- ется делом частного выбора каждого индивида и гарантируется равной для всех политической свободой»2.
Смысл этой точки зрения можно интерпретировать следующим обра- зом: пусть граждане наслаждаются частной жизнью, а в государственные дела нос не суют.
Естественно, интересы гражданина не находятся и не должны нахо- диться лишь в сфере политико-правовой жизни. От гражданина нельзя требовать 24 часа думать о путях строительства демократического право- вого социального государства. Но другой крайностью является полное освобождение гражданина от забот о модернизации государственно-право- вого механизма.
Более того, забота о совершенствовании государственно-правовых институтов является одной из основных обязанностей добропорядочного гражданина. Если в осуществлении власти участвует не более половины народа, то система правления, на взгляд Ж.-Ж. Руссо, граничит с аристо- кратической3.
Иногда можно услышать, что потенциал русского народа подорван, что воля к жизни у него истощена, что русские, как нация патерналистская, просто ориентируются на отцов государства. Доля истины в этих рассуж- дениях имеется. Но прав и Э. Лимонов, когда утверждает, что «достаточно, видимо, здорового меньшинства, чтобы вытянуть нацию на себе к подвигам и создать ей героическую репутацию»4. Дело в том, что лишь меньшинство народа имеет истинные рационально оформленные взгляды на пути пре- образования Российского государства, заинтересовано в них и действует.
Большинство народа пока социально инертно, не является преобразо- вателем государственно-правовой сферы, ставит, как правило, перед собой

Ильин И. А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России: статьи 1948— 1954 гг. : в 2 т. Т. 1 / сост. И. Н. Смирнов. М. : Радуга, 1992. С. 13.
Орлова О. В. Автономия личности и автономия гражданского общества // Государство и право. 2006. № 1. С. 15.
См.: Руссо Ж. Ж. Об общественном договоре : пер. с фр. М., 2000. С. 253.
Лимонов Э. Я — энергичный русский мужик с Волги // ЛГ. 2009. 1—7 июля.
скромную задачу — приспособиться к существующей государственно-пра- вовой системе, встроиться в нее и выжить. Но другого народа в России нет и в обозримой перспективе не будет. Поэтому политическим активистам предстоит работать с тем народом, который есть, а не мечтать о народе- герое. Ибо наблюдения показывают, что в реальной жизни нередко на одного героя приходится три шкурника, для которых интересы страны и нации не являются приоритетными.
Общественная пассивность народа крайне опасна для судьбы демокра- тии и государства. В связи с этим О. Е. Кутафин справедливо отмечал:
«…Чем пользуются проходимцы от политики? Тем, что мы ничем серьезно не интересуемся. А в каком смысле? У нас могут говорить, что угодно — о баснословных взятках, о неправильно подведенных итогах выборов. В обществе никакой реакции на это нет»1.
Над причинами общественной пассивности русского народа размышлял М. Горький. Анализируя условия исторического развития русского народа, он отмечал, что «сгибаясь под тяжестью насилия, ленивый с отчаяния, народ жил и молча наблюдал. Тяжелая жизнь выработала в нем нечело- веческую выносливость, изумительную способность пассивного сопротив- ления, и под гнетом злой силы государства он жил как медведь на цепи, молчаливый, сосредоточенный жизнью пленника, не забывая о свободе, но не видя дороги к ней.
Народ по природе своей сильный и предприимчивый, он долго ничего не мог сделать своими крепкими руками, туго связанный бесправием; неглупый, он был духовно бессилен, ибо мозг его своевременно задавили темным хламом суеверия; смелый, он двигался медленно и безнадежно, ибо не верил в возможность вырваться из плена; невежественный, он был тупо недоверчив ко всему новому и не принимал участия в жизни, подо- зрительно косясь на всех»2.
Результаты исследования Всероссийского центра изучения обществен- ного мнения (ВЦИОМ) свидетельствуют, что среди причин политической и общественной апатии в стране первое место занимает занятость людей своими насущными проблемами, а второе — убежденность в том, что их общественная активность не будет результативной, не сможет решить их проблемы3.
Народ сможет активно и эффективно участвовать в правовом регули- ровании сферы государственного и муниципального управления лишь тогда, когда средний класс составит большинство общества и в его руках сосредоточится богатство и образование. По критериям многих социоло- гов, к среднему классу относят тех, у кого имеется машина, гараж, дача, квартира с соответствующей начинкой в виде бытовой и видеотехники, кто может путешествовать и пользоваться платными услугами, имеет высшее

Наша задача — поддержать законность в стране : интервью / О. Е. Кутафин ; интер- вьюер А. А. Оводов // Юридический мир. 2006. № 12. С. 23.
Горький М. Повести. Рассказы. Сказки. На дне. Публицистика. М. : Олма-Пресс. Обра- зование, 2004. С. 557.
См.: Гаврилова Э. Проблемы государства и базовой демократии // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 11. С. 8.
или среднее специальное образование. По некоторым оценкам, числен- ность среднего класса в России сократилась до 15% населения и составляет примерно 20—22 млн человек1.
В то же время существует точка зрения, согласно которой средний класс не способен озаботиться рациональным переустройством государственно- правовой жизни. Он абсолютно лоялен к государственной власти, потому что ему есть что терять. Он живет «надеждой ухватить свой шанс и про- биться в высший класс, где состоят хозяева жизни»2. Доля истины в этих рассуждениях есть, поскольку среди представителей среднего класса имеется немало людей, которые живут только для себя. Но в среде среднего класса есть и много таких граждан, которые готовы послужить Отечеству и народу.
Участие в правовом регулировании сферы государственного и муни- ципального управления предъявляет определенные требования к самому российскому народу. Во-первых, народ должен осознать свои интересы в сфере государственного и муниципального управления. Во-вторых, народу необходимо объединиться в общественные и политические струк- туры для защиты своих интересов в сфере государственного и муниципаль-
ного управления. По большому счету речь идет о формировании народом институтов гражданского общества. В-третьих, народу предстоит освоить механизмы отстаивания своих интересов в рамках таких легальных кон- ституционно-правовых процедур, как выборы, пикетирование, демонстра- ции, забастовки и др.
Для того чтобы народ активно участвовал в переустройстве отечествен- ных государственно-правовых институтов, в первую очередь необходимо повышение его образования и формирование нравственных начал. Причем души граждан надо формировать скорее и интенсивнее, чем их умы и тела. Как отмечал Аристотель, «никакой пользы не принесут самые полезные законы, единогласно одобренные всеми, причастными к управлению госу- дарством, если граждане не будут приучены к государственному порядку и в духе его воспитаны…»3.
Российскому народу, прежде чем задавать серьезные вопросы органам государственного и муниципального управления по проблемам правового регулирования их деятельности, необходимо сорганизоваться в самом себе. Российское гражданское общество, хотя и существует, но тем не менее до сих пор недостаточно организовано, чтобы говорить органам государ- ственной власти и местного самоуправления серьезные вещи о правовом регулировании сферы государственного и муниципального управления. Поэтому ключевым фактором повышения роли народа в правовом регу- лировании этой сферы является умение разных социальных групп объ- единяться в коалицию, так как это позволяет значительно расширить поле действия, добиться поддержки своих идей.

См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М. : ЮНИТИ, 2002. С. 168.
Севастьянов А. Среднеклассовцы // ЛГ. 2009. 29 июля. № 31.
Аристотель. Этика. Политика. Риторика. Поэтика. Категории. Минск : Литература., 1998. С. 621.
К методам оказания влияния народа на процесс правового регулирования сферы государственного и муниципального управления следует отнести:
подачу ходатайств с просьбой начать нормотворчество по вопро- сам правового регулирования сферы государственного и муниципального управления;
направление письменных замечаний по конкретным проектам госу- дарственно-управленческих решений;
участие в открытых обсуждениях предполагаемых государственно- управленческих решений;
участие в консультативных комитетах органов государственного и муниципального управления;
создание коалиций для решения важных проблем правового регули- рования сферы государственного и муниципального управления;
организацию групп для непосредственного участия в нормотворче- ской деятельности, касающейся правового регулирования сферы государ- ственного и муниципального управления;
встречи с должностными лицами до официального выхода проекта государственно-управленческого решения в свет;
встречи с должностными лицами после обнародования проекта госу- дарственно-управленческого решения.
Вышеперечисленные методы раскрывают механизм влияния институтов гражданского общества на процесс правового регулирования сферы госу- дарственного и муниципального управления, который пока малоизучен.
У россиян не должно быть иллюзий, что можно построить гражданское общество и контролировать моносубъектную по своей природе государ- ственную власть. Это — утопия, но она все еще живет в умах многих рос- сиян и не в последнюю очередь и из-за того, что конформизм и сотрудниче- ство с порочной системой государственного и муниципального управления заразили немалое количество наших соотечественников.
В процессе правового регулирования сферы государственного и муни- ципального управления многие вопросы должны определяться народом. Так, у народа должно быть право контроля результатов государственной политики, право сопротивления действиям государственной власти, при- носящим вред интересам народа. Причем четкие правовые нормы сопро- тивления действиям государственной власти, приносящим вред интересам народа, должны быть зафиксированы в Конституции страны.
Перемены в российском государстве возможны лишь в той мере, в какой граждане готовы изменить свою модель поведения, поддерживая ее в измененном виде длительное время. В связи с этим многие граждане России должны прекратить перекладывать на плечи Президента России всю ответственность за состояние нашего государства. Часть ответствен- ности за состояние и переустройство Российского государства граждане призваны взять и на себя. Ведь они должны не только приспосабливаться к существующим государственно-правовым порядкам, но и творить более совершенное государство.
Российскому народу предстоит выработать рациональное отношение к органам государственной власти и местного самоуправления. Сегодня
доминируют две крайности. Одна часть народа в восторге от существую- щей государственной и муниципальной власти, другая — ненавидит госу- дарственную и муниципальную власть во всех ее проявлениях. Представ- ляется, что к государственной и муниципальной власти лучше относиться, как к прислуге, т.е. уважать и достойно оплачивать ее труд. Но если при- слуга (государственная и муниципальная власть) не справляется со сво- ими обязанностями перед народом и начинает хамить, то ее немедленно необходимо уволить и нанять новую. В связи с этим нельзя не согласиться с К. Ясперсом в том, что «в демократическом государстве правительство может быть законным путем без применения насилия свергнуто, изменено в своем составе или подвергнуто различным преобразованиям»1.
Очевидно, что народ в своих взаимоотношениях с государственной вла- стью должен действовать сознательно и разумно — как подобает в просве- щенный век, — стремясь к сохранению своих собственных интересов и соз- давая собственную гражданскую судьбу. Народ обязан бороться не против государства, а за государство. Ведь история уже неоднократно показывала, что антигосударственная настроенность народа не является предпосылкой демократии. Поэтому российский народ должен бороться против олигархо- бюрократических, коррупционных, криминальных элементов государства, отстаивая при этом идеал демократического правового социального госу- дарства.
Как субъект государственно-правового строительства народ обязан защи- щать демократические принципы государственного устройства, особенно когда возникают ситуации, связанные с узурпацией государственной власти. В процессе разработки проектов Конституции РФ вносились предложения закрепить за народом право на выступление против государственной власти, если она игнорирует интересы и волю большинства народа. Однако побе- дила точка зрения тех, кто считал, что выступления против власти, вклю- чая вооруженные, будут признаны неконституционными. Но, как отмечает бывший судья Конституционного Суда РФ В. О. Лучин, выступать против любых форм узурпации власти — это естественное право народа2.
При этом для обеспечения конституционной законности важно с исчер- пывающей полнотой перечислить случаи права народа на сопротивление незаконной власти, с тем чтобы исключить произвольное толкование дан- ной конституционной нормы, учитывая прямой характер ее действия3.
Российскому народу для превращения в субъект государственно-право- вой жизни предстоит завоевать три основных права:
избирать самому всех высших должностных лиц государства;
отстранять высших должностных лиц государства в случае их недо- стойного поведения;
иметь систему гарантий реализации прав и свобод народа.
Ясперс К. Смысл и назначение истории / пер. с нем. М. И. Левшиной ; вступ. ст. П. П. Гайденко. М. : Республика, 1994. С. 174.
См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. С. 298.
См.: Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М. : Закон и право ; ЮНИТИ, 1997. С. 25.
Однако завоевать вышеуказанные права будет нелегко. Р. Иеринг счи- тал, что «все великие приобретения, на какие может указать история права: отмена рабства, крепостного права, свобода земельной собственности, про- мыслов, вероисповедания и пр., — все это пришлось добывать лишь путем ожесточеннейшей, часто целые столетия продолжающейся борьбы, и путь, по которому шло при этом право, нередко отмечен потоками крови, всегда же попранными правами»1.
Проблема превращения народа в субъект государственно-правовой жизни — это не только политико-правовая, но и педагогическая, психоло-
гическая, идеологическая проблема. Десятки миллионов россиян не верят в то, что они способны создать рациональное, гуманное и справедливое государство. Более того, в это не верят многие представители политиче- ского класса. Но что может быть опаснее, чем потеря веры в свои силы, силы своего народа? В связи с этим А. Солженицын справедливо отмечает:
«Никогда мы ничего не дождемся от властных благодетелей, прежде чем поверим, что мы сами — исполнители своей судьбы. Только мы сами, если имеем волю не сгинуть с планеты вовсе (а это грозит), должны своими силами подняться из нынешнего гибельного прозябания. Изменить само поведение наше: усталое безразличие к своей судьбе»2.
Ряд фактов свидетельствует о том, что российский народ накапливает духовные силы для выхода на новый уровень своего гражданского станов- ления. Анализ тенденций развития Российского государства в последние годы показывает, что основные социальные группы народа начинают объ- единяться, заявлять о себе как субъекте государственно-правовой жизни.
Другими основными субъектами правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального управления являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Конституция РФ определяет функции различных ветвей государствен- ной власти по правовому регулированию отношений в сфере государствен- ного и муниципального управления. Например, законодательные органы должны принимать законы, смысл и содержание которых выражаются в нормативном закреплении и гарантировании прав и свобод человека и гражданина. Исполнительной власти надлежит осуществлять необходи- мые меры, дающие возможность гражданам в полном объеме реализовать свои права и свободы. Что же касается обеспечения прав и свобод человека и гражданина, то это возлагается на судебную ветвь власти.
Законодательные органы государственной власти, разрабатывая и при-
нимая нормативные правовые акты, закладывают правовой базис государ- ственного и муниципального управления, формируют правовые институты государственного и муниципального управления. По некоторым оценкам, в настоящее время в Российской Федерации действуют более 4300 зако- нов. При этом количество законов неуклонно растет. Так, в 2003 г. было принято 174 федеральных закона, в 2007 г. — 338, в 2011 г. — 425!
Однако «отсутствуют четкие критерии оценки работы законодатель- ной власти. Представители народа, принимающие общеобязательные

Иеринг Р. Борьба за право. М., 1990. С. 5.
Солженицын А. Россия в обвале. С. 203.
нормы, не несут ответственности за свою деятельность. При этом депутаты зачастую не понимают, какие последствия влечет та или иная принятая норма. А в качестве работы над ошибками выступает внесение изменений в законы… Для примера, за 2011 год федеральные законы о внесении изме- нений составили 73 процента (308 из 425)»1.
Кроме того, нельзя не замечать и тот факт, что в целях сохранения своей власти бюрократия исполнительной власти проталкивает такие законы, которые ослабляют власть парламента. Последний превращается в «потеш- ный» парламент или в совещательный орган при президенте страны. В то же время в условиях современной России заметно стремление институтов гражданского общества возвысить народное представительство и суще- ственно расширить его воздействие на общественные отношения.
По мнению некоторых авторов, «для того, чтобы быть услышанными, заинтересованные группы должны иметь достаточно высокую организа- цию, однако публичные власти, являющиеся привилегированным объек- том давления заинтересованных групп, не бездействуют. Они стремятся если не запретить, то, по крайней мере, ограничить влияние этих групп, добиваясь их интеграции и институционализации»2.
Исполнительные органы государственной власти детализируют нормы
права, вытекающие из законов, и самым широким образом опираются на правовые инструменты, используют их в своей управленческой дея- тельности. В то же время в деятельности органов исполнительной власти можно выделить две застарелые проблемы:
отсутствие легального определения основ функционирования испол- нительной власти;
основным видом деятельности является реализация законов низкого качества.
В совокупности обе проблемы определяют дисбаланс внутри разделе- ния властей в пользу исполнительной власти. Первая проблема позволяет исполнительной власти самостоятельно организовываться, реформиро- ваться, структурироваться и определять основные направления деятельно- сти. Вторая проблема позволяет снять с себя ответственность за отсутствие социального или социально-экономического результата — положительных изменений в общественной жизни3.
При этом некоторые специалисты обращают внимание на то, что
«реально проводимая правотворческая политика характеризуется превы- шением полномочий органами исполнительной власти, что является одной из традиционных проблем ведомственной правотворческой политики»4.
Для правового обеспечения сферы государственного и муниципального управления, судебной защиты прав, свобод и законных интересов граж-

Калинина Л. Е. Программно-целевая бюрократия: публично-правовой аспект. С. 12.
Гриб В. В. Управление институтами гражданского общества в России // Российский судья. 2010. № 3. С. 29.
3 Там же. С. 12—13.
4 Сырых В. М. Министерское нормотворчество: сущее и должное в государственном управлении Российской империи // Журнал российского права. 2013. № 4. С. 121.
дан важное значение имеет принятый в 2015 г. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Данный Кодекс регулирует адми- нистративное судопроизводство, заложенное в качестве самостоятельного вида в Конституции РФ.
В предмет его регулирования входят, в частности, оспаривание норма- тивных правовых актов, действий или бездействия органов государствен- ной власти, военного управления, местного самоуправления, избиратель- ных комиссий, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, квалификационных коллегий судей, некоммерческих органи- заций, наделенных отдельными государственными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций.
Кроме того, под действие этого Кодекса подпадают вопросы приоста- новления деятельности или ликвидации политической партии, обществен- ного объединения, религиозной или иной некоммерческой организации, прекращения деятельности СМИ, взыскания денежных сумм в счет уплаты обязательных платежей и санкций с физических лиц.
При этом прописывается, что положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также по делам о взысканиях на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Впервые на законодательном уровне закреплена норма, позволяющая направлять лицу, участвующему в деле, судебные извещения и вызовы посредством СМС-сообщений либо по электронной почте.
Основные положения Кодекса вступили в действие с 15 сентября 2015 г. Вместе с тем положения, которые касаются электронного документообо- рота, вступают в силу с 15 сентября 2016 г.
К. Ф. Шеремет отмечает, что соотношение между законодательной, исполнительной и судебной властью «воспринимается не всегда правильно. Крайне необходима независимая, профессиональная, организационно охва- тывающая все потребности государства и общества судебная власть.
…Формирование законодательной и исполнительной власти должно про- ходить в условиях, когда опережающими темпами развивается судебная власть, когда судебная власть с ее юрисдикцией уже присутствует как фак- тор, определяющий в том числе развитие законодательной и исполнительной власти. Если они развиваются и устанавливаются в своих основных инсти- тутах и функциях при слабой судебной власти или в условиях ее отсутствия, мы получим уродливую и законодательную и судебную власти»1.
Форìы ïравовоãо реãуëèроваíèя отíошеíèй в сфере ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
Практика знает немало форм правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального управления. Основными из них являются нормативные правовые акты, судебные прецеденты,
1 Верховный суд Российской Федерации и проблемы развития судебной системы («Кру- глый стол») // Государство и право. 1996. № 4. С. 14.
правовые обычаи и нормативно-правовые договоры. В некоторых странах к ним относятся также религиозные тексты.
Ключевое значение в правовом регулировании отношений в сфере госу- дарственного и муниципального управления имеет конституция государ- ства, обладающая высшей юридической силой в стране. Конституционное регулирование отношений в сфере государственного и муниципального управления Российской Федерации основывается на установленных Кон- ституцией РФ базовых принципах и положениях, относящихся:
к основам конституционного строя (ст. 1—16);
правам и свободам человека (ст. 17—64);
федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65—79);
институту президентства (ст. 80—93) и другим высшим органам госу- дарственной власти — Федеральному Собранию РФ (ст. 94—109), Прави- тельству РФ (ст. 110—112), судебной власти (ст. 118—129);
местному самоуправлению (ст. 130—133).
В Конституции РФ закрепляются система государственного и муници- пального управления, принципы и механизмы ее формирования, правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления, проце- дуры законодательного процесса, принципы формирования и реализации государственной и муниципальной политики, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании отношений в сфере государственного и муниципального управления.
Как справедливо подчеркивает В. Д. Зорькин, «Конституция вообще, т.е. правовое устроение жизни общества и государства на определенных принципах, служит для вполне конкретной цели. Таковой, прежде всего, является нормальная цивилизованная жизнь человека и гражданина. Когда права и свободы защищены, можно сказать, что он живет под Конститу- цией или в Конституции. Правовая безопасность, конституционная без- опасность — это цель любой конституции в мире. Когда права и свободы человека реализуются беспрепятственно, на основе гармонии с другими людьми, то государство должно чувствовать себя удовлетворенным»1.
В. В. Гриб считает, что «в основу концепции конституционного строя Российской Федерации в действующей Конституции Российской Федера- ции положены великие гуманистические идеи, исходящие из незыблемо- сти и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина. Государство рассматривается Конституцией как официальный представитель обще- ства, правомочный решать только те вопросы, которые за ним закреплены в Конституции. И хотя большинство этих идей не реализовано на прак- тике, а реальное развитие современной России подчас находится в вопию- щем противоречии с ними, сам факт закрепления этих идей… играет важ- ную положительную роль…»2.

Зорькин В. Д. Судить по Конституции и совести // Журнал российского права. 2003.
№ 9. С. 4.
Гриб В. В. Управление институтами гражданского общества в России // Российский судья. 2010. № 3. С. 32.
Признавая приоритет Конституции РФ в правовом регулировании отношений в сфере государственного и муниципального управления, нельзя не видеть ее существенные недостатки1.
На наш взгляд, по сути своей Основной Закон страны не в полной мере соответствует демократическим стандартам конституционализма. Наибо- лее точно и лаконично демократические стандарты конституционализма были сформулированы во французской Декларации прав человека и граж- данина: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование пра- вами и не проведено разделения властей, не имеет Конституции»2. Любой непредвзятый специалист подтвердит, что в ст. 80—93 Конституции РФ установлены фактически неограниченные полномочия главы государства, таким образом, любые действия последнего соответствуют конституци- онным нормам. В ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей формально признается, но фактически механизм сдержек и противовесов в Основном Законе отсутствует. Главный институт российской государ- ственной власти — президент — сосредоточил в своих руках нити законо- дательной, исполнительной и судебной власти и возвысился над ними.
Что касается гарантий прав и свобод народа на достойную жизнь, то они, на наш взгляд, практически отсутствуют. В связи с этим В. Е. Чир- кин пишет: «Есть крупные недостатки в механизмах, в том числе законо- дательных, по распределению общественных благ, многие современные принципы отношений в обществе (социальное партнерство, социальная справедливость, регулирующая роль государства, социально ориентиро- ванная экономика, прогнозирование или планирование и др.) даже не упо- минаются в Конституции. Вряд ли можно сказать, что Конституция РФ — по-настоящему хорошая конституция, как иногда говорят о ней с высоких трибун»3.
Естественно, что Конституция РФ устанавливает правовые основы государственного и муниципального управления объектами, процессами, отношениями в самых общих, принципиальных чертах, содержит только стержневую часть правовых норм, регулирующих управление экономи- кой со стороны государства. Конституционные установления в части государственного и муниципального управления во многом не являются правовыми нормами прямого действия и потому нуждаются в детализации и конкретизации, осуществляемых посредством принятия сводов (кодек- сов) законов, отдельных законов, других нормативных правовых актов.
Среди базовых федеральных законов, оказывающих огромное влияние на государственное и муниципальное управление, особое значение имеют: Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный и Налоговый кодексы; федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих прин- ципах организации законодательных (представительных) и исполнитель-

См.: Боброва Н. А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3.
Конституции зарубежных государств : учеб. пособие. М., 1996. С 137.
Чиркин В. Е. Россия, Конституция, достойная жизнь: анализ взаимосвязей // Государ- ство и право. 2006. № 5. С. 6.
ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации», от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О госу- дарственной гражданской службе Российской Федерации», от 02.03.2007
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.
При этом следует отметить, что в законодательном обеспечении госу- дарственного и муниципального управления имеется ряд серьезных про- блем. Во-первых, низким остается уровень качества принимаемых и вводи- мых в действие законов. Это подтверждается практикой внесения в законы изменений и дополнений в достаточно короткие промежутки времени после начала их действия.
Во-вторых, пока неразрешенной проблемой является несистемный характер изменений действующего законодательства. Вновь принимаемые законы нередко противоречат действующим, значительную долю в приня- тых законах составляют акты частного характера.
Правовое обеспечение сферы государственного и муниципального управления осуществляется и в подзаконных актах. Речь идет:
о постановлениях палат российского парламента;
указах и распоряжениях Президента России;
постановлениях и распоряжениях Правительства РФ;
актах федеральных органов исполнительной власти и полномочных представителей Президента России в федеральных округах;
приказах, распоряжениях, положениях, планах, инструкциях, пред- писаниях федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств, различных инспекций и надзоров;
постановлениях и решениях судебных органов.
Подзаконным является постановление палаты российского парламента. Это правовой акт государственного управления, принимаемый Госу- дарственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам, исчерпывающим образом перечисленным в ст. 102 и 103 Конституции РФ. Например, принимаются постановления по вопросам изменения границ между субъектами РФ, введения военного и чрезвычай- ного положения, решения кадровых вопросов по высшим государствен- ным должностям, амнистии, импичмента, об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами страны.
Главенствующее положение среди всех подзаконных актов занимают
указы Президента России.
Указ — решение в форме нормативного акта Президента России или пре- зидента республики в составе Российской Федерации. Указы обязательны для исполнения на всей территории страны или соответствующего субъ- екта РФ. Никакого дополнительного утверждения не требуют (за исклю- чением случаев введения военного и чрезвычайного положения). Многие из них носят оперативно-распорядительный характер. Их предмет — основ- ные направления внутренней и внешней политики страны. Указы обеспе- чивают правовой характер управления важнейшими общественными отно- шениями, которые не подпали под регулирующую силу законов. Многие указы содержат первичные нормы права, а значит, по своей юридической
силе их можно приравнивать к закону. Особо значимы для государствен- ного управления указы и распоряжения Президента России по формиро- ванию системы органов исполнительной власти, назначению руководите- лей, кадровым перемещениям. На основе президентских указов в нашей стране проводилась приватизация, формировались основы государствен- ной службы, реализуются приоритетные национальные проекты.
В правовом регулировании сферы государственного и муниципального управления важную роль играют конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В них регулируются вопросы, относящиеся к компетенции субъектов Федерации. Законы и иные норма- тивные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федераль- ным законам.
Законы, указы, постановления, приказы, инструкции, правила и поло- жения называют государственными актами управления. Издание таких актов в форме писем и телеграмм не допускается. Кроме того, правом изда- вать нормативные правовые акты не обладают структурные подразделения и территориальные органы исполнительной власти.
Правовые формы государственного управления определяют юридиче- ски значимую деятельность государственных структур и должностных лиц во взаимоотношениях с субъектами регулируемых отношений. В правовых формах опосредуются базовые субъектно-объектные управленческие вза- имосвязи и отношения. Правда, действенность правовых форм во многом зависит от качества неправовых (организационных) форм управленческой деятельности.
К правовым основам местного самоуправления относятся уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и схо- дах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
В юридической науке и на практике ведутся споры о юридической природе отдельных правовых актов органов местного самоуправления. Так, согласно разъяснениям Комитета Государственной Думы по мест- ному самоуправлению, решения представительного органа муниципаль- ного образования по вопросам организации деятельности данного органа (регламент, положение о постоянных комиссиях, положение об аппарате и др.) являются ненормативными правовыми актами1. Органами власти муниципальных образований они нередко рассматриваются как норма- тивные правовые акты. Доктрина также относит их к числу нормативных правовых актов, поскольку данные акты устанавливают организационно- правовой статус органов муниципальной власти и их структурных подраз- делений.
Определенным ориентиром в этом споре может служить постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотре- ния судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью

1 См.: Разъяснение Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организа- ции местного самоуправления в Российской Федерации» (5—7 главы) // Государственная власть и местное самоуправления. 2007. № 11. С. 29—38.
или в части», в котором названы существенные признаки нормативного правового акта. К таковым относятся:
издание его в установленном порядке управомоченным органом госу- дарственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц и рассчитанных на неоднократное приме- нение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Вантеева Н. В. указывает на существование «потребности в издании федерального закона о правовых актах, принимаемых на территории Рос- сийской Федерации, который закрепил бы легальные дефиниции норма- тивного и ненормативного правового актов и снял периодически возника- ющие спорные вопросы»1.
Кроме того, следует учитывать и то, что российское законодательство предусматривает верховенство норм международного права, если междуна- родные нормы ратифицированы законодательной властью России. Статья 15 Конституции РФ провозглашает: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем пред- усмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Поэтому многие положения международно-правовых документов являются источ- ником правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального управления. В связи с этим в первую очередь отметим резолюцию 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г.
«Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка».
Кроме того, выделим Международный пакт о гражданских и политиче- ских правах от 16 декабря 1966 г. Он определяет, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснован- ных ограничений право и возможность участия в государственном управле- нии, на подлинно демократических выборах голосовать и баллотироваться в органы власти (п. «a», «b» ст. 25).
Положение о допуске в своей стране и на общих условиях равенства к государственной службе установлено в п. 2 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.
Статья 3 Конвенции о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. провозглашает равные права мужчин и женщин занимать должности обще- ственной и государственной службы и выполнять все общественно-госу- дарственные функции, установленные национальным законом.
Правительства практически всех стран сотрудничают и взаимодей- ствуют с ООН, другими крупными международными организациями, фон-

1 Вантеева Н. В. Система муниципальных правовых актов: дефекты законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 63.
дами, банками, что способствует перенесению норм международного права, признанных в мире правил и норм в национальное законодательство.
Возможность обжалования действий органов государственного управле- ния в международных судебных инстанциях также способствует интернаци- онализации государственного управления в рамках страны, его приближе- нию к международным стандартам. Отдельные аспекты государственного управления закреплены международными стандартами серии ISO.
Усиливающееся воздействие международного права на государствен- ное и муниципальное управление никоим образом не лишает последнее имманентно присущих ему национальных черт, обусловленных историей, традициями, исповедуемой в стране идеологией, религией, экономиче- ским положением, ресурсным обеспечением и другими факторами поли- тической, социальной, национальной природы. Так что государственное и муниципальное управление было, есть и будет в определенной степени национальным, опирающимся на правовые нормы, действующие в данной стране.
К формам правового регулирования отношений в сфере государствен- ного и муниципального управления предъявляется ряд требований, кото- рые обеспечивают упорядоченность государственно-управленческих отно- шений. Это:
своевременность принятия (издания) соответствующих правовых актов и норм, их актуальность по форме, юридической силе и содержанию;
устойчивость и стабильность правовых форм. Нельзя, например, находиться в состоянии перманентной административной реформы, без конца менять статусное состояние государственных органов и должно- стей, не давая обществу возможности их освоить, понять, оценить и при- менить на практике;
полнота и внутренняя согласованность правовых норм. Здесь целе- сообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, в которых управленческие феномены получают максимально исчерпываю- щее правовое оформление.
Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает, что «серьезное внимание сле- дует уделить формированию эффективного механизма реализации зако- нов. Это позволит предотвращать и устранять нарушения законности и растущее влияние “теневого” права и коррупциогенности законодатель- ства. Целесообразно:
а) признать реализацию законов важнейшим показателем деятельности всех государственных органов и организаций;
б) обеспечить систематический контроль за исполнением законов всеми органами и организациями и публикацию соответствующей информации;
в) ввести официальную ежегодную отчетность о видах нарушений зако- нов в отраслях и сферах и ее анализ;
г) обеспечить систематическое обобщение всей судебной прак- тики и ее использование для совершенствования правоприменительной деятельности»1.

Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. С. 116.
Президент России В. В. Путин, выступая перед законодателями, под- черкнул, что все принимаемые законы должны быть эффективно работа- ющими, эффективно применяемыми на практике. При этом государство должно взять на себя только те обязательства, которые оно реально может исполнить и которые финансово обеспечены. Нужно прекратить зани- маться пустыми обещаниями, демагогией и перестать обманывать народ принятием не просчитанных и не обеспеченных законов1.
В связи с этим обращает на себя внимание ситуация, сложившаяся в сфере жилищного строительства. Как известно, для решения жилищной проблемы в России необходимо строить минимум 1 кв. м жилья на чело- века в год. В принятой Правительством РФ в 2008 г. Концепции долго- срочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года была поставлена цель к 2012 г. строить до 100 млн кв. м жилья, а к 2020 г. — 140—150 млн кв. м жилья. Но пока в стране еже- годно строится не более 80 млн кв. м жилья. Очевидно и то, что к 2020 г. целевая установка строить в год 140—150 млн кв. м. жилья не будет достиг- нута, и высшая государственная власть в очередной раз обманет ожидания народа.
Лунеев В. В. справедливо обращает внимание на образовавшийся и неу- клонно расширяющийся разрыв «между нашими правовыми декларациями и практикой жизни». На его взгляд, «эти ножницы указывают на масштабы и тенденции нового идеологического и правового лицемерия»2.
Воïросы è заäаíèя äëя саìокоíтроëя
Дайте характеристику основных форм правового регулирования государствен- ного и муниципального управления.
Назовите требования, предъявляемые к формам правового регулирования государственного управления.
Почему Конституция выступает основной формой правового регулирования государственного и муниципального управления?
Какие основные субъекты правового регулирования государственного и му- ниципального управления вам известны?
Каковы проблемы правового регулирования на современном этапе развития России?
Охарактеризуйте правовые акты Президента России, их значение и юриди- ческую силу.
Заäачè
Проведите сравнительно-правовой анализ федеральных законов:
от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;

1 РГ. 2003. 19 фев.
Лунеев В. В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России // Госу- дарство и право. 2004. № 1. С. 12.
от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
При этом зафиксируйте и аргументированно объясните сходные и различающиеся законодательные положения.
Никколо Макиавелли в своей работе «Рассуждения о первой декаде Тита Ливия» пишет: «Некогда трибун, да и вообще любой гражданин мог предлагать на- роду закон; за этот закон или против него мог высказываться всякий гражданин, пока относительно предложенного закона не принималось определенное решение. И такой порядок был добр, пока добрыми были граждане, ибо всегда хорошо, когда любой человек, имеющий в виду общественное благо, обладает возможностью выносить на обсуждение свои предложения; и хорошо, когда всякий может высказывать о них свое мнение, дабы народ, выслушав всех, мог остановиться на лучшем. Однако когда граждане сделались дурными, таковой порядок оказался чрезвычайно плох, ибо зако- ны предлагали теперь только могущественные граждане, и не во имя общей свободы, а ради собственного могущества: из страха перед ними никто не мог возражать против предлагаемых ими законов. Таким образом, народу приходилось — либо потому, что он бывал обманут, либо же потому, что его вынуждали к этому, — выносить решения, ведущие к его гибели».
Вопрос:
Какие мысли у вас вызывает этот исторический сюжет?
Гëава 4
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ, ПОЛНОМОЧИЙ И СТРУÊТУРЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения данной главы студент должен:
знать
систему органов государственного и муниципального управления;
уметь
оперировать понятиями «орган государственного и муниципального управле- ния», «система органов государственного и муниципального управления», «полно- мочия органов государственного и муниципального управления», «структура орга- нов государственного и муниципального управления», «правовой статус органов государственного и муниципального управления», «административные регламенты органов государственного и муниципального управления»;
владеть
правовыми основами регулирования системы, полномочий и структуры органов государственного и муниципального управления.
Поíятèе è сèстеìа орãаíов ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя в Россèйской Феäерацèè
Государство как организация публичной власти осуществляет ее, выпол- няя свои многообразные функции управления общественными процессами с помощью образуемых в установленном порядке органов государствен- ного и муниципального управления.
В настоящем учебнике под термином «орган государственного или муниципального управления» понимается организационно оформленная группа должностных лиц и государственных или муниципальных служа- щих, наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осущест- вления управления определенным территориальным образованием, отрас- лью хозяйства, социально-культурной сферой и т.п1.
Органы государственного и муниципального управления создаются на основе законов или других правовых актов. Их действия базируются на законе и во исполнение закона. При этом они не только исполняют законы, но и самостоятельно принимают нормативные правовые акты.

1 См.: Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: систем- ный подход : учебник. С. 126.
Нормативным основанием для определения системы органов государ- ственного и муниципального управления в структурном плане является Конституция РФ. Статья 5 Конституции РФ говорит о «единстве системы государственной власти»; ст. 12 — о «системе органов государственной вла- сти»; в п. «г» ст. 71 Конституции РФ в числе других ветвей власти ска- зано о «системе федеральных органов исполнительной власти». В ст. 77 Конституции РФ говорится о «единой системе исполнительной власти», образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в рамках предметов исключитель- ного ведения Федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78 Конституции РФ, а в ст. 112 Конституции РФ косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти. Кроме того, Конституция РФ использует термин «государствен- ный орган».
Из конкретных органов исполнительной власти Основной Закон выде- ляет Правительство РФ (ст. 110). Другие органы упомянуты в общей форме — как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77 и 112).
Согласно Конституции РФ, Федеральному конституционному закону от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Пра- вительство РФ является органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть Российской Феде- рации. Правительство РФ — коллегиальный орган, возглавляющий еди- ную систему исполнительной власти в Российской Федерации.
При этом Н. М. Колосова обращает внимание на то, что «у Правитель- ства РФ в рамках нынешней Конституции РФ 1993 г. нет реальной воз- можности проводить самостоятельную от Президента РФ политику»1.
Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого понятия «организация». Организация предполагает коллектив людей, объе- диненных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, при- чем, в отличие от нее, органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Поэтому каждый орган государственного и муниципального управления является составной частью организационной структуры государства.
Поскольку органами государственного и муниципального управления вырабатываются и реализуются государственно-управленческие решения, их следует отличать от тех организационных структур государства, в кото- рых создаются материальные, социальные и духовные продукты: государ- ственных предприятий, осуществляющих экономическую деятельность на базе государственной собственности; государственных учреждений, свя- занных, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; государ- ственных организаций, выполняющих обычно организационные функции в различных социальных сферах.

1 Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М. : Горо- дец, 2000. С. 75.
Можно выделить специфические признаки, отличающие органы госу- дарственного и муниципального управления от других организаций, име- ющихся в государстве и обществе. К ним относятся:
регламентация конституционно-правового статуса органа государ- ственного и муниципального управления;
наличие у него государственно-властных полномочий;
законодательные особенности учреждения;
порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах;
наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответству- ющей сфере государственно-управленческой деятельности.
Таким образом, орган государственного и муниципального управле- ния — это учрежденное в структуре государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственно- управленческой деятельности, характеризующееся целями, задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами деятель- ности.
Органы государственного и муниципального управления образуются для осуществления государственной власти и реализации функций госу- дарственного и муниципального управления. Социальное предназначение их властно-управленческой деятельности в основном сводится к следую- щим основным функциям:
регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей;
организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых реше- ний;
охранительной, заключающейся в обеспечении правопорядка, безо- пасности граждан, защите их прав и свобод.
Названные функции лежат в основе соответствующих видов государ- ственной деятельности — нормотворческой, организаторской (исполни- тельной, распорядительной), правоохранительной. Функции органов госу- дарственного и муниципального управления обусловливают первичную специализацию государственных и муниципальных органов по практиче- скому осуществлению государственного и муниципального управления.
Органы государственного управления в Российской Федерации состав- ляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государствен- ной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и един- ственным источником государственной власти, осуществляет ее непосред- ственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ).
Под системой органов государственного управления в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных и региональных (субъектов РФ) органов государственной власти. При этом система орга-
нов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера и, в отличие от государ- ственно-властных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.
В Российской Федерации единство системы органов государственного управления обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Оно прояв- ляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назнача- ются или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены другим.
К ведению Российской Федерации п. «г» ст. 71 Конституции РФ отно- сит «установление системы федеральных органов законодательной, испол- нительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти».
По сути, в данной статье речь идет о системе федеральных органов госу- дарственного управления, относящихся ко всем названным ветвям госу- дарственной власти в их единстве и взаимодействии.
Часть 1 ст. 11 Конституции РФ прямо называет федеральные органы государственного управления, которые входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент России, Федеральное Собрание (Совет Федера- ции и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Статья 71 (п. «г») Конституции РФ исходит из внутреннего органического един- ства системы федеральных органов государственной власти, закреплен- ного положением ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Феде- рации является ее многонациональный народ. Те же положения нашли свое отражение в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ государствен- ного устройства Российской Федерации.
Особенности правового регулирования организации и деятельности федеральных органов государственного управления, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положе- ниями Конституции РФ (гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 5
«Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской Федерации», гл. 7 «Судебная власть и прокуратура») и конкретизируются в ряде феде- ральных конституционных законов.
Особенность системы органов государственного управления России заключается в том, что отдельные ее составные части (совокупность орга- нов) сами образуют системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны:
Федеральное Собрание РФ является, условно говоря, конечным объек- том, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух элементов — палат; Правительство РФ как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных органов испол- нительной власти; федеральные суды имеют свою систему — Конститу- ционный Суд РФ как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему федеральных арбитраж- ных судов.
В системе органов государственной власти особое место принадлежит Совету Федерации — единственному постоянно действующему органу госу- дарственной власти в стране, ибо Государственная Дума, правительство, президенты меняются, и лишь Совет Федерации, учитывая его систему формирования, является «вечным» институтом государственной власти. Данной факт возлагает на него дополнительные обязанности по сохране- нию стабильности в государстве. При этом очевидно, что существующая модель формирования Совета Федерации далека от оптимальной.
Эффективность функционирования системы органов государственного управления во многом зависит от деятельности контрольно-надзорных органов. В системе данных органов важная роль принадлежит Счетной палате. Как отмечает И. Н. Барциц, «с формально-юридической точки зрения Счетная палата Российской Федерации — “орган парламентского контроля”, фактически — прообраз высшего контрольного органа. Исходя из международных принципов контроля, Счетная палата как высший орган финансового контроля должна проверять эффективность внутренних служб финансового контроля во всех организациях, использующих феде- ральные бюджетные средства»1.
Правда, точка зрения И. Н. Барцица о том, что «ее преобразование в структуру президентской власти представляется обоснованным»2, как раз очень спорна и толкает страну дальше к авторитарному политическому режиму.
Функциональную структуру федеральных органов исполнительной власти определил Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе
и структуре федеральных органов исполнительной власти».
При этом некоторые специалисты справедливо отмечают: «Сегодня в основу формирования системы органов исполнительной власти поло- жены критерии, не вполне связанные с их целями, задачами и функциями. Но из теории управления известно, что прежде чем решать задачу построе- ния эффективного органа управления, требуется максимально точно сфор- мулировать цель его создания, его задачи и функции. Что касается целей и задач органов исполнительной власти, то сформулировать их совсем не сложно, поскольку они уже определены Конституцией Российской

Барциц И. Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 8.
Там же.
Федерации и федеральными законами. Остается только лишь сформули- ровать функции органов исполнительной власти и в соответствии с ними создать систему органов, которые будут их исполнять»1.
Система органов государственной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Систему органов местного управления составляют органы, организо- ванные по территориальному или функционально-отраслевому принципу, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финан- совые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоох- ранению, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометеослужбы и т.п.
Организация и деятельность органов государственного управления строится на принципах, которые согласуются с конституционными осно- вами осуществления государственной власти в Российской Федерации.
Основным принципом организации деятельности органов государствен- ной власти Российской Федерации является ее разделение на три ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на законода- тельные (представительные), исполнительные и судебные. В пределах своей компетенции по осуществлению властных функций органы государствен- ного управления самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не взаимодействовать друг с другом. Организация государственной власти по принципу ее разделения не должна создавать иллюзию о многовластии в обществе. В Российской Федерации государственная власть едина изна- чально, так как ее единственным источником согласно Конституции РФ является сам народ и только он. Это означает, что никакой орган государ- ственного управления не может претендовать на суверенное осуществле- ние государственной власти, присвоить себе всю ее полноту или монопо- лизировать ее отправление. Следовательно, сама по себе государственная власть не делится между органами государственного управления, ее осу- ществление связано с разделением определенных функций и полномочий, которыми они наделяются.
Принцип федерализма предполагает наличие двух уровней органов государственного управления России:
уровень федеральных органов государственной власти;
уровень органов государственной власти субъектов Федерации.

1 Административное право России. Особенная часть : учебник / под ред. С. А. Старо- стина. М. : ИНФРА-М, 2012. С. 13—14.
К числу других принципов организации и деятельности органов госу- дарственного управления относятся:
формирование органов государственного управления народом или по его поручению соответствующими органами государственной власти;
осуществление полномочий в интересах реализации прав и свобод человека и гражданина;
специализация выполнения видов государственной деятельности на основе «разделения труда» путем наделения каждого органа государ- ственного управления определенной компетенцией;
территориальная организация государственных структур;
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти;
законность в деятельности органов государственного управления;
обеспечение исполнения полномочий органов государственного управления институтом государственной службы;
употребление в официальном делопроизводстве государственного языка.
Будучи составными частями государственного аппарата, органы госу- дарственного управления различаются порядком образования, видами выполняемой ими государственной деятельности, характером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномо- чий, формами и методами осуществления ими функций государственного управления и т.д. В зависимости от классификационного критерия виды органов государственного управления могут быть распределены:
по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные, судебные;
по принципу федерализма: федеральные, субъектов Федерации;
по территориальному масштабу: центральные, региональные (терри- ториальные), местные;
по характеру и объему компетенции: общей компетенции, специ- ально-функциональной компетенции (отраслевой и межотраслевой), осо- бой компетенции;
по виду государственной деятельности: гражданские, военные, право- охранительные, специализированные;
по порядку образования: легитимные (конституционные, учрежден- ные на законном основании) и нелегитимные (образованные в нарушение установленного законом порядка);
по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные;
по формам принятия решений: коллегиальные, единоначальные;
по формам и методам осуществления функций государственного управления: политические, административные, фискальные, «силовые», экономические, финансовые, карательные, контрольно-надзорные, кон- сультационные, координационные;
по особенностям исполнения возложенных полномочий: властно- управленческие, вспомогательные.
Такая классификация органов государственного управления характерна как для федерального уровня, так и для уровня органов государственной власти субъектов РФ.
Структура и виды органов государственного управления того или иного уровня устанавливаются в зависимости от формы государственного устрой- ства и в соответствии с формой правления. Многообразие государственных дел, значительный размер территории и различия между субъектами РФ вызывают необходимость большого числа органов государственного управ- ления, специализирующихся на выполнении функций государственного управления.
Поэтому помимо рассматриваемых традиционных и наиболее распро- страненных видов государственных органов существуют и другие их виды. Можно выделить органы государственного управления, осуществляющие надзор за законностью, контроль за финансами и другими видами государ- ственной деятельности.
Такие органы образуют еще один вид — контрольно-надзорные органы государства, наделяемые для выполнения подобных функций особой ком- петенцией (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.) Органы, осуществляющие свою деятельность, связанную с функциями государственного управления, могут создаваться при Президенте России и Правительстве РФ, при министерствах и ведомствах, при администра- циях, правительственных и других органах субъектов РФ.
Под структурой органа государственного управления понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного органа.
Организационная структура органа государственного управления может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуров- невая структура парламента). Чем выше положение органа государствен- ного управления в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Она находит свое отражение в штатном расписании, где дета- лизируется полное наименование структурных подразделений, учрежден- ных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого органа государственного управления входят лица, являю- щиеся непосредственными носителями и исполнителями государственно- властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение как полномочий таких лиц, так и полномочий собственно органов государ- ственного управления. В составе органов государственного управления есть и технический аппарат (обслуживающий персонал).
Правовой статус орãаíов ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
В центре правового регулирования сферы государственного и муни- ципального управления находится правовой статус государственного или муниципального органа. На взгляд Ю. А. Тихомирова, в сфере государ- ственного управления важнейшим вопросом ее правового обеспечения является правильное установление компетенции государственных органов
и ее строгое соблюдение. Необходимо, прежде всего в специальных законах и положениях, определить статус каждого органа — его цели, задачи, функ- ции, полномочия, взаимодействие, ответственность1.
В. Г. Вишняков высказывает мнение о том, что с целью создания устой- чивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования правительства, министерств и ведомств, своевременного и гибкого приспо- собления их деятельности к целям административной реформы целесоо- бразно закрепить статус министерств и ведомств не в конкретных положе- ниях, а в федеральном законе2.
Правовой статус органов государственного и муниципального управ- ления специальной компетенции устанавливается вышестоящим органом общей компетенции или его должностным лицом. Например, правовой статус Министерства промышленности и торговли Российской Федерации установлен постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 438.
В отличие от иных субъектов управления, функционирование орга- нов государственного и муниципального управления должно быть мак- симально регламентировано, причем чем более высокого уровня норма- тивными правовыми актами, тем лучше. Так, статус Президента России установлен Конституцией РФ (гл. 4). Статус Правительства РФ опреде- лен Конституцией РФ (гл. 6) и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Правовой статус органа государственного управления состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.
Во-первых, он включает в себя месторасположение и природу (суще-
ствующего или предполагаемого) органа государственного управления в системе органов государственного управления страны. Принадлежность органов к законодательной, исполнительной и судебной власти (по гори- зонтали) или к федеральному уровню, уровню субъектов Федерации либо местному самоуправлению (по вертикали), а также к какой-либо специализированной подсистеме органов исполнительной власти создает основы для формулирования их правовых статусов. Этот же признак рас- крывает вертикальные и горизонтальные линии взаимодействия органов и их соподчинения.
Правовое положение органа государственного управления — совокуп-
ность взаимных прав и обязанностей, юридически значимых характери- стик, определяющих место и роль этого органа в системе механизма госу- дарства. Исходной базой для определения правового положения органа государственного управления является правосубъектность.
Тем самым рассматриваемая часть правового статуса органа государ- ственного управления всегда призвана отражать и характеризовать госу- дарственно-правовую природу и место соответствующего органа в системе органов государственного управления.
Во-вторых, «несущим» элементом правового статуса выступает компе-
тенция органа государственного управления — юридическое выражение

См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. С. 409.
См.: Вишняков В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10. С. 18.
совокупности управленческих функций и полномочий органа государ- ственного управления в отношении отдельных управляемых объектов. В российской юридической науке вопросы определения компетенции исследованы многогранно, хотя легальное толкование указанного понятия отсутствует1. Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между орга- нами государственной власти Российской Федерации и органами государ- ственной власти субъектов Российской Федерации»2 использовал указан- ное понятие применительно к органу государственной власти. Указанный закон определял ее как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и консти- туциями (уставами) субъектов РФ (п. 4 ст. 2).
При этом под предметом ведения Российской Федерации или субъ- екта РФ понимается сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ либо исключительно к компетенции Российской Федерации, либо к компетенции субъекта РФ.
Полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти устанавливаются также федеральными законами. Напри- мер, Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принци- пах организации законодательных (представительных) и исполнитель- ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определены основные полномочия законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации.
Большинство ученых определяют содержание компетенции двумя составляющими — предметы ведения и полномочия. Под предметами веде- ния обычно понимают те сферы хозяйственной, социально-культурной, административно-политической жизни, в которых соответствующий орган государственного управления вправе действовать согласно своим статусу, назначению. Под полномочиями понимаются права и обязанности орга- нов государственного управления в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
В компетенции органа государственного управления закрепляются: набор управленческих функций для конкретного органа государственного управления; адекватные (соответствующие им) полномочия; состав полно- мочий, включающий в себя формы и методы осуществления управленче- ских функций; перечень управляемых объектов или отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы веде- ния органа государственного управления.
Как отмечает Е. В. Белоусова, термин «полномочия» относится к кон- кретным субъектам правоотношений, и в первую очередь к органам публич-

См.: Кочерга С. Правовая природа управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти для поддержки инноваций // Государственная служба. 2014. № 5. С. 58.
Указанный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.07.2003
№ 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принци- пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ- ственной власти субъектов Российской Федерации”». — Примеч. ред.
ной власти и их должностным лицам, поскольку они являются составной частью и неотъемлемым атрибутом понятия «орган». При этом понятие
«полномочия» применительно к органам публичной власти следует рас- сматривать как единое целое, т.е. в неразрывной связи прав и обязанно- стей, так как в данном случае права одновременно являются и обязанно- стями, необходимыми для реализации задач и функций1.
Например, ст. 4 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стра- тегическом планировании в Российской Федерации» к полномочиям орга- нов государственной власти РФ в сфере стратегического планирования относит:
установление принципов организации и функционирования системы стратегического планирования;
определение порядка осуществления стратегического планирования;
определение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития и обеспечения националь- ной безопасности Российской Федерации, а также способов и источников ресурсного обеспечения их достижения;
формирование комплекса мероприятий, направленных на достиже- ние приоритетов социально-экономической политики и целей социально- экономического развития Российской Федерации, решение задач обеспече- ния национальной безопасности Российской Федерации;
установление общих требований к содержанию документов страте- гического планирования, к последовательности и порядку их разработки, корректировки, рассмотрения и утверждения (одобрения);
установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъек- тов РФ в сфере стратегического планирования;
обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, включая согласованность утверждаемых ими целей и задач деятельности органов государственной власти, показателей достижения этих целей и решения этих задач;
разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
методическое обеспечение стратегического планирования;
мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) федеральными органами госу- дарственной власти;
иные полномочия в сфере стратегического планирования, отнесен- ные данным федеральным законом, другими федеральными законами, нор- мативными правовыми актами Президента России и Правительства РФ к полномочиям органов государственной власти РФ.
1 См.: Белоусова Е. В. О соотношении категорий «компетенция», «полномочия» и «пред- меты ведения» в системе местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 127.
Основные полномочия органов местного самоуправления закреплены в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К ним в том числе относятся:
принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
установление официальных символов муниципального образования;
создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреж- дений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муници- пальных нужд;
установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципаль- ными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено феде- ральными законами;
организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосова- ния по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправле- ния, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразова- ния муниципального образования;
принятие и организация выполнения планов и программ комплекс- ного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;
учреждение печатного СМИ для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муници- пального образования официальной информации о социально-экономиче- ском и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муни- ципальных служащих и работников муниципальных учреждений, органи- зация подготовки кадров для муниципальной службы в порядке, предусмо- тренном законодательством РФ об образовании и законодательством РФ о муниципальной службе;
утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, органи-
зация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в гра- ницах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
иные полномочия в соответствии с данным федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Предмет ведения государственного органа — сфера деятельности органа
государственного управления на основе целей, задач и функций. Всякий орган государственного управления проявляет себя в качестве организа- ции, реализующей заданные ей цели в определенной системе обществен- ных отношений. Цель создания органа государственного управления уже предполагает те главные области общественных отношений, в которых ему надлежит действовать. В интересах правильного и нормального функцио- нирования государственного аппарата каждый орган государства действует в определенных областях или сферах общественных отношений, т.е. специ- ализированно и дифференцированно.
Вот почему логически компетенция всякого органа государства начина- ется с определения области (сферы) общественных отношений, в рамках которой действует орган государства, т.е. круга его деятельности, или тех областей, или сфер общественной жизни, на которые направлена деятель- ность соответствующего органа государства. Этот круг деятельности органа государства в его юридически значимом отражении в законодательстве называется предметом ведения органа государства. Причем важно иметь в виду, что предметы — это не отдельные вопросы и не их совокупность, а обозначение определенных областей государственной деятельности.
Исходя из законодательного определения компетенции органа госу- дарственной власти (ст. 2 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государ- ственной власти Российской Федерации и органами государственной вла- сти субъектов Российской Федерации»), предметы ведения, по которым органы государственной власти осуществляют свои полномочия, должны быть сформулированы только в Конституции РФ и конституциях (уста- вах) субъектов РФ.
В этой статье «предмет ведения субъекта РФ» определяется как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Консти- туцией РФ к компетенции субъектов РФ. Непосредственно статьями Конституции РФ к сфере регулирования субъекта Федерации отнесены следующие вопросы: принятие конституции, устава субъекта РФ и законо- дательства субъекта РФ (ст. 5); создание системы органов государственной власти субъектов РФ (ст. 11, 77).
В-третьих, правовой статус государственного органа предполагает юри-
дическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования. Ведь реализация компетен- ции требует соответствующей организационной «мощности» (штатного расписания) органа и правовой организации деятельности его подразде- лений и лиц, занимающих в нем должности. Компетенция каждого госу-
дарственного органа не только должна быть реализована, но реализована соответствующими должностными лицами, в установленных правовых формах и процедурах, при использовании правовых методов и с надлежа- щими правовыми последствиями.
Заслуживает внимания точка зрения, согласно которой правовой ста- тус органа исполнительной власти состоит из следующих компонентов: целевой блок, организационный блок, компетенционный блок, ответствен- ность1.
Целевой блок определяет цели, задачи и функции органов исполнитель-
ной власти.
Организационный блок закрепляет порядок формирования (учрежде- ния) данного органа, его структуру и штат государственных служащих.
Компетенционный блок содержит перечень полномочий (прав и обязан- ностей) органа исполнительной власти в целях обеспечения выполнения возложенных на него функций.
Ответственность органа исполнительной власти можно рассматривать как политическую ответственность за нарушение требований закона, пре- вышение компетенции, бездействие, следствием чего может быть упраздне- ние данного органа, передача его функций в другие структуры.
Можно сформулировать следующую логику правового статуса орга- нов государственного и муниципального управления. Цели органа госу- дарственного или муниципального управления должны быть связаны с общенациональными целями, цели государственного или муниципаль- ного органа конкретизируются в задачах, задачи выполняются на прак- тике посредством функций, для осуществления функций создается система (структура), структура определяет компетенцию.
Процесс осуществления компетенции государственных органов прохо- дит весьма противоречиво. По мнению Ю. А. Тихомирова, это выражается в следующих нарушениях законности:
а) вмешательство в сферу деятельности других органов и должностных лиц;
б) подмена и присвоение функций других органов; в) неисполнение государственных функций;
г) ошибки в принятии правовых актов;
д) препятствие в осуществлении законных действий;
е) необеспеченность действий государственных органов и должностных лиц легальными средствами2.
Органы местного самоуправления в Российской Федерации созданы в 23 тысячах муниципальных образований, в том числе в около 1800 муни- ципальных районах, свыше 500 городских округах, более 20 тысячах город- ских и сельских поселениях и 236 внутригородских муниципальных обра- зованиях в Москве и Санкт-Петербурге3.

Административное право России : учебник / В. В. Альхименко, А. А. Выручаев, А. А. Гришковец [и др.] ; отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М. : Проспект, 2011. С. 50.
См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. С. 410.
См.: Первый день местного самоуправления: Всероссийское совещание в Госдуме Рос- сии // Муниципальная власть. 2013. № 2. С. 8.
Правовой статус органов местного самоуправления. В самом общем виде правовой статус этих органов характеризуется тем, что:
они отделены от государства, не входят в систему органов государ- ственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов;
их общий статус, принципы организации, основные варианты органи- зационных форм, а также важнейшие полномочия установлены законами;
реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции РФ и других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе административно-правовые, отношения;
органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с пере- дачей для их осуществления материальных и финансовых средств;
Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения, владения, поль- зования и распоряжения муниципальной собственностью;
общие принципы и гарантии местного самоуправления, установлен- ные Конституцией РФ, федеральными законами, не могут быть произ- вольно ограничены каким-либо органом государственной власти. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенса- цию дополнительных расходов, возникших в результате решений, приня- тых органами государственной власти, запретом на ограничение прав мест- ного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
Понятие «структура органов местного самоуправления» неодно- значно. Возможно его узкое и широкое толкование. Согласно узкому тол- кованию структура органов местного самоуправления — это система име- ющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. В широ- ком смысле слова понятие «структура органов местного самоуправления» включает также внутренние подразделения представительного органа
(например, постоянные комиссии) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы и др.).
В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закре- плен перечень вариантов структуры этих органов. Данную структуру составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно- распорядительный орган муниципального образования), контрольно- счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
При этом, согласно названному федеральному закону, наличие пред- ставительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением сельских поселе- ний с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, в которых полномочия представительного органа осущест-
вляет сход граждан. Перспектива создания всех иных муниципальных органов определяется в конкретной самоуправляющейся единице.
Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Поря- док формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, под- контрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образо- вания.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ суще- ствуют следующие основные варианты формирования структуры органов местного самоуправления:
представительный орган избирается населением, глава муниципаль- ного образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту;
представительный орган избирается населением, глава муниципаль- ного образования избирается населением и возглавляет местную админи- страцию;
представительный орган избирается населением, глава муниципаль- ного образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту.
В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления, при котором представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных орга- нов поселений.
В сельских поселениях глава муниципального образования может неза- висимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан.
Органы местного самоуправления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти. Формирование орга- нов местного самоуправления — дело самого населения соответствующего города, села, поселка, района или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие — сформированы этими выборными органами.
Органы местного самоуправления не находятся в отношениях под- чиненности с органами государственной власти и не обязаны выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий, предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь в виду, что формула «не входят в систему органов государ- ственной власти» отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Само их создание и важнейшие пол- номочия определены актами органов государственной власти — федераль- ных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной
политики — экономической, социальной, экологической, политики в обла- сти культуры, образования, здравоохранения и др. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ впервые подробным образом фиксирует процедуру определения структуры местных органов при образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или в случаях его преобразования. Структура определяется населением на местном референдуме, сходе граждан (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным пра- вом, не более 300 человек) либо представительным органом местного само- управления. Тот или иной вариант решения такого вопроса отражается в уставе муниципального образования.
Статья 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов мест- ного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако на практике местное сообщество нередко лишено своего конституционного права определять структуру органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях. По оценке В. В. Пылина, во многих субъектах РФ за граждан этот важнейший вопрос решили реги- ональные органы государственной власти1.
Как установлено в Определении Конституционного Суда РФ от 07.02.2012 № 275-О-О, гарантированное ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ право населения муниципального образования самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов органи- зации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и про- цедурам формирования органов местного самоуправления, их полномо- чиям и т.п. В свою очередь законодательное регулирование общих принци- пов организации местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного само- управления в Российской Федерации.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в фор- мировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправ- ления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных зако- нодательством. В частности, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов в случаях, когда глава муниципального образования возглавляет предста- вительный орган.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предполагает наличие в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа. Появление в указанном законе отдельной статьи, прописывающей вопросы

1 См.: Пылин В. В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Госу- дарственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 36.
статуса муниципальных контрольных органов — большой шаг вперед на пути становления системы независимого финансового контроля в муниципаль- ных образованиях. Контрольно-счетный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля населения муниципального образования за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях кон- троля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7-П установлено, что население муниципального образования вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе и путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Кон- троль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве пред- посылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.
Статья 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматри- вает, что в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Пре- дыдущая редакция ст. 38 устанавливала, что контрольно-счетный орган муниципального образования может формироваться и на муниципальных выборах. На наш взгляд, формирование контрольно-счетного органа муни- ципального образования на муниципальных выборах в большей степени соответствует демократическим основам местного самоуправления. Кроме того, образование контрольно-счетного органа муниципального образова- ния представительным органом может создавать условия для конфликта интересов. Ведь органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются заинтересованными лицами, поскольку они обязаны представлять в контрольный орган муниципального образова- ния по его требованию необходимую информацию и документы по вопро- сам, относящимся к их компетенции.
В российской практике организационные структуры муниципальных образований формировались и продолжают формироваться под воздей- ствием доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной вла- сти. Модель организации государственной власти на федеральном уровне переносилась на уровень местного самоуправления, что привело к созда- нию специфической российской модели структуры местного самоуправ- ления «слабый Совет — сильный мэр». Эта традиция нашла свое норма- тивное закрепление в новой редакции Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ, в соответствии с положениями которого (ст. 36) глава муници- пального образования является высшим должностным лицом и одновре- менно органом местного самоуправления в структуре органов муниципаль- ного образования.
Существуют два основных подхода к построению структур органов местного самоуправления — функциональный и программно-целевой.
Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспе- чивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые органами местного самоу- правления, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной едини- цей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например по отраслевому (бла- гоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая), и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура.
Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомога- тельных функций, т.е. тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются в виду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполне- нием местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.).
Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень укрупнения структурных единиц опре- деляется составом и количеством управляемых объектов. Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля.
Достаточно продуктивным является принцип «горизонтально-верти- кального» построения системы органов, который может быть проиллю- стрирован следующим примером. При организации управления сферой образования создается орган, в ведении которого находятся собственно вопросы образования, а также обеспечивающие его деятельность несопод- чиненные органы — финансового планирования и исполнения доходной части бюджета, исполнения расходной части бюджета, управления служ- бой и кадрами, делопроизводства и т.д. И в то же время должна существо- вать управленческая вертикаль — руководитель местной администрации, заместитель по направлению, руководитель отраслевого подразделения, руководитель учреждения. Таким образом, выстраивая горизонтально- вертикальные структуры для выполнения каждой из функций или, в более укрупненном виде, для управления в различных сферах деятельности, а затем сводя их в единую структуру, мы получим целостную структуру местной администрации.
Программно-целевой подход применяется при формировании структуры,
обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по при- оритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, опреде-
ленные программами развития, и учитывается динамика изменений в про- цессе реализации программ. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы.
В действительности не может существовать муниципальных образова- ний, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы развития. И то и другое присуще каждому муниципальному образованию, поэтому при построении структур местных администраций в различных долях применяются оба названных подхода. Конечно, это создает определенные сложности, но именно учет всех функ- ций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет оптими- зировать структуры местных администраций.
При этом следует отметить, что во многих муниципальных образованиях отсутствуют программно-функциональные структурные подразделения, нацеленные на решение стратегических задач социально-экономического развития. Кроме того, существенным недостатком является доминирую- щая роль отраслевых структурных подразделений администраций, кото- рые совмещают в своей деятельности функции органа публичной власти и хозяйствующего субъекта. Они являются своего рода ведомственными монополистами, преследуют свои локальные интересы и зачастую пре- пятствуют привлечению частного бизнеса к формированию конкурентной среды при оказании муниципальных услуг.
Деятельность органов местного самоуправления часто сковывается недо- статочностью финансовых и материальных ресурсов. В большинстве муни- ципальных образований отсутствуют доходные источники, закрепленные на долговременной основе и позволяющие обеспечивать основные посту- пления в муниципальный бюджет и возможность прогнозирования, плани- рования и управления социально-экономическим развитием территории.
Как свидетельствует практика местного самоуправления, абсолютное большинство местных бюджетов являются дотационными. Подобное рас- пределение доходной базы ведет к тому, что органы местного самоуправ- ления не могут заранее прогнозировать свои бюджетные доходы и нести ответственность перед гражданами, населяющими муниципальное образо- вание, за формирование и использование местного бюджета. На практике конституционный принцип самостоятельного формирования и исполнения местного бюджета (ст. 132 Конституции РФ) часто нарушается. Органы местного самоуправления через налоговое, бюджетное, финансовое зако- нодательство ставятся в полную подконтрольность и финансовую зависи- мость от органов государственной власти.
Фактически сейчас можно говорить о реальной передаче управления местными бюджетами на федеральный и региональный уровень. В. Тимченко отмечает, что по разным оценкам, местным бюджетам не хватает 1 трлн руб., а по нашим подсчетам — около 2 трлн руб.1
В связи с вышеизложенным интерес представляет предложение лидера Коммунистической партии РФ Г. Зюганова принять закон, в соответствии

1 См.: Собрание муниципалов в Госдуме России: представители межрегиональных объ- единений сверили часы // Муниципальная власть. 2013. № 2. С. 15.
с которым треть средств пойдет на общефедеральные нужды, треть — на республики, края и области, примерно треть — на местное самоуправ- ление1.
Издержки в организации местного самоуправления во многом обуслов- лены низким качеством нормативной правовой базы. По оценке В. Тим- ченко, в настоящее время 203 закона регулируют компетенцию муници- пальной власти. Есть в таких законах полномочия и права органов местного самоуправления, которые не согласуются с вопросами местного значения2.
Более того, в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ внесено уже около 900 поправок3.
Издержки федерального законодательства о муниципальной службе в части оплаты труда муниципальных служащих порождают большие дис- пропорции в оплате труда муниципальных служащих. Лучше оплачивается труд работников руководящего звена муниципальной службы. А что каса- ется оплаты труда специалистов муниципальной службы, то она нередко является невысокой и демотивирует муниципальных служащих. Так, в 18 субъектах РФ заработная плата муниципальных служащих по итогам 2012 г. оказалась ниже среднемесячной в регионе4.
Представляется, что в конституционно-правовом регулировании мест- ного самоуправления допущен ряд стратегических просчетов. В. И. Васи- льев отмечает: «Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного само- управления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления. Государство фактически устранилось, в частности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значи- тельной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окон- чательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства. По замыслу реформаторов, все должно получиться само собой, стоит только объявить свободу самоорганизации жителей сел и городов — собственников жилья. Увы! Не получается. Да и не может получиться в условиях, когда значительная часть населения оказалась в глубокой бедно- сти, лишенной материально-финансовых возможностей обеспечить мини- мально сносные условия совместной жизни в городах, поселках и селах»5.
В связи с этим заслуживает внимания рекомендация круглого стола, состоявшегося в Комитете Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, «Проблемы правового обеспечения решения вопросов местного значения муниципальных образо- ваний»: «Участники круглого стола считают первоочередной задачей повы-

См.: Первый день местного самоуправления: Всероссийское совещание в Госдуме Рос- сии // Муниципальная власть. 2013. № 2. С. 14.
Собрание муниципалов в Госдуме России: представители межрегиональных объедине- ний сверили часы. С. 15.
См.: Первый день местного самоуправления: Всероссийское совещание в Госдуме Рос- сии. С. 12.
4 АиФ. 2013. № 35.
5 Васильев В. И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаи- моотношений // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 3. С. 11.
шение сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов. С этой целью необходимо увеличить доходы местных бюджетов за счет пере- распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, например за счет увеличения до 40—50% доли налога на доходы физиче- ских лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципаль- ных образований, зачисления доходов от налога по упрощенной системе налогообложения в местные бюджеты»1.
В процессе реализации очередной реформы местного самоуправления в России важно учесть современную мировую тенденцию, согласно кото- рой «муниципальный уровень в настоящее время все больше ассоцииру- ется с управленческими функциями, реализацией на местах политического и экономического курса вышестоящих властей и рассматривается как неотъемлемая часть единого механизма публичной власти»2.
Аäìèíèстратèвíые реãëаìеíты орãаíов ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
Одним из важнейших направлений повышения эффективности орга- нов государственного и муниципального управления является внедрение в их правоприменительную деятельность административных регламентов. В данном случае речь идет об административных регламентах исполнения государственных функций, административных регламентах предостав- ления государственных услуг, регламентах взаимодействия, регламентах внутренней организации органов исполнительной власти, а также долж- ностных регламентах государственных служащих Российской Федерации3. Законодатель закрепил следующее определение административного регламента: «Административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муници- пальной услуги и стандарт предоставления государственной или муници-
пальной услуги»4.
В Толковом словаре русского языка под редакцией С. И. Ожегова под порядком понимаются «правила, по которым совершается что-нибудь; существующее устройство, режим», а под стандартом «образец, которому должно соответствовать, удовлетворять что-нибудь по своим признакам, свойствам, качествам, а также документ, содержащий в себе соответству- ющие сведения»5.

Рекомендации круглого стола «Проблемы правового обеспечения решения вопросов местного значения муниципальных образований» // Государственная власть и местное само- управление. 2006. № 7. С. 41.
Черкасов А. И. Демократия и эффективность в системе местного управления зарубеж- ных стран // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 7. С. 75.
См.: Козлова Л. С., Садовская Т. Д. Административные регламенты как правовое сред- ство предупреждения коррупции // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. № 2. С. 87.
Пункт 4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предо- ставления государственных и муниципальных услуг».
Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999.
В 2010 г. истек срок очередного этапа административной реформы, по результатам которой утверждено 447 административных регламента предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном уровне утверждено более 6000 административных регламентов, около 4000 — на муниципальном уровне1.
Административные регламенты и реализуемые в ходе их применения процедуры должны существенно улучшать качество деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эти акты призваны создавать оптимальный режим взаимоотношений должностных лиц орга- нов власти и управления и граждан, которые обратились за предоставле- нием какой-либо публичной услуги в соответствующий исполнительный орган государственной власти.
Значимость административных регламентов органов исполнительной власти определяется тем, что они регулируют процесс осуществления ими властных полномочий во взаимодействии с гражданами и их объединениями. Для гражданина принятие административных регламентов должно обеспечить упрощение процедуры получения соответствующей услуги, информации и др., повысить открытость и прозрачность деятельности
государственных служащих и органов2.
В то же время Н. А. Игнатюк обращает внимание на то, что «разработ- чики административных регламентов, как правило, недостаточно полно составляют описание последовательности действий; не указывают формы и не определяют порядок контроля за совершением действий и принятием решений; не полно устанавливают порядок обжалования действий (бездей- ствия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регла- ментов, вводя в административный регламент стандартную фразу “жалобы граждан рассматриваются в соответствии с законодательством Российской Федерации”»3. И предлагает: «При установлении порядка обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения административного регламента, не следует дублировать зако- нодательно установленные общие положения о порядке обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц, а необходимо разви- вать, детализировать и конкретизировать установленные общие нормы»4.
Концепция снижения административных барьеров и повышения доступ- ности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы5 содер- жит ряд показателей, по которым можно оценить, насколько достигнуты поставленные ею цели.
См.: Синюгин В. Ю. Принцип системности в административно-правовом обеспечении реформирования // Административное и муниципальное право. 2011. № 7. С. 26—32.
См.: Заклязимская А. Н., Федосеева Н. Н. Административные регламенты: инструменты современного государственного управления и новый институт административного права // Административное право и процесс. 2010. № 5. С. 14.
Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 29.
Игнатюк Н. А. Указ. соч. С. 31.
Утверждена распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р.
По некоторым оценкам, для получения одной государственной (муни- ципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятель- ности, обращаться в орган государственной (муниципальной) власти РФ необходимо было в среднем восемь раз; установленные нормативные сроки предоставления государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, превышались на 98%1.
В соответствии с заявленными в Концепции целями к 2014 г. предпо- лагалось сократить данные показатели, чтобы для получения одной услуги предприниматели обращались в государственные органы максимум два раза, а нарушения — были исключены полностью.
На взгляд С. С. Зенина, нормативная регламентация общественных отношений, урегулированных административными регламентами, нужда- ется в совершенствовании; фактический прогресс необходимо оценивать по более объективным показателям2.
Как отмечают Е. Литвинцева и И. Рассказова, «реализуемая в настоя- щее время модель административного регламентирования предполагает четкую взаимосвязь деятельности государственного органа, его структур- ных подразделений и конкретных должностных лиц при исполнении госу- дарственных функций посредством:
административного регламента государственного органа, определя- ющего порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
должностного регламента, содержащего профессиональные требова- ния к гражданскому служащему и результатам его работы;
служебного контракта, включающего показатели результативности и эффективности профессиональной деятельности гражданского служа- щего;
индивидуального плана государственного служащего, реализующего конкретную программу выполнения его служебных задач»3.
Следует также понимать, что большинство административных проце- дур по исполнению государственных функций и оказанию государствен- ных услуг только формируется. И вполне естественно, что на данном этапе развития нашего государства невозможно создать идеальные прозрачные и четкие административные процедуры. Их придется со временем изменять, чтобы граждане не страдали от административного гнета или бюрократизма. Поскольку регламентация административных процедур в российском законодательстве имеет больше пробелов, чем правовых установлений, то следует признать весьма актуальным и позитивным предложение профес- сора Старилова Ю. Н. разработать и принять закон об административных
процедурах на федеральном уровне4.

См.: Остроухов А. В «одно окно» // Эксперсс-бухгалтерия. 2011. № 26. С. 9—11.
См.: Зенин С. С. Административные регламенты в механизме нормативного правового регулирования государственных и муниципальных услуг // Административное право и про- цесс. 2014. № 12. С. 31.
Литвинцева Е., Рассказова И. Планирование деятельности: приоритеты и алгоритм реа- лизации // Государственная служба. 2009. № 5. С. 36—37.
См.: Старилов Ю. Н. Реализация Конституции Российской Федерации и современное административное право // Закон. 2013. № 12.
Трудно не согласиться с теми специалистами, которые считают, что
«весьма проблематична постановка вопроса о том, что органы исполни- тельной власти могут предоставлять услуги. Возражения возникают пре- жде всего исходя из природы и сущности услуги как гражданско-правовой категории, и сущности органа исполнительной власти как администра- тивно-правовой категории»1. Услуги должны предоставлять подведом- ственные органам государственного управления предприятия и учрежде- ния, например многофункциональные центры.
Признавая необходимость и важность регламентации деятельности орга- нов государственного и муниципального управления, отметим, что в госу- дарственном и муниципальном управлении решающим является человече- ский фактор, т.е. служащие, знающие свои задачи и полномочия и умело их выполняющие. И сколь бы ни были полезны четкие нормы и проце- дуры государственно-управленческой деятельности, именно от работников сферы государственного и муниципального управления зависят отношение к ним, объем и характер их применения.
Для оценки уровня качества предоставления государственных и муни- ципальных услуг интерес представляет методика «SERVQUAL», которая предполагает оценку реакции услугополучателей с помощью анкетирова- ния, анализ полученной первичной информации, разработку предложений по устранению выявленных проблем2.
Воïросы è заäаíèя äëя саìокоíтроëя
Что понимается под государственным или муниципальным органом и каковы его признаки?
Охарактеризуйте систему органов государственного управления в Российской Федерации.
На каких конституционных принципах основывается деятельность государ- ственных органов Российской Федерации?
Назовите основной, на ваш взгляд, принцип организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Каковы элементы правового статуса органа исполнительной власти субъек- та РФ?
Охарактеризуйте правовой статус органов местного самоуправления.
Дайте характеристику компетенции органов государственного и муниципаль- ного управления.
Проведите анализ основных проблем регламентации деятельности органов государственного и муниципального управления.
Каковы контрольные полномочия Федерального Собрания и проблемы их осуществления?

Кандрина Н. А. О некоторых проблемах эффективности правового регулирования государственного управления в условиях централизации государственной власти // Адми- нистративное право и процесс. 2014. № 10. С. 35.
См.: Лапин А., Хайров Д. Методика «SERVQUAL» для оценки качества предоставле- ния государственных и муниципальных услуг // Государственная и муниципальная служба. 2012. № 3.
Заäачè
Составьте сравнительную таблицу полномочий Президента России и Пре- зидента Французской Республики.
Составьте сравнительную таблицу полномочий парламентов Российской Федерации и США.
На основе анализа Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и практики его применения ответьте на следу- ющие вопросы:
Может ли парламентарий состоять в органах управления государственной и ком- мерческой организации?
Вправе ли парламентарий иметь акции или доли в уставном капитале государ- ственной или коммерческой организации, а также получать от них доходы?
Вправе ли парламентарий быть певцом, телеведущим, журналистом?
Возможно ли совмещение депутатской деятельности с работой преподавателя в вузе?
Подготовьте доклад на тему: «Изменения порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания России».
Проанализируйте Административный регламент исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения, утвержденный приказом Минфина России от 17.10.2011
№ 132н.
Задание:
Составьте сравнительную таблицу прав и обязанностей должностных лиц Федеральной налоговой службы при осуществлении государственного контроля (надзора) в указанной сфере и прав и обязанностей лиц, в отношении которых осу- ществляются мероприятия по контролю (надзору).
Гëава 5
ПРАВОВЫЕ ТРЕБОВАНИЯ Ê РЕШЕНИЯМ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПОРЯДОÊ ИХ ПРИНЯТИЯ
И ОБЖАЛОВАНИЯ

В результате изучения данной главы студент должен:
знать
основные принципы и процедуры принятия и обжалования государственных
и муниципальных решений;
правовые формы закрепления государственно-управленческих решений;
внутренние и внешние факторы, влияющие на государственно-управленческие
решения;
уметь
оперировать понятием «государственно-управленческое решение»;
оценивать эффективность государственно-управленческих решений;
владеть
навыками подготовки и принятия государственно-управленческого решения.
Поíятèе ãосуäарствеííо-уïравëеíческоãо решеíèя è ïравовые треáоваíèя к íеìу
Наиболее сложным и ответственным вопросом в процессе государствен- ного управления является принятие решений. Любое государственное решение предполагает выбор одного или большего числа средств (линий поведения) для достижения одной или большего числа целей (желаемых исходов).
С формальной точки зрения, государственно-управленческое реше- ние — это политико-правовой акт, в котором в логической форме выра- жено воздействие управляющих звеньев (органов государственного управ- ления, их должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспече- ния интересов и удовлетворения соответствующих потребностей народа. При этом известно, что важнейшие государственные решения «принима- ются, как правило, под влиянием соответствующих политико-правовых идей и доктрин»1.

1 Матузов Н. И. Право и политика: антиподы или союзники? // Право и политика. 2014.
№ 5. С. 581.
В самом широком смысле государственное управленческое решение — это облеченная в официальную форму властная воля государства, которая, будучи закрепленной в соответствующих государственных актах, обеспе- чивает целенаправленное воздействие власти на социальную действитель- ность1.
Важнейшей его особенностью является то, что большинство государ- ственно-управленческих решений являются источником права, порож- дают право и закрепляют право в определенных правовых формах. Причем источником права они является не только по форме своего документаль- ного закрепления (закон, указ, постановление, решение, приказ, инструк- ция, частное определение и т.д.), но и по своей социальной сущности.
Государственно-управленческое решение принимается в установленном порядке правомочным органом государственного управления. Оно пред- ставляет собой обязательную для исполнения государственную установку, содержащую цели, задачи, а также набор способов, средств и ресурсов мате- риально-технического, финансового, кадрового и иного характера, необхо- димых для их наилучшей реализации в интересах общества.
Это идеальная модель будущего состояния той или иной социальной системы, посредством которой государство формулирует свое представле- ние о содержании, форме, желательности, обязательности того или иного будущего социального изменения. Его цель — мобилизовать, организовать и сориентировать людей на практическое преобразование социальной дей- ствительности в соответствии с ранее принятыми политическими проек- тами и программами.
В государственно-управленческом решении в той или иной степени пересекаются и концентрируются все виды деятельности органов государ- ственного управления. Согласно некоторым исследованиям, 70—80% рабо- чего времени управленческого аппарата расходуется на подготовку, приня- тие и выполнение собственных, а также поступивших «сверху», решений2. Исследователи называют пять причин, вызывающих необходимость принятия новых управленческих решений, и указывают долю каждой
из них:
неполадки в управляемой подсистеме — 27%;
указания вышестоящих органов — 24%;
истечение срока действия предыдущего решения — 17%;
необходимость корректировки ранее принятого решения — 15%;
новое состояние управляющей подсистемы — 14%3.
Для принятия решения органам государственного и муниципального управления нужна качественная информация. Такая информация отлича- ется следующими признаками:
достоверностью (отсутствие ошибок);
современностью (основывается на последних данных);

См.: Государственное управление: основы теории и организации : учебник / под ред. В. А. Козбаненко. С. 257.
См.: Общий и специальный менеджмент : учебник / под общ. ред. А. Л. Гапоненко, А. П. Панкрухина. М., 2000. С. 90.
См.: Граждан В. Д. Теория управления : учеб. пособие. М. : Гардарики, 2005. С. 147.
комплексностью (охватывает весь спектр вопросов);
краткостью;
относимостью (относится к данной проблеме).
Содержание государственно-управленческого решения представляет собой краткое изложение принятого варианта действий по достижению цели. Основной частью его содержания является замысел действий, кото- рый должен отвечать на вопросы:
что надо делать;
каким образом надо делать;
какими силами делать;
к какому сроку надо сделать?
Государственно-управленческое решение, как правило, принимается не по единоличной воле руководителя, разрабатывается не в «тиши хорошо обставленных рабочих кабинетов». Его источник (первооснова) — реаль- ная жизнь общества, политическое и правовое сознание народа (граждан, ученых, президентов, депутатов, министров и других должностных лиц), т.е. все те процессы, которые в данный момент характеризуют экономику, политику, культуру, образование, здравоохранение, ЖКХ, сферу межнаци- ональных и межконфессиональных отношений и т.д.
Развитие рыночных отношений диктует необходимость принятия госу- дарственных решений по поводу статуса и правового регулирования раз- личных форм собственности, развития предпринимательства, оптимиза- ции налогового регулирования, проведения инвестиционной политики. Многонациональная структура населения требует принятия массы реше- ний, касающихся федеративных и межнациональных отношений. Бедность и нищета народа требуют решений, направленных не только на преодоле- ние безработицы, бедности и низкого уровня оплаты труда, но и на раз- витие реального сектора экономики, формирование эффективного рынка труда, сильной системы социальной защиты обездоленных, введения льгот и дополнительных выплат.
В совокупности и по соподчиненности между собой государственно- управленческие решения образуют сложную систему, построенную как по вертикальному (иерархическому), так и горизонтальному (отраслевому, функциональному) принципу.
В зависимости от юридической иерархии государственно-управленче-
ские решения делятся:
на конституционные;
законодательные;
подзаконные. Каждый нижестоящий субъект государственной вла- сти и управления принимает свои управленческие решения во исполнение либо с учетом требований решений вышестоящих инстанций.
По содержанию сформулированных в них задач государственно-управ-
ленческие решения делятся на политические и административные1. Поли- тические решения представляют первичный уровень государственного
1 См.: Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления : учеб.-метод. комплекс. М. : Юрайт, 2013. С. 516.
управления, а административные — вторичный, имеющий в определенном, конечно, смысле подчиненное значение.
Среди множества разнообразных политических решений, принимае- мых в государстве, в первую очередь отмечают разного рода законы, поста- новления, указы, распоряжения органов исполнительной власти, итоги всенародных голосований на парламентских, президентских и иных выбо- рах и т.д.1 Политические решения должны отвечать интересам всего обще- ства и являться реальным воплощением ключевого принципа политики как искусства возможного.
Политические решения касаются наиболее крупных, стратегически зна- чимых, затрагивающих судьбы миллионов людей проблем — безопасности страны, ее территориальной целостности и суверенитета, перспектив соци- ально-экономического, национально-территориального и культурного раз- вития. Принимаются такого рода решения либо путем референдума, либо высшим руководством страны — центральными органами государственной власти и руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, парламент, правительство, губер- наторы, органы исполнительной власти субъектов Федерации, министры и др.).
Закрепляться такого рода решения могут и в форме политических доку- ментов, которые, как правило, носят рамочный, ненормативный характер.
Это, например, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию РФ, доктрины, концепции, целевые программы, приоритетные национальные и региональные проекты.
Указанные акты представляют собой документы стратегической важ- ности, содержат главные направления развития общества и государства, их цели и перспективные задачи, принципы, формы и режим реализации. Примером могут служить Стратегия национальной безопасности Рос- сийской Федерации до 2020 года, утвержденная указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537; Концепция внешней политики Российской Федера- ции, утвержденная Президентом России 12 февраля 2013 г.; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р; Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правитель- ства РФ от 09.09.1999 № 1024; федеральная целевая программа «Повыше- ние безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах», утвержденная постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 100 и др.
Административно-управленческие решения производны от полити- ческих и направлены на обеспечение реализации решений политического характера. Но это вовсе не означает, что государственные административно- управленческие акты второсортны. Без них нет и быть не может эффектив- ного государственного управления. Такие управленческие решения носят нормативно-правовой, официальный характер, содержат нормы права,

1 См.: Шамхалов Ф. И. Основы теории государственного управления. М. : Экономика, 2003. С. 221.
принимаются по специальным процедурам компетентными государствен- ными органами, представляют собой властные предписания государства, подлежащие обязательному исполнению всеми субъектами, которых они касаются. Носят они либо внутриаппаратный характер (касаются проблем организации механизма государственного и муниципального управления), либо направлены вовне — на объект управления, обеспечивают взаимодей- ствие субъекта управления с внешней средой. Одни из них направлены на исполнение постановления вышестоящих субъектов управления — исполнительные решения. Другие являются инициативными, т.е. принима- емыми по собственной инициативе, на основе выявленных проблем и само- стоятельной постановки задач по их преодолению.
Закрепляются административно-управленческие решения в форме федеральных и региональных законов, указов Президента России, поста- новлений Правительства РФ, решений губернаторов и правительств субъ- ектов РФ, приказов министров и руководителей других органов исполни- тельной власти. Административные управленческие решения, как правило, носят оперативно-тактический характер. Тем не менее, как и политические решения, они могут быть стратегическими. Например, решение о проведе- нии административной реформы в Российской Федерации.
По субъектам управления государственно-управленческие решения
могут быть:
общенародными (принимаются по итогам выборов и референдумов);
федеральными, региональными (акты субъектов РФ), местными;
решениями органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
единоличными и коллегиальными.
Следует обратить внимание на то, что решение (именно решение) многих вопросов общегосударственного значения и масштаба присво- или себе органы исполнительной власти. Например, министерство обра- зования определяет основные направления развития сферы образова- ния. Однако, как справедливо отмечает В. М. Манохин, «такие вопросы должны входить в компетенцию высшей законодательной власти, даже не правительства»1.
По масштабу действия государственно-управленческие решения клас-
сифицируются:
на общегосударственные, которые реализуются в масштабах всей страны;
локальные, реализуемые в пределах отдельных отраслей, отдельных национально- или административно-территориальных единиц;
внутриведомственные;
межведомственные.
По целям и времени действия государственно-управленческие решения бывают:
стратегические, тактические и оперативные;
долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные.

1 Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению. С. 26.
По порядку принятия и придания юридической силы государственно- управленческие решения подразделяются:
на первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления, приказы);
вторичные, вводимые в действие в качестве приложений к первич- ным управленческим решениям. Например, Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации введено в действие Указом Пре- зидента РФ от 11.07.2004 № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации»; Типовой регламент взаимодействия федераль- ных органов исполнительной власти введен в действие постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30.
По механизму действия государственно-управленческие решения могут
быть:
прямого (непосредственного) действия;
рамочные (отсылочного) характера.
По характеру воздействия государственно-управленческие решения бывают:
стимулирующие;
протекционистские;
мотивационные;
ограничительные;
запретительные и др.
Особую группу составляют акты, предусматривающие меры админи- стративного пресечения за нарушение установленных правил. Примером могут служить карантинные правила, правила противопожарной безопас- ности, санитарные правила, правила по перепланировке и эксплуатации жилых и нежилых помещений.
По степени публичности государственно-управленческие решения
делятся:
на закрытые — совершенно секретные;
секретные;
для служебного пользования;
открытые — несекретные общего пользования; они открыты для всех. Закрепляются государственно-управленческие решения также в раз- личных формах. Это могут быть как правовые, так и неправовые (органи-
зационно-управленческие) формы.
Правовыми формами закрепления государственно-управленческих решений являются:
законы (конституционные, федеральные, законы субъектов Федера- ции, законы кодированные и текущие);
указы, декреты (царские, президентские, губернатора);
постановления (палат парламента, правительств, коллегии министер- ства, суда, прокурора);
распоряжения (президента, правительства, руководителей законо- дательных и исполнительных органов власти); приказы (министров, глав администраций);
указания, правила, положения, инструкции;
межгосударственные договоры и соглашения.
В решениях, выраженных в правовых формах, содержатся правовые нормы, которые формируют новые правоотношения, изменяют или пре- кращают ранее сложившиеся отношения, вводят в действие новые, изме- няют или отменяют ранее действовавшие решения. Они всегда влекут определенные юридические последствия. Такими формами закрепляется практически вся управленческая, в том числе правотворческая, правопри- менительная и правоохранительная, деятельность государства.
Вне правовых форм невозможна никакая исполнительно-распоря- дительная, контрольно-надзорная, инспекционная, ревизионная и иная управленческая деятельность.
Управленческие решения органов исполнительной власти бывают: нор- мативными и индивидуальными; федерального значения и актами субъ- ектов РФ; политического, экономического, социального и культурного содержания.
Остановимся на некоторых из них.
Постановление правительства — управленческое решение общенор- мативного содержания, издаваемое Правительством РФ в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и обычных законов, а также указов Президента России. Их предметом являются вопросы экономического и социально-культур- ного развития страны. Типичным примером такого рода управленческого решения может быть постановление Правительства РФ от 23.05.2006
№ 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг».
Целевая программа правительства — документ, определяющий цели,
задачи и планы правительства в конкретной сфере внутренней и внешней политики, ресурсы и систему мероприятий по их реализации. В настоящее время в России реализуется несколько десятков федеральных целевых программ.
Решение — управленческое решение в форме правового акта государ-
ственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в пределах его компетенции, влекущего соответствующие юридические последствия.
Приказ — акт управления, издаваемый руководителями министерств,
служб и агентств, управлений и департаментов органов исполнитель- ной власти, а также руководителями акционерных обществ, концернов, предприятий, учреждений и организаций в рамках своей компетенции. По своей юридической природе приказы могут быть как нормативными (содержащими нормы права), регулирующими определенный срез обще- ственных отношений, так и актами только лишь применения действующих правовых норм.
Инструкция — правовой акт, издаваемый органом государственного
управления (или утверждаемый его руководителем), который содержит правила и рекомендации по регулированию организационных, кадровых, технологических, финансовых и других сторон деятельности управляемого объекта. В инструкции содержатся также разъяснения по вопросам приме- нения законодательных актов и распорядительных документов.
Об управленческом значении актов судебных органов — постановлений, решений, приговоров, заключений, частных определений пока единого мнения не сложилось1. Многие ученые считают, что судебные решения прямой управленческой нагрузки не несут, чаще всего не содержат норм права и в основном являются актами толкования законов, т.е. имеют ярко выраженный юрисдикционный характер. Однако в настоящем учебнике используется несколько иная точка зрения.
Конечно, судебные решения в прямом смысле управленческими не явля- ются. Они не оказывают прямое упорядочивающее воздействие на различ- ные стороны общественной и государственной жизни. Тем не менее без них государственное управление невозможно. Так, несут управленческую нагрузку решения судебных инстанций по поводу споров, возникающих между различными государственными органами, между различными субъ- ектами хозяйствования. Эффективное государственное управление невоз- можно без учета решений Конституционного Суда РФ, руководящих разъ- яснений, содержащихся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ.
Государственно-управленческие функции очень часто реализуются с помощью судебных решений общеобязательной значимости. Тем более в случаях, когда законом не предусмотрено правовое регулирование тех или иных жизненных ситуаций, в том числе конфликтных. Судебная власть не только самостоятельно, публично, т.е. от имени народа, а порой по обязанности принимает общеобязательное решение по поводу того или иного конфликта, но еще и гарантирует обществу его исполнение. Тем самым позволяет сторонам конфликта избежать неоправданного примене- ния силы и самоуправства.
В ст. 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к судебному решению как разновидности судебных постановлений уста- новлены только требования законности и обоснованности, которые разъяс- няются в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 № 23
«О судебном решении».
К управленческим решениям можно отнести и некоторые акты органов местного самоуправления. К числу таких актов относятся уставы городов и районов, уставы местного самоуправления, решения, распоряжения, при- казы, которые обязательны для населения данной территории. Этими актами определяются статус органов и должностных лиц, порядок их формирова- ния, полномочия, порядок управления муниципальной собственностью, пра- вила общественного порядка и иные установления местного значения.
Все более широкое распространение в практике государственного управления получают решения, вырабатываемые в ходе договорной прак- тики, — межгосударственные двух- и многосторонние соглашения, адми- нистративно-правовые договоры между субъектами управления различ- ных уровней и ветвей власти, государственно-правовые договоры между субъектами РФ, государственные заказы, совместные решения двух мини- стерств; контракты о службе в органах государственной власти. Их пред-

1 См.: Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления. С. 522.
мет — управление государственной собственностью, государственные заказы и закупки для государственных нужд, некоторые аспекты феде- ративных и межбюджетных отношений, проведение исследовательских работ, отбор граждан на государственную службу.
Неправовые формы управленческих решений также весьма разно- образны:
справочно-информационные документы — протоколы, докладные, служебные и объяснительные записки, акты проверок, представления, деловые письма, телеграммы, телексы, факсограммы, телефонограммы, электронные сообщения, перечни, списки, отчеты;
аналитические справки, сводки, экспертные заключения, отзывы, бухгалтерская и статистическая отчетность;
итоговые документы организационных мероприятий — решения совещаний и планерок, рекомендации конференций, саммитов, семинаров и круглых столов, различного рода рабочие программы;
материально-технические формы — решения, касающиеся ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетно- сти, информационно-коммуникативной, справочно-аналитической и дру- гой обеспечивающей деятельности.
В обобщенной форме представим основные свойства и отличительные черты государственно-управленческого решения.
Это документ — носитель определенной управленческой информации.
Это официальный акт высокой социально-практической значимости предписываемых управляющих воздействий. Отличается он активной орга- низующей, созидательной ролью. Его главное предназначение — формиро- вание, изменение или отмена действующих социальных норм и отношений, перевод объекта управления из одного качественного состояния в другое.
Государственно-управленческие решения в подавляющем большинстве своем носят комплексный характер, преследуют несколько целей и предпо- лагают решение целого пакета задач.
Для государственно-управленческого решения характерна властность, поскольку оно принимается в одностороннем порядке специально уполно- моченным на это органом государственного управления, порождает юриди- ческие права, обязанности и предусматривает ответственность за послед- ствия их реализации.
Государственно-управленческие решения, как правило, носят публично- правовой характер. Принимаются только государственными органами, обладающими соответствующей компетенцией, причем в подавляющем большинстве случаев не на основе договора двух-трех сторон, а в односто- роннем порядке.
Государственно-управленческое решение обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, устанавливает, наказывает и т.д. Оно обладает высокой преобразующей силой, большой социальной значимостью предписываемых действий, носит директивно-обязательный характер. Все предусмотренные в нем мероприятия обязательны для исполнения, даже в том случае, если они кому-то и не нравятся.
Государственно-управленческие решения оформляются надлежащим образом в установленном порядке, носят обезличенный характер. Государ- ственно-управленческое решение — продукт коллективного труда, в его подготовке участвует большое число специалистов и должностных лиц, поэтому его авторство не устанавливается. Государственно-управленче- ское решение — это собственность государства и не может рассматриваться в качестве чьей-либо личной интеллектуальной собственности.
Для государственно-управленческих решений характерно наличие системы правил и процедур, определяющих порядок разработки, обсужде- ния, согласования, принятия управленческого решения, вступления в офи- циальную силу и обнародования. Официально установленная процессуаль- ность:
обеспечивает легитимность решения;
всесторонность и объективность анализа ситуации;
правильное применение правовых норм различных отраслей права;
высокое качество как самого документа, так и процесса его исполне- ния.
Нарушение процессуальных правил и технологий превращает решение в фикцию, в документ ничтожной юридической силы.
Для государственно-управленческих решений характерна обеспечен- ность бюджетными ресурсами. Раз государственно-управленческие реше-
ния связаны с использованием бюджетных средств, то они подконтрольны налогоплательщикам.
Принятие государственно-управленческого решения всегда связано с пре- одолением какой-либо проблемы или с использованием возможностей. Про-
блема выявляется при сопоставлении цели с фактическим состоянием дел. Для определения характерных особенностей проблемы, выявления при-
чин ее нерешенности привлекается необходимая информация. Принима- ется во внимание только значимая, достоверная информация. Она обобща- ется в блоки, каждый из которых может представлять один из возможных вариантов решения проблемы.
Альтернативные варианты сравниваются по заранее принятым крите-
риям и с учетом поставленной цели. Одни государственно-управленческие решения имеют ограниченное число альтернатив, а по другим — большой диапазон выбора. На основе более тщательного анализа, изучения ситуа- ции выбирается наиболее реальное направление.
Выбор варианта для принятия государственно-управленческого реше- ния всегда является самым трудным и ответственным этапом. Отслежи- ваются результаты других государственно-управленческих решений, оце- нивается имеющийся опыт, выявляются сходства и различия, по каждой альтернативе взвешиваются все за и против. Для принятия государственно- управленческого решения необходимы также смелость, решительность, воля, способность принимать взвешенные государственно-управленческие решения. Важным здесь является фактор времени; опасно спешить, при- нимать сырые, непроработанные, не подкрепленные информацией госу- дарственно-управленческие решения; нельзя также откладывать принятие назревшего государственно-управленческого решения, так как запаздыва-
ние может привести к утрате представившейся возможности, осложнению ситуации.
В зависимости от размера возможных потерь из-за промедления вари- ант государственно-управленческого решения или дополнительно изуча- ется с привлечением новой информации, или принимается оперативное государственно-управленческое решение с направлением ресурсов на обе- спечение мероприятия.
Выполнение государственно-управленческого решения требует энергии и организаторских способностей. Поэтому принятое государственно-управ- ленческое решение обязательно подкрепляется конкретным и детализиро- ванным планом мероприятий по его реализации с распределением ответ- ственности по исполнителям, иначе не удастся осуществить задуманное.
Ответственность за государственно-управленческое решение возлага- ется в первую очередь на тех, кто его разрабатывает и принимает, а во вто- рую — на тех, на кого она официально возложена.
По результатам выполнения проводится оценка государственно-управ- ленческого решения. На основе учета опыта и методов анализа предыду- щих государственно-управленческих решений совершенствуется практика их принятия.
Государственно-управленческие решения классифицируются по значи- мости, периодичности, рискованности. Значимость государственно-управ- ленческого решения определяется влиянием его последствий. Наиболее значимые государственно-управленческие решения принимаются не часто, но им уделяется большее внимание. Многие государственно-управленче- ские решения не являются значимыми, но часто повторяются, и из-за этого совокупный эффект их повышается.
Государственно-управленческие решения оцениваются также с точки зрения профессионализма. Профессиональное государственно-управ- ленческое решение отличают правильность (соответствие объективным потребностям), ожидаемость, своевременность, системность. Кроме того, решения органов государственного управления должны увлекать людей, особенно в кризисных, чрезвычайных ситуациях.
Принятое государственно-управленческое решение тщательно изуча- ется политическими группировками по интересам, СМИ, которые спо- собны существенно влиять и создавать общественное мнение вокруг него. При принятии государственно-управленческого решения нужно поэтому предвидеть последствия возможной его отмены. Одни государственно- управленческие решения могут быть отменены без существенного ущерба, другие — наоборот. Отмена государственно-управленческого решения обычно осуществляется в связи с переориентацией направлений деятель- ности или некачественной их подготовкой. Указы Президента России и постановления Правительства РФ иногда отменяются из-за недоучета факторов при прогнозировании развития общества.
Государственно-управленческое решение должно отвечать следующим требованиям:
иметь ясную цель, поскольку в противном случае принятие обосно-
ванных рациональных решений невозможно;
быть своевременным, т.е. приниматься тогда, когда реализация этого государственно-управленческого решения может привести к поставленной цели. Своевременность государственно-управленческого решения опреде- ляется тем, на какой стадии оно принимается:
а) в самом начале, когда конфликт только еще зарождается и его можно устранить без больших хлопот и затрат;
б) в период, когда конфликт назрел, приобрел острые формы, и уже неизбежны крупные потери и издержки;
в) на стадии развития конфликта, когда уже ничего не изменить, и поэтому остается только подсчитать убытки и наказать виновных;
быть обоснованным, т.е. иметь всестороннюю сбалансированность
по срокам, ресурсам и целям;
быть законным, т.е. соответствовать требованиям Конституции РФ и федеральным законам. В последние годы наблюдается рост количества актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, не соответствующих федеральным законам. Если в 2000 г. прокуроры выявили 125 тыс. незаконных правовых актов, то в 2012 г. — свыше 426 тыс.1;
быть непротиворечивым, т.е. согласованным с предшествующими
решениями, с внутренними и внешними обстоятельствами;
быть экономичным, т.е. иметь высокие конечные результаты при наи- меньших затратах;
быть понятным исполнителям без каких-либо дополнительных уточ- нений и разъяснений.
Государственно-управленческие решения, к какой бы сфере жизнедея- тельности людей они ни относились и на каком бы уровне управленческой иерархии ни принимались, должны отвечать определенным правовым тре- бованиям, том числе:
соответствовать ценностям права — идти от правды жизни, строиться на принципах законности, социальной справедливости, гуманизма, береж- ного отношения к национальным богатствам, защищать права и свободы человека, обеспечивать целостность и независимость страны;
отвечать букве и духу закона, быть направленными на практическое исполнение закона, утверждение в обществе должного правопорядка;
наделять реальными юрисдикционными полномочиями (компетен- цией) те органы, организации и тех должностных лиц, которые их реали- зуют;
оформляться в установленных для каждого государственного органа правовых формах:
а) для парламента — закон и постановление; б) президента — указ и распоряжение;
в) правительства — постановление, распоряжение и целевая программа; г) министра — приказ, инструкция и т.д.
При этом государственно-управленческое решение должно приниматься не только на основе норм закона, но и соответствовать принципу справед-

1 См.: Капинус О. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспек- тивы развития // Законность. 2013. № 7. С. 5.
ливости. О. В. Мартышин отмечает, что «на высшую ступень… иерархии может претендовать лишь всеобъемлющий принцип справедливости, тесно связанный с общим благом. Все другие ценности соизмеряются с ними, признаются лишь в той мере, в какой они справедливы»1.
Справедливое государственно-управленческое решение — это решение,
основанное на нормах закона, соответствующее принципу справедливости, связанное с общим благом, от применения которого можно ожидать пре- имуществ для всех. Как отметил Конституционный Суд РФ, без справед- ливости судебного решения баланс публично-правовых и частноправовых интересов недостижим2.
Государственно-управленческое решение должно соответствовать требованиям эффективности. Правоведы рассматривают понятие эффек-
тивности государственно-управленческого решения по-разному. Напри- мер, И. Карасева, справедливо отмечает, что «эффективность может быть выражена не только посредством экономических показателей, но и в дости- жении иных положительных результатов»3.
К. А. Лебедь считает, что «если принятое решение эффективно, то ему, как правило, присущи такие основные качества, как законность и обосно- ванность, соответствие высокой морали и справедливости»4.
По мнению Ю. Г. Арзамасова, требования, предъявляемые к актам управления, должны быть законодательно закреплены в соответствующей главе Административно-процессуального кодекса либо в законе, содержа- щем специальные нормы5.
По оценке А. Марголина и О. Бучнева «действующий порядок разра- ботки и принятия правовых актов практически любой юридической силы (будь то федеральные законы или подзаконные правовые акты) не защи- щает от использования неэффективных мер, издания противоречивых пра- вовых актов, наличия проблем в правовом регулировании»6.
Для повышения качества законотворчества принципиальное значение имеет постановление Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 «Об утверж- дении Основных требований к концепции и разработке проектов федераль- ных законов». Так, в концепции законопроекта должны быть определены:
основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений

Мартышин О. В. Проблема ценностей в теории государства и права // Государство и право. 2004. № 10.
См.: пункт 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 25.06.2013 № 14-П.
Карасева И. Конкуренция конституционных ценностей в правоприменительной прак- тике России и зарубежных государств // Сравнительное конституционное обозрение. 2014.
№ 4. С. 81.
Лебедь К. А. Решение арбитражного суда. М., 2005. С. 46.
См.: Арзамасов Ю. Г. О правовой природе актов государственного управления // Госу- дарственная власть и местное самоуправление. 2007. № 5. С. 8.
Марголин А., Бучнев О. Правотворческая деятельность: оценка регулирующего воздей- ствия. С. 28.
Конституции РФ, федеральных конституционных законов и системообра- зующих законов РФ, на реализацию которых направлен данный законо- проект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;
общая характеристика и оценка состояния правового регулирова- ния соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законода- тельстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соот- ветствующей российской и зарубежной правоприменительной практики и результаты проведения статистических, социологических и политологи- ческих исследований;
социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.
Ключевой процедурой, которая должна способствовать существенному улучшению качества принимаемых решений и закреплению их в норма- тивных правовых актах, является оценка регулирующего воздействия1.
Самое главное — реализовать государственно-управленческое реше- ние. Его реализация, как правило, возлагается на органы исполнительной власти. Они обязаны выполнять как собственные решения, так и решения законодателей и судов. Если решения адресованы непосредственно юриди- ческим и физическим лицам и возлагают на них обязанности, то выполне- ние этих обязанностей должны контролировать соответствующие органы власти.
О практической реализации государственно-управленческих решений судят прежде всего по состоянию соблюдения законодательства, выпол- нения указов Президента России и постановлений Правительства РФ, решений органов власти на всех уровнях. Государственно-управленческое решение останется планом действий до тех пор, пока действие фактически не совершится. Неисполнение законов, других правовых актов, судебных решений дискредитирует органы государственной власти, создает условия для злоупотреблений; оно также подрывает и становление прочной госу- дарственности.
В реализации государственно-управленческих решений принимают участие все ветви власти и уровни органов управления, а также непра- вительственные организации, заинтересованные в соответствующих ее направлениях. При этом возможно сопротивление групп противополож- ных интересов, которое предстоит преодолевать в процессе достижения поставленных целей, не допуская социальных конфликтов и подрыва устоев государства.
1 См.: Уманская В. П. Технология оценки регулирующего воздействия правовых актов // Административное право и процесс. 2013. № 4.
Государственно-управленческие решения принимаются людьми и носят относительный характер, обусловленный сложившимися политико-куль- турными стереотипами и социально-политическими обстоятельствами. В этих условиях особое значение приобретает личностно-психологиче- ский подход к анализу принятия государственно-управленческих решений, при котором особое внимание следует обратить на психологические осо- бенности, образ мышления и логику субъектов, участвующих в принятии государственно-управленческих решений. Под субъектами принятия госу- дарственно-управленческих решений здесь следует иметь в виду не только отдельных политических фигурантов, но и весь народ.
В связи с этим интерес представляет признание бывшего руководи- теля рабочей группы при Председателе Правительства РФ и министра экономики РФ Е. Ясина. Он считает, что в 1990—1995 гг. у большинства российских граждан, как и у него самого, «было одно твердое убежде- ние: “закон, что дышло: куда повернут, туда и вышло”. Все понимали, что трактовкой закона, его использованием занимаются власти, а их убедить в том, что все должно быть по закону, невозможно! Они все равно будут стараться сделать что-то другое. Я сам себе стараюсь дать отчет в том, что происходило в то время, и я бы сказал так: было убеждение, что сей- час — время реформаторов. И за это время, пока мы у власти, надо сде- лать независимо от Конституции, независимо от всего законодательства то, что нужно, чтобы заработала рыночная экономика, чтобы появилась защита собственности и так далее. Мол, заложим это, а потом будем думать о законах.
Прошу прощения, но вот я, как на исповеди, говорю: я не представлял себе, что существует право, закон и что именно правом может и должна руководствоваться власть…»1.
При этом надо осознать, что проявления разрухи в стране (слегка при- пудренной гламуром) — это во многом следствие того, что проводимые в последние 25 лет реформы очень часто осуществлялись вопреки Консти- туции страны и действующему законодательству. Результаты либеральных
«реформ», осуществленных при криминальных политико-культурных сте- реотипах многих представителей высшего эшелона государственной вла- сти, будут еще долго отрицательно сказываться на развитии России.
Некоторые авторы с сожалением констатируют, что мы пока не преодо- лели негативную тенденцию, когда «все в нашей стране делается сикось- накось», а «управленческие решения девяносто девять раз из ста вопиюще неэффективны и просто бездарны»2.
На бездарность и неэффективность принимаемых государственно-управ- ленческих решений обратил внимание и Президент России В. В. Путин. В частности, в Послании Федеральному Собранию Российской Федера- ции 2003 г. он подчеркнул: «Российская бюрократия оказалась плохо под-

Я думаю, мы имеем дело с последним авторитарным режимом в российской истории : диалог Т. Морщаковой и Е. Ясина // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 6. С. 24—25.
Прохоров А. П. Русская модель управления. М., 2002. С. 7.
готовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны…»1.
При принятии государственно-управленческих решений первосте- пенное значение имеет сбор, анализ и правильное использование полной и достоверной информации. По ее содержанию можно судить об экономи- ческой, социальной и политической ситуации в стране. Информация соби- рается «обязанными» структурами и передается тем субъектам, которые должны ее использовать2.
Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» создает необходимые юридические режимы для улучше- ния качества взаимодействия граждан и государственных органов, а также органов местного самоуправления при принятии и оценке эффективности государственно-управленческих решений.
Особое значение при принятии государственно-управленческих реше- ний имеет использование международной информации. Однако эта инфор- мация далеко не всегда используется в деятельности органов государствен- ного и муниципального управления, что снижает качество принимаемых ими решений.
Процесс è ïоряäок ïрèíятèя решеíèй орãаíаìè ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
Несмотря на то что принятие решений органами государственного и муниципального управления — процесс сложный, а сами обществен- ные проблемы по своему содержанию чрезвычайно разнообразны, можно выделить основные общие этапы этого процесса, выяснить, как именно осуществляется акт выбора одной альтернативы из имеющегося или кон- струируемого множества альтернатив, выбрать курс действий, обеспечива- ющий получение требуемых результатов.
Технология подготовки и принятия государственно-управленческого решения включает четыре основные стадии:
определение общественной проблемы и выяснение ее причин;
постановка цели;
разработка альтернативных вариантов решения общественной про- блемы;
выбор наилучшего варианта.
Обнаружение общественной проблемы — это осознание факта суще- ствования некоторого отклонения от ожидаемого хода событий в государ- ственно-общественной жизни. Источниками, из которых органы государ- ственного и муниципального управления, их должностные лица узнают о существовании общественных проблем, могут быть личные наблюдения, официальные документы, СМИ, общественное мнение и др.

1 РГ. 2003. 17 мая.
2 См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М. : Формула права, 2010. С. 180.
На практике при выявлении крупных общественных проблем, решение которых нельзя откладывать, органы государственного и муниципального управления постоянно следят за контрольными индикаторами, которые сигнализируют, когда положение в управляемой сфере достигает или даже превышает предельные экстремальные значения.
В сфере государственного и муниципального управления используются следующие индикаторы:
соотношение денежных доходов и расходов населения;
доля (10 или 20%) полярных групп населения в присвоении общих доходов;
доля населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума;
средняя продолжительность жизни мужчин и женщин и ее динамика;
доля безработных среди экономически активного населения;
соотношение роста производительности труда и средней заработной платы;
доля производственных инвестиций в ВВП или национальном доходе и др.
Определение общественной проблемы — процесс установления мас- штаба и причин проблемы тогда, когда она уже обнаружена. Когда обще- ственная проблема определена, требуется постановка целей, которые будут служить основой для будущего решения. Органы государственного и муни- ципального управления, их должностные лица должны задавать следую- щий вопрос: «Какого результата мы должны достичь этим решением?».
Альтернативные государственно-управленческие решения — это два или более вариантов решения общественной проблемы. Они помогают предотвратить выбор первого попавшегося решения и найти наилучшее возможное решение. Альтернативные варианты необходимо рассматривать вместе.
Выбор альтернативы является вершиной процесса принятия государ- ственно-управленческого решения. Следует помнить, что хороший анализ альтернатив резко сужает рамки выбора. На этой стадии органы государ- ственного и муниципального управления, их должностные лица должны задать себе следующий вопрос: «Является ли это решение наилучшим?». Ожидаемый эффект каждого варианта должен быть просчитан вместе с оценкой вероятности того, что этот эффект будет получен.
Известный американский философ Дж. Дьюи разделяет публичный процесс принятия решений на пять последовательно сменяющих друг друга этапов. По его словам, этот процесс начинается с ощущения расте- рянности, за которым следует формулировка проблемы, определение воз- можных решений, анализ их последствий и, наконец, попытка претворения в жизнь избранного решения1.
На процесс принятия государственно-управленческого решения влияет множество внутренних и внешних факторов. Среди них в первую очередь отметим следующие:
профессиональные знания и опыт лиц, принимающих государ- ственно-управленческие решения;

1 Цит. по: Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. С. 158.
наличие у субъектов принятия государственно-управленческих реше- ний своевременной информации;
время, отводимое на принятие государственно-управленческих реше- ний;
уровень полномочий субъектов принятия государственно-управлен- ческих решений;
система верований и убеждений, а также способность применять спе- циальные техники принятия решений и отстоять принятое решение.
При этом нужно учитывать, что люди больше дорожат собственным решением, чем спущенным извне. Данный фактор особо учитывается в японской модели управления. Принятию решений здесь предшествует длительное, тщательное и всестороннее изучение проблем во всех инстан- циях, подразделениях и звеньях. Если у работника создается впечатление, что ему приказывают, как автомату, то это считается грубейшей управлен- ческой ошибкой, подрывающей «социальную гармонию» в организации.
В процессе принятия государственно-управленческих решений может оказаться важным:
принимается решение одним человеком (например, президентом страны) или группой (командой);
регламентируется ли принимаемое решение действующими норма- тивными правовыми актами;
насколько значимым является для исполнителей принятое решение;
насколько решаемая задача нова;
имеются ли необходимые ресурсы для реализации решения;
необходимо ли соблюдать конфиденциальность при принятии реше- ния и т.п.
Некоторые из этих факторов являются взаимодополняющими, но каж- дый из них по-своему влияет на процесс принятия государственно-управ- ленческих решений.
Свои особенности имеет такое государственно-управленческое реше- ние, как принятие нормативного правового акта, в частности федерального закона.
Законотворческий процесс в Российской Федерации осуществляется с соблюдением установленной процедуры, которая, как правило, состоит из следующих стадий:
законодательная инициатива;
внесение законопроекта в Государственную Думу РФ и принятие его к рассмотрению;
принятие законопроекта;
одобрение Советом Федерации РФ;
подписание Президентом России;
официальное опубликование.
На процесс принятия государственно-управленческих решений влияет как структура высших органов государственной власти и порядок их фор- мирования, так и режим взаимодействия между ними.
В идеале законодательная ветвь государственной власти формулирует политический курс, исполнительная — претворяет его в жизнь, судебная —
контролирует процесс его исполнения и выносит решения по возникаю- щим в связи с этим спорам. Однако подобное деление существует только в идеале, а на практике функции отдельных ветвей власти переплетены и не так просто их развести между собой.
При этом «решающее значение в формулировании системы координат политического курса и распределения функций между различными пра- вительственными учреждениями имеет господствующая идеология власти, ориентированная на демократию или авторитаризм. Смысл этой идеологии определяет степень учета “воли народа”, степень отчужденности от граж- данского общества»1.
При принятии политических решений «фундаментальное значение имеет тот факт, что принятие… обусловлено конкуренцией различных групп влияния и политических элит в органах власти, поэтому управленче- ская деятельность в каждой из фаз исходно тяготеет к несогласованности. Каждый из политических субъектов склонен воспринимать лишь те факты, которые значимы для него, оценивать их с точки зрения собственных инте- ресов и выбирать решение, выгодное прежде всего ему. В условиях, когда целый ряд политических субъектов одновременно пытается в соответствии с этим повлиять на одно и то же решение, процесс его принятия начинает приобретать стихийный характер.
Преодоление этой стихийности возможно только на пути создания условий, обеспечивающих согласованность принятия решений внешним образом. К ним относятся четкое разграничение полномочий между орга- нами власти и существование строго формализованной процедуры»2.
На наш взгляд, правы те, кто утверждает, что «существует объективная необходимость принятия общего акта, определяющего порядок подготовки и принятия актов управления, а также порядок их отмены.
Нехватка в системе законодательства единых юридических требований к актам государственного управления приводит к принятию дефектных актов как с точки зрения формы, так и с точки зрения содержания»3.
Показательна в этом отношения история с приватизацией государствен- ного имущества. Известный специалист по российской экономике профес- сор Гарвардского научного центра Маршал Голдмен в книге «Пиратизация России: почему провалились российские реформы» пишет: «В благодар- ность за свой выход победителем на выборах 1996 г. из почти безнадежного положения он (Б. Н. Ельцин) охотно пошел на то, чтобы семь организа- торов его победы… поделили между собой некоторые из принадлежащих государству наиболее ценные активы в сырьевых отраслях и средствах массовой информации. В дополнение, он назначил двоих из них… на выс- шие государственные посты. Проявление при этом пренебрежения пробле-

Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов. М. : ЮНИТИ, 2007. С. 97.
Добрынин Н. М. Теория и практика государственного управления : учебник. Новоси- бирск : Наука, 2006. С. 29—30.
Арзамасов Ю. Г. О правовой природе актов государственного управления. С. 8.
мой конфликта интересов подстегнуло “деловую” активность назначенцев. Семь влиятельных банкиров получили контроль над 50% имущественных активов страны… Они завладели даже более существенной долей в сред- ствах массовой информации — 70% московской прессы и радио, 80% — национального телевидения»1.
Основными элементами процесса разработки и принятия государствен- ного управленческого решения являются:
подготовка проекта правового акта управления (сбор первичной информации, обдумывание);
стадия прогнозирования и моделирования возможных управленче- ских решений и действий;
оценка предложенных альтернатив, отсев заведомо нежизнеспособ- ных проектов и выбор лучшей из них;
согласование проекта правового акта управления с заинтересован- ными ведомствами и должностными лицами;
стадия принятия управленческого решения;
издание правового акта управления;
направление принятого правового акта в Минюст России для его государственной регистрации и обнародования путем опубликования в официальных изданиях;
процедура детального ознакомления с принятым управленческим актом заинтересованных лиц и исполнителей, а если необходимо, то и общественности2.
И. Л. Трунов считает, что при совершенствовании государственного управления «центральным объектом исследования и воздействия должны быть правила принятия решений»3.
Р. Т. Мухаев справедливо указывает: «Важно, чтобы правила принятия решений были надежными и стабильными. В противном случае граждане не будут знать, что им ждать от правительства. Это в свою очередь может ослабить их доверие к правительству, снизить их желание инвестировать или брать на себя какие-то иные обязательства. Следствием такой ситуа- ции бывают также серьезные конфликты, и в конечном счете правитель- ство может сложить свои полномочия, а решения станут приниматься силовыми методами. О необходимости предсказуемых правил принятия решения говорил один из отцов-основателей Соединенных Штатов Томас Джефферсон во введении к первому Наставлению палаты представителей: “Лучше плохие законы, чем отсутствие законов вообще”»4.
Полезные правила подготовки, принятия и выполнения решений (пра- вовых актов) подготовлены Институтом законодательства и сравнитель-

Богомолов О. Т. «Олигархизм» — специфический феномен постсоветской трансформа- ции российской экономики // Российский экономический журнал. 2004. № 2. С. 6.
См: Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления. С. 526—529.
Трунов И. Л. Защита прав граждан от бюрократических злоупотреблений // Юрист. 2001. № 11. С. 14.
Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления. С. 104.
ного правоведения при Правительстве РФ и одобрены администрациями Тверской, Воронежской, Нижегородской и других областей1.
Особое значение имеет правовое обеспечение общественного обсуж- дения проектов важнейших государственно-управленческих решений. При этом правовые механизмы такого обсуждения не должны быть декла-
ративными, неподкрепленными юридическими процедурами, обеспечива- ющими принятие государственно-управленческих решений, отражающих мнение общества. Эти механизмы не должны становиться инструментами манипулирования общественным мнением, лоббирования интересов круп- ных финансово-промышленных групп. Формы учета общественного мне- ния должны объективно отражать это мнение, обладать качествами репре- зентативности.
Важно также ограничивать возможности органов государственного управления отказывать инициаторам принятия государственно-управлен- ческого решения в постановке вопроса на голосование лишь потому, что они считают это решение нецелесообразным.
Более того, требуется принятие федерального закона, обязывающего органы государственного управления учитывать общественное мнение при принятии наиболее важных государственно-управленческих решений, затрагивающих интересы большинства граждан.
Поряäок оáжаëоваíèя решеíèй орãаíов ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
В сфере государственного и муниципального управления возникает много административно-правовых нарушений. Порядок их устранения регулирует Кодекс Российской Федерации об административных право- нарушениях. В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и дей- ствия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Как известно, еще римскими юристами был сфор- мулирован принцип, согласно которому судебное решение должно прини- маться за истину.
Как современная правовая доктрина, так и практика правоприменения свидетельствуют о популярности, эффективности и надежности судебной формы защиты нарушенных прав и законных интересов. Данный факт обусловлен рядом обстоятельств. Во-первых, судебный порядок защиты нарушенных прав и законных интересов регламентирован на всех стадиях судебного процесса — от момента возбуждения дела в суде первой инстан- ции до исполнительного производства. Во-вторых, во многих случаях судебная форма защиты нарушенных прав и законных интересов является наиболее доступной материально.
Судебный порядок обжалования действий и решений органов государ- ственного и муниципального управления, их должностных лиц с 15 сен-

1 См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. С. 411.
тября 2015 г. определяется гл. 22 Кодекса административного судопро- изводства Российской Федерации (далее — КАС РФ). До этого времени он регламентировался Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжало- вании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федера- ции «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездей- ствия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».
Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объеди- нений, общественных объединений или должностных лиц, государствен- ных служащих нарушены его права и свободы.
Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушаю- щие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка кото- рых отнесена законодательством к исключительной компетенции Консти- туционного Суда РФ, а также действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. В суд могут быть обжалованы действия (решения) государственных орга- нов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц (государственных служащих), в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и сво- бод;
незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных органов, предприятий, объединений, должностных лиц (государственных служа- щих), если оно повлекло за собой перечисленные выше последствия.
Необходимо отметить, что каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица обязаны ему предоставить возможность ознакомле- ния с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограниче- ний на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.
Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (реше- ния), так и послужившую основанием для совершения действий (при- нятия решений) информацию, либо то и другое одновременно. При этом к официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и пред- ставленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправ- ления, организаций и должностных лиц, совершивших действия (приняв- ших решения), если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).
Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нару- шающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к выше- стоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу мест- ного самоуправления, организации или должностному лицу. Вышестоящие
в порядке подчиненности орган, организация, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок.
Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не полу- чил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жало- бой в суд. Жалоба может быть подана гражданином, права которого нару- шены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.
Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, организации, долж- ностного лица (государственного служащего).
Гражданин вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы.
Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:
три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;
один месяц со дня получения гражданином письменного уведом- ления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы;
один месяц после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.
Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц (госу- дарственных служащих) рассматривается судом по правилам граждан- ского судопроизводства с учетом особенностей, установленных законом. При этом на государственные органы, органы местного самоуправления, организации, должностных лиц (государственных служащих), действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуаль- ная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незакон- ность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт наруше- ния своих прав и свобод.
По результатам рассмотрения жалобы суд выносит следующие решения.
Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое дей- ствие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование граж- данина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Установив обо- снованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, госу- дарственного служащего за действия (решения), приведшие к наруше- нию прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меры, предусмотренные законодательством РФ о госу-
дарственной службе, вплоть до представления об увольнении. Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными дей- ствиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном ГК РФ порядке.
Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетво- рении жалобы. Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, орга- низаций, должностных лиц (государственных служащих) и граждан и под- лежит исполнению на всей территории РФ. Копии решения суда вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, их представителям или высыла- ются им не позднее чем через три дня после дня принятия решения суда в окончательной форме, если КАС РФ не предусмотрено иное. Об испол- нении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством РФ.
Статьей 16 ГК РФ предусмотрено, что убытки, причиненные гражда- нину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездей- ствия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
Законодатель установил основания наступления гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный государственными органами, орга- нами местного самоуправления, их должностными лицами. Такая ответ- ственность наступает, и вред подлежит возмещению в случаях причине-
ния вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного само- управления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному правовому акту госу- дарственного органа или органа местного самоуправления.
Действия (бездействие) должностных лиц органов государственного управления, подведомственных им государственных унитарных предприя- тий и государственных учреждений и их должностных лиц и решения, при- нятые ими, могут быть обжалованы физическими и юридическими лицами, права и законные интересы которых были нарушены, в порядке и сроки, предусмотренные действующим законодательством, а также в досудебном (внесудебном) порядке. Предметом обжалования в административном порядке являются неправомерные действия (бездействие) уполномочен- ного лица (лиц), а также принимаемые им (ими) решения.
Обжалование действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) должностными лицами органов государственного управления и подведомственных им государственных унитарных предприятий и госу- дарственных учреждений осуществляется путем направления письменного обращения (жалобы) посредством почтовой связи, по электронной почте либо обращения на личном приеме.
По информации Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева, в 2013 г. в спорах с органами государственной власти и местного самоу- правления 67% заявлений, поступивших от граждан, было удовлетворено. При этом подчеркивается, что реальные возможности противодейство- вать различным бюрократическим процедурам, в том числе и тем, кото- рые способствуют совершению коррупционных преступлений, граждане получат после вступления в силу Кодекса административного судопро- изводства1.
Необходимо также отметить тот факт, что защита нарушенных прав граждан — это одно из слабых мест в российской судебной системе. Так, 26% от общего числа жалоб, рассматриваемых в Европейском суде по пра- вам человека, — это российские жалобы2. По информации Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева, в 2013 г. Европейским судом по пра- вам человека рассмотрено 24 102 жалобы против России, из которых 23 845 (99%) признаны неприемлемыми. В отношении Российской Феде- рации принято 129 постановлений3.
Право гражданина обжаловать действия органов государственного и муниципального управления и их должностных лиц является залогом демократического устройства общества, защитой его прав и свобод от про- извола и некомпетентности субъектов государственного и муниципального управления, суть деятельности которых состоит в том числе в обеспече- нии реализации прав и свобод личности. Реальность исполнения зако- нов во многом зависит от двух важнейших факторов демократического устройства государства: разделения властей и истинной независимости суда и правовой грамотности самих граждан, их способности и готовности отстаивать свои права и свободы законным путем.
Обращает на себя внимание высокий процент удовлетворяемости иско- вых требований (80—90% от числа рассмотренных дел). При этом граждан не устраивает «не результат рассмотрения, а сами процедуры — неодно- кратные вызовы и необоснованные отложения дел, неполнота сведений, занесенных в протокол, поведение судей, секретарей, персонала судов, волокита при выдаче копий документов, решений, отказы в принятии заяв- лений по надуманным основаниям и т.п.»4.
В связи с этим, видимо, пришло время принятия административных регламентов деятельности персонала судов.
При реализации права гражданам на судебную защиту приходится стал- киваться с отписками органов государственного и муниципального управ- ления, т.е. формальным соблюдением закона и процедур, но фактическим нарушением своих прав и свобод. Для преодоления неправомерных дей- ствий органов государственного и муниципального управления и их долж-

См.: Председатели верховных судов республик, краевых, областных, окружных (флот- ских) военных и равных им судов подвели итоги работы за 2013 год // Судья. 2014. № 3. С. 5.
См.: Асламова Д. Здесь судят Родину // КП. 2009. 31 марта.
См.: Председатели верховных судов республик, краевых, областных, окружных (флот- ских) военных и равных им судов подвели итоги работы за 2013 год. С. 9.
Тарасов В. Н. Диалог судебной власти и средств массовой информации. Оценка граж- данами деятельности судов // Судья. 2015. № 1. С. 10.
ностных лиц необходимо не только знание нормативных правовых актов, но и настойчивость гражданина.
Эффективность судебной защиты прав граждан во многом зависит от реализации важнейших принципов отправления правосудия, провозгла- шенных Европейской конвенцией о защите прав человека и основных сво- бод и установленных в решениях Европейского суда по правам человека, к которым относятся:
справедливость и публичность судебного разбирательства;
независимость и беспристрастность суда;
разумность срока рассмотрения дела и, как следствие, максимально возможное сокращение продолжительности состояния «правовой неопреде- ленности», возникшего у лица в момент нарушения его прав или законных интересов и существующего вплоть до окончательного разрешения спора1.
В федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007—2012 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 21.09.2006 № 583, отмечалось, что опросы общественного мнения свиде- тельствуют о низком уровне доверия общества к судебной системе. Это явля- ется следствием, в частности, долгого и неэффективного рассмотрения дел, недостаточной объективности судебных решений и их качества. В ней плани- ровалось проведение регулярного (?) «общественного мониторинга» качества работы судов с целью выявления общественного мнения. Декларировалось также, что объем исполнения судебных актов возрастет с 52% до 80%.
Однако по многим категориям дел неисполнение судебных актов — это серьезная проблема. Так, 86% решений судов о назначении штрафов в общем размере на 21,5 млрд руб. в 2013 г. не исполнены, а количество лиц, привлеченных к административной ответственности за неуплату штрафа, увеличилось еще на 100 тыс.2
Исследование Фонда ИНДЕМ в части доверия судам показывает, что свыше 40% граждан суду «полностью доверяют» либо «скорее доверяют», а по данным Фонда общественного мнения только 24% оценивают деятель- ность суда и судей положительно3.
Для сравнения: согласно общенациональному опросу общественного мнения, проведенного в Швеции в 2008 г., свыше 60% граждан хорошо относятся к местной судебной системе4.
К основным факторам, влияющим на степень доверия общества к судеб- ной системе, относятся:
доступность судов для сторон процесса и других заинтересованных лиц;
отношение к сторонам по делу и другим заинтересованным лицам, обращающимся в суд;

См.: Егорова Н. Е., Иванюк О. А., Потапенко В. С. Правовое обеспечение государствен- ных реформ: проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007 № 10. С. 134.
См.: Председатели верховных судов республик, краевых, областных, окружных (флот- ских) военных и равных им судов подвели итоги работы за 2013 год. С. 6.
См.: Тарасов В. Н. Диалог судебной власти и средств массовой информации. Оценка гражданами деятельности судов. С. 13, 14.
См.: Михайлова А. Д. Доверие к судебной системе: особенности взаимодействия с обще- ством. Опыт Швеции // Судья. 2015. № 1. С. 41.
сроки рассмотрения дел в суде;
прозрачность процесса принятия решения в судах;
составление и оформление решений и приговоров;
отражение деятельности судов в СМИ;
общий уровень знаний общественности о работе судебной системы;
поведение судей при выполнении своих обязанностей1.
В связи с этим целесообразно нормативно закрепить порядок органи- зации и методологию проведения ежегодного общественного мониторинга качества работы судов.
Однако защита нарушенных прав и законных интересов во многом зави- сит от эффективности функционирования судебной системы. Основной недостаток в работе судов — длительные сроки прохождения дел. Задержки либо перенос судебного заседания в судах первой инстанции стали почти что правилом. Основная причина задержки — неявка свидетелей, других лиц в судебное заседание.
Кроме того, суды районного звена перегружены сверх всякой меры. По данным социологических исследований, в пяти федеральных округах в 2011 г. уровень нагрузки у судей и ее оценка судьями выглядит сле- дующим образом. Средний уровень нагрузки у судей составляет 30 дел в неделю. При этом у достаточно большого числа судей (12,4%) стандартная еженедельная нагрузка превышает 50 дел и материалов в неделю, т.е. судья должен выносить решения по 10 делам и материалам в день. При 8-часо- вом рабочем дне это составляет 48 мин на одно дело. При этом в нормати- вах Минтруда России 1996 г. в среднем на рассмотрение районным судьей уголовного дела с одним обвиняемым отводится 14 ч, а для рассмотрения гражданского дела — 7 ч 40 мин 2.
Воïросы è заäаíèя äëя саìокоíтроëя
Каков порядок принятия государственно-управленческих решений?
Какие правовые требования предъявляются к государственно-управленческим решениям?
Обозначьте пути совершенствования правовой регламентации процесса при- нятия государственно-управленческих решений.
Каковы сроки обращения с жалобой в суд на действия (решения) органов государственного и муниципального управления?
Назовите основные факторы, влияющие на степень доверия общества к су- дебной системе.
Заäачè
Изучите Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009,

Михайлова А. Д. Доверие к судебной системе: особенности взаимодействия с обще- ством. С. 42.
См: Мартышкин В. Н. Оптимизация нагрузки судей как средство правовой защиты участников судопроизводства и повышения качества правосудия // Право и безопасность. 2012. № 2.
Задание:
Используя указанные Правила, разработайте проект управленческого решения и проведите его научную экспертизу.
Ознакомьтесь с Федеральным конституционным законом от 21.07.1994
№ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и Регламентом Конституционного Суда РФ от 01.03.1995 № 2-1/6.
Задания:
Подготовьтесь к проведению деловой игры, посвященной заседанию Консти- туционного Суда РФ, в соответствии с процедурными правилами, установленными названными выше нормативными правовыми актами.
Участники заседания должны выбрать: председательствующего, двух представи- телей от каждой из сторон, приглашенных в заседание, судей-докладчиков, экспертов. Остальные студенты будут принимать участие в заседании в качестве судей.
В зависимости от существа дела к заседанию Конституционного Суда РФ под- готовьте следующие документы:
жалобу в Конституционный Суд РФ со всеми необходимыми приложениями;
заключение профильного управления Конституционного Суда РФ, заключе- ния экспертов, а также привлекаемых к делу заинтересованных сторон;
проект решения Конституционного Суда РФ.
По результатам заседания составьте и огласите решение Конституционного Суда РФ (определение или постановление). Для составления итогового решения по делу создайте редакционную группу во главе с председательствующим.
Проанализируйте практику применения законодательства о государственных закупках за 2011—2014 гг. (по выбору) и ознакомьтесь с публикациями по данной теме, касающимися правонарушений в данной сфере1.
Задания:
Проведите анализ комплекса политических, организационных, информационно- пропагандистских, социально-экономических, правовых и иных факторов возникно- вения ситуации, при которой совершаются злоупотребления в этой сфере.
Предложите комплекс политических, организационных, информационно-про- пагандистских, социально-экономических, правовых и иных мер для исправления ситуации.
Обозначьте вероятные препятствия для реализации предлагаемых вами мер по ис- правлению ситуации и расскажите, как вы намерены их преодолевать.
Укажите, какие профессиональные знания, деловые и морально-нравственные качества вам необходимы для существенного ослабления коррупции в сфере госу- дарственных и муниципальных закупок.

1 См., например: Товкайло М., Бирюкова Л. Бюджет вне закона // Ведомости. 2011. 12 янв.; Товкайло М., Бирюкова Л. Счетная палата отметила удвоение бюджетных средств, потраченных с нарушениями. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2011/01/12/ byudzhet_vne_zakona (дата обращения: 06.11.2015).
Гëава 6 ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАÊОННОСТИ,
ДИСЦИПЛИНЫ И ЮРИДИЧЕСÊОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения данной главы студент должен:
знать
основные черты и принципы законности в сфере государственного и муници- пального управления;
уметь
оперировать понятиями «законность в сфере государственного и муници- пального управления», «дисциплина в сфере государственного и муниципального управления»;
оценивать состояние законности и дисциплины в сфере государственного
и муниципального управления;
владеть
правовыми способами обеспечения законности и дисциплины в сфере госу- дарственного и муниципального управления.
Поíятèе, сïосоáы è ïроáëеìы оáесïечеíèя закоííостè
è äèсцèïëèíы в сфере ãосуäарствеííоãо è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя
В демократическом государстве все равны перед законом и поэтому под- лежат равной ответственности за нарушение законности. Связь законно- сти с демократией состоит также и в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают волю большинства народа, что проведение зако- нов в жизнь проходит под контролем народа.
Законность является обязательным атрибутом существования и разви- тия любого организованного общества. Она необходима для обеспечения:
реализации прав и свобод граждан;
образования и эффективного функционирования гражданского обще- ства;
научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата.
Основная роль в процессе обеспечения законности принадлежит орга- нам государственного и муниципального управления. Статья 15 Конститу- ции РФ определяет, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны
соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы...». Однако нару- шения законов широко распространены в сфере государственного и муни- ципального управления и причиняют существенный вред общественным отношениям. Только в 2012 г. органы прокуратуры России при осущест- влении надзора за исполнением федеральных законов выявили свыше 5 млн нарушений законов, их них свыше 2,9 млн нарушений прав и свобод человека и гражданина, свыше 400 тыс. незаконных правовых актов1.
В юридической литературе законность рассматривается как принцип государственной деятельности; метод государственного руководства обще- ством; режим системы взаимоотношений населения с государственными органами.
В настоящем учебнике под законностью в сфере государственного и муниципального управления понимается режим должного функциони- рования системы государственного и муниципального управления, состо- ящий в точном, строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами государственно-управленческих отношений действую- щих на территории государства нормативных правовых актов.
Можно выделить следующие основные черты законности в сфере госу- дарственного и муниципального управления. Законность:
является принципом организации и деятельности органов государ- ственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений и граждан;
выступает обязательным требованием к деятельности субъектов госу- дарственного управления;
является методом осуществления властных полномочий субъектов управленческой деятельности;
основывается на действующем российском законодательстве;
представляет собой режим должного поведения физических лиц и коллективных субъектов в сфере государственного управления.
Принципы законности в сфере государственного и муниципального управления следующие.
Верховенство закона — состоит в требовании точно и неукоснительно
соблюдать и исполнять нормативные правовые акты, действующие на тер- ритории государства; соблюдать иерархию нормативных правовых актов; требовании соответствия нормативных правовых актов меньшей юридиче- ской силы тем, которые обладают большей юридической силой.
Равенство перед законом — перед законом все граждане равны незави-
симо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имуществен- ного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к религии, других обстоятельств и несут равную обязанность соблюдать требования юридических норм, а в случае их нарушения — равную юридическую ответственность.
Единство законности — действие законов, подзаконных нормативных
правовых актов на территории всего государства единообразно, их толко-

1 См.: Капинус О. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспек- тивы развития. С. 3.
вание и применение не должны отличаться в зависимости от территориаль- ного масштаба действия; это прежде всего единство нормативной основы законности для всего государства.
Всеобщность и непререкаемость законности — требования законности
распространяются на деятельность как органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, так и граждан, обще- ственных объединений; никто из субъектов управленческих отношений не может быть исключен из сферы законности.
Гарантированность прав и свобод личности — состоит в конституцион-
ном закреплении основополагающих прав и свобод человека и гражданина, создании условий для их реализации.
Неотвратимость ответственности за нарушения законности — каждый
факт нарушения законности должен получить должную государственно- правовую оценку, которая выражается в обязанности виновных лиц нести установленные ограничения.
Недопустимость противопоставления законности и целесообразно- сти — заключается в том, что субъектам государственно-управленческих
отношений предоставляется возможность выбрать наиболее целесообраз- ный вариант поведения в пределах определенных юридических норм; в случае противоречия между законностью и целесообразностью приори- тет отдается законности с учетом последующего изменения нормативной правовой базы.
Гарантии законности — совокупность объективных условий и субъек-
тивных факторов, а также специальных юридических средств, посредством которых обеспечивается режим законности в сфере государственного и муниципального управления.
Гарантии законности делятся на общие условия обеспечения законно- сти и специальные средства обеспечения законности.
Общие условия обеспечения законности — совокупность экономических,
политических, социальных и идеологических условий функционирования системы государственного и муниципального управления. Их виды: 1) эко- номические (состояние базисных, экономических отношений, организация и функционирование субъектов экономических отношений); 2) политиче- ские (состояние государственной власти, развитие институтов демокра- тии, степень участия населения в политических процессах в обществе);
духовно-нравственные (уровень культуры общества, его граждан, уро- вень сознания, в том числе правосознания).
Специальные средства обеспечения законности в сфере государственного и муниципального управления — совокупность юридических и организаци-
онных средств, при помощи которых обеспечивается режим законности в указанной сфере.
К юридическим средствам обеспечения законности в сфере государ- ственного и муниципального управления относят:
нормативно-правовое регулирование наиболее значимых отношений в сфере государственного и муниципального управления;
совершенствование действующего законодательства с учетом дина- мики государственно-управленческих отношений;
средства предупреждения правонарушений в сфере государственного и муниципального управления;
средства пресечения (прекращения) правонарушений в указанной сфере;
меры правовосстановления (защиты) нарушенных прав в данной сфере;
меры процессуального обеспечения (юридические процедуры) закон- ности;
юридическую ответственность.
К организационным средствам обеспечения законности в сфере госу- дарственного и муниципального управления относят:
контроль за деятельностью субъектов государственного и муници- пального управления;
надзор за деятельностью субъектов государственного и муниципаль- ного управления;
подготовку, переподготовку и повышение квалификации субъектов государственного и муниципального управления и др.
Уровень обеспечения законности субъектами государственного и муни- ципального управления в основных сферах общественной жизни крайне низок. Особенно это относится к экономической сфере. По оценкам спе- циалистов, «наш рынок капитально коррумпирован, криминализирован и монополизирован. В теневом обороте гуляет 600—800 млрд рублей. По данным Росстата, в тени находится пятая часть российской эконо- мики. Всемирный банк оценивает масштабы “тени” еще выше — в 49%. По данным Генпрокуратуры, особенно велика доля нелегального бизнеса в Южном федеральном округе: до 60%»1.
Обеспечение законности в сфере государственного и муниципального управления — это деятельность специально уполномоченных субъектов, а также граждан и объединений:
по недопущению в деятельности органов государственного и муни- ципального управления нарушений требований, закрепленных в действу- ющих нормативных правовых актах;
своевременному и полному предупреждению правонарушений, выяв- лению причин и условий, их порождающих;
привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении закон- ности.
Способы обеспечения законности в сфере государственного и муни- ципального управления — совокупность юридических, организационных приемов и форм деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, граждан, общественных объедине- ний по поддержанию и укреплению законности в сфере государственного и муниципального управления.
Среди способов обеспечения законности в указанной сфере отметим такие, как государственный контроль, государственный надзор, судебный контроль, общественный контроль.
1 Костиков В. Сапоги Саввы Морозова… Где бизнес с человеческим лицом? // АиФ. 2010. 3 фев. (№ 5). URL: http://www.aif.ru/money/business/16063 (дата обращения: 07.11.2015).
Государственный контроль — деятельность специально уполномочен- ных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномочен- ных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров и принятие необходимых мер для эффективного функционирования под- контрольного объекта.
Сущность государственного контроля состоит:
в деятельности специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции;
наблюдении за функционированием подконтрольного объекта, нахо- дящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контроль- ной деятельности;
получении полной, достоверной информации о состоянии законно- сти в подконтрольном объекте;
соотнесении деятельности подконтрольного объекта как с точки зре- ния законности, так и целесообразности;
принятии мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;
выявлении причин и условий, способствующих совершению право- нарушений, их нейтрализации и устранении;
применении мер ответственности (дисциплинарной и материально- правовой);
организации наиболее рационального (эффективного) режима функ- ционирования подконтрольного объекта.
В зависимости от объема и содержания государственный контроль
делится:
на общий — охватывает все направления деятельности подконтроль- ного объекта;
специальный — осуществляется по какому-либо конкретному направ- лению деятельности, какому-либо конкретному вопросу: финансовый, таможенный, санитарный, экологический и др.
В зависимости от направленности и организационно-правовых форм
государственный контроль подразделяется:
на внешний — осуществляется в отношении объектов, непосред- ственно не подчиненных контролирующему органу;
внутренний — осуществляется в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного органа.
В зависимости от стадий осуществления деятельности контроль может
быть предварительным, текущим, последующим.
В зависимости от временно́го режима контрольной деятельности он может быть постоянным (систематическим) и временным (периодиче- ским).
В зависимости от субъекта деятельности существует контроль: Прези- дента России, органов представительной (законодательной) власти, орга- нов исполнительной власти, органов судебной власти.
Контроль Президента России может быть непосредственным и опосре- дованным.
К основным непосредственным контрольным полномочиям Президента России относятся:
назначение с согласия Государственной Думы Председателя Прави- тельства РФ;
назначение на должность и освобождение от должности по предло- жению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров;
право приостанавливать постановления и распоряжения Правитель- ства РФ;
право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, феде- ральным законам и международным договорам Российской Федерации;
назначение на должность и освобождение от должности полномоч- ных представителей Президента России в федеральных округах;
назначение на должность и освобождение от должности высшего командования Вооруженных Сил РФ;
осуществление иных контрольных полномочий как Верховного Глав- нокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета Без- опасности РФ.
Опосредованный президентский контроль осуществляет Администра- ция Президента России (Контрольное управление Президента России, Главное государственно-правовое управление Президента России, полно- мочные представители Президента России в федеральных округах).
Контроль в сфере государственного управления также осуществляют: Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Счетная палата РФ, органы представитель- ной (законодательной) власти субъектов РФ.
По справедливому мнению многих ученых, конституционное регла- ментирование контрольных полномочий законодательной ветви власти не содержит возможностей для полноценного осуществления парламент- ского контроля в России1. Правда, частично снял эту проблему Федераль- ный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле».
При этом необходимо иметь в виду, что парламентский контроль часто называют политическим в том смысле, что контрольные полномочия пар- ламента основываются не только на его собственных правах, установлен- ных законодательством, но и на мнении избирателей, которые выражают верховную власть любого демократического государства2.
Контрольные полномочия Совета Федерации реализуются:
при утверждении указа Президента России о введении военного положения;
утверждении указа Президента России о введении чрезвычайного положения;

См.: Чепус А. Эффективность механизма парламентского контроля в России // Госу- дарственная служба. 2014. № 3. С. 54.
См.: Добрынин Н. М. Концептуальные подходы в оценке механизма общественного кон- троля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации // Право и политика. 2005. № 9.
решении вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;
отрешении Президента России от должности;
назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Вер- ховного Суда РФ;
назначении на должность и освобождении от должности Генераль- ного прокурора РФ;
назначении на должность и освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.
Контрольные полномочия Государственной Думы реализуются:
при даче согласия Президенту России на назначение Председателя Правительства РФ;
решении вопроса о доверии Правительству РФ;
назначении на должность и освобождении от должности Председа- теля Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;
назначении на должность и освобождении от должности Уполномо- ченного по правам человека;
объявлении амнистии;
выдвижении обвинения против Президента России для отрешения его от должности;
выражении недоверия Правительству РФ.
В зависимости от объема и содержания органы государственного управ- ления осуществляют: общий, межотраслевой (надведомственный) и отрас- левой (внутриведомственный) контроль.
Общий контроль органов государственного управления включает кон- троль за исполнением и соблюдением Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента России, постановлений и распоряжений Пра- вительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов испол- нительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъек- тов РФ; консолидацию, объединение подведомственных (подконтрольных) органов по направлениям деятельности; заслушивание докладов и отче- тов полномочных представителей подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности.
Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства республик в составе Российской Федерации, администрации (правитель- ства) иных субъектов РФ.
Межотраслевой контроль органов исполнительной власти осуществля-
ется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к ряду отраслей управления, органами исполнительной вла- сти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами кон- трольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие межо- траслевой контроль: Министерство внутренних дел Российской Феде- рации (далее — МВД России), Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России), Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство
промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство здра- воохранения Российской Федерации, Министерство транспорта Россий- ской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Мини- стерство экономического развития Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Рос- сийской Федерации, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агент- ство по управлению государственным имуществом, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.
Отраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется
органами как отраслевой, так и исполнительной власти межотраслевой компетенции, по определенным вопросам внутриведомственного харак- тера; между субъектами и объектами этого контроля существует организа- ционная подчиненность.
Государственный надзор — функция специальных государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точ- ным и неуклонным соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, осуществляемая по подведомственным данным органам вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц.
По некоторым оценкам, надзорную и контрольную деятельность в жилищной сфере регулируют более 400 нормативных правовых актов, в число которых входят законы, постановления, указы. Такое количество нормативных правовых актов в этой области без попыток их системати- зации, скорее, дезорганизует работу системы органов жилищного над- зора и контроля, нежели определяет порядок их работы. В то же время обилие нормативных правовых предписаний разноотраслевого характера при отсутствии систематизированного источника правового регулирования негативно сказывается также и на деятельности поднадзорных (подкон- трольных) субъектов, так как они не имеют четкого представления о при- оритетном характере своей деятельности, который может быть предметом надзора (контроля). Полномочия органов исполнительной власти на феде- ральном, региональном и муниципальном уровнях часто дублируются1.
Выделяют следующие виды государственного надзора: административ- ный и прокурорский.
Административный надзор — вид деятельности специально уполномо-
ченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по система- тическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, испол- нением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сфере государственного управления.
К особенностям административного надзора относится следующее:
он является особой разновидностью государственного контроля;
осуществляется специально уполномоченными органами исполни- тельной власти и их должностными лицами;
деятельность по надзору осуществляется систематически;

1 См.: Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Россий- ской Федерации : монография / под ред. В. А. Баранова, О. Н. Петюковой. М., 2015. С. 7.
его цель — обеспечение правопорядка и общественной безопасности в сфере государственного управления;
между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность;
осуществляется в отношении органов исполнительной власти, мест- ного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий, обществен- ных объединений и их должностных лиц и граждан;
осуществляется при помощи определенных методов;
оценка объекта дается только с позиции законности. Методами осуществления административного надзора являются:
постоянное наблюдение;
периодические проверки;
обследование поднадзорного объекта;
истребование и анализ документов;
изучение обращений граждан и юридических лиц, публикаций в СМИ о нарушениях законности в сфере государственного управления.
Административный надзор осуществляют:
специальные федеральные надзоры (Федеральная служба по над- зору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Феде- ральная служба по надзору в сфере здравоохранения; Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых ком- муникаций; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федераль- ная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральная служба по экологиче- скому, технологическому и атомному надзору);
государственные инспекции, входящие в состав федеральных орга- нов исполнительной власти (инспекции, наделенные надведомственными полномочиями: Государственная инспекция безопасности дорожного дви- жения МВД России; Государственный противопожарный надзор МЧС России и др.).
Полномочия органов, осуществляющих административный надзор:
получение информации;
применение мер административного предупреждения;
применение мер административного пресечения;
привлечение к административной ответственности;
регистрация и учет;
выдача разрешений (лицензий);
нормотворчество.
Отличия государственного контроля и административного надзора:
органы контроля обладают бо́льшими правомочиями, чем органы, осуществляющие надзор;
объектом контроля выступает как законность, так и эффективность деятельности; объект надзора — только законность деятельности;
контроль осуществляется в отношении конкретных объектов, а над- зор может распространяться как на определенный (персонифицирован- ный), так и на неопределенный круг объектов;
контроль и надзор имеют разные субъекты осуществления;
контроль и надзор различаются по методам осуществления: если для надзора характерно постоянное наблюдение, реагирование на заяв- ления и жалобы, то арсенал методов государственного контроля гораздо шире.
Прокурорский надзор в сфере государственного и муниципального
управления — деятельность органов (должностных лиц) прокуратуры РФ по надзору за исполнением федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами Конститу- ции РФ и законов, а также соответствием законам издаваемых ими право- вых актов.
Надзорная деятельность прокуратуры осуществляется:
за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами воен- ного управления, органами контроля и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
соблюдением прав и свобод граждан этими органами и должност- ными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
исполнением законов администрацией органов и учреждений, испол- няющих наказание и применяющих назначаемую судом меру принудитель- ного характера, а также администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Формы реагирования прокурора на нарушения законности:
протест прокурора;
представление прокурора;
постановление прокурора;
предостережение о недопустимости нарушения закона.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо обращается в суд в установленном порядке, где протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента поступления, о чем сообщается прокурору, его принесшему.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором
или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полно- мочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
Прокурор, исходя из нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или произ- водства об административном правонарушении.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся деяниях прокурор или его заместитель объявляет в пись- менной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Судебный контроль за законностью в сфере государственного и муни- ципального управления — это деятельность органов судебной власти,
состоящая в правовой оценке действий и решений органов государствен- ного и муниципального управления, их должностных лиц, по защите прав, свобод и законных интересов граждан и иных субъектов, по привлечению виновных лиц к ответственности.
Субъектами судебного контроля являются федеральные суды: Консти- туционный Суд РФ; Верховный Суд РФ; верховные суды республик; кра- евые и областные суды; суды городов федерального значения; суды авто- номных округов, автономной области; районные суды общей юрисдикции; федеральные арбитражные суды округов; арбитражные суды субъектов РФ и др.
Судебный контроль в сфере государственного и муниципального управ- ления осуществляется:
при рассмотрении жалоб на действия и решения органов государ- ственного и муниципального управления, их должностных лиц, нарушаю- щих права и свободы граждан;
рассмотрении дел об административных правонарушениях (каче- ство проведенного расследования, законность вынесенных постановлений и др.);
рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об адми- нистративных правонарушениях;
проверке законности нормативных правовых актов;
рассмотрении дел, возникающих из гражданско-правовых отноше- ний;
рассмотрении уголовных дел;
рассмотрении жалоб юридических лиц.
Общественный контроль за законностью в сфере государственного и муниципального управления представляет собой одну из форм отправ- ления демократии, состоящую в реализации прав граждан и общественных объединений участвовать в управлении делами государства, наблюдении за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправ- ления, предприятий и учреждений, их должностных лиц по соблюдению ими законности, прав и свобод граждан и их объединений.
Отметим следующие особенности общественного контроля:
осуществляется гражданами и их объединениями (общественными объединениями, политическими партиями и др.);
объектом контроля является деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, их долж- ностных лиц;
широкое применение мер общественного воздействия;
профилактическая и правовосстановительная направленность;
осуществляется во взаимодействии с другими способами обеспече- ния законности.
Субъекты общественного контроля: граждане (физические лица), обще- ственные объединения, политические партии, профессиональные союзы, трудовые коллективы и др.
Основное средство реагирования граждан на факты нарушения закон- ности — жалоба (административная и судебная).
Существуют общее право граждан на обжалование (подача администра- тивной или судебной жалобы) и специальное право жалобы (внесудебное и судебное обжалование).
При общем праве обжалованию подлежат коллегиальные и единолич- ные действия (решения), в том числе представление официальной инфор- мации, ставшей основанием для совершения действия (решения), в резуль- тате которых: нарушены права и свободы граждан, созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод, незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой- либо ответственности.
Жалоба может быть подана в последовательном порядке (сначала в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, а в случае ее неудовлетворения — в суд) или в альтернативном порядке (жалоба пода- ется по выбору субъекта или в вышестоящий орган, вышестоящему долж- ностному лицу или в суд).
При судебном обжаловании обращаются в суд с жалобой в срок:
три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;
один месяц со дня получения гражданином письменного уведомле- ния об отказе вышестоящего органа, общественного объединения, долж- ностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ (законом по отдельным категориям дел могут быть уста- новлены другие сроки).
Решение суда по жалобе: установив обоснованность жалобы, суд при- знает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетво- рить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответ- ственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нару- шающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.
Исполнение решения суда: вступившее в законную силу решение суда, обязательное для всех государственных органов, органов местного само- управления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан, подлежит исполнению на всей территории РФ.
Суд информируется об исполнении решения не позднее чем в месячный срок со дня получения жалобы.
Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган мест- ного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, обще- ственное объединение, должностное лицо, государственного служащего в случае признания судом их действия (решения) незаконным, а также если поданная гражданином жалоба вышестоящему органу, должностному лицу была оставлена без ответа либо ответ был дан с нарушением срока.
Право на специальную административную жалобу дополняет право
на общую административную жалобу. Ее основания и порядок разрешения
регламентируются КоАП РФ, таможенным законодательством и другими нормативными правовыми актами. Специальное право жалобы связано с особенностями правового статуса граждан, имеющих право на обраще- ние с такой жалобой (например, военнослужащего). Относительно данной категории лиц предусматривается иной порядок внесудебного и судебного обжалования.
Специальная административная жалоба характеризуется следующими признаками:
наличием специальных норм, устанавливающих особый порядок ее рассмотрения;
специальными основаниями для обжалования (приказ руководи- теля, постановление по делу об административном правонарушении и т.п.), прямо названными в законодательстве;
четким определением субъектов права, признанием таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;
составлением обязательно в письменной форме, наличием адресатов жалобы;
специальными сроками подачи жалобы;
процедурными особенностями производства по конкретным видам жалоб;
специальными, более краткими, сроками ее рассмотрения.
Уровень законности в сфере государственного и муниципального управ- ления пока еще очень низок. Причины правонарушений при этом весьма разнообразны, но их можно в укрупненном виде выразить следующим образом:
слабая правовая урегулированность государственного и муниципаль- ного управления;
низкая управленческая квалификация и правовая культура долж- ностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
коррумпированность части государственных и муниципальных слу- жащих и «сращение» некоторых государственных и муниципальных струк- тур с преступными группами;
боязнь новых решений и перестраховка, бездействие;
противопоставление законности и целесообразности в процессе деятельности, принятия решений, оценки ситуаций и функциональных поступков работников;
преувеличенная роль административного усмотрения сверх рамок закона и легально установленной компетенции органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего.
Законность в сфере государственного и муниципального управления органически связана с государственной дисциплиной, которая обычно рас- сматривается как одно из средств обеспечения законности, обладающая, однако, самостоятельным смыслом1.

1 См.: Административное право России. Общая часть : учебник / под ред. С. А. Старо- стина. С. 312.
Существуют две основные точки зрения на дисциплину в государ- ственном и муниципальном управлении. В рамках первой из них дис- циплина рассматривается как совокупность норм, правил, процедур, требований, которые выработаны и утверждены в управляющей системе и подлежат исполнению каждым субъектом управленческих правоотно- шений1.
Вторая точка зрения на дисциплину связана с раскрытием ее непосред-
ственно через фактическое поведение людей в управленческих процессах2. Персональную ответственность за состояние исполнительской дисци- плины несут руководители федеральных органов власти и главы исполни- тельной власти субъектов РФ. Они обязаны, в частности, рассматривать не позднее трех дней сообщения в СМИ о нарушениях подчиненными должностными лицами и работниками законов, указов, неисполнении государственными служащими законов, указов, решений судов. Итоги рас- смотрения должны быть направлены в соответствующие СМИ не позднее
двух недель с момента опубликования.
Должностные лица и работники органов государственного и муни- ципального управления, на которых наложено дисциплинарное взыска- ние за нарушение исполнительской дисциплины, не подлежат в течение года премированию, награждению, повышению в должности, присвое- нию очередного квалификационного чина. Они могут быть направлены на переаттестацию, понижены в должности, лишены квалификацион- ного чина.
Правительство РФ на заседаниях регулярно заслушивает отчеты руко- водителей федеральных органов исполнительной власти о ходе исполне- ния поручений Президента России и состоянии исполнительской дисци- плины. Правда, эффективность этой меры все еще весьма низка.
В современной России накопилось немало проблем, связанных с госу- дарственным контролем и обеспечением законности в сфере государствен- ного и муниципального управления. Рассмотрим некоторые из них.
Непросто понять и оценить состояние законности в сфере государствен- ного и муниципального управления. Нередко мешает годами формировав- шаяся искаженная статистика. Например, «анализ криминогенной ситуа- ции показал, что начиная с 2007 г. в Республике Мордовия при отсутствии каких-либо объективных предпосылок ежегодно число регистрируемых преступлений неуклонно сокращалось и за 5 лет снизилось практически в 2 раза (до 7,7 тыс.). На учет ставились только очевидные преступления, не представляющие сложности в их выявлении. Такой подход позволял манипулировать цифрами в целях повышения показателей служебной деятельности, имитировать активизацию борьбы с преступностью. В то же время раскрываемость преступлений из года в год неуклонно росла,

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Россий- ской Федерации : учебник. М. : Зерцало, 1997. С. 363.
См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы : учеб. пособие. М. : Экономика, 2000. С. 165.
в среднем составляла 80% и была одной из самых высоких не только в При- волжском федеральном округе, но и в Российской Федерации (в России и ПФО — чуть больше 50%)»1.
Проблемы искаженной статистики преступности имеются и на феде- ральном уровне. При реальной преступности 12—15 млн деяний (оценка) в России регистрируется не более 3 млн., или 20—25% от фактически совер- шаемых преступлений, из них выявляется около 10% правонарушителей и осуждается к различным видам наказания около 5 человек на 100 лиц, реально совершивших преступления, в том числе к лишению свободы — менее трети2.
Нередко «государственному контролю подлежит наличие документов, при этом даже содержание не всегда является объектом контроля, про- верка осуществляется по “формальным признакам”. Общество стало еще более зависимым от документов, чем при административно-командном управлении»3.
Главный аудитор ЦБ РФ В. Горегляд характеризует современное состо- яние государственного контроля как неэффективное при избыточности институтов контроля. В России приватизация национального или обще- ственного дохода не возвращается в экономику, а излишки выводятся через финансовую систему за рубеж4. По оценке академика РАН А. Аган- бегяна, только за 2008—2012 гг. сумма оттока капитала составила примерно 360 млрд долл. США5.
Дело в том, что в России после либерализации валютного рынка в 2005 г. движение капитала стало свободным. А это сделало страну уяз- вимой в финансовом отношении. Во-первых, потому что органы государ- ственной власти не могли как следует контролировать спекулянтов, кото- рые уводили деньги из России. А во-вторых, потому что страна потеряла возможность контролировать количество займов, которые делали отече- ственные компании за рубежом.
По данным бывшего Председателя Правительства РФ Е. Прима- кова, «все огромные средства от продажи нефти вкладывались на Западе. В результате мы ничего не сделали, чтобы превратить нашу банковскую систему в источник “длинных” денег (долгосрочных кредитов) для пред- принимателей. Практически вытолкнули их в поисках кредита за рубеж, и наш корпоративный долг к началу кризиса составил около 500 млрд долл. (чуть меньше золотовалютного запаса страны на тот период)»6.

Мачинский В., Мачинский А. Обеспечение достоверности статистических данных // Законность. 2014. № 12. С. 11.
См.: Лунеев В. В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России. С. 15.
Калинина Л. Е. Программно-целевая бюрократия: публично-правовой аспект. С. 14.
См.: Горегляд В. Состояние государственного контроля в России // Государственная служба. 2014. № 3. С. 30—31.
См.: Аганбегян А. Об уроках финансово-экономического и социального кризиса в Рос- сии // Проблемы теории и практики управления. 2013. № 3. С. 9.
Примаков Е., Зятьков Н. Третья мировая война все же будет? // АиФ. 2009. 22 июля (№ 30).
Недавно россияне узнали о том, что за четыре года 21 банк и более сотни российских фирм незаконно вывели через молдавские банки 700 млрд руб.1 При этом ничего не известно о наказании владельцев тех банков и фирм, которые участвовали в преступной сделке. Кроме того, уместен вопрос: а куда смотрели контролирующие органы, пока миллиарды четыре года утекали из страны?
По оценке заместителя Генерального прокурора РФ Ю. Гулягина, несмотря на принятые организационные и практические меры, состояние законности в сфере обеспечения сохранности бюджетных средств и феде- рального имущества не отвечает предъявляемым требованиям и харак- теризуется увеличением количества допускаемых нарушений. При этом в большинстве случаев объектами преступлений выступают бюджетные средства, их удельный вес в общей структуре криминальных посягательств на государственную собственность имеет устойчивую тенденцию к возрас- танию. В 2012 г. доля таких преступлений составила 74%, в 2013 г. — 83%, в первом полугодии 2014 г. — 86%2.
Представляется, что Правительство РФ проводит неэффективную политику в финансовой сфере в условиях кризиса. В связи с этим В. Ино- земцев обращает внимание на то, что российские компании имеют долларо- вые долги, достигающие чуть ли не половину ВВП страны. Поэтому когда правительство выбрасывает на рынок рубли — для поддержания ликвид- ности банков, для кредитования предприятий, — они тут же переводятся в доллары для возможных последующих расчетов с кредиторами. Это все равно, что пытаться наполнить бездонную бочку3.
Академик В. Некипелов считает, что в условиях кризиса, «мы напрасно продолжаем отказываться от валютных ограничений»4.
Очевидно, что высшие органы государственного управления России обязаны принять комплекс дополнительных правовых мер по совершен- ствованию финансово-кредитной политики. Прежде всего необходимо ввести правовые ограничения на отток капитала. Так поступило прави- тельство Малайзии в 1998 г. во время «азиатского» финансового кри- зиса. Малайзия стала единственной страной, которая прошла его более- менее благополучно. В Малайзии остановили вывоз капитала, объявили полуторагодовой мораторий на выплату внешнего долга. Валюта ухо- дила из страны только в оплату импорта и только после поступления товара5.
А почему бы высшим органам государственного управления России не использовать итальянский опыт в вопросах финансов? Как известно, Италия после Второй мировой войны была разрушенной, беднейшей стра- ной. «И первый закон, который там приняло республиканское правитель-

См.: Кому воровать можно? // АиФ. 2014. 24 сент. (№ 39).
См.: Гулягин Ю. Полномочия прокуроров по обеспечению сохранности бюджетных средств // Прокурор. 2014. № 4. С. 33, 36.
См.: Иноземцев В. В кризис деньги нужно давать не предприятиям, а безработным // КП. 2009. 18 марта.
Некипелов А. Почему мы не Китай? // АиФ. 2009. 1 апр. (№ 14).
См.: Иноземцев В. Указ. соч.
ство, гласил: “За вывоз капитала из страны — 20 лет тюрьмы”. Украл, зара- ботал — не важно! Трать здесь, а не в Ниццах и Куршевелях»6.
Высшим органам государственного управления России целесообразно прислушаться к следующему предложению Н. Нарочницкой: «Для инвен- таризации ресурсов и инструментов выживания можно было бы без всякой идеологии, руководствуясь лишь здравым смыслом, частично и “закрыть” страну на время, чисто ситуационно. Просто чтобы сформировать некую стратегию будущего, а потом уже постепенно открываться. Кстати, о подоб- ном задумываются и в некоторых европейских странах. Но кто у нас к такому готов психологически, когда столько лет совсем иное вдалбли- валось в наше сознание? На всех экономических форумах только и ждут подтверждения и обещания не проводить протекционистской политики. Попробуй ограничить частный вывоз национального достояния — такой визг поднимется! А сколько сегодня уходит из страны!»7.
Высшим органам государственной власти России не следует бояться жесткого государственного контроля за спекулятивной деятельностью российских банков. Получив субсидии, банки переводят и конвертируют эти рубли в доллары на заграничных счетах или, повышая до 20—25% кредитные ставки, тем самым лишают реальный сектор экономики жиз- ненно-необходимых оборотных средств, обрекая предприятия и фирмы на банкротство. При этом в западных странах ставка рефинансирования в нынешних кризисных условиях колеблется в пределах от 0 до 1,5%, что дает возможность реальному сектору экономики эффективно пополнять свои оборотные средства.
В России никакого Стабилизационного фонда, а также золотовалютных резервов не хватит, если Правительство и ЦБ РФ и дальше будут идти по ложному пути «подкормки». В случае же возникновения в условиях кризиса чрезвычайных обстоятельств (а это не исключено), высшая госу- дарственная власть должна быть готова пойти и на крайний шаг — наци- онализацию отдельных крупных банков, как это уже произошло в Ислан- дии, Испании, а также в Англии.
В связи с этим интерес представляет точка зрения директора банка Англии в 1928—1941 гг. сэра Дж. Стемпа: «Современная банковская система производит деньги из ничего. Этот процесс, возможно, самый неве- роятный фокус, когда-либо придуманный. Ростовщичество задумано без- законием и рождено пороком. Банкирам принадлежит весь мир. Заберите его у них, но оставьте им власть создавать деньги росчерком пера, и они выкупят его обратно. Заберите у них эту великую власть, и все великие состояния, как и мое, исчезнут. А они должны исчезнуть, чтобы этот мир стал лучше и счастливее. Но если вы хотите продолжать быть рабами бан- ков и оплачивать свое рабство, тогда позвольте банкирам создавать деньги и управлять долгами»8.

Володарский Э., Грачев С. Демократия смутократов // АиФ. 2010. 8 дек. (№ 49).
Нарочницкая Н., Липатова Е. Кризисы заканчиваются… // ЛГ. 2009. № 35.
Великий путь домой : интервью / Е. Андрющенко ; интервьюер Д. Макаров // ЛГ. 2014. 10 дек. (№ 49).
Более того, некоторые специалисты ставят вопрос о национализации Банка России, поскольку считают, что «ни одна программа в стране, ни одна реформа не будут решены, если не будет произведена его национа- лизация. Все остальные проблемы в России: повышение цен, повышение налогов, дефицит бюджета, — все это следствия нынешнего положения вещей»1.
В современной России наблюдаются массовые нарушения федерального законодательства, допускаемые органами государственного и муниципаль- ного управления. Например, только в первом полугодии 2013 г. в деятель- ности представительных и исполнительных органов местного самоуправ- ления прокуроры выявили около 730 тыс. нарушений закона, в том числе около 80 тыс. незаконных нормативных правовых актов2.
Причины массовых правонарушений в сфере государственного управле- ния Ю. А. Тихомиров в укрупненном виде выражает следующим образом:
а) слабая правовая урегулированность управления;
б) низкая управленческая квалификация и правовая культура долж- ностных лиц, служащих;
в) коррумпированность части государственных служащих и «сращива- ние» некоторых государственных структур с преступными группами;
г) боязнь новых решений и перестраховка, бездействие;
д) противопоставление законности и целесообразности в процессе деятельности, принятия решений, оценка ситуаций и функциональных поступков работников;
е) преувеличенная роль административного усмотрения сверх рамок закона и легально установленной компетенции органа, должностного лица, служащего.
По его оценке, «названные причины являются довольно устойчи- выми и не исчезают в ходе больших и малых административных пере- строек. Поэтому их нужно хорошо знать, вовремя выявлять и умело предотвращать»3.
По мнению Ю. А. Тихомирова, «нужен иной механизм обеспечения законности в государственном управлении. Речь идет, во-первых, о ком- плексе взаимосвязанных мер в виде долгосрочной целевой ориентации, программ, плана мероприятий; во-вторых, о систематической и последова- тельной деятельности в русле закона; в-третьих, в издании правовых актов “во исполнение закона”, как указанных, так и предполагаемых, об изме- нении и отмене устаревших актов и норм; в-четвертых, о перестройке функций и структур органов и организаций, их взаимоотношении в новом легальном режиме; в-пятых, о высокой юридической квалификации руко- водителей и специалистов, когда она рассматривается в качестве обяза- тельного требования к любой должности (“правовой стандарт”)»4.

Великий путь домой : интервью / Е. Андрющенко ; интервьюер Д. Макаров.
См.: Паламарчук А. В. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления // Прокурорская и следственная практика в странах СНГ. 2014. № 3. С. 31—32.
Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. С. 408—409.
Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 411.
Следует обратить внимание также на ряд наиболее острых проблем законности в сфере государственного и муниципального управления. Во-первых, в России неудовлетворительно обеспечивается реализация положения ст. 20 Конституции РФ, которая провозглашает, что каждый имеет право на жизнь. Как известно, конституционное право на жизнь образует первооснову всех других прав и свобод человека. Все остальные права — на здоровье, образование, частную собственность, социальное обе- спечение — утрачивают смысл и значение в случае смерти человека.
Однако общественная и личная безопасность в постсоветской России превратились в дефицит. Причем он стал острее многих иных дефицитов, которые приходилось переживать российским гражданам.
Согласно данным доклада «Глобальное исследование убийств — 2011», подготовленного Управлением ООН по наркотикам и преступности, Россия по данному показателю в числе лидеров: в стране происходит больше убийств в расчете на 100 тыс. населения, чем в странах Европы, США и даже у соседей по Содружеству Независимых Государств (СНГ). Если всего в год на планете происходит 6,9 убийства на 100 тыс. населе- ния, то в нашей стране в 2009 г. (исследователи не всегда могли полу- чить статистику за 2010 г.) совершено 15 954 убийства, или 11,2 убийства на 100 тыс. населения. Для сравнения: в США за тот же год было зареги- стрировано 15 241 убийство, или 5 убийств на 100 тыс. населения. Более того, Россия превосходит в этом своих соседей по бывшему СССР: в Казах- стане зарегистрировано 10,7 убийства на 100 тыс. населения, в Беларуси — 4,9, Эстонии — 5,2, Украине — 4,81.
При этом, на взгляд экс-главы Российского национального бюро Интер- пола В. Овчинского, удручающие цифры, приведенные в докладе ООН, не отражают всей трагической ситуации с убийствами в России. Он счи- тает, что исследователи из ООН не знакомы с результатами многолетнего изучения латентных (скрытых, не попавших в статистику) убийств, кото- рое проведено под руководством профессора С. М. Иншакова Научно- исследовательским институтом Академии Генеральной прокуратуры РФ. По данным этого исследования, уровень убийств все прошедшие десяти- летия постоянно возрастал и составил в 2009 г. 46,2 тыс.! Только количе- ство заявлений об убийствах, поступивших в правоохранительные органы, составило 45,1 тыс., а количество неопознанных трупов за тот же год — 77,9 тыс., при этом число лиц, пропавших без вести, но так и не найден- ных, — 48,5 тыс.2
Отметим, что, по данным члена Комитета по безопасности Государствен- ной Думы России А. Гурова, в 2009 г. в России количество сотрудников милиции (вместе с внутренними войсками) на 142 млн населения состав- ляло 1 млн 200 тыс. человек. Для сравнения: в США — 750—850 тыс. поли- цейских на 300 млн населения3.
См.: Журенков К. Убойные цифры // Огонек. 2011. 24 окт.
См.: Овчинский В. Разошлись в подсчетах // Огонек. 2011. 24 окт.
См.: Почему милиционеры говорят: «Выдайте нам пистолеты, а зарплата не нужна»? : интервью / А. Гуров ; интервьюер В. Баранец // КП. 2009. 11 дек.
По некоторым оценкам, в современной России на каждые 100 тыс. чело- век приходится 547 полицейских. По этому показателю Россия занимает лидирующие позиции в Европе, уступая только Беларуси (813 поли- цейских)1.
Во-вторых, целесообразно укрепить один из эффективных способов обе-
спечения законности в сфере государственного и муниципального управ- ления — конфискацию имущества. Дело в том, что под покровом гумани- зации и явно по заказу, данный эффективный и традиционный для России вид наказания, был исключен из УК РФ в 2003 г. На практике это привело к тому, что нувориши, в случае необходимости, готовы претерпевать соот- ветствующее уголовное наказание (например, лишение свободы условно), но при этом сохраняют неправедно нажитую собственность.
На парламентских слушаниях в Государственной Думе осенью 2010 г., посвященных борьбе с организованной преступностью, приводились такие цифры: на борьбу с преступностью государством тратилось свыше 674 млрд руб., плюс ущерб стране от преступных посягательств 282 млрд руб., итого — почти триллион рублей! А вот возмещение ущерба посред- ством конфискованного у преступников равнялось менее 35 млн руб.2 Эта смехотворная сумма во многом обусловлена тем обстоятельством, что пол- ноценная конфискация имущества преступника, как это прописано в меж- дународном праве или исторически столетиями присутствовало в нашей стране до 2003 г., российским законом не предусмотрена. Выходит, что рос- сийский закон работает во благо расхитителей и коррупционеров.
Юрèäèческая ответствеííость орãаíов ãосуäарствеííоãо
è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя, èх äоëжíостíых ëèц за ïравоíарушеíèя
Проблема правовой ответственности государства, его органов и долж- ностных лиц является в настоящее время одной из острых и актуальных, поскольку особенно важно неукоснительное исполнение законов и других нормативных правовых актов теми, кому доверено их применение — госу- дарственными органами и должностными лицами. Большое зло в сфере государственного и муниципального управления — бездеятельность и пря- мые нарушения законов и подзаконных актов со стороны органов государ- ственного и муниципального управления, их должностных лиц. Между тем на практике известно множество случаев правонарушений в сфере госу- дарственного и муниципального управления и очень редки случаи при- влечения к ответственности органов государственного и муниципального управления и их должностных лиц.
Недопустимо противопоставление законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности. Сам закон есть высшая сте- пень проявления целесообразности. Данное требование особенно важно

Полиции на подмогу // АиФ (Москва). 2015. 25 фев. (№ 9).
См.: Гуров А., Маймистов И. Страшная тайна // ЛГ. 2013. 30 янв. (№ 4).
для органов государственного и муниципального управления, государ- ственных и муниципальных служащих, призванных проводить в жизнь законы РФ и изданные на их основе подзаконные акты.
Толковый словарь русского языка Д. Н. Ушакова определяет ответ- ственность как положение, «при котором лицо, выполняющее какую- нибудь работу, обязано дать полный отчет в своих действиях и принять на себя вину за все могущие возникнуть последствия в исходе порученного дела, выполнении каких-нибудь обязанностей, обязательств»1. В контексте ответственности этот словарь содержит понятие «обезличка» как отсут- ствие всякой ответственности за порученную работу.
Последнее понятие «обезличка» в значительной степени отражает состояние права в сфере государственного и муниципального управления. В 2013 г. арбитражными судами рассмотрено 68 760 дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, при этом 33 462 заявления удовлетворено, что составляет 48,7% от количе-
ства рассмотренных дел данной категории.
При таком количестве удовлетворенных судом заявлений об оспарива- нии решений административных органов о привлечении к административ- ной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринима- телей, практически неизвестно о случаях привлечения к ответственности виновных в нарушении законодательства должностных лиц при осущест- влении надзора, не говоря уже о принесении извинений лицам, чьи права были нарушены2.
Анализ отечественного законодательства свидетельствует о несовер- шенстве действующей системы ответственности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Поэтому во мно- гих случаях доминирует безответственность3.
Ю. А. Дмитриев и Ф. Ш. Измайлова отмечают, что «институт ответ- ственности государственных органов относится к числу наименее разрабо- танных в отечественной правовой науке»4.
Причем «в наименьшей степени механизм юридической ответственно- сти разработан в отношении федеральных органов государственной власти высшего звена: президента, правительства и парламента»5. Г. В. Атаманчук считает это ахиллесовой пятой нашего государственного управления, неза- висимо от его формационных особенностей6.
Так, сегодня наблюдается сужение ответственности Президента России по сравнению с прежней российской Конституцией, которая предусматри-

Ушаков Д. Н. Толковый словарь русского языка. М., 1996.
См.: Синдеева И. Ответственность органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля // Государственная служба. 2014. № 5. С. 6, 7.
См.: Бринчук М. М. Безответственность в современном экологическом праве // Госу- дарство и право. 2010. № 11. С. 56—66.
Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятель- ности органов государственной власти // Государство и право. 1996. № 4. С. 88.
Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Указ. соч. С. 90.
См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М. : Омега-Л, 2004. С. 156.
вала отрешение его от должности в случае нарушения Конституции, зако- нов страны и данной им присяги.
Обращает на себя внимание и тот факт, что не предусмотрена юриди- ческая ответственность президента за неисполнение своих обязанностей в части гарантирования прав и свобод человека и гражданина, а также за то, что его указами данные права могут быть нарушены.
В. В. Лунеев считает, что «ныне делается все, чтобы преступники из правящей, политической и экономической элиты попадались как можно меньше.
Поэтому к уголовной ответственности привлекаются в основном те, кто совершил примитивное и очевидное деяние; кто не смог замести свои следы; кто не способен квалифицированно самозащищаться; кто не при- крыт депутатской и иной должностной неприкосновенностью; у кого нет защиты наверху; кто плохо понимает презумпцию невиновности; у кого нет оснований блефовать, что его преследуют по политическим мотивам; у кого нет средств на известного адвоката; кто не может внести залог и выйти на свободу до суда для заметания следов; кто не может сфабриковать или добыть компромат на своих преследователей; кто не может просто отку- питься от них и т.д. Такая практика серьезно подрывает конституционный принцип “все равны перед законом и судом” и является особо криминоген- ным обстоятельством.
Коэффициент поражаемости реальной преступностью элитарных групп (как отношение преступников из этих групп к общему числу лиц дан- ных групп) не ниже (или не намного ниже), чем самых неблагополучных слоев населения. А ответственность наступает по-разному. Преступления нищеты, бедности и слабо адаптированных к жизни людей легко попадают в жернова уголовной юстиции, а преступность власти, богатства и интел- лекта почти не значится в орбите деятельности правоохранительных орга- нов, хотя именно в этой сфере причиняется колоссальный материальный, физический и моральный вред, рушится вера в демократию, проводимые экономические и политические реформы, подрывается доверие к власти и государству. Сложилась ситуация, давно описанная в литературе: если ты украл булку хлеба — пойдешь в тюрьму, а если железную дорогу — будешь сенатором»1.
Интерес представляет эволюция института ответственности представи- тельных и исполнительных органов государственной власти в советское время. В период становления Советского государства Совет народных комиссаров и сами народные комиссары в соответствии с Конституцией РСФСР 1925 г. несли ответственность перед представительными орга- нами государственной власти — съездами Советов и Центральным испол- нительным комитетом (ЦИК). В этот период даже существовала практика привлечения к коллективной судебной ответственности работников губ- исполкома, наркомов и других должностных лиц органов исполнительной власти. Однако с укреплением власти исполнительных органов, превраще-

1 Лунеев В. В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России. С. 10.
нием их в «высшие исполнительно-распорядительные органы» (по Кон- ституции СССР 1936 г.) такая норма исключается из правовой системы страны. Вопрос об ответственности представительных органов государ- ственной власти на практике в нашей стране не ставился1.
Юридическая безответственность проявляется всеми субъектами госу- дарственного и муниципального управления: органами государственной власти, органами местного самоуправления, народом. В этом отношении серьезнейшей проблемой становится то, что в соответствии с положениями социологии «недобросовестный субъект устанавливает стандарт поведения добросовестного субъекта».
Юридическая безответственность органов государственного и муни- ципального управления проявляется в разных формах: неисполнении требований Конституции РФ, других нормативных правовых актов орга- нами государственного и муниципального управления, их должностными лицами; необеспечении уполномоченными государственными органами и должностными лицами соблюдения требований законодательства со сто- роны иных субъектов; безнаказанности. Если ранжировать юридическую безответственность в сфере государственного и муниципального управле- ния, то высший ее уровень — неисполнение положений Конституции РФ органами государственного и муниципального управления, их должност- ными лицами.
Конституция РФ содержит вполне научно обоснованные нормы по обе- спечению конституционных прав граждан. Так, в системе общих положе- ний Конституции РФ особое место занимает ст. 18, на которую в практике государственного и муниципального управления обращается мало внима- ния. Содержащаяся в этой статье норма совершенно конкретно определяет обязанности каждого из субъектов публичной власти, участвующих в зако- нодательном, исполнительном и судебном процессах: Президента России, обеих палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судов. Дан- ная статья провозглашает, что права и свободы человека и гражданина
являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содер-
жание и применение законов, деятельность законодательной и исполни- тельной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Из этой важнейшей конституционной нормы применительно к пра-
вовому обеспечению государственного и муниципального управления вытекают как минимум две задачи, которые должны быть решены зако- нодательной властью. Первая из них касается необходимости подготовки и принятия законов, создающих эффективный правовой механизм по обе- спечению государственного и муниципального управления. Вторая задача связана с принятием законов, создающих эффективные правовые меха- низмы по реализации, охране и защите прав и свобод человека и гражда- нина.
Однако многие федеральные законы, касающиеся государственного и муниципального управления, десятилетиями не принимаются. Напри-

1 См.: Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в дея- тельности органов государственной власти. С. 88.
мер, федеральный конституционный закон «О Конституционном Собра- нии», федеральный закон о порядке и сроках применения ст. 133 ТК РФ и др.
Ответственность за такое положение вещей по вопросу правового обе- спечения государственного и муниципального управления лежит не только на Государственной Думе РФ. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту России, Совету Федерации, членам Совета Федерации, Правительству РФ, зако- нодательным (представительным) органам субъектов РФ.
Как справедливо подчеркивает М. М. Бринчук, неисполнение Консти- туции главой государства и всей системой государственной и муниципаль- ной власти развращает иных субъектов: можно не исполнить и не иметь при этом неблагоприятных последствий1.
Кроме того, неисполнение уполномоченными государственными орга- нами исполнительной власти и их должностными лицами требований законодательства также является неисполнением Конституции РФ.
Анализ судебной практики арбитражных судов по делам, вытекаю- щим из административных и иных публичных правоотношений за 2010— 2013 гг., показывает, что в современной России огромное число ненор- мативных правовых актов, и во многих случаях решения принимаются государственными органами и органами местного самоуправления с нару- шением закона. Например, в 2013 г. рассмотрено 108 987 дел об оспарива- нии ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления, из которых 60 790 заявлений удовлетворено, что составляет 55,8% от количества рас- смотренных дел данной категории2.
В связи с принятием части первой ГК РФ получил развитие новый для российского законодательства институт — ответственность государ- ственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц за вред, причиненный их незаконными (противоправными) действи- ями. В ст. 16 ГК РФ установлено, что «убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или долж- ностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием».
Приведенная норма развивает положения ст. 53 Конституции РФ, в которой провозглашено, что каждый имеет право на возмещение госу- дарством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Но если ст. 53 Конституции РФ предполагает возмещение вреда, причиненного только

См.: Бринчук М. М. Безответственность в современном экологическом праве. С. 59.
См.: Синдеева И. Ответственность органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля. С. 6.
гражданину, то ст. 16 ГК РФ в качестве потерпевших, которые имеют право на возмещение ущерба, называет как граждан, так и юридических лиц, а в качестве причинителей вреда — любые государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц.
Решение проблемы ответственности государственных органов и долж- ностных лиц получило правовое закрепление не только в Конституции РФ и ГК РФ, но и во многих федеральных законах, регулирующих деятель- ность отдельных государственных органов. Например, ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет порядок наложения дисциплинар- ной ответственности на государственных служащих. Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» регулирует ответ- ственность сотрудников федеральных органов государственной охраны. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах орга- низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регулирует ответственность органов государственной власти субъектов Федерации. Статья 35 Налогового кодекса Российской Федерации регулирует ответ- ственность налоговых органов и их должностных лиц.
Согласно ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответствен- ности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к админи- стративной ответственности в виде административного ареста, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предваритель- ного следствия, прокуратуры и суда в порядке, предусмотренном законом. В соответствии со ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда причиненный госу- дарством вред подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования, от имени казны
выступают соответствующие финансовые органы.
Указание на возмещение вреда за счет казны важно, поскольку поня- тием «казна» охватывается все нераспределенное имущество государства, что шире финансовых средств, понимаемых как «бюджет» и утверждаемых федеральным законом. Однако п. 5 ст. 242.2 Бюджетного кодекса Россий- ской Федерации (далее — БК РФ) предусматривает, что выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны РФ из средств федерального бюджета. Таким образом, БК РФ подрывает разграничение
«бюджета» и «казны», проведенное в ГК РФ, и делает практически невоз- можным взыскание средств, если они не утверждены законом о федераль- ном бюджете на текущий год. Нехватка бюджетных средств часто стано- вится аргументом финансовых органов в споре об исполнении решений судов, обязывающих государство произвести выплаты в пользу истца.
Целесообразность возложения обязанности по возмещению вреда за счет казны обусловлена и тем, что незаконная деятельность органов дознания, следствия, прокуратуры и суда рассматривается как нарушение
государством своей обязанности по охране прав, свобод и законных инте- ресов граждан, необеспечение им законного функционирования указанных
органов. В связи с этим, как отмечает В. А. Тархов, каждая правовая обя- занность непременно должна быть подкреплена юридической ответствен- ностью. Без этого обязанность утрачивает характер необходимости опреде- ленного поведения, т.е. юридический характер1.
В научной литературе также отмечается, что возложение ответственно- сти за вред на государство объясняется в том числе и тем, что:
государство располагает бо́льшими возможностями, чем любой дру- гой орган, по восстановлению потерпевшему его прежнего состояния, осо- бенно в случаях, когда такое восстановление выходит за рамки выплаты денежного возмещения (восстановление жилищных, трудовых, пенсион- ных и других прав);
в результате тесного переплетения деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, которой может быть при- чинен вред, бывает трудно определить конкретное виновное звено в цепи этой деятельности2.
По оценке В. В. Лунеева, ежегодно около 7 млн реально пострадавших от латентных преступлений добропорядочных граждан не получают ника- кой правовой помощи от государства. И это не беспокоит не только госу- дарство, но и правозащитников3.
Заслуживает внимания опыт ряда зарубежных стран, в которых уже давно создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной власти (их должностными лицами). Так, в США главным нормативным актом, регулирующим вопросы иму- щественной ответственности федеральной казны за вред, причиненный государственными органами, является федеральный закон о претензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г. В Великобритании принцип ответ- ственности государства за ущерб, причиненный его служащими, установлен законом об исках к короне 1947 г. Во Франции нормы об ответственности государства закреплены в Гражданском кодексе Франции, однако данный институт в большей степени основан на результатах судебной практики.
Названные правовые акты детально регламентируют порядок возмеще- ния государством вреда, причиненного его органами и служащими:
указывают основания ответственности государства;
определяют случаи, когда ответственность государственной казны исключается;
закрепляют право предъявления к виновному служащему регрес- сного иска.
В Болгарии и Чехии существует шкала совокупной ответственности государства перед гражданином за то, что оно не оказалось рядом во время преступления. В Германии государство немедленно выплачивает компен-

См.: Тархов В. А. О юридической ответственности. Саратов, 1978. С. 14.
См.: Ярошенко К. Б. Возмещение вреда, причиненного гражданам действиями долж- ностных лиц // Советское государство и право. 1982. № 8. С. 138.
См.: Лунеев В. В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России. С. 16.
сацию, как только человек признается потерпевшим. В ряде стран госу- дарство хоронит за свой счет, если человек стал жертвой преступления. Для формирования фонда, из которого выплачивается компенсация потер- певшему, в Англии ввели даже штраф-налог на любое правонарушение1.
Свои особенности имеет ответственность Правительства РФ. Например, она может наступить без наличия в действиях Правительства РФ состава правонарушения, а вследствие неэффективности его деятельности, расхожде- ния взглядов на проведение политического курса. Более того, Е. С. Шугрина обращает внимание на то, что Президент России может принять решение об отставке Правительства РФ «в любое время и по любым основаниям; отставка может быть не связана с результатами деятельности правительства»2. В любом случае окончательное решение по вопросу отставки правитель- ства принимает Президент России. Он вправе либо объявить об отставке правительства, либо распустить Государственную Думу. Получается, что, выражая недоверие правительству, Государственная Дума ставит
под сомнение свое собственное существование.
Следует также обратить внимание на то, что отсутствие ясности в основаниях ответственности федеральных органов исполнительной вла- сти вызывает ряд негативных последствий в социально-экономической и финансово-бюджетной сфере. В связи с этим актуально звучат некоторые выводы Совета Федерации Федерального Собрания РФ, зафиксированные в его постановлении от 04.09.1998 № 403-СФ «О социально-экономиче- ской ситуации в стране»: «Важнейшие причины углубления кризисных тенденций связаны с провалами в финансово-бюджетной политике Пра- вительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, допускавших систематические нарушения законодательства Российской Федерации, национальных интересов страны...
Длительное невыполнение Правительством Российской Федерации своих конституционных обязанностей по созданию условий для соци- ально-экономического развития страны стало возможным вследствие несо- вершенства конституционного устройства государственной власти Рос- сийской Федерации, отсутствия закрепленной законом ответственности федеральных органов исполнительной власти».
В научной литературе весьма неоднозначно оценивается конститу- ционность закрепления в федеральном законодательстве такой санкции, как отстранение от должности высшего должностного лица субъекта РФ по указу Президента России. По мнению А. С. Сучилина, «Президент Российской Федерации по своей сути наделен судебными полномочиями при решении этого вопроса, что, в свою очередь, не исключает элементов волюнтаризма»3.

См.: Асламова Д. Здесь судят Родину.
Шугрина Е. С. Ответственность Правительства Российской Федерации // Государ- ственная власть и местное самоуправление. 2013. № 7. С. 33.
Сучилин А. С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации: государственно-правовые вопросы. М. : Юриспру- денция, 2003. С. 79.
Он считает, что только суд правомочен принимать подобные решения и что наделение федеральным законом Президента России не свойствен- ными его конституционному статусу квазисудебными полномочиями не согласуется с нормами Конституции РФ. Кроме того, при этом не учи- тывается конституционно-правовой статус субъектов Федерации как госу- дарственных образований1. Более того, подобная практика противоречит конституционному принципу разделения властей и равенства граждан перед законом и судом.
На взгляд А. О. Рыбалова, «формулировки положений главы 59 ГК РФ в части, относящейся к ответственности государства (или муниципального образования), далеки от совершенства. На первый взгляд может пока- заться, что эти огрехи носят лишь лингвистический, непринципиальный характер, но это не так. Перед нами как раз тот случай, когда неточные формулировки законов приводят к искажению его смысла на практике, к серьезным проблемам в правоприменении»2.
Как и все граждане, государственные гражданские служащие, совершив- шие уголовное преступление, гражданское правонарушение или админи- стративный проступок вне службы, подвергаются соответствующим мерам наказания в общеправовом порядке. В то же время гражданские служащие совершают правонарушения и проступки, которые непосредственно свя- заны с государственной службой, с невыполнением или ненадлежащим выполнением своих служебных обязанностей. Такие правонарушения характеризуются повышенной опасностью, поскольку затрагивают непо- средственно интересы государства, правопорядок, права и свободы граж- дан, а потому должны сопровождаться повышенной юридической ответ- ственностью.
Правовая (юридическая) ответственность гражданского служащего представляет собой сложное многоаспектное явление и наступает за неис- полнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей и несоблюдение служебной дисциплины, за нарушение законности и пра- вопорядка, прав и свобод человека и гражданина и по иным установленным законодательством основаниям3.
В зависимости от вида и серьезности правонарушения, степени вины и обстоятельств, при которых служебные обязанности были нарушены, к гражданским служащим могут применяться следующие виды юридиче- ской ответственности:
дисциплинарная;
уголовная;
административная;
гражданско-правовая.
По мнению некоторых специалистов, требуется дисциплинарный кодекс, регулирующий ответственность всех основных субъектов отноше-

Сучилин А. С. Указ. соч. С. 79.
Рыбалов А. О. Еще раз об ответственности государства и его органов. Комментарий к Определению Конституционного Суда РФ // Закон. 2013. № 12. С. 108.
См.: Государственная гражданская служба : учебник / под ред. В. Г. Игнатова. М., 2005. С. 399.
ний государственной службы1. В нем могут быть установлены критерии оценки и основания ответственности, определены процедуры, необходи- мые для реализации данного института.
Более того, предлагается ввести ответственность не только по принципу вины в деятельности государственных служащих (доказанность коррумпи- рованности, взяточничества и т.п.), но и за результат этой деятельности, либо полученный противоправным путем, либо приносящий обществен- ный вред, и за последствия действий, нарушающих состояние государ- ственной и общественной безопасности2.
Так, в Генеральной прокуратуре РФ создано подразделение по над- зору за исполнением законов о государственной и муниципальной службе. В ходе масштабной проверки, проведенной этим ведомством, было выявлено свыше 41 тыс. нарушений требований законодательства о государственной службе в части декларирования доходов, имущества и представления сведений об обязательствах имущественного характера. К дисциплинарной же ответственности привлечено около 6 тыс. виновных лиц, что составляет 14,6% от общего числа выявленных правонарушений3. Возникает вопрос: почему в таком случае 85,4% служащих избежали реаль- ной ответственности?
Правда, в последние годы наблюдается рост численности государ- ственных и муниципальных служащих, привлекаемых к дисциплинарной и административной ответственности. Так, по требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено около 82 тыс. муниципаль- ных служащих, к административной — более 11 тыс4.
Основным видом ответственности государственных служащих является дисциплинарная ответственность (за совершение должностного про- ступка), поскольку соблюдение трудовой (служебной) дисциплины и укре- пление государственной дисциплины — одни из важнейших обязанностей служащих5.
Основанием дисциплинарной ответственности является совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка.
Статьей 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что за совершение дисци- плинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обя- занностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
замечание;
выговор;

См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба : учебник для подгот. гос. служащих. М. : Статут, 1999. С. 487.
См.: О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федера- ции / И. Л. Бачило, Н. С. Мелюхин, Н. Г. Салищева [и др.] // Государство и право. 1996.
№ 8. С. 25.
См.: Малько А. В. Дисциплина и политика // Право и политика. 2011. № 3.
См.: Паламарчук А. В. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления. С. 32.
См.: Старилов Ю. Н. Служебное право. М. : Бек, 1996. С. 420—421.
предупреждение о неполном должностном соответствии;
увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подпунктами «а» — «г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Федерального закона
«О государственной гражданской службе Российской Федерации».
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Представитель нанимателя вправе, но не обязан, привлекать граждан- ского служащего к дисциплинарной ответственности. Он может ограни- читься устным замечанием, анализом допущенных нарушений должност- ного регламента, беседой и т.п.
Статья 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания.
Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служеб- ная проверка. Порядок проведения служебной проверки устанавливается ст. 59 указанного федерального закона.
При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, сте- пень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским слу- жащим своих должностных обязанностей.
Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обна- ружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности граж- данского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.
Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской про- верки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинар- ного взыскания с указанием оснований его применения вручается граж- данскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания
соответствующего акта.
Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.
Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взы- скания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.
Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосред- ственного руководителя.
Дисциплинарная ответственность применяется в случаях, когда между субъектами есть отношения, связанные с прямой подчиненностью по госу- дарственной гражданской службе. Дисциплинарные взыскания налагаются на гражданского служащего не всяким должностным лицом, а только пред- ставителем нанимателя, имеющим право назначать на должность граждан- ской службы. Это связано с правом представителя нанимателя увольнять с замещаемой должности гражданской службы.
Как граждане Российской Федерации гражданские служащие, виновные в совершении конкретного преступления, могут быть подвергнуты уголов- ному наказанию по приговору суда. В то же время гражданские служащие могут быть подвергнуты уголовному наказанию за деяния, совершенные ими как должностными лицами, если нарушение ими служебных обязан- ностей является уголовно наказуемым. При этом речь идет и о деяниях, которые могут совершать недолжностные лица. Однако должностные лица за те же самые деяния подлежат более строгому уголовному наказанию. Это могут быть, например, преступления против свободы, чести и досто- инства личности на службе (ст. 126—128.1 УК РФ).
Прямое отношение к уголовной ответственности гражданских служа- щих имеет такой вид уголовного наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которое в соответствии со ст. 47 УК РФ состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, устанавливаемое на срок от одного года до пяти лет в качестве основного наказания и на срок от шести меся- цев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания.
В случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями Особенной части УК РФ, лишение права занимать определенные должно- сти или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок до 20 лет в качестве дополнительного вида наказания.
Составы уголовных преступлений, непосредственно зависящих от юри- дического статуса гражданского служащего, закреплены в гл. 30 УК РФ
«Преступления против государственной власти, интересов государствен- ной службы и службы в органах местного самоуправления» (ст. 285—293). К ним, в частности, относятся:
злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285);
превышение должностных полномочий (ст. 286);
отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287);
присвоение полномочий должностного лица (ст. 288);
незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289);
получение взятки (ст. 290);
дача взятки (ст. 291);
служебный подлог (ст. 292);
халатность (ст. 293).
Интерес представляет статистика судимостей за коррупционные пре- ступления в 2013 г., приведенная в докладе Председателя Верховного Суда РФ. За взятки в сумме до 10 тыс. руб. осуждены 77% лиц, от 10 до 50 тыс. руб. — 13,8% лиц, а свыше 1 млн руб. — менее 1% лиц. Наи- большее число осужденных за получение взятки — это государственные
и муниципальные служащие. Их доля составляет 50%. Доля работников сферы здравоохранения и социального обеспечения — 29% от общего числа осужденных, работников сферы образования — 10,5%, службы исполнения наказаний — 6,3%1.
Помимо указанных в гл. 30 УК РФ составов государственные служащие могут быть привлечены к уголовной ответственности и за такие виды пре- ступлений, как:
отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140);
воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. 149);
воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169);
регистрация незаконных сделок с недвижимым имуществом (ст. 170);
провокация взятки либо коммерческого подкупа (ст. 304) и некото- рые другие.
Уголовная ответственность применяется к гражданским служащим только по приговору суда.
Заслуживает внимание предложение С. Глазьева о поправках в УК РФ, которые вводят прямую персональную ответственность чиновников за нарушение законов2. Однако эти поправки пока не получают поддержку большинства депутатов.
За административные правонарушения, не связанные с выполнением служебных обязанностей, гражданские служащие несут административ- ную ответственность на общих основаниях и по общим правилам, уста- новленным КоАП РФ. За некоторые административные правонарушения к административной ответственности привлекаются только определенные категории государственных служащих, если нарушение ими должностных обязанностей определяется как административное правонарушение.
Речь идет о должностных лицах, в служебные обязанности которых входит выполнение определенных правил (требований). Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обя- занностей.
Под должностным лицом в КоАП РФ понимается лицо, постоянно, вре-
менно или в соответствии со специальными полномочиями осуществля- ющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выпол- няющее организационно-распорядительные или административно-хозяй- ственные функции в государственных органах, органах местного само- управления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

См.: Председатели верховных судов республик, краевых, областных, окружных (флот- ских) военных и равных им судов подвели итоги работы за 2013 год. С. 5.
См.: Высокий уровень коррупции препятствует нормальному развитию государства // НГ-Политэкономия. 2001. 8 мая.
Совершившие административные правонарушения в связи с выпол- нением организационно-распорядительных или административно-хозяй- ственных функций руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 9.22, 13.25, 14.24, 14.25, 14.55, 14.56,
14.61, 15.17—15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.26.1, 15.26.2, 15.29—15.31, 15.37,
, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 КоАп РФ, члены советов директоров (наблю- дательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликви- дационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осу- ществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полно- мочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные лица.
Субъектами административных правонарушений могут быть не только должностные лица, но и гражданские служащие, не являющиеся должност- ными лицами. К таким административным правонарушениям относятся самоуправство, злоупотребление властью и использование служебного положения в корыстных либо ложно понятых государственных интересах и т.д.
Ю. Н. Старилов выделяет как минимум четыре важнейших условия,
при которых для должностных лиц государственной службы может насту- пить административная ответственность:
совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобяза- тельных административных правил или правил поведения;
издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, т.е. не соответ- ствуют им;
невыполнение присущих им обязанностей по осуществлению кон- троля за исполнением подчиненными лицами установленных в норматив- ных актах общеобязательных правил поведения или административных процедур;
соблюдение установленных правил входит в круг должностных обя- занностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях1. Административная ответственность государственных служащих — это меры воздействия в порядке служебного подчинения за виновные наруше- ния правил государственной службы и не преследуемые в дисциплинар- ном или уголовном порядке2. Из установленных видов административных наказаний к должностным лицам могут применяться лишь три: предупреж-
дение, административный штраф, дисквалификация.

См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. Т. 2. М. : Норма, 2002. С. 85.
См.: Административное право / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М. : Юристъ, 2000. С. 228.
Наложение административных взысканий осуществляется специаль- ными органами исполнительной власти и в некоторых случаях судами (судьями).
Предупреждение выносится в письменной форме.
Административный штраф является денежным взысканием, выража- ется в рублях и устанавливается для должностных лиц в размере, не превы- шающем 50 тыс. руб., а в случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ, — свыше 50 тыс. и до 1 млн руб.
Статья 3.11 КоАП РФ устанавливает возможные сроки дисквалифика- ции, назначаемые судьей, — от шести месяцев до трех лет. Дисквалифика- ция заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государ- ственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юриди- ческого лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмо- тренных законодательством РФ.
Гражданско-правовая ответственность гражданского служащего наступает за вред, причиненный имуществу государственного органа или третьего лица вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей (должностного проступка). Она выражается в том, что государственный служащий, причинивший имущественный вред, обязан возместить его. Он не освобождается от обязанности возме- стить имущественный вред и после прекращения государственной службы. Обязанность гражданского служащего возместить причиненный материальный ущерб существует только в отношении государственного органа. Если же вред причинен имуществу гражданина или юридического лица по вине государственного служащего при исполнении им должност- ных обязанностей и иск о возмещении предъявлен, то в соответствии со ст. 1069 ГК РФ государственный орган обязан вмешаться и взять на себя ответственность за допущенные государственным служащим неправомер-
ные действия или бездействие1.
В соответствии с ч. 3.1 ст. 1081 ГК РФ Российская Федерация, субъ- ект РФ или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда по основаниям, предусмотренным ст. 1069 и 1070 ГК РФ, а также по реше- ниям Европейского суда по правам человека имеют право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение.
Статьи 1099 и 1100 ГК РФ устанавливают порядок компенсации также морального вреда, причиненного гражданину в результате действий (без- действия) государственного служащего, в случаях, прямо предусмотрен- ных законом, в том числе, когда:
вред причинен жизни и здоровью гражданина источником повышен- ной опасности;

1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. С постатейным приложением мате- риалов практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитраж- ного Суда РФ. М., 1999. С. 843.
вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного при- менения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного наказания в виде ареста;
вред причинен распространением сведений, порочащих честь, досто- инство и деловую репутацию.
В отношении пострадавших государственный орган несет ответствен- ность непосредственно своими бюджетными средствами, однако при недо- статочности таких средств субсидиарную ответственность несут Рос- сийская Федерация или субъект РФ как собственник, финансирующий соответствующий государственный орган. Согласно п. 1 ст. 399 ГК РФ суб- сидиарная ответственность может быть наложена на лицо в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства.
Однако материальная ответственность государства не исключает мате- риальной ответственности гражданских служащих в порядке регресса, т.е. в виде возмещения государственному органу или казне по их требова- нию выплаченных пострадавшему сумм.
На гражданских служащих, привлекаемых к материальной ответствен- ности за имущественный вред, причиненный государственному органу при исполнении должностных обязанностей, распространяется действие норм трудового законодательства о материальной ответственности работ- ников, содержащихся в гл. 39 «Материальная ответственность работника» (ст. 238—250) ТК РФ.
Гражданские служащие в большинстве случаев несут ограниченную мате- риальную ответственность. Пределом ограниченной материальной ответ-
ственности является причиненный ущерб не свыше среднего месячного денежного содержания гражданского служащего. Привлечение гражданского служащего к полной материальной ответственности производится лишь в случаях, предусмотренных ТК РФ или иными федеральными законами.
Порядок взыскания ущерба закреплен в ст. 248 ТК РФ, согласно кото-
рой взыскание с виновного гражданского служащего суммы причиненного ущерба, не превышающей среднего месячного денежного содержания, про- изводится по распоряжению представителя нанимателя. Распоряжение представителя нанимателя может быть принято не позднее одного месяца со дня окончательного установления причиненного ущерба.
Если месячный срок истек или гражданский служащий не согласен добровольно возместить причиненный ущерб, а сумма причиненного ущерба, подлежащего взысканию, превышает его месячный заработок, то взыскание осуществляется в судебном порядке.
Некоторые специалисты отмечают фактическую невозможность юри- дического лица получить возмещение вреда, причиненного ему незакон- ными действиями органов государственной власти или их должностными лицами1. Как известно, ст. 53 Конституции РФ такое право на возмещение

1 См.: Морозова Л. А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 3. С. 23.
государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездей- ствием) органов государственной власти или их должностными лицами, закреплено за каждым. Однако несовершенство действующего законода- тельства и судебной практики ведет к тому, что это конституционное право во многих случаях не может быть реализовано.
Некоторые исследователи выдвигают еще один вид ответственно- сти — конституционную ответственность. В отличие от представлен- ных выше типов юридической ответственности, нормы конституционной ответственности, так же как и процедуры применения ее мер, в явном виде не прописаны в каких-либо актах.
Ю. А. Дмитриев и Ф. Ш. Измайлова считают, что «в условиях современ- ной России, где в последние годы принимались неэффективные решения, касающиеся многих сфер жизни общества, остро стоит проблема определе- ния круга государственных органов и должностных лиц, которые должны нести ответственность, связанную не с конкретными противоправными деяниями и предусмотренную уголовным, административным, граждан- ским или трудовым законодательством, а в соответствии с нормами кон- ституционного права». На их взгляд, «круг органов и лиц, принимающих решения от имени государства не так уж и велик. По сути дела, речь может идти о конституционной ответственности высших должностных лиц феде- ральных и региональных органов государственной власти (главах госу- дарств и главах администраций) и депутатах парламентов этих уровней»1. В. Д. Граждан считает, что должностные лица государственной граж- данской службы также становятся субъектами конституционной ответ- ственности, если их деяния (действия либо бездействие) нарушают нормы Конституции РФ, а также если они не исполняют свои конституционные
обязанности или же злоупотребляют своими правами2.
Несмотря на недостаточную разработанность и пробелы в законода- тельстве, не позволяющие говорить о полноценном виде конституцион- ной ответственности, можно отметить это относительно самостоятельное направление ответственности гражданских служащих. Так, например, в случае отставки Правительства РФ (при негативной оценке его деятель- ности Президентом России) или же освобождении от должности руководи- телей федеральных органов исполнительной власти зачастую увольняются и ответственные должностные лица аппарата Правительства РФ, и заме- стители федеральных министров и иные гражданские служащие, замеща- ющие высшие государственные должности на службе в этих федеральных структурах.
Ю. А. Дмитриев и Ф. Ш. Измайлова отмечают, что «конституционная ответственность теряет практический смысл, если в стране отсутствует система контроля за деятельностью государственных органов, которая также включает свой круг средств, приемов и методов»3.

Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятель- ности органов государственной власти. № 4. С. 89.
См.: Граждан В. Д. Государственная гражданская служба : учебник. М. : КноРус, 2007.
Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Указ. соч. С. 90.
При этом «проблемой остается безответственность ряда государствен- ных служащих, порожденная неконкретностью определения их обязанно- стей. Нередко обязанности государственных служащих нацелены на дости- жение каких-то промежуточных, но не конечных результатов деятельности того или иного государственного органа»1.
Кроме того, пока находится в тени проблема ответственности органов государственного и муниципального управления, их должностных лиц за бездействие. Под «бездействием» понимается невыполнение этими органами и их должностными лицами возложенных на них обязанностей, неосуществление тех действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить.
В заключение считаем уместным поставить вопрос о норматив- ном закреплении политической и нравственной ответственности за результаты деятельности в сфере государственного и муниципаль- ного управления. Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, «часто она не зафиксирована нормативно, в результате чего создается впечатление, что ее вроде бы и нет. Скажем, пообещали одно, получилось — другое, хотели достичь этого, а достигли — другого. Всегда можно, мол, оправ- даться объективными и субъективными обстоятельствами, которые неза- висимы от воли “управляющих”.
Но, как показывает опыт быстро летящих лет, вопросы политической ответственности за дела, совершаемые на политических и иных государ- ственных должностях, до сих пор даже не встали в повестку дня обще- ственной мысли страны…
Еще острее стоит вопрос о нравственной ответственности в государ- ственном управлении. Ведь что порой происходит: должностные лица орга- нов государственной власти и местного самоуправления, обладая возмож- ностями властного влияния на сознание, поведение и деятельность людей, сами игнорируют нормы морали, а часто, прикрываясь иммунитетом вла- сти, уходят от любых видов ответственности»2.
Воïросы è заäаíèя äëя саìокоíтроëя
Охарактеризуйте основные типы государственного контроля.
На какие этапы распадается процесс государственного контроля?
Назовите особенности общественного контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления.
Дайте анализ причин массового нарушения законодательства органами госу- дарственного и муниципального управления.
Назовите виды юридической ответственности государственных гражданских служащих.
Каковы правовые методы и способы укрепления отношений дисциплины и ответственности в государственном и муниципальном управлении?
Что вы думаете относительно имеющегося утверждения: «в России чиновники безответственны»?

Адамович А. Реформирование системы государственной службы Российской Федера- ции. С. 82.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 419—420.
Заäачè
Ознакомьтесь с докладом Министерства экономического развития РФ
«Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (над- зора)» (М., 2013).
Задание:
Проведите анализ данного документа.
По результатам аттестации начальник общего отдела областной Думы был переведен на должность главного специалиста этого же отдела. Начальник общего отдела возражал против перевода, указав, что перевод возможен только с его согласия, а он его не давал. Председатель областной Думы обосновал свое решение законом субъекта РФ, где устанавливалось, что в случае признания аттестационной комиссией государственного служащего не соответствующим занимаемой должности он может быть понижен в должности.
Задание:
Дайте правовую оценку действиям начальника общего отдела и председателя областной Думы.
Один из руководителей субъектов РФ заявил: «Я чиновникам говорю: по- жалуйста, пользуйтесь своим положением, создавайте свой бизнес. Есть интересные инвестиционные предложения, одобренные мною и правительством. Если чиновник умный — возьмет свата, брата, прикрепит к предприятию (это же инвестиционный проект) и будет иметь там свою долю. Ничего плохого в этом нет. Главное — не во- руй из бюджета. Вот мы сейчас строим заводы, цеха, их необходимо акционировать, продать в частные руки. Приходи ко мне, возьми кредит, я поговорю о минимальном проценте в банке, выкупи и работай, через три года все вернешь. Я же не ставлю людей в жесткие условия, что ничего нельзя. И многие теперь стали думать в этом направлении».
Задание:
Проведите анализ указанного выше заявления в контексте законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе, стратегии борьбы с кор- рупцией.
Разработайте проект федерального закона «О порядке отбора, оценки и при- влечения к юридической ответственности представителей высшего эшелона госу- дарственной власти».
Гëава 7
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ С ИНСТИТУТАМИ
ГРАЖДАНСÊОГО ОБЩЕСТВА

В результате изучения данной главы студент должен:
знать
принципы взаимодействия органов государственного и муниципального
управления с институтами гражданского общества;
уметь
оперировать понятиями «гражданское общество», «институты гражданского
общества», «субъекты гражданского общества»;
анализировать основные проблемы взаимодействия органов государственного
и муниципального управления с институтами гражданского общества;
владеть
навыками применения основных принципов взаимодействия органов государ- ственного и муниципального управления с институтами гражданского общества.
Правовое оáесïечеíèе äèаëоãа орãаíов ãосуäарствеííоãо
è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя с èíстèтутаìè ãражäаíскоãо оáщества
На современном этапе развития России заметно стремление науки, общественных и государственных институтов к нахождению гармонии в отношениях «личность, общество и государство». Представляется, что эта гармония может быть достигнута между материально свободной, духовно зрелой и развитой в правовом отношении личностью, сильным и справед- ливым государством, разумным и активным гражданским обществом.
При этом автор исходит из того, что гражданское общество в Рос- сии — это объективная реальность, с которой органы государственной власти и местного самоуправления обязаны считаться и вести диалог. Как известно, гражданское общество первично, без него не может возникнуть и нормально функционировать государство. Общество создает государство в целях обеспечения общих интересов. Оно же (общество) регулирует дея- тельность органов государственного и муниципального управления. В свою очередь, над гражданским обществом как самостоятельным союзом, пред- ставляющим совокупность частных отношений, воздвигается государство как представитель целого, которому вверяется охранение общего закона1.

1 См.: Чичерин Б. Н. Философия права. СПб. : Наука, 1998. С. 223—224.
В своих размышлениях о взаимодействии органов государствен- ного и муниципального управления с институтами гражданского обще- ства автор в известной степени приходит в противоречие с утверждением Г. В. Ф. Гегеля, отмечавшего, что развитие гражданского общества наступает позднее, чем развитие государства1. Видимо, в данном утверждении классик придерживался мысли, что государство первично, а общество вторично.
Гражданское общество — это сфера проявления интересов и взглядов индивидов и добровольно сформировавшихся объединений граждан, кото- рые должны быть защищены от неправомерного вмешательства со стороны государства. Как правило, гражданское общество ассоциируется с многопар- тийностью, парламентаризмом, гражданскими, политическими, социально- экономическими правами граждан, свободой личности, правовым государ- ством. Один из главных признаков гражданского общества — возможность реализовать свои многообразные потребности и интересы помимо институ- тов государственной бюрократии. Социальную основу гражданского обще- ства составляет «средний класс» — интеллигенция, высококвалифициро- ванные рабочие, фермеры, государственные служащие и др.
Среди институтов гражданского общества особую роль играет сеть некоммерческих организаций. Их цели и способы деятельности суще- ственно различаются. При этом они охватывают широкий диапазон инте- ресов. Например, одни занимаются проведением кампаний протеста, граж- данского неповиновения, демонстраций, маршей несогласных; вторые стремятся не только воздействовать на политическую систему, но и изме- нить ее, а радикальные национал-социалисты призывают к тактике пря- мого действия; третьи прибегают даже к терроризму2.
Основной субъект гражданского общества — гражданин с его правами,
свободами и законными интересами. Именно граждане составляют основу современного понимания гражданского общества и нашли свое отраже- ние, например, в теории общественного договора. Содержание этой теории состоит в том, что от природы люди равны и нет естественных оснований для деления их на группы и сословия для специальных властных полно- мочий. Именно народ как совокупность граждан, осознающих свои цели, права и свободы, является носителем суверенитета и единственным источ- ником государственной власти. Органы государственной власти обязаны подчиняться законам, являющимся выражением воли всего общества. В случаях нарушения условий общественного договора органами госу- дарственной власти народ вправе и обязан бороться за свои политические права. Общественный договор отражает признание всеми его участниками общих правил общежития, которые должны выполняться.
Демократизация государственного и муниципального управления является классическим шагом на пути к автономии гражданского обще- ства от государственного аппарата, поиска рациональных форм диалога институтов гражданского общества с органами государственного и муни-

См.: Гегель Г. В. Ф. Философия права : пер. с нем. М. : Мысль, 1990. С. 228.
См.: Михеев В., Иванова А. Институционализация диалога власти и общества: реалии и перспективы // Государственная служба. 2012. № 3. С. 71—72.
ципального управления. Подтверждением данного положения является то, что самые различные течения общественной мысли доказывают невоз- можность демократии, если гражданское общество неавтономно по отно- шению к государственному аппарату, если оно воспринимается только как объект воздействия со стороны органов государственной и муниципаль- ной власти.
Однако гражданское общество не следует трактовать как антипод госу- дарства. Дело в том, что гражданское общество и государство — это тес- нейшим образом объективно взаимосвязанные и взаимозависимые соци- альные и политико-правовые институты, своего рода тандем, где ведущая роль в идеале должна принадлежать гражданскому обществу, создавшему государство ради обеспечения общих интересов.
В отличие от Запада в истории России становление и развитие граж- данского общества испытывало и продолжает испытывать серьезное давле- ние со стороны государства. Как отмечал еще Б. Н. Чичерин: «Государство было исходною точкою всего общественного развития России с XV века. Возникшее на развалинах средневековых учреждений, оно нашло вокруг себя чистое поле; не было мелких союзов, крепких и замкнутых; отдельные личности, бродящие с места на место и занятые исключительно своими частными интересами, одни противостояли новому общественному разви- тию. Главной задачей сделалось устройство государства, которое организо- вывалось сверху, а не снизу: нужно было устроить общий союз, а частные должны были служить ему орудием»1.
Автор настоящего учебника разделяет мнение и тех, кто считает, что
«государство является необходимым фактором создания и самого факта существования гражданского общества. Если не будет силы и государ- ственной воли (принуждения) в определенных вопросах общественной жизни — все скатится к беспорядкам и хаосу. Не в последнюю очередь это касается гражданского общества, саморегулируемой системы, нуждаю- щейся в постоянном контроле со стороны государства»2.
Поскольку гражданское общество и государство друг от друга неотде- лимы, то первостепенное значение имеют правила взаимодействия инсти- тутов гражданского общества и органов государственной власти. Речь идет о том, чтобы формализовать в нормах права, предпочтительно в законе, принципы и формы взаимодействия органов государственного и муници- пального управления с институтами гражданского общества. Причем эти правила должны допускать и давление со стороны гражданского общества на органы государственного и муниципального управления в целях защиты народа от произвола государственной бюрократии.
Можно констатировать, что в настоящее время в России созданы кон- ституционно-правовые основы взаимодействия органов государственного

Цит. по: Приленский В. И. Опыт исследования мировоззрения ранних русских либера- лов. М., 1995. С. 244—245.
Грудцына Л. Ю. Философско-правовая концепция гражданского общества как самоор- ганизующейся социальной системы: от Гегеля до наших дней // Административное и муни- ципальное право. 2014. № 4. С. 394.
и муниципального управления с институтами гражданского общества. Так, в ст. 13 Конституции РФ закреплено право граждан создавать обществен- ные объединения, в том числе политические партии и общественные дви- жения. Кроме того, приняты федеральные законы: от 19.05.1995 № 82-ФЗ
«Об общественных объединениях», от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политиче- ских партиях», от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Россий- ской Федерации», от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и др.
Минюстом России одобрена концепция взаимодействия государствен- ных и муниципальных органов с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции.
При этом многие исследователи обращают внимание на отсутствие в Конституции РФ раздела, касающегося гражданского общества и прин- ципов его взаимодействия с органами государственного и муниципального управления.
Диалог органов государственной власти и институтов гражданского общества во многом зависит от их противоречивых устремлений. Как известно, правящая партия и ее лидеры заинтересованы в увеличении сро- ков своего нахождения у власти и в институциональных преобразованиях, которые должны соответствовать их интересам. В свою очередь, ряд инсти- тутов гражданского общества пытается изменить государственную власть в интересах народа.
Представляется, что взаимодействие органов государственного и муни- ципального управления с институтами гражданского общества должно базироваться на двух ключевых принципах, закрепленных в праве: во-первых, принципе служения государственных и муниципальных служа- щих народу; во-вторых, ответственности народа за состояние и развитие институтов государства.
На практике лишь немногие государственные служащие восприни- мают себя в качестве «слуг народа». Большинство из них предпочитают служить другим субъектам. Исследования, проведенные Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте России, свидетельствуют, что единая государственная корпорация госу- дарственных служащих фактически разбита на разрозненно действующие аппараты, входящие в так называемые команды по обслуживанию разного рода начальников. Так, «слугами государства» считают себя порядка 38,2%;
«слугами руководителей различных органов власти или подразделений» — 30,6%; «служат себе» — 11%1.
Мы не разделяем позиции тех, кто считает, что лишь президент и пар- ламентарии, получающие свои властные полномочия непосредственно от народа, «с полным на то основанием могут быть названы слугами народа, которые несут перед ним политическую ответственность за положение дел в стране, в том числе за состояние дел в системе государственной службы».

1 См.: Бойков В. Э. Государственная служба: взгляд изнутри и извне (социологический анализ) // Социология власти. 2003. № 1. С. 21.
Административная власть «несет ответственность перед конституцион- ными органами власти, чью деятельность призвана обеспечивать»1.
На наш взгляд, не только политические, но и административные чинов- ники обязаны служить народу, обеспечивать его права, свободы и законные интересы. Именно такая правовая позиция закреплена в ст. 2 Конститу- ции РФ, определившей, что признание, соблюдение и защита прав и сво- бод человека и гражданина — обязанность государства.
Что касается второго принципа взаимодействия органов государствен- ного и муниципального управления с институтами гражданского общества, то здесь автор придерживается следующего соображения. Граждане обя- заны проявлять интерес к государственным делам, заботиться о сохране- нии и совершенствовании институтов государства и права, уметь сочетать личный интерес с интересом государственным, при ведущей роли послед- него в определенных условиях (например, в состоянии войны). Если же граждане игнорируют данную обязанность, то государство становится сла- бым, авторитарным, нередко зависимым от других государств. Все ссылки на материальную нищету народа — это, как правило, отговорки для того, чтобы ничего не делать для преобразования институтов государства и права в лучшую и светлую сторону.
Протестные акции в декабре 2011 г. показали, что гражданское обще- ство России поднялось на новую ступень своего развития. Одновременно они показали, что от органов государственной власти требуется не только способность к диалогу, но и готовность поделиться властью.
При этом, как справедливо отмечает А. А. Гришковец, «нормальное вза- имодействие власти и общества — необходимое условие политической ста- бильности и процветания каждой страны, потому что коренные вопросы ее развития, как правило, государство не в состоянии решить без поддержки общества, а общество не может решить без поддержки власти. Успешными бывают лишь совместные усилия»2.
Некоторые авторы обращают внимание на то, что «в современной Рос- сии во взаимоотношениях власти и общества преобладает тип диалога формальных и неформальных институтов, при котором доминирует навя- зывание решений “сверху”. Кроме того, в сферу государственного управ- ления вторгаются сетевые, клиентельские и криминальные структуры. В этом случае деятельность формальных институтов вступает в противо- речие с регламентом, а нередко подменяется неформальными структурами. Центры принятия решений перемещаются из официальных в неофици- альные институты. В результате страдает качество институциональной среды и ее воздействующее влияние на содержание самого диалога власти и общества»3.
Государство обязано создавать условия для формирования и активиза- ции институтов гражданского общества. Это необходимо делать и в связи
Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. № 1. С. 28.
Там же. С. 24.
Михеев В., Иванова А. Институционализация диалога власти и общества: реалии и пер- спективы. С. 72.
с тем, что в последние десятилетия наблюдается тенденция к тому, что общество «фрагментизируется» и превращается в толпу одиночек. Но без развитых институтов гражданского общества государство не может быть демократическим.
С. Кара-Мурза считает, что «главным следствием реформы 1990-х годов стали дезинтеграция, распад российского общества. Образовались расколы “вертикальные” — например, между региональными общностями, и “гори- зонтальные” — внутри общностей, классов и социальных групп. Маховик был раскручен в целях демонтажа советского общества, но остановить его не удалось до сих пор.
Раскол за расколом терзает российское общество. Первый раскол — между бедными и богатыми. Второй раскол — мировоззренческий. Третий раскол — этнокультурный. Четвертый раскол — между поколениями»1.
В условиях социального раскола активность институтов гражданского общества крайне затруднена. О. Е. Кутафин обращает внимание на сле- дующий аспект взаимодействия гражданского общества и государства:
«Главное для демократии то, что у нас должно быть гражданское обще- ство, активно участвующее в государстве и политической жизни. Не про- сто как наблюдатели… Если мы будем относиться к нашим политикам так снисходительно, как мы относимся к ним сейчас, то мы никогда ничего не добьемся»2. Представляется, что в первую очередь снисходительность необходимо преодолеть в отношении высших эшелонов власти.
С. А. Денисов справедливо отмечает, что спецификой Российского госу- дарства всегда было то, что оно господствовало над обществом, вырабаты- вало удобную для государственной бюрократии идеологию, оправдываю- щую ее господство, и навязывало ее обществу. Интеллектуальные элиты, формирующиеся в обществе, либо ставились на службу государству, либо уничтожались. Обществу не позволялось вырабатывать собственную иде- ологию, в том числе правовую3.
Нельзя не согласиться и с теми, кто считает, что «в идеале приоритет в государственном управлении должен быть отдан именно содействию в активизации гражданского общества, а не в административном создании удобных власти его институтов». Ибо «чем больше возможностей предо- ставляет государство как управляющий субъект, являющийся частью системы (государство — общество), управляемому объекту (гражданскому обществу) в сфере самоидентификации и самоорганизации, тем меньше риск “заболевания” всей системы как единого организма, части которого могут влиять друг на друга»4.

Социальные страты // ЛГ. 2014. 17 дек. (№ 50).
Наша задача — поддержать законность в стране : интервью / О. Е. Кутафин ; интер- вьюер А. А. Оводов // Юридический мир. 2006. № 12. С. 22.
См.: Денисов С. А. Использование знаний конституционной девиантологии для про- ведения экспертизы нормативных актов // Материалы пленарного заседания «Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации». М., 2009. С. 91.
Грудцына Л. Ю. Философско-правовая концепция гражданского общества как само- организующейся социальной системы: от Гегеля до наших дней. С. 396.
Слабость институтов гражданского общества нередко используется правящей партией во вред общественным интересам. Это стало особенно заметно в постсоветский период развития Российского государства. Как справедливо отмечает А. А. Уваров, «следует признать, что не сам народ устанавливал такие порядки, а используя его политическую несостоятель- ность и незрелость, именем народа манипулировали для реализации своих собственных целей недобросовестные люди, либо представляющие госу- дарственную власть, либо находящиеся с ней в особых, приближенных отношениях»1.
Граждане имеют определенные возможности влиять на государствен- ную власть и политику, которую она проводит или планирует проводить в конкретных сферах. Это влияние может реализовываться различными путями и методами, в том числе используя институты гражданского обще- ства, включая:
местное самоуправление;
объединения на основе членства — партии, профсоюзы, обществен- ные организации, творческие союзы;
институты непосредственного принятия решений — выборы, рефе- рендум, публичные обсуждения и слушания, народное собрание (сельские сходы);
ситуационные институты гражданской инициативы; ассоциации — профессиональные, по интересам; СМИ; митинги, шествия, демонстрации;
общественные движения;
фонды, центры, советы по вопросам гражданского общества;
смешанные институты — общественная палата, общественные советы при исполнительных органах, саморегулируемые организации, некоммер- ческие организации и др.;
семья2.
Одним из новых общественных институтов, призванных выражать и защищать права российского народа, является Общественная палата РФ, поскольку среди ее целей названа и защита прав и свобод граждан России3.
В. Гриб отмечает: «Именно Общественная палата РФ и ее прообразы на региональном уровне должны, по замыслу законодателя, выполнить роль лидера гражданского общества, выступить в качестве его представи- тельного, контрольного и экспертного института гражданского общества, выполнить системообразующую роль, консолидирующую некоммерческие организации, лидеров гражданского общества для решения наиболее важ- ных социальных, правовых, экономических проблем»4.
Однако порядок формирования Общественной палаты РФ существенно ослабляет ее народный потенциал. Более того, некоторые исследователи

Уваров А. А. Правовые основы взаимодействия гражданского общества с государ- ством // Право и политика. 2009. № 4. С. 724—725.
См.: Тихомиров Ю. А. Гражданское общество в фокусе права. С. 39.
См.: Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Россий- ской Федерации».
Гриб В. В. Управление институтами гражданского общества в России. С. 32.
указывают на правовые ограничения ее возможностей. Так, Г. Н. Чебота- рев обращает внимание на то обстоятельство, что измененное Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе не предусматривает участия Общественной палаты РФ в рассмотрении проектов законов, кото- рые предполагается внести в Государственную Думу в порядке законода- тельной инициативы Президента России1.
Одним из главных элементом гражданского общества, формой реа- лизации власти народа, формой взаимодействия гражданского общества с органами публичной власти является общественный контроль. Он пред- ставляет собой наблюдение общественности за деятельностью органов госу- дарственной власти, органов местного самоуправления и их должностными лицами, а также за негосударственными организациями и иными субъ- ектами, задействованными в реализации публичных функций, имеющее целью обеспечение законности и дисциплины в сфере публичного управле- ния. При этом гражданское общество существует не только для того, чтобы ставить перед государством определенные требования, но и имеет целью сотрудничество с институтами публичной власти, предоставление им необ- ходимой помощи и содействия в реализации возложенных на них задач2.
На необходимость совершенствования взаимодействия органов госу- дарственного управления с институтами гражданского общества указы- вают как политики, так и ученые. Президент России В. В. Путин отмечает:
«Современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь к “походам к урнам” и им заканчиваться. Демократия, на мой взгляд, заключается, как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного кон- троля, коммуникаций и “обратной связи”»3.
По мнению профессора А. Ф. Ноздрачева, «одним из направлений нового этапа модернизации государственного управления, начавшегося в 2012 году, должно стать развитие общественного контроля за деятельно- стью государственной администрации»4.
Государство обязано регулировать процесс общественного контроля на государственном уровне, поскольку контрольные действия со стороны негосударственных структур, при условии отсутствия их правовой регла- ментации, фактически приравниваются к нелегитимному вторжению в раз- ные сферы общественной (государственной) жизни.
В последние годы в России сделаны шаги по разработке правовой базы общественного контроля, правового закрепления его форм и методов,

См.: Чеботарев Г. Н. Защищать права и свободы граждан — нравственный долг юри- стов // Российский юридический журнал. 2006. № 1. С. 58.
См.: Сквирский И. О. Институт общественного контроля в Украине и его правовая при- рода // Административное право и процесс. 2013. № 2.
Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 фев.
Стародубова О. Е. Общественный контроль: правовая поддержка (материалы круглого стола) // Журнал российского права. 2013. № 2.
а также установления четких правовых положений, регламентирующих порядок его осуществления. Принят Федеральный закон от 21.07.2014
№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федера- ции», который создает правовую базу для формирования общенациональ- ной системы общественного контроля как повседневного инструмента реа- лизации права граждан Российской Федерации на участие в управлении государством, закрепленного в ст. 32 Конституции РФ.
Анализ законодательства и научной литературы позволяет выделить четыре формы общественного контроля в сфере государственной службы:
привлечение представителей институтов гражданского общества к работе коллегиальных органов в сфере государственной службы (кон- курсные, квалификационные, аттестационные и другие комиссии);
привлечение представителей институтов гражданского общества к экспертно-консультативной деятельности в сфере государственной службы;
согласование с институтами гражданского общества некоторых реше- ний по кадровым вопросам;
создание общественных организаций контроля.
Что касается последней формы общественного контроля, то для совре- менной России интерес представляет практика тех государств, где инсти- туты гражданского общества могут потребовать у руководителей всех уровней, включая первых лиц государства, отчитаться за принятые реше- ния. Более того, существуют независимые общественные организации, единственной целью деятельности которых является контроль за властью. Так, в США появилась организация Judicial Watch (англ. — «Беспристраст- ный надзор»). Лозунг организации: «Никто не может быть над законом». На службе у нее находятся десятки юристов и следователей, а существует она за счет пожертвований. К концу президентского срока Б. Клинтона в судах США скопилось 80 исков против него и его супруги1.
Ряд новых форм участия населения в государственном управлении закре- плен в Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направ- лениях совершенствования системы государственного управления». В нем предусматривается, в частности, формирование системы раскрытия инфор- мации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, резуль- татах их общественного обсуждения; разработка и утверждение концепции
«российской общественной инициативы», предусматривающей создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет; обеспечение доступа в сети Интернет к открытым дан- ным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти РФ; установление критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководи- телей государственных структур; разработка новых механизмов формиро- вания общественных советов при органах государственной власти РФ и др.

1 См.: Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые про- блемы взаимодействия (практика России). С. 35.
Представляется, что в развитии форм общественного контроля за дея- тельностью органов государственного и муниципального управления важно использовать рациональные элементы опыта стран-лидеров. Как свидетельствует опыт развитых стран, они не обходятся без общественного контроля: всегда кто-то кого-то проверяет. В США принят закон об ответ- ственности президента и конгресса за состояние экономики и благополу- чие граждан. Высшие должностные лица регулярно отвечают публично на вопросы СМИ и граждан, что служит формой контроля над властью. В Швеции общественный контроль установлен даже за судьями (наблю- датели во время процесса следят, чтобы судья был равноудален от каждой из сторон).
Интерес представляет опыт Швейцарии. Так, гражданская инициатива в ней признается политическим правом граждан, осуществляется на феде- ральном, региональном (кантональном) и местном уровнях.