Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование)


Чтобы посмотреть этот PDF файл с форматированием и разметкой, скачайте его и откройте на своем компьютере.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
"ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ"
На правах рукописи
ПАУЛЬ АЛЕКСЕЙ ГЕОРГИЕВИЧ
ДОХОДЫ БЮДЖЕТОВ
(БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
Специальность: 12.00.0
– финансовое право, налоговое
аво,
бюджетное право
Диссертация на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Научный консультант:
доктор юридических наук,
профессор
Сенцова
Воронеж – 2014

2

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
........................................................................
3
Глава 1. Понятие
система и сфера функционирования доходов
бюджетов
...............................................................................................................
24
§ 1. Понятие доходов бюджетов
................................................................
24
§ 2. Система доходов бюджетов
................................................................
§ 3. Понятие и система отношений, составляющих предмет бюджетно-
правового регулирования
.....................................................................................
66
Глава 2. Общая характеристика отношений по формированию д
ходов бюджетов
....................................................................................................
92
§ 1. Право собственности на средства бюджетов и отношения по
формированию доходов бюджетов
.....................................................................
92
§ 2. Обязательственные отношения по формированию доходов
бюджетов: понятие, особенности и виды
.........................................................
124
§ 3. Неимущественные отношения по формированию доходов
бюджетов: материально-правовая и процессуальная составляющие
1
Глава 3. Правовые основы составления, рассмотрения и утвержд
я бюджетов по доходам
................................................................................
153
§ 1. Современные проблемы понимания
джета
1
§ 2. Правовое регулирование составления проектов бюджетов по
доходам
.................................................................................................................
175
§ 3. Правовое регулирование рассмотрения и утверждения законов
(решений) о бюджете по доходам
...................................................................
. 207
Глава 4. Правовые основы исполнения бюджетов по доходам и г
отчетности об исполнении бюджетов по доходам
233
§ 1. Обязательственные отношения, складывающиеся при исполнении
бюджетов по доходам
.........................................................................................
233
§ 2. Неимущественные (процессуальные) отношения, складывающиеся
при исполнении бюджетов по доходам
............................................................
2
§ 3
Правовое регулирование внесения изменений в бюджеты по
доходам
.................................................................................................................
2
§ 4. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение
годовых отчетов об исполнении бюджетов по доходам
. 291
Заключение
...............................................................................................
3
Список использованных нормативных правовых актов
и литературы
......................................................................................................
3
Законы, иные нормативные правовые акты, акты судебных органов . 3
Специальная литература
..........................................................................
3

3

Введение
Актуальность темы диссертационного исследования.
Решение с
циальных и экономических проблем современного общества во многом об
словлено состоянием функционирования бюджетной системы, в том числе
порядком формирования доходов бюджетов и осуществления расходов. В
настоящее время доходы консолидированного бюджета Российской Федер
ции составляют около трети валового внутреннего продукта страны. В то же
время современное состояние функционирования доходной части бюджетов
далеко от совершенства.
Проблемы правового обеспечения доходов бюджетной системы связ
ны с комплексом нерешенных вопросов социально-экономического плана:
– государство не определилось со степенью изымаемых из национал
ного дохода денежных средств, направляемых в бюджеты. При этом оно
продолжает "мирно сожительствовать" с теневой экономикой, доля которой
составляет по различным оценкам от 15 до 40 % в экономике страны и кот
рая не направляет свои доходы в бюджетную систему. В таких условиях
формирование доходов бюджетов может играть роль сдерживающего факт
ра для развития экономики;
– отсутствуют однозначные критерии выделения налоговых и ненал
говых доходов бюджетов, что приводит к невозможности четкого определ
ния налоговой нагрузки на хозяйствующих субъектов, произвольного увел
чения изъятия их средств под видом неналоговых доходов;
– не до конца ясен характер ответственности администраторов доходов
за полноту и своевременность поступления доходов в бюджеты. Государство
не определилось с той ролью, которую они играют в отношениях по форм
рованию доходов бюджетов: являются ли функции администраторов доходов
исключительно контрольными и в связи с этим нейтральными применител
но к суммам поступающих доходов и к плательщикам; или администраторы
доходов призваны достигать тех размеров доходов, которые указаны в законе

4

(решении) о бюджете;
– до настоящего времени не отлажены подходы и механизмы распред
ления доходов между уровнями бюджетной системы, о чем свидетельствуют
сменяющие друг друга различные программы и концепции, направленные на
совершенствование межбюджетных отношений. В связи с этим под вопросом
находятся соблюдение и реализация конституционных гарантий самосто
тельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
– государство не всегда учитывает экономическую сущность отнош
ний по формированию доходов бюджетов как отношений собственности, что
приводит к возникновению споров между публично-правовыми образован
ями, в том числе обращениям в Конституционный Суд Российской Федер
ции.
Социально-экономическ
проблемы формирования доходов бюджетов
в определенной мере обусловлены несовершенством соответствующего з
конодательства. Правовой аспект актуальности темы исследования заключ
ется в том, что современное законодательство не в полной мере отвечает п
требностям регулирования отношений, связанных с формированием доходов
бюджетов. Бюджетный кодекс РФ содержит лишь несколько норм, посв
щенных доходам бюджетов и правовому обеспечению порядка их поступл
ния и распределения в рамках бюджетной системы. Общей проблемой здесь
является смещение правового регулирования бюджетных отношений на по
законный уровень.
В финансово-правовом законодательстве остается неопределенность с
пониманием доходов бюджетов, составом признаков этого понятия, отгран
чением от близких категорий. Бюджетный кодекс РФ использует данный
термин в разных смыслах. Отсутствует четкость в закреплении критериев
выделения отдельных видов доходов. Законодательная классификация не о
вечает логическим требованиям деления понятий. Как результат – прои
вольное в отдельных случаях перемещение доходов бюджетов из одного в
да в другой, снижение уровня правового регулирования применительно к о

5

дельным видам доходов.
До настоящего времени в бюджетном законодательстве отсутствует
четкое определение полномочий публично-правовых образований в сфере
формирования доходов бюджетов. Имеются нормы, устанавливающие но
мативы распределения доходов между бюджетами, виды межбюджетных
трансфертов. Однако права публично-правовых образований по формиров
нию доходов бюджетов в полном объеме не определены.
Законодательство не решило вопрос о соблюдении пропорциональн
сти первичного распределения доходов консолидированного бюджета в с
ответствии с объемом закрепленных расходных обязательств. Процесс пер
распределения доходов бюджетов искусственно относит к собственным д
ходам полученные дотации и межбюджетные субсидии. Не до конца опред
лены права бюджетов нижестоящего уровня по определению гарантирова
ного объема финансовой помощи (дотаций и субсидий). Это снижает степень
ответственности публично-правовых образований регионального и местного
уровней за формирование бюджетов.
Остаются пробелы в регламентации бюджетного процесса, в том числе
применительно к доходам бюджетов. Сам закон (решение) о бюджете соде
жит минимальную детализацию прогнозируемых доходов, что отрицательно
оценивается специалистами. Законодатель фактически "отстраняется" от
утверждения отдельных видов доходов.
Бюджетный кодекс РФ не регулирует некоторые фактически сложи
шиеся отношения, например, процедуру "нулевого чтения". Нет достаточной
четкости в определении состава предписаний, которые может включать закон
(решение) о бюджете, что приводит к появлению в нем так называемых
"бюджетных загромождений".
Отсутствует определенность в регулировании правового положения
Федерального казначейства Российской Федерации как представителя гос
дарства в имущественных отношениях по формированию доходов бюджетов
и как правоприменителя в процессуальных отношениях, связанных исполн

6

нием бюджетов по доходам.
В бюджетном законодательстве нет детализации в механизме взаим
действия Российской Федерации с субъектами Российской Федерации и м
ниципальными образованиями в рамках формирования доходов бюджетов. В
частности, не урегулированы последствия неправильного распределения д
ходов между бюджетами. В связи с этим судебным органам приходится и
пользовать гражданско-правовые механизмы при возникновении споров в
подобных ситуациях. Кроме того, отсутствует комплексное регулирование
порядка исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание и
лишне уплаченных (взысканных) доходов.
Не до конца определены основания и правовые последствия отклон
ния годового отчета об исполнении бюджета.
Таким образом, исследование вопросов формирования доходов бюдж
тов является важным как с теоретической, так и с практической точки зрения.
Состояние научной разработанности темы диссертационного и
следования.
Вопросы правового регулирования формирования доходов
бюджетов привлекали внимание многих ученых. Значительный вклад в ра
витие отечественной науки о доходах бюджетов внесли дореволюционные
российские исследователи: Э.
Берендтс, С.
Иловайский, А.
Лебедев,
Озеров, М.
Сперанский, И.
Тарасов, И.
Янжул,
Яснопольский и др. Данный указанными учеными анализ различных
разновидностей доходов востребован практически во всех современных и
следованиях. Многие из существующих до настоящего времени проблем
бюджетного права были затронуты зарубежными специалистами: Г. Жезом,
Еллинеком. При этом значительное внимание ими было уделено рассмо
рению истории и особенностей формирования доходов бюджетов.
Среди отечественных ученых советского периода вопросами доходов
бюджетов занимались
Бесчеревных, Л.
Воронова, О.
Горбунова,
Пискотин, С.
Цыпкин, Н.
Химичева и др. Благодаря
были в
явлены признаки доходов бюджетов, критерии их систематизации, затронуты

7

вопросы о правовой принадлежности связанных с доходами отношений.
Современные исследователи в области финансового права также в той
и иной мере обращаются к теме формирования доходов бюджетов. О
дельным аспектам данной проблемы посвятили диссертационные исследов
ния
Алексеев, С.
Боженок, В.
Карасев, А.
Лоскутов,
Мутушев, И.
Петрова, Е.
Федина, Р.
Черленяк,
Чуловский и др. Кроме того, проблемы, связанные с доходами бюдж
тов, затрагивали в своих работах Н.
Артемов, К.
Бельский,
Болтинова, А.
Брызгалин, Д.
Винницкий, Е.
Грачева,
Другова, М.
Ивлиева, М.
Карасева, А.
Козырин,
Комягин, Ю.
Крохина, Г.
Крылов, М.
Кустова, И.
Кучеров,
Кучерявенко, О.
Музыка-Стефанчук, О.
Ногина, Н.
Пришва,
Саттарова, А.
Селюков, А.
Худяков, Н.
Шевелева,
Ялбулганов, Г.
Ячменев и др.
Тем не менее в науке финансового права на сегодняшний момент о
сутствует комплексное рассмотрение бюджетно-правовых отношений по
формированию доходов бюджетов, а также не решены многие сопутству
щие данной проблеме вопросы. В связи с этим нет единого подхода к пон
манию признак
доходов бюджетов и
места в системе финансового пр
ва. Не вполне устоялась система доходов бюджетов, а критерии их деления
не всегда однозначны.
Остается нерешенным блок вопросов, связанных с характеристикой и
границами отношений, касающихся формирования доходов бюджетов. В
бюджетном праве сохраняется описательность при определении предмета
существуют проблемы, связанные с особенностями объекта имущественных
отношений, составляющих предмет бюджетно-правового регулирования. Не
разработано деление бюджетных отношений на отношения присвоения (со
ственности) и обязательственные отношения, в том числе применительно к
отношениям по формированию доходов бюджетов. Не выстроена классиф
кация неимущественных отношений, спорными остаются критерии деления

8

неимущественных отношений на материальные и процессуальные.
Отсутствует единство в понимании содержания бюджетного процесса,
его состава и качественных характеристик. Имеются пробелы в исследовании
природы закона (решения) о бюджете, его показателей, в том числе связа
ных с доходами бюджетов.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости ос
ществления в настоящее время комплексного бюджетно-правового исслед
вания доходов бюджетов.
Объектом диссертационного исследования
является комплекс общ
ственных отношений, складывающихся в процессе формирования доходов
бюджетов.
Предметом диссертационного исследования
выступают:
– нормативные правовые акты, регулирующие отношения по формир
ванию доходов бюджетов;
– политические и экономические документы, отражающие тенденции
развития отношений, связанных с доходами бюджетов;
– юридическая практика в области формирования доходов бюджетов, в
том числе правоприменительная практика;
– доктринальные положения науки финансового права, касающиеся
доходов бюджетов.
представленной работе рассматриваются бюджетно-правовые вопр
сы, связанные с доходами бюджетов. Акцент поставлен на отношения, с
ставляющие предмет именно бюджетного права. Автор не проводит детал
ного анализа налогово-правовых отношений, отношений, регулируемых и
ститутом неналоговых доходов, а также отношений, связанных с уплатой
безвозмездных поступлений. Кроме того, при исследовании предполагалось,
что в настоящее время бюджетное право и институт государственных вн
бюджетных фондов являются отдельными институтами финансового права.
В связи с этим диссертационный труд не содержит специальных положений,
которые бы затрагивали доходы государственных внебюджетных фондов.

9

Цель диссертационного исследования
состоит в создании научной
концепции правового регулирования формирования доходов бюджетов, в
разработке отвечающих социальным и экономическим потребностям совр
менного общества теоретических положений и практических рекомендаций,
направленных на совершенствование правового обеспечения данных отн
шений.
Поставленная цель предопределила следующие
задачи исследования
:
– сформулировать понятие доходов бюджетов;
– построить систему доходов бюджетов;
– проанализировать понятие и систему отношений, составляющих
предмет бюджетно-правового регулирования;
– рассмотреть проявление положений о праве собственности на
средства бюджетов в отношениях по формированию доходов бюджетов;
– провести анализ обязательственных отношения по формированию
доходов бюджетов;
– раскрыть особенности неимущественных отношений по
формированию доходов бюджетов, в том числе их материально-правовой и
процессуальной составляющих;
– установить специфику современного понимания бюджета;
– выявить особенности составления проектов бюджетов по доходам;
– изучить порядок рассмотрения и утверждения законов (решений) о
бюджете по доходам;
– определить место и характер обязательственных отношений,
складывающихся при исполнении бюджетов по доходам;
– исследовать неимущественные (процессуальные) отношения,
складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам;
– разобрать особенности внесения изменений в бюджеты по доходам;
– подвергнуть анализу отношения, связанные с составлением, внешней
проверкой, рассмотрением и утверждением годовых отчетов об исполнении
бюджетов по доходам.

10

Методологическую основу диссертационного исследования
соста
ляет комплекс современных методов научного познания: диалектико-
материалистический метод, анализ и синтез, метод сравнительного правов
дения, формально-логический, исторический, системно-структурный и др.
Применение различных методов познания позволило полно и всесторонне
изучить проблемы, связанные с доходами бюджетов, сделать теоретические
выводы, сформулировать практические рекомендации относительно сове
шенствования действующего законодательства и практики его применения.
Теоретическую базу диссертационного исследования
представляют
труды отечественных и зарубежных ученых по общей теории государства и
права, а также работы специалистов по финансовому и иным отраслям права.
В процессе изучения обозначенных вопросов автор опирался на пол
жения общей теории права, сформулированные в трудах С.
Алексеева,
Горшенева, Е.
Лукьяновой, А.
Малько, М.
Марченко,
Матузова, А.
Мицкевича, В.
Нерсесянца, А.
Павлушиной,
Сырых, Р.
Халфиной, В.
Хропанюка.
Научные выводы и предложения основываются на тезисах отечестве
ных ученых-финансоведов, среди которых: В.
Бесчеревных,
Пискотин, Е.
Ровинский, А.
Худяков, С.
Цыпкин, а также
Артемов, Р.
Артюхин, Е.
Ашмарина, К.
льский,
Болтинова, А.
Брызгалин, Д.
Винницкий, Л.
Воронова,
Горбунова, Е.
Грачева, В.
Гриценко, Ю.
Другова,
Запольский, М.
Ивлиева, М.
Карасева, А.
Козырин,
Комягин, А.
Красюков, Ю.
Крохина, Г.
ылов, М.
Кустова,
Кучеров, Н.
Кучерявенко, А.
Матненко, О.
Ногина,
Парыгина, Г.
Петрова, Е.
Порохов, И.
Рукавишникова,
Саттарова, А.
Селюков, Ю.
Смирникова, Э.
Соколова,
Тедеев, Н.
Химичева, И.
нделиани, Н.
Шевелева,
Ялбулганов, Г.
Ячменев и др. Также автором использованы работы
следующих зарубежных специалистов: А.
Ангелов, Ц. Косиковский,

11

Музыка-Стефанчук, А.
Нечай, Н.
Пришва, Е. Ружковский,
Тыч, А.
Шаукенов.
оме того, существенное влияние на выводы диссертанта оказали
изыскания Э.
Берендтса, С.
Витте, П.
Годме, Г. Еллинека, Г. Жеза,
Иловайского, А.
Лебедева, И.
Озерова, М.
Орлова,
Сперанского, И.
Тарасова, И.
Янжула, Л.
Яснопольского.
При проведении исследования отдельных видов доходов бюджетов
были использованы диссертации таких специалистов, как Е.
Алексеев,
Альжанова, А.
Батяева, В.
Бехер, С.
Боженок, О.
Горбачева,
Карасев, М.
Клишина, А. Э. Лоскутов, Р.
Мутушев,
Петрова, И.
Рудовол, Е.
Рябова, Д.
Фадеев, Е.
Федина,
Черленяк, К.
Чуловский, Д.
Яковлев и др.
Комплексный характер работе придало изучение идей специалистов в
иных отраслях права, таких как: В.
Белов, А.
Беспалова,
Брагинский, Е.
Васьковский, А.
Венедиктов, В.
Витрянский,
Генкин, М.
Демидов, В.
Дозорцев, Н.
Егоров, Л.
Ефимова,
Зорькин, А.
Ильин, О.
Иоффе, Л.
Лунц, И.
Новицкий,
Новоселова,
Панова, А.
Сергеев, К.
Скловский,
Суханов, Ю.
Толстой.
Нормативно-правовая основа диссертационного исследования
представлена нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном,
региональном и местном уровнях по вопросам правового регулирования о
ношений, связанных с формированием доходов бюджетов. Кроме того, при
написании работы использовались позиции, сформулированные в политич
ских и экономических программных документах, касающихся бюджетных
отношений.
Эмпирическую базу диссертационного исследования
составляют
данные практики Конституционного Суда Российской Федерации, Европе
ского суда по правам человека за 1996–2013 годы, а также материалы нау

12

-практических конференций, периодической печати, интернет-ресурсов.
Выводы и предложения, сделанные в работе, иллюстрируются судебными
актами арбитражных судов и судов общей юрисдикции за 2001–2013 годы.
Научная и практическая новизна диссертационной работы
закл
чается в том, что автором разработана современная научная концепция пр
вового регулирования формирования доходов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации. Элементы новизны присутствуют в авторском по
ходе к анализу соответствующих отношений как системы имущественных
отношений (отношений собственности и обязательственных отношений) и
неимущественных отношений (материальных и процессуальных) через при
му всех стадий бюджетного процесса, что соответствует современным те
денциям развития науки финансового права.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, выв
ды, предложения и рекомендации, являющиеся новыми или имеющие
ементы научной новизны
:
1. В целях унификации подходов к определению доходов бюджетов в
науке финансового права, а также для обеспечения единообразия в финанс
-правовом регулировании и правоприменении исследована и раскрыта
сущность понятия доходов бюджетов. Предложено рассмотрение доходов
бюджетов исключительно как категории бюджетного права, как понятия,
производного от понятия бюджета в экономическом, правовом и материал
ном смыслах.
В экономическом значении доходы бюджетов выступают как совоку
ность экономических отношений, связанных с формированием финансовых
ресурсов соответствующего бюджета на безвозвратной основе и составля
щих предмет бюджетно-правового регулирования.
С правовой точки зрения доходы бюджетов – это закрепленные в зак
нах (решениях) о бюджете бюджетные показатели, определяющие прогноз
руемый объем безвозвратных поступлений бюджетов, а также планируемые
нормативы отчислений в другие бюджеты и планируемые суммы межбю

13

жетных трансфертов, поступающих в соответствующие бюджеты.
Доходы бюджетов в материальном смысле представляют собой дене
ные средства, поступающие в бюджет на условиях безвозвратности, а также
звращаемые (возмещаемые) излишне уплаченные (взысканные) суммы (в
том числе суммы процентов за несвоевременное осуществление такого во
врата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы) и невыя
ненные поступления.
2. Для обеспечения полноты характеристики доходов бюджетов, выя
ления их отдельных особенностей, которые необходимо учитывать в фина
сово-правовом регулировании и правоприменении, уточнена классификация
зновидностей доходов бюджетов. Сделаны предложения по устранению
нарушений логических правил деления понятия при классификации доходов
бюджетов, в том числе с помощью первоначального деления доходов бю
жетов на первичные (основные) и вторичные (производные). Приведена сл
дующая иерархическая система доходов бюджетов:
I. Первичные (основные) доходы:
1) обязательные:
а) налоговые;
б) неналоговые;
2) добровольные (безвозмездные поступления от физических и
юридических лиц, международных организаций и правительств ин
странных государств).
II. Вторичные (производные) доходы:
1) нисходящие межбюджетные трансферты:
а) финансовая помощь:
– дотации;
– межбюджетные субсидии;
б) компенсации (субвенции);
2) восходящие (централизуемые) межбюджетные трансферты:
а) принудительно централизуемые;

14

б) добровольно централизуемые.
3. Предложена и обоснована возможность осуществления анализа м
ханизма формирования доходов бюджетов на основе выделение имущ
ственных и неимущественных отношений, что позволяет использовать аде
ватные механизмы и подходы к правовому регулированию соответствующих
отношений.
Обосновано выделение в рамках имущественных отношений по фо
мированию доходов бюджетов отношений собственности и обязательстве
ных отношений, выявлены их признаки и особенности.
Уточнены критерии деления неимущественных отношений по форм
рованию доходов бюджетов на материальные и процессуальные. Предложено
относить к процессуальными отношениям только те, которые складываются
при осуществлении правоприменительной деятельности в связи с наличием
правоприменителя как незаинтересованного субъекта, способствующего ре
лизации материальных правоотношений и действующего в рамках процесс
альных отношений. Неимущественные отношения, в рамках которых реал
зация права осуществляется в простых формах (исполнение, использование,
соблюдение), являются материальными.
4. Уточнены виды бюджетно-правовых отношений по формированию
доходов бюджетов. Предложено учитывать как в финансово-правовом рег
лировании, так и в судебной практике, что к данным отношениям относятся
не только те, которые обеспечивают поступление доходов в бюджеты бю
жетной системы Российской Федерации, но и связанные с возвратом (возм
щением) излишне уплаченных (взысканных) сумм (в том числе сумм проце
тов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начи
ленных на излишне взысканные суммы) и невыясненных поступлений.
5. Выявлена правовая природа безналичных денежных средств как об
ектов имущественных бюджетно-правовых отношений по формированию
доходов бюджетов. Аргументирована позиция, согласно которой безнали
ные денежные средства, несмотря на отсутствие у них признаков вещи, могут

15

признаваться объектами права собственности на средства бюджетов. В р
зультате обоснована возможность распространения на средства бюджетов,
являющиеся безналичными денежными средствами, положений и гарантий,
касающихся права собственности.
6. В целях уточнения подходов к правовому регулированию бюджетно-
правовых имущественных и неимущественных отношений, связанных с
формированием доходов бюджетов, определен и конкретизирован их суб
ектный состав.
Предложено учитывать в процессе правового регулирования бюдже
-правовых имущественных отношений по формированию доходов бюдж
тов, а также при разрешении возникающих в данной сфере споров, что вед
щую роль в указанных отношениях играет Российская Федерация, обеспеч
вающая с помощью органов Федерального казначейства Российской Федер
ции перечисление денежных средств субъектам Российской Федерации и м
ниципальным образованиям. Бюджетное законодательство по общему прав
лу не предоставляет исполнительным органам субъектов Российской Фед
рации и муниципальных образований возможности самостоятельно ос
ществлять правомочия пользования и распоряжения в рамках имуществе
ных отношений по формированию доходов бюджетов.
Неимущественные отношения, связанные с формированием доходов
бюджетов, представляют собой правоприменительную деятельность органов
Федерального казначейств
Российской Федерации, которые принимают р
шения, обеспечивающие распределение доходов между бюджетами бюдже
ной системы Российской Федерации.
Выявлены особенности осуществления права собственности (реал
заций правомочий собственника) при формировании доходов бюджетов, к
торые необходимо учитывать в процессе дальнейшего реформирования
бюджетного законодательства.
Владение средствами бюджета (безналичными деньгами) означает о
ладание статусом владельца счета по договору банковского счета, заключе

16

ному в отношении соответствующего счета бюджета. Правомочие владения в
отношении бюджетных средств реализуется органами Федерального казн
чейства Российской Федерации.
При определении бюджетных полномочий субъектов Российской Ф
дерации и муниципальных образований предложено учитывать, что в прав
мочия пользования и распоряжения бюджетными средствами не включается
право на выбор банка (кредитной организации), который будет обслуживать
счета соответствующего бюджета, а также право самостоятельно открывать
счета бюджета в этом банке (кредитной организации). Кроме того, сделан
вывод, что право собственности (правомочия пользования и распоряжения)
не включает в себя кассовое обслуживание исполнения бюджетов.
8. Обоснована необходимость учета в финансово-правовых исслед
ниях особенностей бюджетного процесса. Бюджетный процесс в целом не
является классической разновидностью процесса с точки зрения теории пр
ва в связи с тем, что состоит как из процессуальных, так и из материально-
правовых (имущественных и неимущественных) отношений. Термин "
бюд-
жетный процесс" имеет иную смысловую нагрузку и отражает движение
бюджета как финансового плана-прогноза, начиная с составления проектов
бюджетов и заканчивая составлением, внешней проверкой, рассмотрением и
утверждением годового отчета об исполнении бюджета. В связи с этим с
ществующие механизмы и способы регулирования процессуальных отнош
ний не должны автоматически применяться к отношениям, включаемым в
бюджетный процесс.
9. В целях устранения противоречий в финансово-правовом регулир
вании и в практике его применения уточнены современные критерии разгр
ничения понятий бюджета (в правовом смысле) и закона (решения) о бюдж
те, выявлено общее и особенное в данных понятиях. Установлено, что в
настоящее время по содержанию данные понятия являются пересекающим
ся. Б
ьшинство их показателей совпадают. Однако имеются показатели и
предписания, включаемые либо только в бюджет, либо только в закон (р

17

шение) о бюджете. Бюджет как финансовый план-прогноз включает в себя
доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов с их д
тализацией по всем уровням бюджетной классификации. Закон (решение) о
бюджете с учетом положений современного бюджетного законодательства
предложено определять
честве смешанного правово
акта, содержаще
как обязательные предписания (нормативные и индивидуальные), прида
щие основной части бюджета соответствующую юридическую форму и силу,
так и прогнозные показатели, а также закрепляющего предписания, необх
димые для исполнения бюджета в течение соответствующего периода врем
10. Обоснована необходимость уточнения содержания составления
проектов бюджетов применительно к доходам бюджетов. Выявлено, что оно
включает в себя разработку показателей нескольких видов: предписаний, к
торые носят характер прогноза, и предписаний с характером плана. К первой
группе показателей относится прогнозируемый объем доходов бюджетов. К
показателям второй группы могут быть причислены, во-первых, нормативы
распределения доходов между бюджетами, во-вторых, межбюджетные
трансферты, поступающие в соответствующий бюджет.
11. Установлено, что рассмотрение и утверждение законов (решений) о
бюджете по доходам имеет различный характер (значение) в зависимости от
вида утверждаемых показателей. Применительно к утверждению нормативов
отчислений в другие бюджеты бюджетной системы и межбюджетных тран
фертов соответствующее публично-правовое образование принимает реш
ние передать доли своих доходов или часть бюджетных средств другому
публично-правовому образованию. Утверждение объема прогнозируемых
доходов лишь означает, что, во-первых, публично-правовое образование
подтверждает обоснованность расчетов доходов, сделанных исполнительн
ми органами при составлении проектов бюджетов, а во-вторых, что расче
расходов и источников финансирования дефицитов осуществляется, исходя
из данной суммы доходов бюджетов.

18

12. Определены цели составления, внешней проверки, рассмотрения и
утверждения годовых отчетов об исполнении бюджетов по доходам. Уст
новлено, что проверка общего объема доходов направлена на определение
отклонений в объеме полученных и запланированных доходов для оценки
качества их прогнозирования, что должно учитываться при разработке мет
дик расчета доходов на очередной финансовый год и плановый период. Ан
лиз суммы предоставленных межбюджетных трансфертов имеет двоякий х
рактер. Применительно к бюджету публично-правового образования, пред
ставившего межбюджетные трансферты, совершается проверка обоснова
ности и объема их выделения, а также тех результатов, которые были д
стигнуты в процессе предоставления бюджетных средств. Публично-
правовое образование, которое получило соответствующие средства, пров
ряет, выполнило ли то публично-правовое образование, которое запланир
вало предоставление ему межбюджетных трансфертов, свои обязанности.
13. Обоснована необходимость внесения ряда изменений и дополнений
в действующие нормативные правовые акты, регулирующие отношения, св
занные с формированием доходов бюджетов, а именно:
- в целях усиления предварительного контроля со стороны законод
тельных (представительных) органов за прогнозированием доходов бюдж
тов предложено расширение круга показателей доходов бюджетов, подл
жащих включению в закон (решение) о бюджете, путем их детализации по
видам доходов бюджетов, включая группы и подгруппы доходов;
я придания стабильности правовому регулированию отношений в
сфере формирования доходов бюджетов обоснована необходимость искл
чения из законов (решений) о бюджете норм, носящих бессрочный характер,
и переноса их в соответствующие акты постоянного действия, в частности
норм, регулирующих очередность списания средств по расчетным докуме
там, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Росси
ской Федерации;

19

- в целях реализации принципов долгосрочного бюджетного планир
вания установлена необходимость определения оснований, при наличии к
торых исполнительные органы могут отклоняться от показателей, утве
жденных законом (решением) о бюджете на текущий финансовый год и пл
новый период при составлении проектов бюджетов по доходам на очередной
финансовый год и плановый период. К таким основаниям могут быть отн
сены изменения бюджетного законодательства, законодательства о налогах и
сборах, прогноза социаль
-экономического развития;
- в Бюджетном кодексе РФ должны быть четко определены основания
использования той или иной процедуры при отклонении проекта федерал
ного закона о федеральном бюджете в первом чтении. Предлагается ос
ществлять возврат проекта федерального закона о федеральном бюджете в
Правительство Российской Федерации лишь в том случае, если устранение
его недостатков невозможно в рамках деятельности согласительной коми
сии. Основанием постановки вопроса о доверии Правительству Российской
Федерации может быть несогласие Государственной Думы Российской Ф
дерации с политикой, проводимой Правительством Российской Федерации
через предлагаемый проект, в том числе несоответствие представленного
проекта федерального закона о федеральном бюджете Бюджетному посл
нию Президента Российской Федерации;
- в целях устранения имеющихся пробелов в правовом регулировании
исполнения бюджетов по доходам требуется определение порядка исполн
ния судебных актов о возврате (возмещении) излишне уплаченных (взыска
ных) сумм на основании исполнительных документов судебных органов,
направленных плательщиками непосредственно в органы Федерального ка
начейства Российской Федерации;
- для обеспечения реализации принципа утверждения законов (реш
ний) о бюджете законодательными (представительными) органами следует
установить в ст. 232 БК РФ предел самостоятельного расходования испо

20

тельными органами дополнительных доходов в размере 10 % в целях согл
сования данной нормы с положениями ст. 212 БК РФ;
- в целях устранения пробелов в правовом регулировании в Бюджетном
кодексе РФ необходимо определить порядок устранения недостатков год
ово-
го отчета об исполнении бюджета и сроки его представления в законодател
ные (представительные) органы при отклонении закона (решение) об испо
нении бюджета;
- в целях обеспечения системности правового регулирования целесоо
разно закрепить в бюджетном законодательстве отсылочные нормы, которые
бы обозначали возможность применения определенных мер при неправил
ном исполнении бюджета по итогам рассмотрения и утверждения годовых
отчетов об исполнении бюджетов.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссерт
ция обсуждена на заседании кафедры финансового права федерального гос
дарственного бюджетного образовательного учреждении высшего професс
онального образования "Московский государственный юридический униве
ситет имени О.
Кутафина (МГЮА)". Основные научные и практические
итоги диссертационного исследования нашли отражение более чем в 50 пу
ликациях, в том числе 17 публикациях в рецензируемых научных изданиях и
4 монографиях.
Результаты исследования были использованы при разработке учебно-
методического комплекса по специальному курсу "Бюджетное право", пр
подаваемому в ФГБОУ ВПО "Воронежский государственный университет"
глав учебника "Финансовое право Российской Федерации" и учебного пос
бия "Бюджетное право" (под ред. М.
Карасевой).
Полученные исследовательские результаты докладывались на межд
народных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах
в 2002–2013 годах:
– семинар "Проблемы правового обеспечения налоговой и бюджетной
политики государства" (Украина, Ирпень, 22 ноября 2002 г.);

21

– Общероссийская научно-практическая конференция "Юридическая
наука и практика России: итоги и перспективы развития" (Москва, 19–
декабря 2002 г.);
– Международная конференция "Финансовый механизм и его правовое
регулирование" (Саратов, 24–
апреля 2003 г.);
– Международная научно-практическая конференция "Финансово-
правовая доктрина постсоциалистического государства" (Украина, Черно
цы, 22–
сентября 2003 г.);
– круглый стол (заседание Налогового клуба) "Конституция и налоги"
(Москва, 2 октября 2003 г.);
– Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 45-
летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного
университета "Российское правовое государство: итоги формирования и пе
спективы развития" (Воронеж, 14–
ноября 2003 г.);
– Общероссийская научно-практическая конференция "Десять лет Ко
ституции России в зеркале юридической науки и практики" (Москва,
декабря 2003 г.);
– Международная научно-практическая конференция "Вопросы нал
гового права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации,
принятых в 2003 году: российская практика и европейский опыт" (Москва,
2004 г.);
– научно-практическая конференция "Развитие финансового права в
условиях рынка в XXI веке" (Москва, 2004 г.);
– IV Международная научно-практическая конференция "Налоговое
право в решениях Конституционного Суда России 2006 года" (Москва, 13–
апреля 2007 г.);
– Международная научная конференция "Современные проблемы те
рии налогового пра
" (Воронеж, 4–6 сентября 2007 г.);

22


дународная научно-практическая конференция, посвященная 50-
летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного
университета (Воронеж, 14–
ноября 2008 г.);
– конференция "Системообразующие категории в финансовом праве:
состояние и перспективы трансформации" (Украина, Харьков, 15–
апреля
2010 г.);
– конференция "Финансовая система: экономические и правовые пр
блемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях
ратов, 2010 г.);
– конференция "Актуальные проблемы правового регулирования ф
нансово-кредитных отношений в условиях кризиса: практика правопримен
ния и пути ее совершенствования" (Украина, Сумы, 4–5 июня 2010 г.);
– конференция "Современные вопросы финансов и финансового права
с позиций фискального и денежного стимулирования экономического роста в
странах Центральной и Восточной Европы после 2010 года"
ехия, Прага,
сентября 2010 г.);
– Балтийская конференция по финансовому праву, посвященная 40-
летию Гданьского университета (Польша, Гданьск, 2010 г.);
– X научно-практическая конференция "Проблемы совершенствования
джетной политики регионов и муниципалитетов" (Петрозаводск, 28–
сентября 2011 г.);
– Международная научно-практическая конференция "Налоговое и
бюджетное право: современные проблемы имущественных отношений"
ронеж, 29–31 марта 2012 г.);
– Конференция "Принципы финансового права" (Украина, Харьков,
–20 апреля 2012 г.);
– II Межвузовская научно-практическая конференция "Современные
проблемы финансового и налогового права" (Москва, 16 мая 2012 г.);

23

– 11 международная научная конференция "Однолетнее и долгосрочное
бюджетирование в публичных финансах стран Центральной и Восточной Е
ропы" (Польша, Белосток, 24–26 сентября 2012 г.);

Международная научно
теоретическая конференция "Субъекты
инансового права (Худяковские чтения по финансовому праву)" (Каза
стан.
Алматы,
7 декабря 2012 г.);

Балтийская международная конференция по финансовому праву
"Финансовое право и вызовы XXI века" (Польша, Гданьск, 19–21 апреля
2013 г.);
– Международная научно-практическая конференция, посвященная 55-
летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного
университета "Конституция Российской Федерации и ее влияние на практику
государственного строительства и развитие правовой системы страны"
ронеж, 17–18 октября 2013 г.);
– Международная конференция "Публичные финансы и финансовое
право перед лицом вызовов финансового кризиса" (Польша, Вроцлав, 24–25
октября 2013 г.);

V Международная научно-практическая конференция "Кутафинские
чтения" "Конституционализм и правовая система России: итоги и перспект
" (Москва, 26–28 ноября 2013 г.).
Структура диссертации
обусловлена поставленными задачами и о
ражает логику исследования. Работа состоит из введения, четырех глав,
включающих тринадцать параграфов, заключения, списка использованных
нормативных актов и литературы.

24

Глава
1. Понятие
система
и сфера функционирования
доходов бюджетов
§ 1. Понятие доходов бюджетов
В науке финансового права и нормативных правовых актах широко и
пользуется понятие "доходы бюджетов". Известны исследования, специально
посвященные доход
бюджетов как в дореволюционный период
, так и в
советский годы
. На современном этапе данная категория может иметь ра
личную подотраслевую и институциональную принадлежность. Существуют
как широкие, так и узкие подходы к анализу доходов бюджетов.
I. Иногда термин "доходы бюджетов" применяется для характеристики
всех отношений, связанных с мобилизацией денежных средств в бюдже
Например, доходы бюджетов определяются как "часть национального дох
да, которую государство и муниципальные образования получают в безво
мездном и безвозвратном порядке от экономических субъектов и граждан в
соответствии с бюджетным, налоговым и таможенным законодательством в
распоряжение органов государственной власти и органов местного сам
управления"
. Если рассматривать такое понятие с точки зрения публичной
финансовой деятельности, станет очевидно, что здесь доходы бюджетов
охватывают всю стадию образования и частично стадию распределения го
ударственных и муниципальных бюджетных фондов. Так, в рамках отнош
ний, связанных с доходами бюджетов, соответствующие средства поступают
в бюджеты от граждан, организаций и т. д. Кроме того, распределение
средств между федеральным, региональными и местными бюджетами ос
ществляется с помощью установления нормативов отчислений и предоста
ления межбюджетных трансфертов, которые для получающего соответств

См., напр.:
Янжул
Основные начала финансовой науки : учение о государ-
ственных доходах / И.
Янжул. М. : Статут, 2002. 555 с.
См., напр.:
Цыпкин
. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые в
просы / С.
Цыпкин. М. : Юрид. лит., 1973. 222 с.
Селюков
. Финансовое обеспечение местного самоуправления. Проблемы
правового регулирования. М. : Нац. ин-т бизнеса, 2003. С. 169.

25

ющие суммы публично-правового образования являются доходами его бю
жета.
еными отмечается, что "при функционировании государственных
финансов имеют место два тесно взаимосвязанных процесса: мобилизация
финансовых ресурсов в распоряжение государства (уполномоченных гос
дарственных органов) и использование этих средств на различные госуда
ственные потребности. Первый из
нных процессов выражается в понятии
государственных доходов, второй – государственных расходов"
. В литер
туре указывается, что "как бы ни были сложны операции с государственными
денежными средствами, они всегда сводятся либо к поступлениям, либо к их
выдаче из государственных касс"
.
В определенной мере такой подход применяется в бюджетном закон
дательстве. Согласно ст. 39 Бюджетного кодекса Российской Федерации
д
ходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодател
ством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и зак
нодательством об иных обязательных платежах.
При подобном рассмотрении доходов бюджетов это понятие является
межинституциональным, охватывающим различные финансовые отношения
(бюджетные, налоговые и др.). Такое обобщенное рассмотрение доходов
бюджетов позволяет увидеть общие черты различных институтов и подо
раслей финансового права, обеспечивающих уплату и поступление доходов в
бюджеты. Однако не всегда получается показать все особенности складыв
ющихся здесь отношений.
Известно, что мобилизация средств в бюджеты происходит в рамках
различных правовых связей, с использованием нескольких финансово-
правовых институтов и подотраслей. Например, Конституционный Суд Ро

Савин
. Финансовое право. М. : Финстатинформ, 1997. С. 94.
Годме
. Финансовое право. М. : Прогресс, 1978. С. 65.
Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г.

145-ФЗ с изм. и доп. на 28 декабря 2013 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации.
1998. № 31. Ст. 3823. Далее – БК РФ.

26

сийской Федерации в одном из своих постановлений отметил, что "налог
вые отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными
учреждениями при исполнении последними платежных поручений на спис
ние налоговых платежей, регулируются налоговым законодательством. О
ношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюдже
ные счета, являются бюджетными…"
.
Таким образом, в настоящее время разграничиваются две группы о
ношений в процессе мобилизации бюджетных средств – отношения, соста
ляющие предмет бюджетного права, и отношения, регулируемые налоговым
авом и институтом неналоговых доходов.
. Понятие "доходы бюджетов" часто рассматривается как составная
часть категории "государственные и муниципальные доходы". При таком
подходе отношения, связанные с доходами бюджетов, являются
предмет
регулирования налогового права и института неналоговых доходов
. Напр
мер, С.
Цыпкин писал, что "институт доходов бюджета представляется
обоснованным рассматривать как часть более крупного раздела финансового
права, регулирующего все государственные доходы"
; "доходы госуда
ственного бюджета – лишь часть государственных доходов СССР. В соотве
ствии с этим раздел финансового права, регулирующий все государственные
доходы, дифференцируется на два подраздела: доходы государственного
бюджета и иные (децентрализованные) доходы"
. Такой же подход просл
живается в более поздних работах по финансовому праву. Ученые отмечают,
что "раздел государственных и муниципальных доходов традиционно выд
ляется в особенной части финансового права"
. При этом "понятие "госуда

Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. № 24-
"По д
лу
о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от
декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 1998. № 42. Ст. 5211.
Цыпкин
. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. М.
Юрид. лит., 1973. С. 16.
Его же
. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансо-
вой деятельности советского государства. М. : Изд-во Моск. ун-та, 1983. С. 48.
Васильева
. Методологические проблемы исследования института государ-

27

ственные доходы" более объемное, чем "доходы федерального бюджета и
бюджетов субъектов Федерации", хотя последние и составляют основную
часть государственных доходов"
.
Указанное понимание доходов бюджетов позволяет анализировать ту
часть государственных и муниципальных доходов, которая уплачивается
бюджеты (в отличие, например, от доходов государственных внебюджетных
фондов, доходов государственных и муниципальных унитарных предпри
тий, доходов бюджетных и автономных учреждений
. Доходы бюджетов могу
т рассматриваться как
предмет регулиров
ния бюджетного права.
Комментаторами Бюджетного кодекса РФ отмечено, что "при рассмо
рении вопроса о доходах бюджета следует сразу подчеркнуть четкое разгр
ничение в Кодексе понятий "налог" и "доход бюджета"
. Иными
овами,
законодатель видит отличия отношений, регулируемых налоговым правом и
институтом неналоговых доходов, и отношений, регулируемых бюджетным
правом. Причем термин "доходы бюджетов" он использует как категорию
бюджетного права.
Думается, именно бюджетно-правовое понимание доходов бюджетов
должно стать основным. Это обусловлено тем, что в других подотраслях и
институтах финансового права, связанных с формированием публичных
фондов, уже имеются собственные понятия, например, налог, сбор, пошлина.
Кроме того, можно встретить разработанные здесь теоретические определ

ственных и муниципальных доходов // Муниципальная служба : правовые вопросы. 2011.

2. С. 19.
Грачева
Ю., Соколова
. Финансовое право
вопросы и ответы. М. : Новый
Юрист, 1998. С. 55. Отнесение доходов бюджета к научному разделу государственных и
муници
пальных доходов видно также из структуры многих учебников по финансовому
праву (с
м., напр.: Советское финансовое право
учеб.
тв. ред. Л.
Воронова,
Химичева. М. : Юрид. лит., 1987. С. 219–226; Советское финансовое право
под ре
д. В.
Бесчеревных, С.
Цыпкина. М. : Юрид. лит., 1982. С. 164–173; Финансо-
вое пра
во
учеб. пособие / под ред. А.
Ялбулганова. М. : Статут, 2001. С. 139–148).
Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации
под ред.
Козырина. М. : ЭКАР, 2002. С. 558–559.

28

ния, к примеру, фискальное взимание
, источники формирования доходов
бюджетов
. В бюджетном праве какой-либо подходящей замены термину
доходов бюджетов нет.
Определения бюджетно-правового понятия доходов бюджетов имею
ся как в научных исследованиях
, так и в законодательстве (ст. 6 БК РФ).
Однако различия, которые прослеживаются в понимании доходов бюджетов,
периодические корректировки законодательного их определения свидетел
ствуют о необходимости более глубокого и комплексного анализа содерж
ния этой категории
Важность детальной разработки бюджетно-правовых
дефиниций отмечена в литературе. Ученые указывают, что "перед теорией
постсоветского бюджетного права во весь рост встала проблема создания
своего, адекватного новым реалиям бюджетно-правовой деятельности, кат
гориально-понятийного аппарата"
.
Термин "доходы бюджетов" используется в бюджетном праве в н
скольких значениях. Здесь можно провести аналогию с различными подх
дами к пониманию бюджета в финансовом праве (в материальном смысле,
юридическом и т.д.)
.
. Можно выделить понимание доходов бюджетов в экономическом
смысле. Ученые обращают внимание на то, что "как экономическая катег
рия бюджет представляет собой денежные отношения, возник
ающие по п

См.:
Винницкий
. Налоги и сборы. Понятие. Юридические признаки. Генезис.
: НОРМА, 2002. С. 10.
См.:
Федина
. Правовые основы формирования налоговых доходов бюджетов
: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010.
См.:
Крохина
. Бюджетное право и российский федерализм / под ред.
Химичевой. М. : Норма, 2001. С. 253;
Батяева
. Неналоговые доходы государ-
ственного бюджета в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008;
Селюков
. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федер
: моногр. М. : Нац. ин-т бизнеса, 2003. С. 291;
Федина
. Правовые основы форм
рования налоговых доходов бюджетов; и др.
Пацуркивский
. Блеск и нищета постсоветской теории бюджетного права
дискуссионные заметки // Бюджетное право Российской Федерации : ежегодник : 2006 /
под общ. ред. С.
Запольского, Д.
Щекина. М. : Статут, 2007. С. 17.
См., напр.:
Пискотин
. Советское бюджетное право
(основные проблемы).
: Юрид. лит., 1971. С. 16;
Комягин
Л
. К вопросу о понятии военного бюджета // Ф
нансовое право. 2008. № 2. С. 12;
Саттарова
. К вопросу о бюджете // Финансовое
право. 2008. № 1. С. 2, 3
и др.

29

воду формирования основного централизованного фонда государства и м
ниципальных образований"
. Иными словами, это экономические отнош
ния, связанные с формированием денежных средств соответствующего бю
жета на безвозвратной основе.
В литературе имеется понятие доходов бюджетов, в соответствии с к
торыми они рассматриваются как "часть финансовых ресурсов государства в
виде строго определенных нормами бюджетного права экономических отн
шений по поводу поступления денежных средств в бюджет государства (Ро
сийской Федерации или субъекта Российской Федерации) с целью создания
его финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей"
. В и
ложенном определении ставится акцент на экономическом содержании о
ношений, связанных с доходами бюджетов, а также указывается их матер
альный объект.
Рассмотрение доходов бюджетов в экономическом смысле позволяет
анализировать
отношения, связанные с их формированием
. Именно экон
мическое понимание доходов бюджетов способно наиболее рельефно отр
зить взаимодействие бюджетного права с налоговым правом и институтом
неналоговых доходов, с другими отраслями и институтами, регулирующими
уплату средств в бюджеты. Как представляется, в понятие формирования д
ходов бюджетов включаются отношения, связанные с поступлением доходов
в бюджеты, и отношения, связанные с возвратом (возмещением) излишне
уплаченных (взысканных) сумм
и невыясненных поступлений
. Нормати

Селюков
. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской
Федерации. С. 10.
Крохина
. Бюджетное право и российский федерализм. С. 253.
Под возвратом (возмещением) излишне уплаченных (взысканных) сумм поним
ется возврат плательщикам излишне уплаченных (взысканных) сумм, подлежащих во
мещению сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление возврата и
сумм процентов, начисленных на излишне взысканные суммы (п. 20 Порядка учета Фед
ральным к
азначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их
распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (утв. Пр
казом Минфина России от 5 сентября 2008 г. № 92н, c изм. и доп. на 22 декабря 2011 г.) //
Бюл.
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 41. Далее
Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Росси
ской Феде
рации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской

30

ным подтверждением такой позиции является ст. 1 БК РФ, выделяющая в
предмете бюджетного права формирование доходов и осуществление расх
дов бюджетов.
2. Часто доходы бюджетов рассматриваются в правовом смысле, т.е.
как доходная часть соответствующего бюджета (финансового плана)
.
ный подход используется в первую очередь в ч. 3 БК РФ, регулирующей
бюджетный процесс. В качестве примера можно привести нормы, регулир
ющие прогнозирование доходов бюджетов (ст. 174
БК РФ).
Представленное употребление понятия доходов бюджетов, думается,
включает в себя два аспекта: прогнозный и плановый.
-первых, в бюджете определяется прогнозируемый объем доходов
соответствующего бюджета. В этом случае доход – это
прогноз поступлений
Особенностью данных предписаний, как отмечается в литературе, является
их необязательный характер
. Объем доходов используется в качестве ор
ентира, для сопоставления с расходами и принятия решения о привлече
источников финансирования дефицита бюджета или применения правил о
профиците.
Ранее доходы бюджетов утверждались законодательными (представ
тельными) органами, как в общей сумме, так и по видам поступлений.
Например, до 2008 года действовала ст. 181 БК РФ, в соответствии с которой
помимо общего объема доходов бюджета в проекте закона (решения) о бю

Федерации).
Под невыясненными поступлениями понимаются поступления в бюджеты, не
подлежащие в соответствии с бюджетным
законодательством
Российской Федерации з
числению на счета органа Федерального казначейства (п. 10 Порядка учета Федеральным
казнач
ейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распред
ления между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации).
В правовом смысле бюджет является основным финансовым планом соотве
ствующей территории, который ежегодно утверждается в форме закона или иного норм
тивного правового акта (см., напр.: Финансовое право : учеб. / отв. ред. Е.
Грачева,
Толстопятенко. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2010. С. 54; Финансовое пр
во : учеб. / отв. ред. Н.
Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, 2008. С. 189
См.:
Крылов Г., Анисимов А
. Бюджетный закон – ось бюджетного процесса //
Хоз-
и право. 1993. № 6. С. 48.

31

жете должны были содержаться прогнозируемые доходы бюджета по гру
пам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской
Федерации. В настоящее время наблюдается тенденция к снижению подро
ности утверждения сумм доходов. БК РФ требует, чтобы в законе (решении)
о бюджете указывался лишь их общий размер (ст. 184
БК РФ)
.
-вторых, применительно к доходам в законе (решении) о бюджете
могут определяться плановые показатели. Сюда относятся
нормативы о
числений доходов в другие бюджеты
, если они не установлены в нормати
ных правовых актах постоянного действия (п. 2 ст.
БК РФ), а также
межбюджетные трансферты
. Нормативы отчислений устанавливаются
процентах, которые носят общеобязательный характер, выступают нормами
права, действующими в течение соответствующего периода
– в этом закл
чается их отличие от других норм о доходах бюджетов. Межбюджетные
трансферты являются обязательными индивидуальными предписаниями
.
Особенность межбюджетных трансфертов в
м, что это доходы для того
публично-правового образования, которое их получает, и одновременно ра
ходы – для предоставляющего их публично-правового образования.
Понимание доходов бюджетов в правовом смысле актуально в первую
очередь для отношений, связанных с составлением, рассмотрением и утве
ждением бюджетов. Прогнозируемый объем доходов, нормативы отчисле
и межбюджетные трансферты формируются именно в рамках указанных о
ношений.
Важным является рассмотрение доход
бюджетов как денежных
(бюджетных) средств, т.е. в материальн
смысле. Имущественные отнош
ния составляют основу бюджетно-правового регулирования. В связи с этим
имущественные объекты бюджетно-правовых отношений должны иметь

Пункт
2 ст. 199 БК РФ применительно к федеральному бюджету фактически до-
полняет да
нную норму показателями объема дополнительных нефтегазовых доходов ф
дерального бюджета.
Подробнее отличия различных разновидностей предписаний о доходах, соде
жащихся в законах (решениях) о бюджете, будут рассмотрены в третьей главе настоящей
аботы.

32

приоритетное закрепление в бюджетном законодательстве и привлекать ос
бое внимание специалистов в области бюджетно-правовой теории.
Материальная сторона доход
бюджетов определяет их в легальной
дефиниции. В соответствии со ст. 6 БК РФ доходы бюджетов – это
денежные
средства
. Учеными указывается, что для доходов свойственно "существов
ние в денежной форме, поскольку она позволяет максимально быстро уд
влетворить публичные потребности"
. Так, в литературе бытует понимание
доходов бюджетов как средств, выраженных в денежной форме и форме м
териальных ценностей
. В настоящее время для подобного вывода отсу
ствуют и нормативные и научные основания. БК РФ рассматривает доходы
исключительно как денежные средства
. Предмет бюджетного, как и фина
сового, права составляют денежные отношения. Более того, с экономической
точки зрения финансовые отношения – чисто денежные отноше
. В связи
с этим включение в предмет бюджетно-правового регулирования имущ
ственных неденежных отношений противоречит основам финансового права
и требует серьезного пересмотра его фундаментальных положений. Однако в
настоящее время нет веских оснований для такого пересмотра.
Законодатель учитывает материальный аспект доходов бюджетов в
большинстве норм разд. 2 БК РФ. Например, доходы бюджетов рассматр
ваются как денежные средства в тех случаях, когда говорится об их зачисл
нии на счета органов Федерального казначейства (ст. 40 БК РФ), о зачисл

Шевеле
. Бюджетная система России : опыт и перспективы правового р
гулирования в период социально-экономических реформ. СПб. : Издат. дом С.-Петерб.
гос. ун-т
а, Изд-во юрид. фак.
-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 77.
См.:
Батяева
. Неналоговые доходы государственного бюджета в Росси
ской Федерации.
Отметим, что в некоторых государствах существует особое понятие бюджетных
средств. Так, в соответствии с пп. 19 п. 1 ст. 3
Республики Казахстан под бюджетными
средства
ми понимаются деньги и иные активы государства, поступление в государст
ную собственность и расходование которых отражаются в бюджете в денежной форме
(Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 г. №
-4 с изм. и доп. на
июня 2010 г. // Казахстанская правда. 2008. 5 дек.).
См.: Финансовое право : учеб.
тв. ред. М.
Карасева. 3-е изд., перераб. и доп.
: Юристъ, 2009. С. 22
Финансовое право : учеб. / отв. ред. Н.
Химичева. 4-е изд.,
перераб. и доп. М. : Норма, 2008. С. 23.

33

нии доходов бюджетов в федеральный, региональный и местный бюджеты
(ст. 50, 56, 61 БК РФ).
Доходы бюджетов – это не просто денежные (бюджетные) средства, а
бюджетные средства, которые имеют определенную направленность, вектор
движения. В литературе отмечено, что "законодатель в ситуациях движения
денежных средств (процессуальный аспект) обычно прибегает к терминам
"доходы" или "расходы бюджета", а когда необходимо урегулировать им
щественную составляющую, выбирает термин "бюджетные средства" (мат
риальный аспект)"
. В какой-то мере это обстоятельство учитывает легал
ное определение доходов бюджетов (ст. 6 БК РФ), согласно которому доходы
бюджетов – это
поступающие в бюджет
денежные средства. В этом закл
чается основное отличие доходов бюджетов от расходов бюджетов.
Однако характеристика доходов бюджетов как денежных средств, п
ступающих в бюджеты, требует определенного уточнения. Дело в том, что в
процессе формирования доходов бюджетов наличествует и обратный поток.
Речь идет о возврате (возмещении) излишне уплаченных (взысканных) сумм
и невыясненных поступлений. Внешне возврат (возмещение) указанных
сумм сходствует с расходованием бюджетных средств, так как в данном сл
чае средства также движутся из бюджета. Но включение данных сумм в с
став расходов бюджетов не соответствовало бы их природе и предназнач
нию, искажало бы бюджетные показатели. Расходы бюджетов оказались бы
искусственно увеличенными при отсутствии реального использования бю
жетных средств для реализации задач и функций государства и муниципал
ных образований
. Возврат (возмещение) излишне уплаченных (взыска
ных) сумм является частью процедуры администрирования доходов бюдж
тов, представляет в определенной мере "побочный эффект" (или "издержки",

Шевелева
. Бюджетная система России : опыт и перспективы правового р
гулирования в период социально-экономических реформ. С. 50.
В первоначальной редакции ст. 6 БК РФ расходы бюджета определялись как д
нежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства
и местного самоуправления.

34

если речь идет о возврате процентов), связанный с формированием доходов
бюджетов. Кроме того, особенности формирования доходов бюджетов в
настоящее время, состав соответствующих субъектов не позволяют отнести
возврат (возмещение) излишне уплаченных (взысканных) сумм и невыясне
ных поступлений к бюджетным расходам. Положения ст. 218 БК РФ прямо
относят эти отношения к исполнению бюджетов по доходам. Решение о во
врате (возмещении) принимается администраторами доходов бюджетов (а не
распорядителями или получателями средств бюджетов). Как отмечается в
литературе, "поскольку присутствие в бюджете излишне уплаченных или
взысканных сумм лишено надлежащего правового основания, они признаю
ся подлежащими возврату безотносительно состояния бюджетов бюджетной
системы, уровня обеспеченности финансовыми средствами публичных задач
и функций, что исключает необходимость выделения бюджетных ассигнов
ний и формирования лимитов бюджетных обязательств на соответствующие
цели"
.
С учетом указанных обстоятельств денежные средства, возвращаемые
из бюджета их плательщикам, включаются в понятие доходов бюджетов. В
результате, под доходами бюджетов следует понимать как денежные сре
ства, поступающие в бюджеты, так и денежные средства, выплачиваемые из
бюджетов их плательщикам в виде возврата (возмещения) излишне уплаче
ных (взысканных) сумм и невыясненных поступлений, в том числе сумм
процентов за несвоевременное осуществление возврата и сумм процентов,
начисленных на излишне взысканные суммы. Данная особенность поним
ния доходов бюджетов свидетельствует о том, что понятие доходов бюдж
тов используется для характеристики объектов всех отношений, связанных с
взаимодействием бюджетного права с налоговым правом и институтом нен
логовых доходов бюджетов.

Кустова
. Возврат платежей из бюджетной системы РФ : проблемы согласо-
ванного отраслевого регулирования и правоприменения // Очерки финансово-правовой
науки современности : моногр. / под общ. ред. Л.
Вороновой и Н.
Химичевой. М.;
Харьков : Право, 2011. С. 349.

35

Следует отметить, что помимо доходов бюджетов есть еще одна группа
денежных средств, являющихся источником пополнения бюджетов. Речь
идет о государственных и муниципальных заимствованиях.
Большинство ученых называют в качестве источника пополнения
бюджетных средств государственный и муниципальный кредит
. При этом
некоторые авторы рассматривают его как разновидность доходов бюдж
тов
. На наш взгляд, это не совсем так, ибо указанные термины опосредуют
различные отношения по мобилизации бюджетных средств. Многие иссл
дователи разделяют их. Например, П.
Годме писал, что "государственные
ресурсы весьма разнообразны, но они могут быть сведены к двум основным
категориям: займы и налоги"
. По мнению
Берендтса, "займы, закл
чаемые государством, не могут быть названы доходами, ибо, заключая заем,
государство берет на себя обязательство платежа процентов и обязательство
погашения, т.е. возврата полученной суммы кредиторам"
Такое же разгр
ничение проводится в других работах
. Достаточно четко в этом отношении
высказались экономисты, отмечающие, что "основной формой государстве
ных доходов, как известно, являются налоги. Займы же, являясь практич
им воплощением механизма государственного кредита, приводящим к о
разованию государственного долга, не представляют собой доход госуда
ства, так как подлежат возврату кредиторам"
.

См., напр.: Советское финансовое право / отв. ред. Е.
Ровинский. М. : Гос
риздат, 1961. С. 208; Финансовое право : учеб.
тв. ред. Н.
Химичева. М. : Юристъ,
2000. С. 444.
См.:
Воронова
К., Мартьянов
. Советское финансовое право. Киев : Вища
школа, 1983. С. 92–93;
Мандрица
М., Рукавишникова
В., Дружинин
. Финансовое
право / под общ. ред. В.
Мандрицы. Ростов н/Д : Феникс, 1999. С. 231;
Савин
Ю
Финансовое право.
Годме
. Финансовое право. С. 343.
Берендт
с Э.
Русское финансовое право. М. : РИОР : ИНФРА-М, 2013. С. 129.
См., напр.
Эриашвили
. Финансовое право : учеб. для вузов. М. : ЮНИТИ-
ДАНА, Закон и право, 2002. С. 329. Такая же позиция высказана М. Ф. Орловым, который
указ
ывал, что государственные капиталы происходят от двух источников, коими являются
налоги и займы (см.:
Орлов
. О государственном кредите // У истоков финансового
права. М. : Статут, 1998. С. 303. (Сер.: Золотые страницы российского финансового пр
ва.)
Брайчева
. Государственные финансы. СПб. : Питер, 2001. С. 177.

36

Таким образом, необходимо разграничивать понятия доходов бюдж
тов и государственного и муниципального кредита (государственных и м
ниципальных заимствований). Для этого в определение доходов бюджетов
необходимо включить признак безвозвратности их поступления.
Безвозвра
ность поступления доходов в бюджеты
проявляется в том, что при устано
лении доходов не предусматривается и не предполагается необходимость их
возврата. Отметим, что признак безвозвратности доходов бюджетов не вст
пает в коллизию с возможностью их возврата (возмещения) в случае изли
ней или ошибочной уплаты (взыскания). Такой возврат (возмещение) ос
ществляется не в силу ранее установленного обязательства государства или
муниципального образования вернуть эти средства (как при государственном
и муниципальным кредите), а в связи с тем, что была допущена определенная
ибка при их поступлении (со стороны плательщика – при возврате и
лишне уплаченных сумм или со стороны публично-правового образования –
при возврате излишне взысканных сумм доходов).
В первоначальной редакции ст. 6 БК РФ признак безвозвратности д
ходов присутствовал, однако в дальнейшем был исключен. В то же время
многие ученые и в настоящее время включают признак безвозвратности в
определение доходов бюджетов
.
Отграничение доходов бюджетов от государственного и муниципал
ного кредита
(государственных и муниципальных заимствований)
не выз
вает осложнений. Тем не менее БК РФ для характеристики отношений по
формированию бюджетных средств применяет не категории доходов бюдж
тов и государственного и муниципального кредита, а понятия
доходов бю
источников финансирования дефицита бюджета
. При этом с
держания терминов государственного и муниципального кредита (госуда
ственных и муниципальных заимствований) и источников финансирования

См., напр.:
Алексеев
. Налоговые доходы как инструмент бюджетного
регулирования : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008;
Чуловский
. Правовое
регулирование доходов местных бюджетов : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск,

37

дефицита бюджета не совпадают. Если проанализировать ст.
–96 БК РФ,
станет очевидно, что в качестве источников финансирования дефицита бю
жета названы не только различные займы, кредиты и другие государственные
и муниципальные заимствования, но и поступления от продажи акций и
иных форм участия в капитале, находящихся в собственности публич
правовых образований, поступления от реализации государственных запасов
драгоценных металлов и драгоценных камней. В то же время поступления от
продажи указанного государственного и муниципального имущества явл
ются безвозвратными и обладают признаками доходов бюджетов.
Можно сделать вывод, что источники финансирования дефицита бю
жета включают в себя как государственные и муниципальные заимствования,
так и определенные виды доходов бюджетов. В литературе подобный подход
критикуется. Ученые считают, что "налицо внутреннее противоречие Бю
жетного кодекса, тем более логически не разрешимого, когда бюджет безд
фицитен"
.
Как представляется, включение перечисленных видов доходов в исто
ники финансирования дефицита бюджета свидетельствует о том, что эти в
ды доходов могут использоваться лишь при наличии оснований для привл
чения источников финансирования дефицита бюджета, и они подлежат учету
в составе источников финансирования дефицита бюджета
. Бюджетное з

Шевелева
. Бюджетная система России : опыт и перспективы правового р
гулирования в период социально-экономических реформ. С. 84.
Например, в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2013 год и на пл
новый пе
риод 2014 и 2015 годов" положения о реализации драгоценных металлов и др
гоценны
х камней из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных ка
ней Российской Федерации закреплены в ст. 20, посвященной отдельным операциям по
источни
кам финансирования дефицита федерального бюджета (см.: Федеральный закон
от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый пер
од 2014 и
2015 годов" с изм. и доп. на 7 июня 2013 г.)
Собр. законодательства Рос. Ф
дерац
ии. 2012. № 50, ч. 1–4. Ст.
. Далее – Федеральный закон "О федеральном бю
жете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов"). Аналогичные положения со-
держались
в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый п
риод 2012 и 2013 годов"
м.: Ф
едер
альный закон от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ "О ф
дераль
ном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов
с изм.
и доп. на
ноября 2011 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 51, ч. 1. Ст. 6809. Д

38

конодательство фактически устанавливает возможность продажи акций и
иных форм участия в капитале, находящихся в собственности публично-
правовых образований, а также возможность реализации государственных
запасов драгоценных металлов и драгоценных камней лишь при наличии д
фицита бюджета. Если дефицит отсутствует, то данное имущество должно
оставаться в государственной или муниципальной собственности.
Следует обратить внимание на то, что ст. 6 БК РФ прямо исключает из
легальной дефиниции доходов бюджетов те из них, которые отнесены к и
точникам финансирования дефицита бюджета. Это свидетельствует о том,
что те доходы бюджетов, которые включаются в источники финансирования
дефицита бюджета, выведены законодателем из-под правового режима дох
дов бюджетов. Как отмечают ученые, "на упомянутые средства распростр
няется собственный правовой режим источников финансирования бюдже
ного дефицит
.
Итак, на основе анализа нормативных правовых актов, а также теор
тических положений можно сделать вывод, что доходы бюджетов в бюдже
ном праве рассматрива
ся в тре
смыслах
экономическом, правовом и м
териальном.
Доходы бюджетов в экономическом смысле представляют собой сов
купность экономических отношений, связанных с формированием финанс
вых ресурсов соответствующего бюджета на безвозвратной основе и соста
ляющих предмет бюджетно-правового регулирования.
Доходы бюджетов в правовом смысле –
закрепленные в законах
(решениях) о бюджете бюджетные показатели, определяющие прогнозиру
мый объем безвозвратных поступлений бюджетов, а также планируемые

лее – Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период
2012 и 2013 годов").
Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный научно-практический
комментарий коллектива ученых под руководством д-ра юрид. наук, профессора
Ялбулганова / под ред. д-ра юрид. наук, профессора А.
Козырина. М. : ЗАО
"Библиотеч
ка РГ", 2013. С. 146.

39

нормативы отчислений в другие бюджеты и планируемые суммы межбю
жетных трансферт
, поступающих в соответствующие бюджеты.
Доходы бюджетов в материальном смысле представляют собой дене
ные средства, поступающие в бюджет на условиях безвозвратности, а также
возвращаемые (возмещаемые) излишне уплаченные (взысканные) суммы (в
том числе суммы процентов за несвоевременное осуществление такого во
врата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы) и невыя
ненные поступления,.
Каждый из указанных подходов имеет свою ценность и позволяет ув
деть разные грани дефиниции доходов бюджетов. В то же время более рел
ефно признаки и особенности доходов бюджетов могут быть выявлены в
процессе их классификации. В связи с этим необходимо отдельно рассмо
реть систему доходов бюджетов и критерии ее построения.
§ 2. Система доходов бюджетов
Доходы бюджетов весьма многочисленны и разнообразны.
еные о
мечают, что "многообразие форм, в которых существуют доходы, предопр
деляет множественность оснований их классификации"
. Есть как легал
ные, так и научные классификации доходов бюджетов, в основе которых л
жат самые различные основания
. В то же время для бюджетного права
наибольшее значение имеет выделение таких их разновидностей, которые
отражают особенности формирования доходов, механизмы их распределения
между бюджетами.
Бюджетное законодательство предусматривает несколько классифик
ций доходов. Доходы подразделяются на налоговые доходы, неналоговые

Шевелева
. Бюджетная система России : опыт и перспективы правового р
гулирования в период социально-экономических реформ. С. 77.
Обзор классификаций см.:
Крохина
. Бюджетное право и российский фед
рализм. С. 253.

40

доходы и безвозмездные поступления (ст. 41 БК РФ). Бюджетный кодекс РФ
упоминает также собственные доходы (ст. 47 БК РФ). Кроме того, можно
выделить доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов Ро
сийской Федерации и доходы местных бюджетов (гл.
9 БК РФ). Нак
нец, определенная группировка доходов дается в положениях о бюджетной
классификации (ст. 20 БК РФ).
Не все из указанных классификаций отвечают требованиям, предъявл
емым к построению систем. Например, в случае выделения налоговых и н
налоговых доходов вряд ли логично отмечать в этом же ряду безвозмезд
е
поступления. Отсутствие четкого критерия деления доходов бюджетов на
указанные виды отмечено учеными
. Определенные проблемы может с
здать упоминание собственных доходов без указания на то, какие виды дох
дов могут быть названы помимо собственных. Тем самым классификация
большей части видов бюджетных доходов представляется проблематичной и
нуждается в уточнении
.
Существующие проблемы с классификацией доходов бюджетов в
бюджетном законодательстве вызывают необходимость их научной систем
тизации.
Как представляется, доходы бюджетов, прежде всего, следует подра
делять в зависимости от того,
поступают ли они из источников, находящихся
вне бюджетной системы,
или
передаются в соответствующий бюджет из
другого бюджета
. По данному критерию выделяются
первичные (основные)
вторичные (производные)
доходы бюджетов
. Выделение данных видов
доходов бюджетов в определенной мере позволяет устранить логическую
ошибку, выражающуюся в выделении в одном ряду с налоговыми и ненал

См.:
Шевелева
. Бюджетная система России : опыт и перспективы правового
регулирования в период социально-экономических реформ. С. 82.
См.:
Химичева
. Вопросы развития современного российского финансового
законодательства в аспектах его содержания и форм // Очерки финансово-правовой науки
со
временности : моногр. / под общ. ред. Л.
Вороновой и Н.
Химичевой. С.
См.:
Цыпкин
Д
. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы.
44;
Ангелов
. Финансово право на НР България. София
: Наука и изкуство
, 1967.
Цыпкин
. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. С.

41

говыми доходами безвозмездных поступлений. Отдельные разновидности
безвозмездных поступлений могут относиться как к первичным (основным),
так и к вторичным (производным) видам доходов бюджетов. Кроме того, как
будет показано ниже, разграничение первичных (основных) и вторичных
(производных) доходов бюджетов может быть использовано при оценке
обоснованности включения в собственные доходы бюджетов некоторых в
дов межбюджетных трансфертов.
К первичным (основным) доходам относятся поступающие в бюджет
налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления от физич
ских и юридических лиц, международных организаций и правительств ин
странных государств. Во вторичные (производные) доходы включаются
возмездные поступления от других публично-правовых образований, чьи
бюджеты включаются в бюджетную систему Российской Федерации, т.е.
межбюджетные трансферты. Как отмечается в литературе, вторичные (пр
изводные) доходы представляют собой внутреннее перераспределение
средств
.
Приведенная классификация доходов бюджетов не получила четкого
закрепления в Бюджетном кодексе
, однако в той или иной мере испол
зуется учеными. Например, бюджетные отношения подразделяются на "о
ношения, возникающие внутри бюджетной системы Российской Федерации,
и отношения, "завязанные" на бюджетную систему Российской Федер
ции"
. Другими словами, формирование вторичных (производных) доходов
происходит в рамках внутрибюджетных отношений, а первичных (основных)
– посредством отношений, "завязанных" на бюджетную систему. Кроме того,
в научной литературе отмечается, что вторичные доходы бюджетов в отл
чие от первичных "не имеют в качестве источника национальный доход"
.

См.:
Ангелов
. Финансово право на НР България.
Финансовое право
учеб.
тв. ред. М.
Карасева. 3-е изд., перераб. и доп.
Селюков
. Финансовое обеспечение местного самоуправления. Проблемы
правового регулирования. С. 212.

42

Действительно, если доход поступает в бюджет извне, то его источником
может быть лишь национальный доход. Производные же доходы образуются
в процессе перераспределения доходов бюджетов, которые уже поступили в
бюджетную систему.
Понятия первичности и вторичности применяются при комплексном
анализе межбюджетных отношений. Например, к первичным межбюдже
ным отношениям причисляют отношения по распределению источников д
ходов, а ко вторичным –
ношения, связанные с передачей средств между
бюджетами (дотаций, субсидий, субвенций)
.
Первичные (основные) и вторичные (производные) доходы бюджетов
обладают свои
особенностями и могут быть поделены на подвиды.
. Основу доходной части бюджетов составл
яют первичные доходы.
Для данного вида доходов бюджетов характерны следующие особенности:
а) первичные доходы поступают в бюджет из источников, находящихся
вне бюджетной системы. Плательщиками этих доходов являются физические
и юридические лица, международные организации, правительства иностра
ных государств. Не могут быть плательщиками первичных доходов публи
-правовые образования, чьи бюджеты включаются в бюджетную систему
ссийской Федерации
;
б) первичные доходы, перед тем как поступить в соответствующий
бюджет, не становятся расходами передающего бюджета (как это происходит

Подробнее см.:
Шевелева
. Бюджетная система России : опыт и перспективы
правового регулирования в период социально-экономических реформ. С. 195–196.
В отдельных случаях правила уплаты налогов и сборов сконструированы таким
образом, что налогоплательщиками фактически становятся публично-правовые образов
ния. Речь идет, например, о случаях уплаты налога на добавленную стоимость при реал
зации (передаче) имущества, составляющего государственную казну Российской Федер
ции, казну субъекта Российской Федерации, муниципальную казну (п. 3 ст. 161 НК РФ). В
этом сл
учае налоговыми агентами признаются покупатели (получатели) указанного им
щества. Соответственно, налогоплательщиками фактически являются Российская Федер
ция, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Такие случаи мо
но назва
ть исключением, связанным с особенностями налогово-правового регулирования,
с реализ
ацией принципа нейтральности налогообложения. Кроме того, даже в этих случ
ях доходы фактически перечисляют в бюджет физические лица и организации.

43

именительно к вторичных доходам). Эта особенность логически вытекает
из предыдущей;
в) первичные доходы не носят целевого характера. Бюджетный кодекс
РФ предусматривает принцип общего (совокупного) покрытия расходов
бюджетов (ст. 35 БК РФ). Данный принцип относится в первую очередь к
первичным доходам. По общему правилу они не могут быть увязаны с ко
кретными видами расходов. Исключения прямо перечислены в ст. 35 БК РФ;
г) в настоящее время объем первичных доходов, поступающих в ко
кретные бюджеты, устанавливается бюджетным законодательством в пр
центах. Определение бюджета, в который поступает тот или иной доход, о
носится к предмету регулирования бюджетного права
. Законодательство о
налогах и сборах, нормативные правовые акты, регулирующие уплату нен
логовых доходов и безвозмездных поступлений, не указывают, куда ко
кретно подлежит зачислению тот или иной плате
Например, практически
ни в одной главе ч. 2 Налогового кодекса РФ
не указывается тот бюджет, в
который зачисляется соответствующий налог или сбор
.
Нормативы распределения первичных доходов, зачисляемых в соотве
ствующий бюджет, определяются сейчас в бюджетно-правовых нормативных

См., напр.:
Лоскутов
. Распределение налоговых доходов между госуда
ственными и местными бюджетами : сравнительно-правовое исследование : автореф. дис.
… канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 9, 14.
Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая : федер. закон от
августа 2000 г. № 117-ФЗ с изм. и доп. на 28 декабря 2013 г. // Собр. законодательства
Рос
. Федерац
ии. 2000. № 32. Ст. 3341. Далее – НК РФ.
В качестве исключения здесь можно было бы назвать положения ст. 284 НК РФ,
которая устанавливает, что налог на прибыль организаций зачисляется в определенных
процентах в федеральный и региональные бюджеты. Однако, на наш взгляд, эта норма
определяет порядок уплаты налога на прибыль налогоплательщиками, и сама по себе не
предопределяет конечный размер распределения этого налога между бюджетами. Итого-
вое распределение налога на прибыль организаций осуществляется в ст. ст. 50 и 56 БК РФ,
в которых установлен процент поступления этого налога в соответствующий бюджет.
Как отмечается в литературе, ранее действовала единая федеральная ставка налога
на прибыль, а деление производилось в законе о бюджете; "переход на деление налога на
ибыль в налоговом законе путем установления федеральной, региональной и местной
ставок объясняется не правовыми причинами, а исключительно политическими сообр
жениями, и нет никаких препятствий к тому, чтобы вернуться к первоначальному поря
ку" (см.:
Шевелева Н.
Бюджетная система России: опыт и перспективы правового рег
лирования в п
ериод социально-экономических реформ. С. 90–91).

44

актах как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований. Например, Российская Федерация определяет
нормативы распределения доходов между бюджетами в ст. 50, 51, 56, 57, 61,
, 61
, 62 БК РФ. Субъекты Российской Федерации и муниципальные обр
зования определяют нормативы распределение доходов в своих нормативных
правовых актах. С учетом положений ст. 58 БК РФ указанные нормативы
должны определяться в нормативных правовых актах постоянного действия
(и не могут по общему правилу определяться в законах (решениях) о бюдж
те). Установлением нормативов распределения в нормативных правовых а
тах постоянного действия в определенной мере обеспечивается стабильность
бюджетной системы. Сейчас определение нормативов в законах (решениях) о
бюджете возможно лишь в тех случаях, когда они не установлены
норм
тивных правовых актах постановленного действия (см., напр., п. 2 ст. 184
БК
РФ);
д) нормативы распределения первичных доходов определяются, как
правило, не для каждого публично-правового образования в отдельности, а
устанавливаются в одном и том же размере для всех публично-правовых о
разований одного уровня. Такая ситуация имеет место на федеральном
уровне при передаче федеральных налогов и сборов на региональный и
местный уровень (ст. 50, 56 и др. БК РФ). Аналогичные правила закрепле
в отношении субъектов Российской Федерации (ст. 58 БК РФ). Следует отм
тить, что ранее были широко распространены примеры, когда размеры о
числений в бюджеты разных муниципальных образований одного субъекта
Российской Федерации дифференцировались в зависимости от их бюджетной
обеспеченности
. В настоящее время установление дифференцированных
нормативов распределения доходов является исключением – в законах (р
шениях) о бюджете в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.
Например,
2 ст. 56 БК РФ предусматривает возможность установления

См.:
Селюков
. Финансовое обеспечение местного самоуправления. Пробл
мы правового регулирования. С. 265.

45

законе о бюджете нормативов распределения доходов от некоторых видов
акцизов, дифференцированных в зависимости от субъекта Российской Фед
рации
.
Могут быть названы и другие особенности первичных (основных) д
ходов бюджетов. Однако вышеуказанных признаков достаточно для отгр
ничения их от вторичных (производных) доходов.
Итак, можно сделать вывод, что
первичные доходы бюджетов – это
доходы, поступающие в соответствующий бюджет непосредственно от
физических и юридических лиц, международных организаций, правительств
иностранных государств, не являющиеся расходами какого-либо публично-
правового образования, чьи бюджеты включаются в бюджетную систему
Российской Федерации, и не имеющие по общему правилу целевого назнач
ния, размер которых определяется бюджетным законодательством в пр
центах и, как правило, одинаков для всех публично-правовых образований с
ответствующего уровня.
Можно выделить определенные подвиды первичных (основных) дох
бюджетов. Прежде всего, их следует подразделять
в зависимости от т
го, по чьей воле они уплачиваются, кто выступает инициатором уплаты
По этому критерию отмечаются
обязательные
добровольные доходы
. Ин
циатором уплаты обязательных доходов бюджетов являются публично-
правовые образования. Они обладают в силу закона или договора правом на
принудительное взыскание таких доходов в случае их неуплаты. Добровол
ные доходы уплачиваются плательщиками по собственной воле.
Бюджетный кодекс РФ учитывает деление доходов бюджетов на обяз
тельные и добровольные. В п. 1 ст. 41 БК РФ законодатель выделяет налог
вые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. Налоговые и нен
логовые доходы относятся к обязательным доходам, безвозмездные посту
ления представляют собой разновидность добровольных доходов бюдж

См., напр.: Приложение 2 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на
2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".

46

тов
. Отметим, что к добровольным доходам следует относить лишь безво
мездные поступления от физических и юридических лиц, международных
организаций и правительств иностранных государств, т.е. те, которые назв
ны в последнем абзаце п. 4 ст. 41 БК РФ. Безвозмездные поступления, ук
занные в иных абзацах п. 4 ст. 41 БК РФ (те, которые передаются из бюдж
тов других уровней бюджетной системы), относятся к группе вторичных
(производных) доходов, ибо они поступают из иных бюджетов.
Обязательные доходы делятся на две большие группы в зависимости от
методов изъятия (методов установления)
. С учетом этого критерия выд
ляют
налоговые
неналоговые доходы бюджетов
.
Критерии отнесения доходов бюджетов к налоговым и неналоговым
изменялись с течением времени. Как отмечают ученые, "в настоящее время
нет четкой научно обоснованной концепции, позволяющей разграничить
налоговые и неналоговые доходы"
; "отчетливого критерия деления доходов
на указанные виды не существует"
. В советские годы для выделения нал
говых доходов использовались две характеристики. Во-первых, как писал
Цыпкин, "для налогового метода характерно установление госуда
ством обязательных безвозмездных и безвозвратных денежных платежей,
мобилизуемых в бюджет в точно определенных размерах и в заранее нам
ченные сроки. Реализуя данный метод, государство применяет специальные
юридические конструкции – субъект налога, объект обложения, единицу о
ложения, ставку налога, налоговый минимум и т.д."
.
-вторых, считалось,
что существенным признаком налогового дохода является переход права

См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред.
Козырина. С. 94.
Артемов Н. М., Ячменев Г. Г.
Правовое ре
гулирование неналоговых доходов
бюджетов : учеб. пособие. М. : Элит, 2008. С. 7;
Ячменев
. Неналоговые доходы бю
жета – важный институт финансового права // Бюджетное право Российской Федерации
ежегодник :
2006 / под общ. ред. С.
Запольского, Д.
Щекина. С. 126.
Шевелева
А. Бюджетная система России : опыт и перспективы правового р
гулирования в период социально-экономических реформ. С. 82.
Цыпкин
. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы.

47

собственности
. В те годы к налоговым доходам фактически относились
лишь налоги. Сборы считались неналоговым доходом. Например, к ненал
говым доходам бюджетов причислялась государственная пошлина
, пре
авляющая сейчас разновидность сбора (ст. 333
НК РФ).
В настоящее время налоговая политика изменилась. Законодатель ра
ширил состав налоговых доходов бюджетов, включив сюда сборы (п. 2 ст.
БК РФ)
. Кроме того, признак перехода права собственности вряд ли можно
сейчас называть в качестве существенного для выделения налоговых дох
дов. При этом сохранилось использование специальных методов (юридич
ских конструкций) при установлении налоговых доходов. В настоящее время
как налоги, так и сборы устанавливаются путем определения элементов о
ложения (ст. 17
1 НК РФ
), хотя, если перечень элементов налогов един
(п. 1 ст. 17 НК РФ), то в отношении сборов их состав определяется примен
тельно к конкретным сборам (п. 3 ст. 17 НК РФ). Видимо, этот критерий
час основополагающий при выделении налоговых доходов
.

См.:
Воронова
К., Мартьянов
. Советское финансовое право. С. 92;
кин
. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. С. 43.
См.:
Пискотин
. Советское бюджетное право
(основные проблемы). С. 157;
Цыпкин
. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. С. 44.
Отметим, что в настоящее время выделяется два вида сборов: налоговые и нен
логовые (см., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г.

"По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального з
кона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа
// Собр. законо-
дательства Рос. Федерации. 2006. № 11. Ст. 1230; Определение Конституционного Суда
РФ от 10 де
кабря 2002 г. № 283-
"По запросу Правительства РФ о проверке конституц
оннос
ти Постановления Правительства РФ от 14 января 2002 года № 8 "О внесении изм
нений
и дополнений в Положение о пошлинах за патентование изобретений, полезных
моделей, промышленных образцов, регистрацию товарных знаков, знаков обслуживания,
наименований мест происхождения товаров, предоставление права пользования наимено-
ваниями мест происхождения товаров" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002.

52, ч. 2. Ст. 5289 и др.).
Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая : федер. закон от
июня 1998 г. № 146-ФЗ с изм. и доп. на 28 декабря 2013 г. // Собр. законодательства
Рос. Федера
ции. 1998. № 31. Ст. 3824. Далее – НК РФ.
В литературе встречаются предложения исключения сборов и государственной
пошлины из налоговых доходов бюджетов и включения их в неналоговые доходы (см.:
Химичева
. Вопросы развития современного российского финансового законодател
ства в аспектах его содержания и форм // Очерки финансово-правовой науки современно-
сти : моногр. / под общ. ред. Л.
Вороновой и Н.
Химичевой. С. 182).

48

Дискуссионным остается вопрос об отнесении к налоговым доходам
бюджетов таможенной пошлины. В настоящее время таможенная пошлина
установлена с помощью тех же подходов, с помощью которых устанавлив
ются налоги и сборы, т.е. путем определения элементов обложения (см.
гл. 10 Таможенного кодекса Таможенного союза
). Однако она исключена из
Налогового кодекса РФ и формально относится к неналоговым доходам
бюджетов.
Одни авторы указывают, что "сопоставляя порядок взимания и назн
чение таможенной пошлины с определением налога, утвержденным
ст. 8
НК
РФ, можно сказать, что этот платеж в целом ему соответствует. Исходя из
этого, следует, что таможенная пошлина – государственный налог особого
вида, но в качестве налога в
разд. VIII
НК РФ данный платеж не значится"
.
При этом уточняется, что "таможенной пошлине присущи признаки косве
ных налогов (к примеру
акцизов), которые обычно взимаются через цены
товаров, в основном широкого потребления"
. Еще Э.
Берендтс писал, что
"наше законодательство употребляет термин "таможенная пошлина" для об
значения сбора, который по существу своему не есть пошлина. Так называ
мая таможенная пошлина есть налог, взимаемый с ценностей, перевозимых
через определенную черту или границ
Подобная позиция высказывалась
авторами проекта
РФ, которые писали, что "таможенная пошлина – это
особый вид налогов, являющихся инструментом торговой политики и гос
дарственного регулирования внутреннего российского рынка товаров при его

Таможенный кодекс Таможенного союза
приложение к Договору о Таможе
ном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета
ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. № 17 с изм. и доп. на 16 апреля
2010 г. // Собр. за
конодательства Рос. Федерации. 2010. № 50. Ст. 6615.
Учет расходов на оплату труда для целей исчисления налога на прибыль // Нало-
ги и финансовое право. 2010. № 10. С. 14–23, 37–217.
Там же.
Берендтс Э.
Русское финансовое право. С. 292.

49

взаимодействии с мировым рынком"
. Имеются иные работы, авторы кот
рых обосновывают налоговую природу таможенной пошлины
.
Другие
говорят о "целесообразности выведения таможенной
пошлины за пределы налоговых платежей"
. При этом отмечается, что рег
лирование таможенных платежей нормами как налогового права (примен
тельно к налогу на добавленную стоимость и акцизам), так и таможенного
права (в отношении таможенной пошлины и таможенных сборов) "в знач
тельной мере затрудняет применение правовых норм в рамках единого юр
дического поля"
.
На наш взгляд, более аргументированным и отвечающим современной
природе таможенной пошлины является ее отнесение к налоговым доходам,
в том числе
существующим порядк
ее установления через опр
деление элементов обложен
В настоящее время таможенная пошлина о
вечает тем признакам налога, которые закреплены в ст. 8 НК РФ. В литер
туре указывается на определенное сходство взимания таможенной пошлины
с взиманием налога на добавленную стоимость и акцизов при ввозе товаров
на территорию Российской Федерации
. В связи с этим существуют нау
ные и нормативные основания для возвращения таможенной пошлины в с
став налоговых доходов бюджетов. В противном случае у плательщиков
формально появляются основания для отказа от ее уплаты в связи с тем, что
ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы,

Пояснительная записка "К проектам Налогового кодекса Российской Федерации
и Федерального закона о его введении". Доступ из справ.-правовой системы "Консул
тантПлюс".
Обзор точек зрения см.:
Артемов Н. М., Ячменев Г. Г.
Правовое регулирование
неналоговых доходов бюджетов. С. 201–204.
Ашмарин
. Таможенные платежи в доходах бюджетной системы Российской
Федерации // Таможенное дело. 2008. № 4.
Землянская
И. К вопросу о месте института таможенных платежей в системе
российского права // Актуальные проблемы современного финансового права России : сб.
науч. тр., посвящ. 80-летию доктора юридических наук, профессора, академика МАН ВШ
Химичевой / под ред. Е.
Покачаловой. Саратов : Изд-во Сарат. гос. академия пр
ва, 2008. С. 139.
См.:
Артемов Н. М., Ячменев Г. Г.
Правовое
регулирование неналоговых доходов
бюджетов. С. 204–205.

50

а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым
кодексом РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные Налог
вым кодексом РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено
НК РФ (п. 5 ст. 3 НК РФ).
Отнесение этого платежа к неналоговым доходам в настоящее время,
видимо, обусловлено причинами политического характера в конкретный м
мент времени. Например, в Пояснительной записке "К проекту Федерального
закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Росси
ской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федер
ции "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", которым т
моженная пошлина была исключена из системы налогов и сборов, указыв
лось, что "в соответствии с реализуемыми направлениями реформирования
системы налогов и сборов в Российской Федерации в
законопроекте
уточн
ются виды налогов и сборов, специальных налоговых режимов. В систему
налогов и сборов в Российской Федерации не включаются таможенные п
шлины и таможенные сборы, платежи за пользование лесным фондом, пл
тежи за негативное воздействие на окружающую среду, регулируемые сп
циальными федеральными законами. При внесении соответствующих попр
вок в Бюджетный
кодекс
Российской Федерации доходы от указанных пл
тежей должны быть отражены в группе неналоговых доходов бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации"
.
Указанный выше критерий отнесения доходов бюджетов к налоговым
доходам характерен для таких их разновидностей, как налоги и сборы. Одн
ко законодатель включает в состав налоговых доходов также пени и штрафы
по налогам и сборам (п. 2 ст. 41 БК РФ)
. Это усложняет задачу определения

Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".
Как представляется, речь идет о пенях и штрафах, предусмотренных Налоговым
кодексом РФ, хотя используемая в настоящее время в п. 2 ст. 41 БК РФ формулировка в
силу
своей недостаточной определенности формально позволяет сюда отнести также а
министративные и уголовные штрафы за нарушения законодательства о налогах и сборах.
В связи с этим целесообразно было бы прямо указать, что к налоговым доходам относятся
пени и штрафы, предусмотренные законодательством о налогах и сборах.

51

общих признаков налоговых доходов бюджетов
. Пеня и штраф по налогам
и сборам не устанавливаются п
ем перечисления элементов. Кроме того,
штраф по налогам и сборам является санкцией и, видимо, преследует в
первую очередь цель наказания нарушителя налогово-правовых норм, а не
пополнения казны, что характерно для налогов и сборов. Конечно, можно
применить формальный критерий разграничения налоговых и неналоговых
доходов бюджетов и сослаться на то, что налоговые доходы – это те, которые
устанавливаются законодательством о налогах и сборах, а неналоговые –
иными актами. Но в данном случае вряд ли будет вскрыта сущность разл
чий налоговых и неналоговых доходов.
Как представляется, включение пени по налогам и сборам в состав
налоговых доходов бюджетов связано с ее правовой природой. Известно, что
пеня рассматривается законодателем и Конституционным Судом Российской
Федерации как компенсация потерь государственной казны в результате н
дополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога. И п
рядок ее уплаты производен от уплаты налога
. В результате, пени по нал
гам и сборам направляются в тот же бюджет, в который уплачивается сам
налог или сбор.
Штрафы по налогам и сборам представляют собой санкцию за налог
вое правонарушение. В литературе критикуется отнесение в Бюджетном к
дексе РФ штрафов по налогам и сборам к налоговым видам доходов
. Вид
мо, в качестве аргумента отнесения штрафов по налогам и сборам к налог

Некоторые ученые считают ошибочным включение пеней и штрафов по налогам
и сборам в состав налоговых доходов бюджетов (см.:
Боженок
. Штрафы и пени,
установленные налоговым законодательством как разновидность неналоговых доходов //
Налоги. 2009. № 4. С. 2–4).
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-
"По де
лу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части 1 статьи 11 Закона РФ от
июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" // Собр. законодательства
Рос. Федерац
ии. 1997. № 1. Ст. 197.
См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред.
Козырина. С. 86;
Боженок
. Штрафы и пени, установленные налоговым законо-
дательством как разновидность неналоговых доходов. С. 2–4;
Шевелева
. Бюджетная
система России : опыт и перспективы правового регулирования в период социаль
экономических реформ. С. 84.

52

вым доходам бюджетов может быть названо лишь их закрепление в Налог
вом кодексе РФ, а также то, что они, как правило, зачисляются в тот же бю
жет, куда направляются налоги или сборы, с которыми связано взыскание
этих штрафов (п. 2 ст. 46 БК РФ)
. Другие штрафы, например, администр
тивно-правовые, распределяются между бюджетами по нормативам, размер
которых прямо определен бюджетным законодательством.
Итак, в настоящее время законодател
четко не обозначены характ
ристики, свойственные всем видам налоговых доходов бюджетов. Однако в
результате анализа можно сделать вывод, что для налогов и сборов общим
является их установление посредством определения соответствующих эл
ментов обложения. Включение в состав налоговых доходов бюджетов пеней
по налогам и сборам обусловлено их тесной связью с налогами и сборами,
производностью порядка их уплаты и направлений распределения от соо
ветствующих налогов и сборов. Что касается штрафов по налогам и сборам
то критерием их отнесения к налоговым доходам выступает закрепление в
законодательстве о налогах и сборах, а также зачисление, по общему прав
лу, в тот же бюджет, куда поступает соответствующий налог или сбор.
Второй разновидностью обязательных первичных доходов бюджетов
являются
неналоговые доходы
. Состав данной группы доходов весьма разн
роден. Уплата этого вида доходов бюджетов регулируется различными о
раслями права. Как отмечается в литературе, "часть неналоговых платежей
целиком охвачены финансово-правовыми институтами, другая часть – в о

Отметим, что такой порядок действует лишь в отношении тех штрафов по нал
гам и сборам, которые можно отнести к тому или иному налогу или сбору. В остальных
случаях направление перечисления штрафов прямо определяется
Бюджетном кодексе
РФ (см.: пп. 2, 3 п. 2 ст. 46 БК РФ). В литературе высказана заслуживающая поддержки
точка
зрения, в соответствии с которой "к налоговым доходам должны относиться только
те штрафы, которые исчисляются исходя из сумм определенных налогов (сборов), пред
смотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах… Остальные
штрафы, предусмотренные Налоговым кодексом РФ, а также штрафы за администрати
ные правонарушения в области налогов и сборов, предусмотренные КоАП РФ, однозна
относятся к неналоговым доходам бюджета" (см.:
Федина
. Правовые основы фор-
мирования налоговых доходов бюджетов

53

новном нормами других отраслей права"
. К примеру, использование гос
дарственного или муниципального имущества урегулировано гражданским
правом, основания для взыскания штрафов, конфискаций, компенсаций – а
министративным, гражданским, уголовным правом. В связи с этим для ка
дого неналогового дохода характерен свой порядок аккумулирования. С
гласно утверждениям исследователей объединяет их лишь один признак
негативного плана – "все они не являются налогами"
. В настоящее время
правильнее будет говорить, что все они не являются налоговыми доходами
бюджетов. Однако указанная особенность вряд ли способствует пониманию
особенностей неналоговых доходов. По справедливому замечанию, "сложно
дать исчерпывающую характеристику самим неналоговым доходам, так как
по правилам логики нельзя сделать содержательное определение путем отр
цания"
.
В литературе существуют различные варианты классификации ненал
говых доходов бюджетов. Современные авторы все чаще обращаются к д
революционным исследованиям, убедившись в том, что сделанные в то вр
мя выводы актуальны в наше время
.
В процессе адаптации накопленного материала к современным услов
ям в литературе были выделены следующие виды неналоговых доходов:
а) средства, которые государство получает от регалий
, т.е. образу
щиеся в рамках осуществления государством основной деятельности, выт
кающей из его сущности, и составляющие неотъемлемую принадлежность

Стрельников
. Налоговое право и "право неналоговых доходов" // Бюджетное
право Российской Федерации : ежегодник : 2006 / под общ. ред. С.
Запольского,
Щекина. С.
138.
Цыпкин
Д
. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы.
Стрельников
. Налоговое право и "право неналоговых доходов". С. 136.
См., напр.:
Боженок
. Формирование системы источников государственных
доходов // Рос. следователь. 2009. № 23. С. 29;
Его же
. К вопрос
у о системе источников
доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Рос. юстиция. 2008.

7. С. 40–43;
Ялбулганов
. Неналоговые доходы в Российской Федерации : вопросы
правового регулирования // Финансовое право. 2007. № 5.
См.:
Лебедев
А
. Финансовое право
учеб.
М. : Статут, 2000. С. 208. (С
.: Зо-
лотые стра
ницы финансового права России)

54

верховной власти
. Сюда включаются следующие виды поступлений, пред
смотренных бюджетным законодательством:
– доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
– неналоговые сборы и пошлины
;
– средства, полученные в результате применения мер гражданско-
правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе
штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возм
щение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской
Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного
изъятия;
б) доходы государства (муниципальных образований), образующиеся в
результате осуществления ими самостоятельной хозяйственной деятельности
(доходы от доменов)
. В настоящее время этот вид представлен в бюдже
ном законодательстве посредством:
– доходов от использования имущества, находящегося в государстве
ной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюдже
ных и автономных учреждений, а также имущества государственных и м
ниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
– доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия
капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных
камней), находящегося в государственной или муниципальной собственн
сти, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а

См.:
Боженок
К вопросу о системе источников доходов бюджетов бюдже
ной системы Российской Федерации.
Отметим, что имеются предложения включения в неналоговые доходы всех сбо-
ров и пошлин (см., напр.:
Боженок
К вопросу о системе источников доходов бюдж
тов бюджетной системы Российской Федерации;
Химичева
Н.
И
. Вопросы развития со-
временного российского финансового законодательства в аспектах его содержания и форм
// Очерки финансово-правовой науки современности : моногр. / под общ. ред.
Вороновой и Н.
Химичевой. С.
182).
См.:
Янжул
. Основные начала финансовой науки
учение о государстве
ных доходах. М. : Статут, 2002. С. 53–55 (С
Золотые страницы финансового права Ро
си
и);
Боженок
Я
. К вопросу о системе источников доходов бюджетов бюджетной с
стемы Российской Федерации // Рос. юстиция. 2008. № 7;
Лебедев
А
. Фин
ансовое право.

55

также имущества государственных и муниципальных унитарных предпри
тий, в том числе казенных.
Доходы от доменов относятся к частно-правовым доходам публично-
правовых образований
.
Последней разновидностью первичных доходов бюджетов являются
безвозмездные поступления
Как уже указывалось выше, к первичным дох
дам относятся те безвозмездные поступления, которые поступают от физич
ских и юридических лиц, международных организаций и правительств ин
странных государств.
Некоторые авторы относят безвозмездные поступления к неналоговым
доходам
. Однако бюджетное законодательство выделяет их в качестве о
дельной разновидности. Основным отличием данного вида доходов от нал
говых и неналоговых выступает добровольный характер их уплаты. В лит
ратуре некоторые ученые приписывают добровольный характер тем или
иным видам неналоговых доходов
. Как представляется, все неналоговые
доходы –
обязательные платежи. Отличия между различными видами н
налоговых доходов заключаются в том, что их обязательность может быть
основана не только на законе (ином нормативном правовом
те), но и на д
говоре. При этом инициатива установления обязанности по уплате средств
проистекает от публично-правового образования. Например, при заключении
договора аренды государственного или муниципального имущества аренд
тор преследует цель получения этого имущества во владение и пользование
соответствующее публично-правовое образование в качестве условия пол

См.:
Янжул
. Основные начала финансовой науки: Учение о государстве
ных доходах. С. 53–55;
Батяева
. Неналоговые доходы государственного бюджета в
Российской Федерации;
Карасев
. Финансово-правовое регулирование неналоговых
доходов государственного бюджета Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид.
наук. М., 2004; и др.
См., напр.:
Боженок
. К вопросу о системе источников доходов бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации.
См., напр.: См.:
Батяева
. Неналоговые доходы государственного бюджета в
Российской Федерации.

56

чения имущества в аренду предусматривает уплату арендной платы (ненал
гового дохода бюджета).
Безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, ме
дународных организаций и правительств иностранных государств являются
добровольными. Плательщик в подобном случае самостоятельно принимает
решение уплатить соответствующий доход, от него напрямую исходит ин
циатива в перечислении средств в бюджеты. Добровольный характер безво
мездных поступлений сохраняется и тогда
когда заключается договор дар
ния (пожертвования) денежных средств в бюджет в соответствии с полож
ниями гл. 32
2 Гражданского кодекса Российской Федерации
, после
оформления которого у дарителя появляется обязанность передать соотве
ствующие средства в бюджет. Добровольность здесь заключается в том, что
инициатива заключения такого договора проистекала от дарителя, а не од
ряемого публично-правового образования.
Таким образом, безвозмездные поступления обладают определенной
спецификой, в связи с чем заслуживают выделения их в отдельную разн
видность первичных доходов бюджетов.
. Втор
групп
дох
одов бюджетов
составляют
вторичные (прои
водные) доходы. К ним относятся безвозмезд
ные поступления
от других
публично
правовых образований, чьи
бюджет
ы включаются в бюджетную
систему Российской Федерации
. Иными словами
вторичные доходы бюдж
тов представляют собой межбюджетные трансферты. Данные доходы обл
дают следующими особенностями:
а) вторичные доходы, прежде чем поступить в бюджет, проходят через
бюджет другого уровня. Они используются для межбюджетного распредел
ния средств. Плательщиком этого вида доходов бюджетов могут быть только

Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая : федер. закон от
января 1996 г. № 14-ФЗ с изм. и доп. на 28 декабря 2013 г. // Собр. законодательства
Рос. Федерац
ии. 1996. № 5. Ст. 410. Далее – ГК РФ.

57

публично-правовые образования, чьи бюджеты включаются в бюджетн
систему Российской Федерации;
б) вторичные доходы одновременно являются расходами для того
бюджета, который соответствующие средства передает
Этот признак позв
ляет четко отграничить межбюджетные трансферты, получаемые публично-
правовым образованием, от переданных ему процентных отчислений. Ме
бюджетные трансферты являются расходами для того публично-правового
образования, которое их предоставляет. Процентные отчисления не приобр
тают статус расходов публично-правового образования, принявшего решение
об их передаче. В результате межбюджетные трансферты предоставляются
выделяющим их публично-правовым образованием в рамках исполнения его
бюджета по расходам. Процесс осуществления процентных отчислений по
ностью находится в сфере исполнения бюджетов по доходам, как примен
тельно к предоставляющему, так и
получающему их публично-правовому
образованию;
в) вторичные доходы в большей степени, чем первичны
носят цел
вой характер, поскольку являются одновременно расходами для предоста
ляющего их бюджета. При этом, как известно, бюджетные ассигнования и
лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей
бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ). Ц
левой характер имеют межбюджетные субсидии и субвенции. Их предоста
ление – исключение из принципа общего (совокупного) покрытия расходов
бюджетов (ст. 35 БК РФ). Дотации, в отличие от двух указанных видов вт
ричных доходов, не несут целевого характера. В соответствии с первон
чальной редакцией Бюджетного кодекса РФ дотации направлялись на фина
сирование лишь текущих расходов и, можно сказать, были условно целев
ми. Однако с 2005 года указанное ограничение было исключено из ст. 6 БК
РФ. Сейчас цели использования дотаций не ограничиваются;
г) размер вторичных доходов всегда определяется в твердой сумме.
Соответствующие суммы устанавливаются в законе (решении) о бюджете

58

или на его основе в других нормативных или индивидуальных правовых а
тах;
д) сумма вторичных доходов, передаваемых из одного бюджета в др
гой, дифференцируется в зависимости от тех или иных оснований. Критер
ями этой дифференциации мо
т быть уровень бюджетной обеспеченности
получающего бюджета, объем полномочий, передаваемых с вышестоящего
уровня, другие факторы, зависящие от цели передачи средств.
На основе указанных особенностей вторичных доходов можно дать их
определение.
Вторичные доходы бюджетов – это доходы, поступающие в
соответствующий бюджет из другого бюджета, являющиеся расходами
последнего, имеющие по общему правилу целевое назначение и обладающие
размером, определяе
м в твердой сумме, дифференцируемой в зависим
сти от обеспеченности получающего бюджета и других факторов.
Как было указано, вторичные доходы представляют собой межбю
жетные трансферты, которые могут быть классифицированы в зависимости
от
направленности движения денежных средств
межбюджетные
трансферты, поступающие из вышестоящего бюджета в нижестоящий, и
жбюджетные трансферты, поступающие из нижестоящего бюджета в
вышестоящий (централизуемые).
Очевидно, что вторичные доходы бюджетов в подавляющем больши
стве случаев представлены межбюджетными трансфертами, поступающими
из вышестоящего бюджета в нижестоящие. Это связано с особенностями п
строения бюджетного федерализма в России, значительной концентрацией
доходных полномочий на федеральном уровне
. В то же время в литературе
отмечается, что "законодатель не устанавливает требований к уровню бю
жета, из которого и в который предоставляются соответствующие межбю

См.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 "О программе
развити
я бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года"
изм. и
доп. на 6 февраля 2004 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 34.
. Далее –
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации
на период до 2005 года.

59

жетные трансферты, что приводит к выводу о том, что любая передача
средств (за исключением нормативов отчислений) из бюджета в бюджет б
дет представлять собой межбюджетную трансферту"
.
Бюджетное законодательство предусматривает различные виды ме
бюджетных трансфертов, поступающих из вышестоящего бюджета в ниж
стоящий. Основным критерием их дифференциации являются
цели, на кот
рые поступают соответствующие средства
. В настоящее время достаточно
четко можно выделить следующие группы межбюджетных трансфертов по
этому критерию:
1)
финансовая помощь
на решение вопросов, отнесенных к ведению
соответствующего бюджета. Сюда относятся дотации и межбюджетные су
сидии. Следует отметить, что бюджетное законодательство отказалось от
термина "финансовая помощь". Однако данное понятие удачно характериз
ет особенности дотаций и межбюджетных субсидий;
2)
компенсации
, представляющие собой средства на осуществление о
дельных полномочий, передаваемых с вышестоящего уровня бюджетной с
стемы. Это субвенции.
Вторичные межбюджетные трансферты, поступающие в вышестоящие
бюджеты из нижестоящих, имеют свои особенности. Такие доходы могут
быть названы
централизуемыми
.
Бюджетный кодекс РФ предусматривает в настоящее время несколько
видов централизуемых доходов:
1) принудительно централизуемые доходы. Статья 142
БК РФ закре
ляет возможность возложения обязанности на муниципальные образования с
высокой бюджетной обеспеченностью по перечислению межбюджетных
субсидий в региональный бюджет. Здесь обращает на себя внимание хара
тер такого перечисления. Дело в том, что решение о перечислении данного

Ногина
. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов
государственных внебюджетных фондов // Очерки финансово-правовой науки совреме
ности : моногр. / под общ. ред. Л.
Вороновой и Н.
Химичевой. С. 319.

60

трансферта принимает вышестоящий, т.е. получающий бюджет. Этим
занный вид доходов бюджетов отличается от всех иных вторичных доходов;
2) добровольно централизуемые доходы. Бюджетный кодекс РФ пред
сматривает предоставление межбюджетных субсидий из региональных бю
тов федеральному бюджету (ст.
БК РФ) и из бюджетов поселений в
бюджеты муниципальных районов (ст. 142
БК РФ).
Итак, проанализировав существующие виды доходов бюджетов, крит
рии их группировки, можно привести следующую систему:
. Первичные (основные)
доходы:
1) обязательные:
а) налоговые;
б) неналоговые;
2) добровольные (безвозмездные поступления от физических и юрид
ческих лиц, международных организаций и правительств иностранных
государств).
. Вторичные (производные) доходы:
1) нисхо
дящие межбюджетные трансферты:
а) финансовая помощь:
– дотации;
– межбюджетные субсидии;
б) компенсации (субвенции);
2) восходящие (централизуемые) межбюджетные трансферты:
а) принудительно централизуемые;
б) добровольно централизуемые.
Указанные виды доходов бюджетов составляют основу систематиз
ции, однако не исчерпывают ее.
Как было указано в начале настоящего параграфа, бюджетное закон
дательство упоминает понятие собственных доходов бюджетов. Содержания
данной категории, а также противоположных
менялись в процессе рефо
мирования современного бюджетного законодательства.

61

Первоначально Бюджетный кодекс РФ выделял собственные и регул
рующие доходы. Приведенная классификация в определенной мере отвечала
существовавшим многие годы подходам, в соответствии с которыми регул
рующие доходы использовались для реализации бюджетного регулирования,
т.е. для распределения доходов между бюджетами
. Как указывали ученые,
"теоретически все доходы бюджета делятся на твердо закрепленные и рег
лирующие.
ердо закрепленные доходы –
о доходы, которые постоянно в
полном объе
или определенном проценте поступают в определенный
бюджет. Регулирующие доходы – доходы, которые перераспределяются в
бюджетной системе в процентах из вышестоящего бюджета в нижестоящий
бюджет с целью сбалансирования каждого из них"
.
Бюджетный кодекс РФ трактовал собственные доходы бюджетов как
виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично
за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федер
ции. Регулирующие доходы бюджетов определялись как федеральные и р
гиональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы
отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или
местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной
основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов (см. ст. 47,
48 БК РФ в первоначальной редакции).
С учетом указанных положений бюджетного законодательства были
выработаны определенные позиции Конституционного Суда Российской Ф
дерации, касающиеся разграничения компетенции по распределению со
ственных и регулирующих доходов между бюджетами.
Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября
2003 г. №
-П был сделан вывод о том, что применительно к компетенции

См., напр.:
Бесчеревных
. Развитие советского бюджетного права. М. : Изд-во
Моск. ун-та, 1960. С.
; Крохина
А.
Бюджетное право и российский федерализм.
262; Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 171.
Горбунова
. Вопросы исполнения 122-го закона и проблемы регулирования
бюджетов всех уровней // Бюджетное право Российской Федерации : ежегодник : 2006 /
под общ. ред. С.
Запольского, Д.
Щекина. С. 61.

62

субъектов Российской Федерации "распоряжение собственными доходами
относится к бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации (ст
тья 73 Конституции Российской Федерации; статья 58 Бюджетного кодекса
Российской Федерации), на основании которой они вправе передавать доли
региональных налогов или устанавливать процентные отчисления от реги
нальных налогов для их последующего зачисления в местные бюджеты с ц
лью выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципал
ных образований. Федеральные же налоги и сборы, которые согласно
тье 71 (пункт "з") Конституции Российской Федерации находятся в ведении
ссийской Федерации и по которым федеральным законом о федеральном
бюджете на очередной финансовый год устанавливаются процентные норм
тивы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации для ос
ществления выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности субъе
тов Российской Федерации, подлежат дальнейшему перераспределению
между бюджетами других уровней только на основании федерального зак
на"
.
Существовали более сложные классификации, выделяющие собстве
ные, закрепленные и регулирующие доходы бюджетов
.
В настоящее время законодатель отказался от использования понятия
регулирующих доходов
. Претерпело изменение содержание категории
собственных доходов. Данные корректировки были связаны с реализацией
положений Программы развития бюджетного федерализма в Российской Ф
дерации на период до 2005 года, направленной на повышение самостоятел
ности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-
"По д
лу
о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской о
ласти
"О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с
запросом Челябинского областного суда"
Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003.

46. Ст. 4509.
См., напр.:
Шевелева
. Бюджетная система России : опыт и перспективы пр
вового регулирования в период социально-экономических реформ. С. 77.
В литературе встречается критика отказа от понятия регулирующих доходов в
бюджетном законодательстве (см.:
Горбунова
. Вопросы исполнения 122-го закона и
проблемы регулирования бюджетов всех уровней.
61).

63

налогово-бюджетной сфере, а также более четкое разграничение полномочий
и ответственности между органами власти различных уровней.
К собственным доходам в настоящее время относятся все доходы, за
исключением субвенций на реализацию "делегированных" полномочий.
Иными словами, в собственные доходы бюджетов включаются все перви
ные доходы (налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления от физ
ческих и юридических лиц, международных организаций и правительств
иностранных государств), а также вторичные доходы в виде дотаций и ме
бюджетных субсидий. Именно такой смысл вкладывался в проект изменений
Бюджетный кодекс РФ авторами соответствующих корректировок
.
етом указанной позиции можно сделать вывод, что критерием деления д
ходов на
собственные доходы
субвенции
является их
направленность на
финансирование соответствующих расходов
.
К собственным доходам относятся доходы, за счет которых покрыв
ются расходы, направленные на реализацию задач и функций, отнесенных к
ведению соответствующего публично-правового образования. Субвенции,
как было указано, направляются на финансирование реализации делегир
ванных полномочий.
В настоящее время в собственные доходы бюджетов включены пр
центные отчисления, которые ранее рассматривались в качестве регулиру
щих доходов и противопоставлялись собственным. Причиной, способств
вавшей этому, может быть тот факт, что ныне действующая редакция Бю
жетного кодекса РФ закрепляет нормативы распределения на постоянной о
нове. Такой же подход используется субъектами Российской Федерации, к
торые должны устанавливать нормативы распределения на постоянной осн
ве, т.е. в нормативных правовых актах постоянного действия, а не в законе
ешении) о бюджете. Случаи ежегодного перераспределения доходов между
бюджетами в соответствии с законами (решениями) о бюджете сейчас ед

См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изм
нений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования
межбюджетных отношений". Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

64

ничны и четко определены в Бюджетном кодексе РФ (п. 2 ст. 56, п. 2 ст.
БК РФ
Можно сделать вывод, что выделение регулирующих доходов бюдж
тов было актуально в то время, когда нормативы отчислений устанавлив
лись в законах (решениях) о бюджете, т.е. на временной основе. В связи с п
реходом на определение нормативов распределения доходов в нормативных
правовых актах постоянного действия изменились критерии деления доходов
на собственные и регулирующие, а категория регулирующих доходов была
исключена. В то же время ученые отмечают, что "отказ законодателя от п
нятия регулирующих доходов и объявление всех доходов собственными
(кроме субвенций из фондов компенсаций) не устраняет теоретического зн
чения классификации по критерию объема полномочий соответствующих
органов"
.
Отметим, что в литературе критикуется отнесение отдельных форм
межбюджетных трансфертов к собственным доходам бюджетов. Ученые
зывают на то, что "финансовая помощь из бюджетов других уровней в форме
дотаций и субсидий также относится БК РФ к числу собственных доходов
местных бюджетов, хотя реально повлиять на объем данных средств органы
местного самоуправления соответствующего муниципального образования
не в состоянии. В силу этого отнесение средств дотаций и субсидий к числу
собственных представляется некорректным, снижающим возможности мес
ного самоуправления обеспечивать закрепленную за ним компетенцию нео
ходимым объемом финансовых ресурсов"
. Данная позиция свидетельств
ет о неудачном употреблении законодателем понятия собственных доходов в
современном бюджетном законодательстве. Исходя из смыслового значения
термина "собственные доходы бюджетов" к ним следовало бы относить
только те, которые являются первичными (основными) доходами. Однако

Шевелева
. Бюджетная система России : проблемы правового регулирования
в период инт
енсивных реформ : дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2005.
Бялкина
. Компетенция местного самоуправления : проблемы теории и пр
вового регулирования : моногр. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С. 260–261.

65

при выбранном законодателем критерии деления доходов бюджетов на со
ственные и "несобственные" включение дотаций и субсидий в собственные
доходов не нарушает логики приведенной классификации.
Наконец, важнейшей является классификация доходов бюджетов на
доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов Российской
Федерации
доходы местных бюджетов
. Критерием этой классификации
является
бюджет, в который поступает соответствующий доход
. В лит
ратуре в качестве характеристики доходов бюджетов называется принадле
ность соответствующему бюджету, "не существует дохода "бюджета воо
ще", существует доход конкретного бюджета"
.
Отметим, что указанная бюджетно-правовая классификация доходов
отличается от налогово-правовой классификации налогов и сборов на фед
ральные, региональные и местные. Как известно, Налоговый кодекс РФ в к
честве критерия использует порядок установления и введения в действие
налогов и сборов (ст. 12 НК РФ).
Бюджетный кодекс РФ прямо устанавливает, какие доходы пост
ают
в федеральный бюджет (ст. 50, 51), бюджеты субъектов Российской Федер
ции (ст. 56, 57) и местные бюджеты (ст. 61, 62). Кроме того, Бюджетный к
декс РФ определяет полномочия субъектов Российской Федерации и мун
ципальных районов по установлению нормативов распределения доходов
между нижестоящими бюджетами (ст. 8, п. 2 ст. 9).
Итак, бытующие в науке финансового права и бюджетном законод
тельстве классификации доходов бюджетов имеют свои критерии и предн
значение. Научные классификации разрабатываются учеными и менее по
вержены изменениям, законодательные же – менее стабильны. Изменение
государственного строя, развитие налогово-бюджетной политики приводят к
реформированию бюджетного законодательства. В результате, некоторые
классификации доходов бюджетов меняют свои критерии (например, дел

Шевелева
. Бюджетная система России : опыт и перспективы правового р
гулирования в период социально-экономических реформ. С. 77.

66

ние доходов на налоговые и неналоговые), другие – утрачивают свое закре
ление в законодательстве (к примеру, выделение собственных и регулиру
щих доходов бюджетов).
Понятие и системы доходов бюджетов призваны отразить признаки и
особенности данного понятия. Однако необходимо исследование проблем
правового регулирования доходов бюджетов следует обозначить сферу с
ществования (функционирования) связанных с доходами бюджетов отнош
ний. С учетом сделанного в первом параграфе предложения рассматривать
доходы бюджетов исключительно как бюджетно-правовое понятие, необх
димо определить систему и границы отношений, составляющих предмет
бюджетно-правового регулирования.
§ 3. Понятие и система отношений,
составляющих предмет бюджетно-правового регулирования
Формирование доходов бюджетов осуществляется в рамках отнош
ний, регулируемых нормами бюджетного права (бюджетных отношений)
.
Данные отношения представляют собой обширную и сложную систему
ладают определенной спецификой, но являются частью предмета бюджетно-
правового регулирования в целом.
Обычно при характеристике предмета бюджетно-правового регулир
вания первоначально применяется подход, характерный для дефиниции
предмета финансового права. Предмет бюджетного права определяется как
отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и испол

Понятие формирования доходов бюджетов имеет двоякое значение в финансо-
вом закон
одательстве. В ст. 1 БК РФ формирование доходов бюджетов рассматривается
как пре
дмет регулирования бюджетного права. В то же время ст. 39 БК РФ подходит к
пониман
ию отношений по формированию доходов бюджетов более широко и рассматр
вает их как предмет регулирования не только бюджетного, но и налогового законодател
ства, а также законодательства, регулирующего взимание иных обязательных платежей. В
настоящей работе с учетом предмета исследования формирование доходов бюджетов ра
сматривается в узком смысле, т.е. как предмет бюджетного права, если нет особых огово-
рок.

67

зованием денежных средств, составляющих государственные и местные
бюджеты
. В данном случае используется понятие публичной финансовой
деятельности
(или финансовой деятельности государства и муниципал
ных образований) и делается указание на конкретный фонд – бюджет. Такой
подход позволяет проиллюстрировать, что бюджетные отношения являются
частью финансовых отношений, и, соответственно, бюджетное право – под
траслью финансового права.
Следует учитывать, что характеристика бюджетных отношен
, вкл
чающая признаки публичной финансовой деятельности,
ет возможность
лишь в целом (без детализации) определить область бюджетно-правового р
гулирования. Однако отношения, возникающие в данной сфере, заслуживают
специального рассмотрения.
Логически первой группой бюджетных отношений являются отнош
ния, связанные с образованием бюджетных фондов. Известно, что бюдже
ные средства формируются за счет двух основных источников: доходов и
кредита
. Соответственно, к
ой группе отношений относятся те из них,
которые связаны с определением состава и группировкой бюджетных дох
дов и средств, привлекаемых в форме государственных или муниципальных
заимствований. Кроме того, сюда следует отнести отношения по формиров
нию доходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов,
а также обеспечивающие их неимущественные отношения (ст. 40, 218, 219
БК РФ).
Отношения по распределению бюджетных средств выделяются не вс
ми учеными в предмете бюджетного права
, и некоторые предпосылки для

См., напр.:
Горбунова
Н., Селюков
Д., Другова
. Бюджетное право Ро
сии : учеб. пособие. М. : ТК Велби, 2002. С. 14.
Подробнее о публичной финансовой деятельности см.: Финансовое право Ро
сийской Федерации : учеб.
под ред. М.
Карасевой. 4-е изд., перераб. и доп. М. : КН
РУС, 2012. С. 28–36.
См., напр.:
Годме
Финансовое право. С. 343;
Орлов
. О госуда
ственном кредите. С. 303.
См., напр.:
Химичева
. Субъекты советского бюджетного права / под ред.
Манохина.
Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1979. С. 20–21.

68

таких разногласий наличествуют. Однако, скорее всего в данном случае им
ет место различный подход к характеристике этих отношений. Говорить о
существовании отношений по распределению бюджетных средств можно
лишь тогда
когда бюджетная система рассматривается в целом. Здесь на с
мом деле есть внутренние (распределительные) отношения, в рамках кот
х осуществляется распределение бюджетных средств между бюджетами
различных уровней бюджетной системы, между различными публично-
правовыми образованиями
. Тем не менее, вряд ли можно говорить о таких
отношениях в рамках отдельно взятого бюджета. Для отдельного бюджета
существуют лишь отношения по образованию бюджетных средств и отнош
ния по их расходованию. Данное обстоятельство приводит к тому, что и
струменты распределения средств между бюджетами (дотации, субвенции,
бсидии) при их исследовании в рамках одного бюджета рассматриваются
либо как доходы, либо как расходы бюджета. Иными словами, при таком
подходе анализируются не отношения по распределению бюджетных
средств, а отношения по образованию и отношения по использованию бю
жетных средств
.
Отношения по использованию бюджетных средств включают в себя
отношения, связанные с определением состава расходов бюджетов, видов
бюджетных ассигнований, а также отношения, обеспечивающие осущест
ние расходов.
В литературе существует позиция, в соответствии с которой отношения
по использованию государственных и муниципальных централизованных
фондов денежных средств не являются финансовыми с экономической точки

См.: Финансовое право : учеб.
отв. ред. М. В. Карасева. 3-е изд., перераб. и доп.
Горбунова
Н., Селюков А.
Д., Другова
. Бюджетное право России : учеб. по-
собие. С. 18, 72.
См.:
Пешкова
. Правовое регулирование финансовой помощи общественно-
территориальным образованиям : теория и практика / под ред. М.
Карасевой. Воро
неж
Истоки, 2005. 284

69

зрения и не должны включаться в предмет финансового права
. В качестве
частного последствия такого подхода можно назвать воззрения некоторых
еных, которые не включают в состав бюджетного процесса стадию испо
нения бюджетов, ограничиваясь стадиями составления, рассмотрения и
утверждения бюджетов
.
Современное бюджетное законодательство и практика его применения
содержат необходимый материал для четкого установления границ регул
рования бюджетного права применительно к отношениям, связанным с и
пользованием бюджетных средств. Основой расходов бюджетов в настоящее
время являются расходные обязательства. В ст. 65 БК РФ указывается, что
формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федер
ции осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. Расхо
ные обязательства могут быть различной отраслевой принадлежности. При
этом та или иная отраслевая принадлежность определяется правовой прир
дой тех законов, иных нормативных правовых актов, договоров и соглаш
ний, которыми эти расходные обязательства предусмотрены. В то же время
бюджетное право не исключается из правового регулирования отношений,
связанных с осуществлением расходов бюджетов. Как указал Конституцио
ный Суд Российской Федерации, "федеральный закон о федеральном бюдж
те создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закре
ленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и пред
сматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих
предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необход
мость соответствующих расходов"
. Те или иные условия для реализации

Подробнее см.:
Худяков
. Основы теории финансового прав // Худяков
И.
Избранн
ые труды по финансовому праву / сост. М.
Сулейменов, Е.
Порохов,
Карасева, А.
Шаукенов. СПб.: Юридический центр-Пресс, 2010. С. 71–72;
Ивли
Категория "финансы" и "финансовая деятельность государства" в научном насл
дии профессора А.
Худякова // Налоги и финансы. 2009. № 11. С. 10–11.
Обзор точек зрения см.:
Химичева
. Правовые особенности советского бю
жетного процесса // Труды ВЮЗИ. М., 1967. Т.
: Вопросы советского финансового пр
ва. С. 77–78.
Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-
"По делу

70

расходных обязательств создаются также нормами Бюджетного кодекса РФ,
которые определяют порядок формирования и осуществления расходов
бюджетов (гл. 10 БК РФ), регулируют бюджетный процесс (ч. 3 БК РФ).
Таким образом, бюджетное право обеспечивает фактическую реализ
цию расходных обязательств. Оно создает условия для учета расходных об
зательств при составлении закона (решения) о бюджете и обеспечивает с
здание условий для реального предоставления бюджетных средств их коне
ным адресатам. В литературе это взаимодействие описано следующим обр
зом: "с точки зрения финансового права нормы института бюджетных расх
дов, которыми устанавливаются расходные обязательства, "состыковываю
ся" с нормами бюджетного права, которыми устанавливаются бюджетные
обязательства, т.е. расходные обязательства, предусмотренные законом о
бюджете на соответствующий год"
.
В настоящее время многими авторами отмечается, что указанное
начале настоящего параграфа определение предмета бюджетного права с и
пользованием конструкции публичной финансовой деятельности не в полной
мере дает представления об этом явлении
. Более того, при таком подходе
бюджетные отношения внешне поглощают некоторые группы отношений,
относящихся к налоговому праву, институту государственного и муниц
пального кредита и другим институтам финансового права.
В связи с этим во многих работах осуществляется конкретизация бю
жетных отношений. К бюджетным отношениям причисляют следующие:

о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федерал
ном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бю
жете на
2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федер
ции и жа
лобой гражданина А.
Жмаковского
// Собр. законодательства Рос. Федерации.
2004. № 19, ч. 2. Ст. 1923. Далее – Постановление Конституционного Суда РФ от
апреля 2004 г. № 9-
Карасева
. Новый этап реформирования финансового законодательства //
Законодательство. 2005. № 9. См. также:
Грачев
а
. К вопросу о финансовых обяз
тельствах государства // Учитель, Ученый… / под ред. Н.
Кучерявенко. Харьков : Пр
во, 2011. С. 119.
См.:
Химичева
. Субъекты советского бюджетного права. С. 13; Финансовое
право
чеб.
тв. ред. М.
Карасева. 3-е изд., перераб. и доп. С. 184.

71

а) отношения, связанные с определением бюджетного устройства,
б) отношения, связанные с определением состава и разграничением д
ходов и расходов бюджетов,
в) отношения по определению компетенции субъектов бюджетного
права,
г) бюджетно-процессуальные отношения
.
Существуют более подробные перечни отношений, составляющих
предмет бюджетного права
.
В определенной мере данный подход нашел отражение в действующем
бюджетном законодательстве. Например, в п. 1 ст. 1 БК РФ указываются о
ношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления
расходов, а также отношения в области бюджетного процесса. При этом надо
учитывать, что Бюджетный кодекс РФ дополнил традиционный перечень
бюджетных отношений отношениями, связанными с привлечением к отве
ственности за нарушение бюджетного законодательства (п. 2 ст. 1 БК РФ)
.
Перечисление конкретных групп бюджетных отношений позволяет
лучше понять предмет бюджетно-правового регулирования. Однако, на наш
взгляд, подобное перечисление носит несколько бессистемный, описател
ный характер. Оно не позволяет увидеть особенности бюджетных отнош
ний.

См.:
Химичева
. Субъекты советского бюджетного права. С. 21; Финансовое
право : у
чеб. / отв. ред. Е.
Грачева, Г.
Толстопятенко. 2-е изд., перераб. и доп. М. :
Проспект, 2010. С. 55; Финансовое право : учеб. / отв. ред. Н.
Химичева. 4-е изд., пер
раб. и до
п. М. : Норма, 2008. С. 19
Бесчеревных
Развитие советского бюджетного
права. С. 15;
Цыпкин
. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании
финансовой деятельности советского государства. С. 44.
См., напр.:
Конюхова
. Институты бюджетного права Российской Федера
: науч.-практ. пособие. М. : Эксмо, 2009. С. 23.
Как представляется, после изложения летом 2013 года части 4 БК РФ в новой
редакции отпали основания утверждать, что Бюджетный кодекс РФ устанавливает право-
вые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного
законодательства Российской Федерации (см.: Федер. закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ
"О внес
ении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законо-
дательные акты Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013.
№ 31. С
4191). Бюджетное законодательство теперь регулирует лишь применение бю
жетных мер принуждения, которые по природе вряд ли относятся к мерам ответственно-
сти. В связи с этим имеются основания для уточнения п. 2 ст. 1 БК РФ.

72

В последние годы в теории финансового права появились новые по
ходы к анализу отношений, составляющих предмет этой отрасли. Все больше
еных начинают характеризовать отношения в сфере публичной финанс
вой деятельности как имущественные и связанные с ними неимущественные
отношения
.
Думается, указанный подход может быть полезным и при рассмотр
нии бюджетных отношений.
Бюджетное право регулирует как имущественные, так и связанные с
ними неимущественные отношения. Критерием разграничения бюджетных
отношений на указанные группы является их объект. Объектом имуществе
ных отношений выступает имущество. Объектом неимущественных отнош
ний имущество не является.
Основные бюджетные отношения – имущественные. Объект имущ
ственных бюджетных отношений – деньги, ибо финансовое право, как и
вестно, регулирует отношения денежные. Особенность денег в бюджетном
праве заключается, прежде всего, в том, что бюджетные средства существ
ют в безналичной форме
.
Имущественные (денежные) отношения подразделяются на отношения
присвоения и обязательственные отношения
. Такой подход используется
как в финансовом праве, так и иных отраслях права.
I. Среди отношений присвоения традиционно выделяют
отношения
собственности
. Именно отношения собственности составляют сердцевину

См.:
Карасева
В
. Бюджетное и налоговое право России : (политический а
пект
: Юристъ, 2003. С. 19;
Крохина
. Финансовое право России
учеб. М.
Норма, 2004. С. 46.
См.:
Карасева
. Бюджетное право в контексте теории права собственности //
Государство и право. 2008. № 2. С. 55.
Обычно имущественные отношения подразделяются на вещные и обязател
ственные. Однако применение понятия вещные отношения не совсем уместно в отнош
нии бюджетного права. Бюджетные средства являются безналичными деньгами, которые
как объект права представляют собой права требования, а не вещи. В связи с этим в бю
жетном праве используется понятие отношения присвоения, а не вещные отношения (по-
дробнее см.:
Кар
асева
. Бюджетное право в контексте теории права собственности.
53).

73

бюджетных имущественных отношений. Как было указано, бюджетные о
ношения призваны обеспечить образование, распределение и использование
бюджетов. В связи с этим бюджетное право одной из своих целей имеет р
гулирование отношений собственности на бюджетные средства.
Отношения собственности, регулируемые бюджетным правом, обл
дают определенными особенностями, отличающими их от обязательстве
ных отношений:
1) они опосредуют
принадлежность материальных благ (денег)
суб
ектам права (публично-правовым образованиям);
2) отношения собственности являются
абсолютными
отношениями
.
В рамках данных отношений определена лишь одна сторона – обладатель
права собственности. На другой стороне находится неопределенный круг
лиц, которые обязаны не препятствовать в осуществлении соответствующего
права;
3) данные отношения являются
пассивными
. Активный центр отн
шений собственности находится у управомоченного лица. Именно за сче
действий этого лица происходит движение правоотношения. Как отмечается
в литературе, "в области вещных прав решающее значение для удовлетвор
ния интересов управомоченного имеют его собственные действия"
.
Существуют определенные проблемы, связанные с возможностью
применения положений о праве собственности к бюджетным отношениям.
Дело в том, что объектом права собственности часто признаются только и
дивидуально-определенные вещи
. В то же время бюджетные отношения

Об активных и пассивных правоотношениях см.:
Алексеев
. Общая теория
права : в 2 т. М. : Юрид. лит., 1982. Т. 2. С. 108–111.
Об относительных и абсолютных правоотношениях см.: Там же. С. 106–107.
См.: Гражданское право : учеб. / под ред. А.
Сергеева, Ю.
Толстого. 2-
изд., пе
рераб. и доп. М. : Проспект, 1996. Ч. 1 С. 312.
См., напр.: Гражданское право : учеб. : в 2 т. / отв. ред. Е.
Суханов. 2-е изд.,
перераб. и доп. М. : БЕК, 2000. Т. 1.
476
; Гражданское право : учеб.
под ред.
Сергеева, Ю.
Толстого. Ч.
1 С. 312–357;
Рахмилович
. О правовой природе
безналичных расчетов, корреспондентских счетов банков и их прав на привлеченный к
питал // Право и экономика. 1996. № 1–2. С. 119;
Скловский
И
. Собственность в гра
данском праве
учеб.-практ. пособие. М. : Дело, 1999. С. 428; Советское гражданское пр

74

складываются по поводу безналичных денег, которые в большинстве случаев
рассматриваются не как вещи, а как обязательственные права (права треб
вания)
. Это обстоятельство приводит некоторых ученых к мысли о том,
что "права собственности на безналичные деньги, числящиеся на банковских
етах, нет ни у кого – ни у банка, ни у его клиентов. В отношении без-
наличных денег и расчетов применяется другой юридический механизм и
действуют другие правовые институты, находящиеся за пределами права
собственности; правила о праве собственности и само это понятие здесь н
применимы"
Теория и практика идут в настоящее время по другому пути. В научной
литературе отмечается, что признание объектом отношений собственности
только вещи "становится в ряде случаев слишком узким"
. В результате
"обязательственные права в известных случаях пользуются фикцией вещи,
конструируя бестелесные вещи и создавая на этой почве "право на право"
.
При этом "когда права требования рассматриваются как объекты права (res
incorporales), становится возможным применять к этим правам, считая их за
вещи, режим вещного права"
, в том числе и режим права собственности.
Указанные положения были восприняты судебной практикой. В одном
из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации
зал, что "к имуществу, находящемуся в собственности юридического лица, в
соответствии со статьей 128 Гражданского кодекса Российской Федерации,

учеб. : в 2 ч. / под ред. В. Ф. Маслова, А.
Пушкина. 2-е изд., перераб. и доп. Ки
Вища школа, 1983. Ч. 1.
См.: Банковское право Российской Федерации. Особенная часть
учеб. : в 2 т. /
тв. ред. Г.
Тосунян. М. : Юристъ, 2002. Т. 2.
;
Новоселова Л
. Денежные расчеты в
предприн
имательской деятельности. М. : ЮрИнфоР, 1996. С. 46;
Суханов Е
. Комментарий
Гражданс
кого кодекса РФ. Заем и кредит. Финансирование под уступку денежного требо-
вания. Банковский вклад. Банковский счет. (Главы 42–45) // Хоз-во и право. 1996. № 7.
Рахмилович
. О правовой природе безналичных расчетов, корреспонден
ских счетов банков и их прав на привлеченный капитал. С. 119.
нский
И., Витрянский
. Договорное право. Общие положения. М.
Статут, 1998. С. 229.
Скловский
. Собственность в гражданском праве. С. 57.
Там же. С. 59.

75

могут относиться вещи, включая деньги, и иное имущество, в том числе
имущественные права. Таким образом, имущество банка как собственника
составляют денежные средства и имущественные права (права требов
ния)"
.
Распространение положений о праве собственности на имущественные
права соответствует позиции Европейского суда по права человека. Как ук
зал в деле Jatridis Европейский суд по правам человека, "концепция "со
ственности" в ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции имеет автономное содерж
ние, которое определенно не ограничивается правом собственности на физ
ческие вещи: некоторые другие права и выгоды, образующие имущество, м
гут быть также рассмотрены как "права собственности" и, таким образом, как
"собственность" для целей указанного положения". А в деле Beyeler Суд п
вторил, что "понятие "собственность", предусмотренное в ч. 1 ст. 1, имеет а
тономное значение, которое не сводится к праву собственности на физич
ские вещи и которое не зависит от формальных квалификаций по внутренн
му праву: некоторые другие права и выгоды, образующие имущество, могут
быть также рассмотрены как "права собственности" и, таким образом, как
"собственность" для целей указанного положения"
.
Современное гражданское законодательство несколько по-иному по
ходит к вопросу о природе безналичных денег. Первоначально в п. 3.2 Ко
цепции развития гражданского законодательства Российской Федерации ук
зывалось, что "требуется уточнить положения
статьи 128
ГК о таких объе
тах гражданских прав, как деньги и ценные бумаги. В частности, необходимо
указать на то, что к безналичным денежным средствам и бездокументарным
ценным бумагам могут применяться правила о вещах, если иное не устано

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 октября 1999 г. № 14-
"По
делу
о проверке конституционности статьи 2 Федерального закона "О внесении измен
ний и
дополнений в Закон Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и
организаций" в связи с жалобой ОАО "ЭНЕРГОМАШБАНК" // Собр. законодательства
Рос. Федерации. 1999. № 45. Ст. 5478.
Микеле де Сальвиа
. Прецеденты Европейского суда по правам человека. М.,
2004. С. 967. См. также
Гаджиев
. Конституционные основы современного права
собственности // Журнал рос. права. 2006. № 12.

76

лено законом, иными правовыми актами и не вытекает из существа назва
ных объектов"
Новая редакция ст. 128 части 1 Гражданского кодекса Ро
сийской Федерации
, вступившая в силу с 1 октября 2013 г., относит к об
ектам гражданских прав вещи, включая наличные деньги и документарные
ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные сре
ства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права; результаты
работ и оказание услуг; охраняемые результаты интеллектуальной деятел
ности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная
собственность); нематериальные блага
. Указанная формулировка свид
тельствует о том, что безналичные денежные средства выделены законодат
лем в отдельную разновидность имущества и не включаются ни в вещи, ни в
имущественные права. Однако данное обстоятельство не препятствует ра
смотрению безналичных денежных средств в качестве объектов права со
ственности, т.к. из положений разд. II ГК РФ, посвященного праву собстве
ности, следует, что объектом этого права может быть любое имущество, а не
только вещи. В частности, абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ и абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ
прямо относят средства бюджетов к соответствующей казне, т.е. к объектам
права государственной (муниципальной) собственности.
Таким образом, современное гражданское законодательство и судебная
практика позволяют говорить о существовании права собственности не тол
ко на вещи, но и на иное имущество, в том числе на безналичные деньги. С
ответственно, постановка вопроса о бюджетно-правовом регулировании о
ношений собственности в этой связи вполне правомерна.

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации :
одобр. Решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию
гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая : федер. закон от
ноября 1994 г. № 51-ФЗ с изм. и доп. на 21 декабря 2013 г. // Собр. законодательства
Рос. Федерац
ии. 1994. № 32. Ст. 3301. Далее – ГК РФ.
Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ "О внесении изменений в по
раздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2013. № 27. Ст. 3434.

77

последние годы актуализировался вопрос о правовой природе эле
тронных денежных средств и о тех правах, которые на них существуют. Ос
бый интерес к этой проблеме для финансово-правовой науки появился после
вступления в силу Федерального закона "О национальной платежной сист
и внесения изменений в законодательство о налогах и сборах, в час
ности, позволяющих уплачивать и взыскивать налоги и сборы за счет эле
тронных денежных средств (пп. 1.1 п. 3 ст. 45, п. 1 ст. 46 НК РФ).
Как представляется, электронные денежные средства близки по прав
вой природе к безналичным деньгам. Так же как и безналичные деньги они
могут рассматриваться как разновидность прав требования. В данном случае
цо, предоставившее денежные средства оператору электронных денежных
средств, имеет права потребовать перевода указанных средств получателям
или перевода на банковский счет. Основное отличие заключается в том, что
безналичные деньги учитываются на счетах в кредитных организациях, а
электронные деньги учитываются без открытия банковского счета
. Как о
мечают ученые, "если безналичные денежные средства существуют в рамках
банковской сети, то электронные деньги "обитают" в виртуальном простра
стве, на законодательном уровне именуемом платежной системой, в чем,
между прочим, проявляется не только отличие, но и некое подобие электро
ных денег безналичным"
.
Нематериальная природа электронных денежных средств приводит н
которых ученых к выводам о невозможности применения к ним положений о

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 27. Ст. 3872; 2012. № 53, ч. 1.
Ст. 7592.
В соответствии с пп. 18 ст. 3 Федерального закона "О национальной платежной
системе" электронные денежные средства – это денежные средства, которые предвар
тельно п
редоставлены одним лицом (лицом, предоставившим денежные средства) друго-
му лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без
открытия банковского счета, для исполнения денежных обязательств лица, предостави
шего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предост
вившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения исключительно с и
пользованием электронных средств платежа.
Шевчук
В. Правовая природа электронных денежных средств // Юрист. 2012.

12. С. 33.

78

праве собственности. В частности, в литературе указывается, что "уже в с
мом определении содержится, на наш взгляд, указание на то, что электро
ные денежные средства нельзя рассматривать с позиции вещных прав и речь
может идти только об отражении с помощью учетной записи размера акт
вов, которые лицо-должник предоставляет оператору электронных денежных
средств и другим платежным посредникам для перевода, по его распоряж
нию или по требованию кредитора, в счет исполнения денежного обязател
. На наш взгляд, относительно электронных денежных средств может
применяться тот же подход, который был описан выше применительно к бе
наличным деньгам. Иными словами принадлежность данного вида денежных
средств
нематериальн
объектам не должно препятствовать рассмотр
нию их в качестве имущества и распространению на них положений о праве
собственности.
II. Отношения собственности тесно связаны с
обязательственными
отношениями
и являются либо результатом, либо предпосылкой обязател
ственных отношений.
В литературе взаимосвязь и взаимообусловленность отношений со
ственности и обязательственных отношений выражены следующим образом:
"если экономическая сущность права собственности заключается в том, что
оно выступает как право присвоения, то обязательственные правоотношения
по своему экономическому содержанию выступают как способ перемещения
уже присвоенного имущества. Целью этого перемещения может служить р
ализация присвоенного, и тогда обязательство возникает как результат осу-
ществления права собственности. Но его цель может состоять в создании
предпосылок для нового акта присвоения, и тогда обязательство явится осн
ванием возникновения права собственности"
.

Белобабченко
К. Федеральный закон "О национальной платежной системе"
сложности реализации // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 25.
Иоффе
. Обязательственное право. М. : Юрид. лит., 1975. С. 4–5. Подобная
мысль п
роводится и в современной литературе: Гражданское право
учеб. / под ред.
Сергеева, Ю.
Толстого. Ч.
460.

79

Среди особенностей обязательственных отношений, регулируемых
бюджетным правом, отличающих их от отношений собственности, могут
быть выделены следующие:
1) обязательственные отношения опосредуют
перемещение денежных
средств
в бюджеты, а также из бюджетов. В этом основное отличие обяз
тельственных отношений от отношений собственности, которые отражают
статику имущественного оборота;
2) обязательственные отношения относятся к группе
относительных
отношений. Имеется в виду, что в отличие от отношений собственности об
зательства возникают всегда между конкретными субъектами: всегда точно
извест
плательщик и получатель соответствующих средств. Относител
ный характер обязательств традиционно называется в качестве одной из их
обенностей
;
3) обязательственные отношения, в рамках которых происходит дв
жение денежных средств, носят
активный характер.
В рамках данных отн
шений обязанная сторона должна действовать активно – совершать действия
по передаче денежных средств. На активный характер обязательств указыв
ется учеными
;
4) особенностью обязательств, регулируемых бюджетным правом, я
ляются их объекты – денежные средства. Выявляя черты гражданских и ф
нансовых обязательств, ученые обращают внимание на то, что "эти обяз
тельства носят имущественный характер. Причем, если гражданское –
имущественно, то финансовое – исключительно имущественный, т.е. дене
ный характер"
. Учитывая эту особенность, данные обязательства следует
именовать
денежными обязательствами
Изложенная характеристика сп
собна добавить некоторые специфические черты к данной разновидности
обязательств. Например, существуют специальные правила, связанные с м

См.:
Иоффе
. Обязательственное право. С. 5;
Носов
. Внедоговорные
обязательства
учеб. пособие. Ярославль : Изд-во Яросл. ун-та, 1987. С. 6.
См.:
Иоффе
. Обязательственное право. С. 6.
Грачева
. К вопросу о финансовых обязательствах государства. С. 115.

80

стом исполнения денежных обязательств. В отличие от других разновидн
стей денежные обязательства считаются исполненными по общему правилу в
месте жительства кредитора
. Особенностью является специальная мера о
ветственности (восстановительная мера) за неисполнение денежного обяз
тельства – проценты. Кроме того, как указывается в литературе, денежные
обязательства не могут прекратиться невозможностью исполнения
. Могут
быть названы и другие особенности денежных обязательств, отличающие их
от иных обязательственных отношений. Ученые-цивилисты применительно к
гражданско-правовым обязательствам отмечают, что большинство особенн
стей гражданско-правового режима денежных обязательств обусловлены
особыми свойствами денег как объектов экономического оборота
.
Следует отметить, что не все ученые признают существование обяз
тельств в сфере финансово-правового регулирования. Причем противники
есть как среди цивилистов, которые считают это понятие применимым и
ключительно к сфере гражданского права
, так и среди финансистов. В
сказаны различные возражения относительно существования обязательств,
регулируемых финансовым правом. Основные из них сводятся к следующ
му.
1. Есть точка зрения, что обязательства касаются исключительно т
варно-денежных отношений и могут регулироваться лишь гражданским пр
вом. Данная позиция отстаивается, как правило, цивилистами
. В то же
время существует немало работ, в которых указано, что понятие обязател
ства характерно для имущественных отношений различной, в том числе ф

См.:
Лунц
. Деньги и денежные обязательства в гражданском праве. 2-е изд.,
испр. М. : Статут, 2004. С. 103.
См.:
Новицкий
Б., Лунц
. Общее учение об обязательстве. М. : Гос. изд-во
юрид. лит., 1950. С. 348–349.
В гражданском праве имеются работы, посвяще
е исследованию денежных
обязательств, см.:
Белов
. Денежные обязательства : учеб. пособие. М. : Эксмо, 2007.
См.: Гражданское право
учеб.
под ред. А.
Сергеева, Ю.
Толстого. Ч.
461;
Носов
. Внедоговорные обязательства. С. 6.
См.: Гражданское право : учеб. / под ред. А.
Сергеева, Ю.
Толстого. Ч.

81

нансово-правовой отраслевой принадлежности
. Здесь следует учитывать,
что понятие обязательства лишь характеризует одну из объективно сущ
ствующих групп имущественных отношений. Выше указывалось, что им
щественные отношения делятся на отношения собственности и обязател
ственные отношения. При этом обращалось внимание на то, что межотрасл
вой характер отношений собственности признается большинством ученых, в
том числе и специалистов в сфере гражданского права. В связи с этим если
отношения собственности могут иметь различное отраслевое регулирование,
то же самое должно быть характерно и для обязательственных отношений.
Непоследовательно было бы признавать межотраслевой характер отношений
собственности и отказывать в нем обязательственным отношениям.
2. В отдельных случаях специалисты высказывают мнение, что обяз
тельства возникают лишь тогда, когда тот или иной субъект обязывается в
полнить какое-то действие. Данная позиция распространена среди ученых-
финансистов, которые видят сущность обязательств в добровольности об
зывания, в принятии обязанной стороной обязанности по передачи имущ
ства или по перечислению средств
Однако такой подход необоснованно
ограничивает сферу существования обязательственных отношений. По сути,
они сводятся лишь к договорным обязательствам, когда на самом деле дост
гается соглашение между сторонами соответствующих отношений, и одна
сторона добровольно соглашается (обязывается) совершить определенные
действия в отношении другой стороны.
Здесь необходимо учитывать, что традиционно критерием выделения
обязательств не называется согласие обязанной стороны на совершение того
или иного действия. Выделение обязательств не зависит от характера вол

См.:
Винницкий
. Налоговое обязательство и система налогового обязател
ственного права // Законодательство. 2003. № 7. С. 22–32;
Карасева
. Финансовое
правоотношение. С. 272–273;
Запольский
. Правовые проблемы самофинансирования
предприятий в условиях полного хозяйственного расчета : (финансо
-правовой аспект) :
автореф. дис
. ... д-ра юрид. наук. М., 1989. С. 21–22;
Цинделиани
А
Налоговое обяз
тельс
тво в системе налогового права России // Финансовое право. 2005. № 9.
См., напр.:
Кучеров И. И.
Деньги, денежные обязанности и денежные взыскания.
М. : Центр ЮрИнфоР, 2012. С. 106–107.

82

изъявления обязанной стороны. Критерием выделения обязательственных
отношений (отграничения их от отношений собственности) является опоср
дование ими перемещения материальных благ, динамики имущественных
отношений.
В качестве доказательства изложенного выше выступает наличие зн
чительного массива обязательств, в которых отсутствует волеизъявлени
обязанной стороны на совершение тех или иных действий. Например, в
гражданском праве выделяются внедоговорные обязательства. Ученые отм
чают, что "договор не единственное основание возникновения обязател
ственных правоотношений. Есть значительная группа обязательств, которые
возникают из иных указанных в законе оснований"
. При этом "внедог
ворные обязательства возникают при отсутствии согласованной воли его
участников"
.
Таким образом, возможно существование обязательств, в которых об
занности возлагаются на одну из сторон без учета ее воли. Именно к такой
группе обязательств относится большинство обязательств, урегулированных
финансовым правом.
3. Иногда противники употребления термина "обязательство" в фина
совом праве указывают, что в данной отрасли права говорится не об обяз
тельствах, а об обязанностях. Действительно в финансовом законодательстве
встречаются определения, в которых обязательства понимаются как обяза
ности. Именно так, например, определяет расходные и бюджетные обяз
тельства Бюджетный кодекс РФ (ст. 6 БК РФ). Однако использование терм
на "обязательство" в смысле обязанности не препятствует рассмотрению с
ответствующих финансовых отношений как обязательственных. Учеными
уже давно отмечено, что "термин "обязательство" употребляется не только
для обозначения всего обязательственного отношения в целом (т.е. права
требования кредитора и соответствующей ему обязанности должника), но

Носов
. Внедоговорные обязательства. С. 3.
Там же. С. 4.

83

также и для обозначения обязанности должника в отдельности. Обязател
ство, рассматриваемое исключительно с этой стороны, нередко обозначается
термином "долг"
. Применительно к налоговому праву в литературе указ
но, что "обязательство является институтом налогового права, а обязанность
– не более чем элемент обязательства, мера должного поведения"
.
Итак, регулируемые финансовым правом имущественные отношения,
опосредующие перемещение денежных средств, являются обязательствами.
При этом обязанность должника в таких отношениях также может быть
названа обязательством. И здесь нет никакого противоречия. Просто имеет
место использование термина "обязательство" в двух различных смыслах.
4. Среди многих ученых встречается точка зрения, согласно которой
обязательство – это категория гражданского права, и ее перенос в сферу пу
личных отношений способен повлечь различные негативные последствия.
Основная опасность заключается здесь якобы
неоправданном переносе
гражданско-правового обязательственного инструментария в сферу публи
ных правоотношений
. Отметим, что некоторые инструменты обязател
ственного права уже используются в финансовом праве. Например, в литер
туре обращалось внимание на применение в финансовом праве механизмов
зачета, списания безнадежных долгов, механизма солидарных обязател
. Как представляется, указанные инструменты являются не чисто
гражданско-правовыми, а характерными для всех имущественных обязател
ственных правоотношений. В связи с этим их использование в иных отраслях
права, регулирующих имущественные отношения, вполне оправданно. В то
же время не стоит полностью игнорировать различия между имущественн
ми отношениями, возникающими в частно-правовой и публично-правовой
сферах, ибо это действительно может повлечь различные негативные после

Нови
цкий
Б., Лунц
. Общее учение об обязательстве. С. 50.
Шаукенов
. Некоторые проблемы теории и философии налогового права
моногр. А.:
Print
, 2009. С.
См.: Гражданское право : учеб. : в 2 т. / отв. ред. Е.
Суханов. Т. 2, полутом 1.
См.:
Карасева
В
. Бюджетное и налоговое право России
(полити
ческий а
пект). С. 7.

84

ствия. В истории российского финансового права уже встречались примеры
не до конца продуманного использования некоторых частно-правовых и
струментов в финансовом праве. Например, всем известны пагубные после
ствия массового использования зачетных схем в бюджетном праве, которые
стимулировали развитие кризиса неплатежей в 90-
годы ХХ века.
Некоторые ученые-цивилисты указывают, что "термин "обязательство"
используется не только гражданским, но и иными отраслями права и закон
дательства, в частности налоговым и бюджетным; обозначается этим терм
ном в иных (не цивилистических) отраслях права какое-то иное (специал
ное) понятие или же самое понятие обязательства является межотраслевым –
этот вопрос принадлежит к числу самых спорных в юридической науке.
Можно предположить, что для своего успешного разрешения вопрос должен
быть поставлен несколько шире – о границах (пределах) межотраслевого и
пользования отраслевых (в данном случае – цивилистических) категорий"
.
Таким образом, обязательства не являются прерогативой гражданского
права. Действующее законодательство и положения теории права свидетел
ствуют о том, что обязательства (обязательственные отношения) предста
ляют собой межотраслевую конструкцию, характерную для любых имущ
ственных отношений, опосредующих перемещение материальных благ. В то
же время в различных отраслях права обязательства имеют свои особенн
сти. И законодатель, используя те или иные юридические конструкции, до
жен обязательно учитывать специфику сферы правового регулирования.
Среди бюджетных отношений могут быть названы обязательства,
обеспечивающие формирование доходов бюджетов, и обязательства, связа
ные с расходованием бюджетных средств.
Обязательства по формированию доходов бюджетов имеют своей ц
поступление денежных средств в собственность соответствующего пу
лично-правового образования. С помощью данного вида обязательственных

Белов
А
. Денежные обязательства. С. 11.

85

отношений обеспечивается формирование бюджетов как фондов денежных
средств.
Бюджетное право применительно к обязательствам по формированию
доходов бюджетов призвано урегулировать конечные этапы процесса п
ступления денежных средств в конкретный бюджет бюджетной системы
Начальные этапы этого процесса регулируются законодательством о налогах
и сборах
законодательством о неналоговых доходах, которые определяют
порядок уплаты и перечисления налогов, сборов и других обязательных
тежей, а также законодательством, регламентирующим порядок уплаты
возмездных поступле
й от физических и юридических лиц, международных
организаций и правительств иностранных государств, в том числе добр
вольных пожертвований
. Бюджетное право с учетом положений ст. 40, 218
БК РФ вступает в действие в тот момент, когда средства поступают на счета
органов Федерального казначейства Российской Федерации, предназначе
для распределения доходов между бюджетами
.
Фактически с помощью обязательств по формированию доходов бю
жетов обеспечивается взаимодействие бюджетного права с налогов
вом, институт
неналоговых доходов, а также нормами, регулирующими
уплату безвозмездных
ступлений от физических и юридических лиц, ме
дународных организаций и правительств иностранных государств. При этом
в рамках бюджетно-правовых обязательств по формированию доходов бю
жетов осуществляется распределение доходов между бюджетами различных
публично-правовых образований
.

Начальные этапы перечисления межбюджетных трансфертов, которые являются
другой разновидностью безвозмездных поступлений, регулируются бюджетным правом.
Эти отношения связаны с осуществлением расходов того публично-правового образов
ния, которое их предоставляет.
Подробнее соотношение бюджетного права с налоговым правом и институтом
неналоговых доходов в регулировании движения денежных средств в бюджеты рассма
ривается в последующих параграфах.
Подробнее обязательства по формированию доходов бюджетов будут рассмо
рены в четвертой главе настоящей работы.

86

Помимо обязательственных отношений, связанных с формированием
доходов бюджетов, определенные обязательственные отношения могут быть
выделены в рамках расходования бюджетных средств.
В настоящее время вопрос о бюджетно-правовом регулировании обяз
тельств, связанных с расходованием средств бюджетов, дискуссионен.
Традиционно при рассмотрении бюджетного права анализируются в
просы, связанные с расходами бюджетов, исполнением бюджетов по расх
дам. Однако не совсем ясно, есть ли среди бюджетных отношений, связа
ных с расходами, обязательственные отношения.
Бюджетный кодекс РФ в ст. 6 дает понятие расходного обязательства (в
том числе публичного и публичного нормативного). Из определения расхо
ного обязательства видно, что здесь публично-правовое образование обязано
предоставить другому субъекту денежные средства. Иными словами, в да
ном случае имеются признаки обязательственного отношения, т.е. связанного
с перемещением денежных средств. Однако, как следует из определения ра
ходного обязательства, оно может возникать на основании различных зак
нов, иных нормативных правовых актов, договоров и соглашений. Очевидно,
что эти законы, иные нормативные правовые акты, договоры и соглашения
могут быть различной отраслевой принадлежности. Например, основанием
могут быть законы, относящиеся к праву социального обеспечения, договоры
гражданско-правового и иного характера. Правовой природой соответств
ющих законов, иных нормативных правовых актов, договоров и соглашений
как раз и определяется отраслевая принадлежность расходных обязательств.
Как представляется, большинство расходных обязательств не являются
бюджетно-правовыми (финансово-правовыми). Как указал Конституционный
Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 г. № 9-П
"федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финанс
вые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных зак
нах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обяз
тельства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо

87

средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расх
дов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств…".
связи с этим бюджетное право по общему правилу не должно порождать ра
ходных обязательств
. В то же время в качестве определенного исключения
из данного правила могут быть названы расходные обязательства, которые
связаны с предоставлением межбюджетных трансфертов
. Их основанием
являются положения Бюджетного кодекса РФ, законов субъектов Российской
Федерации о межбюджетных отношениях, а также законы (решения) о бю
жете. Соответственно, расходные обязательства, связанные с предоставлен
ем межбюджетных трансфертов, имеют бюджетно-правовую принадле
ность. Такой вывод подтверждается судебной практикой
На наш взгляд, остается не до конца решенным вопрос о том, сущ
ствуют ли обязательственные отношения между публично-правовыми
ниями и казенными учреждениями в процессе финансового обеспечения

Следует отметить, что указанное соотношение предметов бюджетного права с
другими отраслями права уже давно отмечено в финансово-правовой литературе. Напр
мер, М.
Пискотин писал, что бюджетное право заканчивается там, где заканчиваются
отношения между администрацией учреждения или органом, администрирующим расхо-
ды, с одной стороны, и вышестоящим органом с другой, по поводу предоставления учр
ждению или органу бюджетных средств и установлению общего порядка их использов
ния. Само же по себе использование этих средств на выплату заработной платы, пособий
и пенсий конкретным лицам, включая определение размеров этих выплат, производится в
соответствии с нормами трудового права (см.:
Пискотин
. Советское бюджетное пр
(основные проблемы). С. 55). Подобная точка зрения высказывалась также
Бесчеревных (см.:
Бесчеревных
. Развитие советского бюджетного права. С. 16–
17).
См.:
Красюков А
. Понятие и виды бюджетного обязательства : легальный по
ход и н
еобходимые реформы бюджетного законодательства // Публичные финансы и
налоговое право
ежегодник / под ред. М.
Карасевой (Сенцовой). Воронеж : Изд-во Во-
ронеж. гос. ун-та, 2011. Вып. 2 : Бюджетные и налоговые реформы в странах Центральной
и Восточ
ной Европы. С. 44.
Например, суды обращают внимание на то, что "отношения, возникающие ме
ду субъектом Российской Федерации в лице соответствующего органа исполнительной
власти и муниципальным образованием, входящим в состав указанного субъекта, в лице
соответствующего органа местного самоуправления по поводу предоставления бюджету
названного муниципального образования из бюджета обозначенного субъекта Российской
Федерации субсидии, являются финансовыми, а именно бюджетными правоотношениями
и регулируются бюджетным законодательством, в частности,
РФ" (Постановление
Второго арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2012 г. по делу № А82-
11053/2011. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс").

88

деятельности последних
Действующая в настоящее время система исполн
ния бюджетов через орга
Федерального казначейства Российской Федер
ции предполагает, что казенные учреждения не могут иметь счетов в банках
и фактически не могут получать бюджетные средства. Казенные учреждения,
как и другие получатели бюджетных средств, имеют лишь лицевые счета в
органах Федерального казначейства Российской Федерации, на которых уч
тываются предоставленные им лимиты бюджетных обязательств. В соотве
ствии со ст. 6 БК РФ лимит бюджетных обязательств – объем прав в дене
ном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обяз
тельств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем фина
совом году и плановом периоде). Казенные учреждения, как получатели
бюджетных средств, принимают бюджетные обязательства путем заключ
ния государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физ
ческими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями
или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением (п.
ст. 219 БК РФ). В то же время согласно п. 5 ст. 161 БК РФ заключение и
оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контра
тов, иных договоров, подлежащих исполнению за
ет бюджетных средств,
производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Фед
рации, муниципального образования в пределах доведенных казенному
учреждению лимитов бюджетных обязательств. Получается, что предоста
ление лимитов бюджетных обязательств создает только предпосылку для
дальнейшего формирования обязательственных отношений. При этом кред
тором в таком будущем обязательстве с учетом положений современного з
конодательства будет публично-правовое образование, а не казенное учр
ждение.
жно сделать вывод, что предоставляя казенному учреждению лим
ты бюджетных обязательств, публично-правовое образование фактически
определяет возможности казенного учреждения создать (принять) обязател
ства для этого публично-правового образования. При этом вряд ли имеются

89

обязательственные отношения между публично-правовыми образованиями и
казенными учреждениями. Скорее, это определенные отношения представ
тельства.
Таким образом, обязательственные отношения обеспечивают как фо
мирование доходов бюджетов, так и в определенной степени осуществление
сходов бюджетов.
III. Имущественные отношения (отношения собственности и обяз
тельственные отношения) составляют основу предмета бюджетно-правового
регулирования. Однако часто возникновение и реализация имущественных
отношений не возможны без помощи
неимущественных отношений по фо
мированию доходов бюджетов
.
Неимущественные отношения все чаще стали прямо указываться в к
честве составляющей части предмета финансового права, рассматриваться
как его неотъемлемая часть
.
Можно выделить некоторые особенности, характеризующие неимущ
ственные отношения:
1) объектом данных отношений не может быть имущество (денежные
средства). Это является основным отличием неимущественных отношений от
имущественных. В качестве объекта неимущественных отношений называе
ся поведение участников данных отношений, а также применительно к бю
жетному праву законы (решения) о бюджете и их проекты
. Примерами
объектов неимущественных отношений могут быть действия по осуществл
нию бюджетного контроля, по применению бюджетных мер принуждения за
совершение бюджетн
нарушени
и др.;
2) неимущественные отношения по формированию доходов бюджетов
носят вспомогательный характер по отношению к имущественным отнош
ниям. В литературе традиционно указывается на служебную роль неимущ
ственных отношений. Ученые обращают внимание на то, что "неимущ

См., напр.:
Карасева
. Бюджетное и налоговое право Росси
(политич
ский аспект). С. 17–19;
Крохина
. Финансовое право России. С. 44
и др.
Подробнее см.:
Карасева
. Финансовое правоотношение. С. 139–153.

90

ственные отношения в предмете финансового права всегда производны, з
висимы от имущественных и в этом смысле всегда связаны с ними"
. Н
имущественные отношения по формированию доходов бюджетов обеспеч
вают как возникновение, так и реализацию имущественных отношений.
Например, составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение з
конов (решений) о бюджете призваны создать условия для перемещения д
ходов в соответствии с разработанными нормативами в будущем. Процесс
принятия Федеральным казначейством Российской Федерации решения о
распределении поступивших доходов между различными публично-
правовыми образованиями обеспечивает реализацию имущественных отн
шений.
В настоящее время неимущественные отношения в финансовом праве
подразделяются на материальные и процессуальные
Такие же разновидн
сти могут быть выделены применительно к отношениям по формированию
доходов бюджетов. Отметим, что четкие критерии данной классификации
е не сформулированы в науке финансового права. На наш взгляд, осно
ной критерий деления неимущественных отношений на материальные и пр
цессуальные заключается в том, что процессуальные отношения имеют своей
целью оформление деятельности субъекта, осуществляюще
правопримен
тельную деятельность
. В качестве примера материальных неимуществе
ных отношений по формированию доходов бюджетов, на наш взгляд, можно
привести отношения по составлению проектов бюджетов, рассмотрению и
утверждению законов (решений) о бюджете. Процессуальными неимущ
ственными отношениями по формированию доходов бюджетов являются о

Финансовое право
учеб.
тв. ред. М.
Карасева. 3-е изд., перераб. и доп.
См.: Там же.
;
Кобелева
. Неимущественные материальные отнош
ния в налоговом праве // Правовые реформы в современной России : значение, результ
ты, перспективы : материалы науч.-практ. конф., посвященной 50-летнему юбилею юр
дичес
кого факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 20–21 но-
ября 2008 г.). Ворон
еж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2009. Вып. 5, ч. 3 : Финансовое пр
во. Сер. : Юбиле
и, конференции, форумы. С. 94.
Подробно основания деления неимущественных отношений на материальные и
процессуальные будут рассмотрены в следующей главе настоящей работы.

91

ношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам, в рамках
которых Федеральное казначейство Российской Федерации принимает реш
ние о распределении доходов между бюджетами.
Таким образом, отношения, составляющие предмет бюджетно-
правового регулирования, в настоящее время достаточно многочисленны и
разнообразны. Основными бюджетными отношениями выступают имущ
ственные отношения (отношения собственности и обязательственные отн
шения). Обеспечивают их возникновение и реализацию неимущественные
отношения (материальные и процессуальные). Формирование доходов бю
жетов вызывает к жизни весь комплекс указанных выше видов отношений.
связи с этим необходимо подробно рассмотреть каждую из указанных групп,
чему будет посвящена следующая глава настоящей работы.

92

Глава 2. Общая характеристика отношений
по формированию доходов бюджетов
§ 1. Право собственности на средства бюджетов
и отношения по формированию доходов бюджетов
Доходы бюджетов могут рассматриваться в нескольких смыслах
Одним из подходов является понимание доходов бюджетов в материальном
значении – как денежных средств, поступающих в бюджет (или возвраща
мых их плательщикам). Такая трактовка преобладает при анализе имущ
ственных отношений, связанных с формированием доходов бюджетов.
Приобретение публично-правовыми образованиями права собственн
сти на бюджетные средства составляет цель отношений по формированию
доходов бюджетов.
Процесс исследован
отношений по формированию доходов бюдж
тов требует отчетливого представления: цели данных отношений; каким о
разом возникает и реализуется право государственной и муниципальной со
ственности на бюджетные средства, поступившие в результате формиров
ния доходов; какие органы принимают участие в осуществлении права гос
дарственной и муниципальной собственности на средства бюджетов и какие
правомочия они осуществляют.
Отношения собственности – достаточно обширн
и сложн
система
Это отражается на характере их правового регулирования. Нормы, посв
щенные регламентации отношений собственности, содержатся в нормати
ных правовых актах различной отраслевой принадлежности. Наиболее четко
они выделяются в гражданском законодательстве. Например,
1
РФ с
держит раздел
"Право собственности и другие вещные права", в к
тором
закреплены нормы, упорядочивающие преимущественно отношения со
ственности. Статьи
214, 215 ГК РФ прямо упоминают
средства бюджетов

Подходы к рассмотрению бюджетно-правового понятия доходов бюджетов б
ли рассмотрены в первом параграфе первой главы настоящей работы.

93

качестве объектов права государственной и муниципальной собственности.
Однако этим регулирование отношений собственности не исчерпывается.
Важнейшие положения, касающиеся права собственности, определяются
конституционно-правовыми нормами (ст. 35, п. "д" ст. 71, п. "г" ст. 72 и др.
Конституции РФ
). Административное законодательство предусматривает в
качестве видов наказания среди прочих возмездное изъятие и конфискацию
орудия совершения или предмета административного правонарушения
(ст. 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонаруш
ниях
), которые, по сути, являются основаниями прекращения права со
ственности (ст. 243 ГК РФ). Конфискация имущества предусмотрена также
уголовным законодательством (ст. 44, 52 Уголовного кодекса Российской
Федерации
). Можно привести и другие примеры регулирования отнош
ний собственности нормативными правовыми актами различной отраслевой
принадлежности.
еные отмечают, что "правовое регулирование управл
ния публичной собственностью призвано осуществляться как с помощью
публичного (государственного, административного, муниципального, з
мельного), так и частного (гражданского) права, испытывать на себе разли
ные методы правового регулирования (императивные, диспозитивные) в з
висимости от предмета регулирования и состава участников правовых отн
шений"
. Указанные обстоятельства послужили основанием для заключения
о том, что "право собственности в объективном смысле представляет собой
не гражданско-правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт пр

Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием
декабря 1993 г. с изм. и доп. на 30 декабря 2008 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек. № 237. Далее
Конституция РФ.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер.
закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ с изм. и доп. на 28 декабря 2013 г.
Собр. зак
онод
тельства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. Далее – КоАП РФ.
Уголовный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 13 июня 1996
ФЗ с изм.
и доп. на 28 декабря 2013 г.
// Собр. законодатель
ства Рос. Федерации.
25. Ст.
2954. Далее
УК РФ.
Андреев
. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб.
Юрид. центр Пресс, 2005. С. 77.

94

, хотя существует и противоположная точка зрения
.
В последнее время актуализируется вопрос об особенностях регулир
вания отношений собственности бюджетным правом. Имущественный х
рактер финансово-правовых отношений был давно отмечен учеными
. О
нако теоретические положения, разработанные для имущественных отнош
ний, в том числе отношений собственности, мало использовались при объя
нении и правовом регулировании явлений, возникающих в сфере
бличной
финансовой деятельности. Так, в литературе отмечается, что "в настоящее
время ни российский Бюджетный кодекс, ни гражданское законодательство
прямо не регулируют отношения права собственности при передаче бюдже
ных средств от одного бюджета к другому"
. В то же время практика пок
зала, что решение многих вопросов финансово-правового регулирования
требует обращения к теории права собственности
. При этом исследоват
лями указывается
что "юридическая конструкция публичной собственности
на бюджетные средства может и должна быть разработана прежде всего те
рией бюджетного права"
.

Гражданское право
учеб.
:
в
т. / отв. ред. Е.
Суханов. Т. 1 С. 485; см. также:
Граждан
ское право
учеб. / под ред. А.
Сергеева, Ю.
Толстого. Ч. 1 С. 381–383;
Ти-
омиров
. Публичное право
учеб. М. : БЕК, 1995. С. 341–343;
Шенгелия
. Гра
данская правосубъектность Советского государства в кредитных отношениях. Тбилиси
-во Тбилис. ун-та, 1984. С. 82.
См.:
Егоров
. Гражданско-правовое регулирование общественных отнош
: единство и дифференциация. Л. : Изд-во Ленинград. ун-та, 1988. С. 46;
Его же.
во собственности в системе советского права // Правоведение. 1978. № 3. С. 35–43.
См.:
Ровинский
. Основные вопросы теории советского финансового права.
: Госюриздат, 1961. С. 136; Советское финансовое право
учеб.
под ред.
Бесчеревных, С.
Цыпкина. С.
; Советское финансовое право
учеб.
тв. ред.
Во
ронова, Н.
Химичева. С.
Шевелева
. Бюджетная система России : опыт и перспективы правового р
гулирования в период социально-экономических реформ. С. 48.
См., напр.:
Комягин
. О понятии бюджетных средств // Финансы. 2000.

10. С. 17–19;
Комягин Д
. О
собственнике средств, поступающих от сбора федеральных
налогов и ин
ых обязательных платежей // Право и экономика. 1999. № 8. С. 43–45.
Пацуркивский
. Блеск и нищета постсоветской теории бюджетного права
дискуссионные заметки. С. 17.

95

Как известно, содержание права собственности составляют правомочия
владения, пользования и распоряжения имуществом
. Приче
этот состав
правомочий собственника един для всех отраслей права
. В связи с этим,
чтобы охарактеризовать право собственности на бюджетные средства и его
влияние на отношения по формированию доходов бюджетов, необходимо
выявить, кому вышеуказанные правомочия принадлежат, как они реализую
ся и в чем их специфика.
Бюджетные средства входят в состав соответствующей казны (абз.
4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ).
еными общепризнанно, что госуда
ство и муниципальные образования осуществляют непосредственно функции
собственника в отношении имущества, входящего в состав казны
. Иными
словами, правомочия владения, пользования и распоряжения осуществляют
сами государство и муниципальные образования. В то же время "непосре
ственное осуществление государством правомочий собственника невозмо
но вне деятельности его органов"
. Цивилисты отмечают, что "государство
как таковое, публично-правовые образования (Российская Федерация, ее
субъекты, муниципальные образования) не способны своими действиями
приобретать и осуществлять гражданские права, исполнять обязанности,
иными словами реализовывать свою гражданскую дееспособность, минуя
государственные (муниципальные) органы"
. Как писал
Венедиктов,
"нам приходилось уже говорить о том, что социалистическое государство не
существует вне своих органов (хотя и не представляет собой только сумму

См., напр.: Гражданское право
учеб. : в 2
т. / о
тв. ред. Е.
Суханов. Т. 1.
485; Гражданское право
учеб. / под ред. А.
Сергеева, Ю.
Толстого. Ч.
326.
См.:
Генкин
. Право собственности в СССР. М. : Госюриздат, 1961.
22.
См.:
Дозорцев
. Принципиальные черты права собственности в Гражданском
кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика
сб. памяти
Хохлова / о
тв. ред. А.
Маковский. М. : Междунар. центр фин.-эконом. развития,
1998. С. 262–263; Гражданское право
уч
еб. / под ред. А.
Сергеева, Ю.
Толстого.
Беспалова
. К вопросу о непосредственном осуществлении государством
правомочий собственника // Учен. зап. Казах. гос. ун-та. Алма-Ата, 1970. Т. 10. Сер. :
Юрид. Вып.
10, ч. 1. С. 370; см. также:
Химичева
. Субъекты советского бюджетного
права. С. 66.
Андреев
. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. С. 23.

96

этих органов), что свое право собственности на весь фонд государственной
собственности оно осуществля
через свои органы и что только раскрывая
конкретное содержание прав и обязанностей этих органов по управлению
государственной собственностью, мы можем раскрыть содержание права
собственности самого государства"
. В настоящее время изложенные пол
жения нашли свое закрепление в п. 3 ст. 214 и п. 2 ст. 215 ГК РФ.
Таким образом, для анализа правомочий государства и муниципальных
образований как собственников бюджетных средств первоначально необх
димо выяснить, какие органы осуществляют соответствующие правомочия.
Здесь исходными могут выступить положения п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ, глас
щие, что государственные и муниципальные органы приобретают и ос
ществляют права и обязанности от имени государства и муниципальных о
разований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими
статус этих органов.
Органы, выступающие от имени публично-правовых образований в
рамках отношений собственности, можно поделить на две группы:
1) органы, формирующие волю относительно осуществления права
собственности на средства бюджета;
2) органы, реализующие волю относительно осуществления права со
ственности на средства бюджета.
В качестве обоснования указанной классификации органов уместно б
дет упомянуть вывод В.
Дозорцева, сформулированный в отношении
юридических лиц, но справедливый и для публично-правовых образований.
Он обращает внимание на то, что "нужно четко различать выражение воли на
осуществление правомочий, ...и процесс выработки единой воли этого обр
зования, являющегося собственником"
.

Венедиктов
. Государственная социалистическая собственность. М.–
Изд-во
СССР, 1948. С. 351.
Дозорцев
. Принципиальные черты права собственности в Гражданском ко-
дексе. С. 239.

97

Формирование воли публич
-правового образования относительно
права собственности на средства бюджетов
осуществляют в первую оч
редь законодательные (представительные) органы. В принятых ими норм
тивных правовых актах (в законе (решении) о бюджете) определяется, каким
образом исполнительные органы должны формировать и использовать им
щество, составляющее государственную или муниципальную собственность
на средства бюджетов.
еные обращают внимание на то, что именно законодательные (пре
ставительные) органы осуществляют от имени публично-правовых образов
ний правомочие распоряжения. Так, по словам А.
Беспаловой
"не подл
жит сомнению, что распоряжение государственной собственностью, закре
ленной непосредственно за Союзом и республиками, осуществляют в первую
очередь их высшие органы власти и управления – Верховные Советы и Сов
ты Министров. Поскольку речь идет о бюджетных средствах, распоря
тельные функции Верховных Советов сводятся к утверждению соответств
ющих бюджетов"
. Подобная мысль была высказана М.
Пискотиным, к
торый отмечал, что "государственный бюджет СССР сосредоточивает более
половины национального дохода страны. По одной лишь этой причине пр
нятие бюджета может и должно производиться только Советами как орган
ми, непосредственно избранными народом и выражающими его волю. Тол
ко народ через своих выборных представителей может окончательно расп
ряжаться такой огромной частью национального дохода"
. В современной
литературе также обращается внимание на то, что "распоряжение бюдже
ными средствами осуществляется исключительно публичным субъектом и
единственно допустимым способом – утверждением бюджета"
.

Беспалова
. К вопросу о непосредственном осуществлении государством
правомочий собственника. С. 381–382.
Пискотин
. Советское бюджетное право
(основные проблемы). С. 249–
Шевелева
Бюджетная система России : опыт и перспективы правового р
гулирования в период социально-экономических реформ. С. 45.

98

В настоящее время значение законодательных (представительных) о
ганов при реализации права собственности на средства бюджетов определено
Конституционным Судом Российской Федерации. В Определении Констит
ционного Суда РФ от 1 октября 2009 г. № 1312-О-О указывается, что "п
скольку сводная бюджетная роспись производна от решения о бюджете и
должна ему соответствовать (абзац десятый статьи 6, абзац первый пункта 3
статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации), внесение в нее и
менений для исполнения судебных решений по обращению взыскания на
средства местного бюджета без изменения решения о бюджете допустимо
лишь при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам,
утвержденных представительным органом муниципального образования.
Иное приводило бы к произвольному изменению воли местного сообщества
относительно осуществления права муниципальной собственности на сре
ства местного бюджета, выраженной от его имени представительным о
ганом муниципального образования
(выделено мной –
), и являлось бы
вмешательством в исключительную компетенцию представительного органа
муниципального образования, как она определена Федеральным законом от
6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (пункт 2 части 10 статьи 35)"
.
Применительно к доходам бюджетов законодательные (представител
ные) органы принимают решения о закреплении тех или иных доходов за с
ответствующими бюджетами, а также о разграничении доходов между бю
жетами. Например, в соответствии с п. 2 ст.
БК РФ в законе (решении) о
бюджете должны содержаться нормативы распределения доходов между
бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в случае, если они
не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации.

Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 2009 г. № 1312-О-
"Об
отказ
е в принятии к рассмотрению жалоб обществ с ограниченной ответственностью
"Торговый центр "Меркурий" и "Юридическая фирма "Пионер" на нарушение констит
ционных прав и свобод положениями абзаца пятого пункта 3 статьи 217 и пункта 5 статьи
242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации
// Собр. законодательства Рос. Фед
рации. 2009. № 49, ч. 2. Ст. 6042.

99

Иными словами, законодательные (представительные) органы от имени пу
лично-правовых образований осуществляют передачу части доходов бюдж
тов другим публично-правовым образовани
.
Нормативы распределения доходов между бюджетами могут устана
ливаться Российской Федерацией (
. 7 БК РФ), субъектами Российской Ф
дерации (
. 8 БК РФ) и муниципальными районами (
. 9 БК РФ). Необх
димо учитывать, что различные публично-правовые образования обладают
различным объемом полномочий по распределению доходов между бюдж
тами. Определяющую роль в распределении доходов между бюджетами и
рает Российская Федерации в лице Федерального Собрания Российской Ф
дерации.
В настоящее время компетенция Российской Федерации по формир
ванию доходов бюджетов установлена в ст. 7 БК РФ. Бюджетные полном
чия Российской Федерации могут быть поделены на две группы:
1) полномочия, касающиеся распоряжения доходами всех бюджетов
бюджетной системы. Сюда можно отнести определение основ формирования
доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также
определение порядка установления нормативов отчислений доходов от рег
ональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской
Федерации. В данном случае Российская Федерация реализует свои сувере
ные права в области финансового регулирования (ст. 71 Конституции РФ). В
то же время фактически здесь закладываются основы закрепления и распр
деления доходов между бюджетами;
2) полномочия, касающиеся распоряжения доходами федерального
бюджета, к которым относится определение порядка установления нормат
вов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от
налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюдж
ты бюджетной системы Российской Федерации, а также установление норм
тивов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов,
предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бю

100

жетной системы Российской Федерации.
Правомочие Российской Федерации оказывать влияние на распоряж
ние доходами всех бюджетов было подтверждено Конституционным Судом
Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации о
ращал внимание на существование широких дискреционных полномочий у
федерального законодателя по вопросу распределения доходов между бю
жетами.
В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от
апреля 2005 г. № 142-О было указано, что "отнесение того или иного
налога к собственным налоговым доходам бюджетов субъектов Российской
Федерации или муниципальных образований, имея своим предназначением
определение конкретного уровня публичной власти, ответственного за акк
мулирование соответствующих налоговых ресурсов, и финансовое обеспеч
ние выполнения им публичных функций, само по себе не может служить о
нованием для ограничения дискреции федерального законодателя по распр
делению – с соблюдением конституционных требований – доходов, пост
пающих от данных налогов, между бюджетами субъектов Российской Фед
рации и муниципальных образований, а также рассматриваться как несора
мерное ограничение конституционных прав субъектов Российской Федер
ции"
. В данном Определении Конституционный Суд Российской Федер
ции подтвердил право Российской Федерации устанавливать отчисления от
региональных налогов в местные бюджеты.
В настоящее время федеральный законодатель отказался от такого по
хода. Региональные налоги полностью поступают в бюджеты субъектов Ро
сийской Федерации (п. 1 ст. 56 БК РФ). Однако, как следует из указанного
Определения Конституционного Суда
ссийской Федерации, это также б

Определение Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. № 142-
"Об о
казе
в принятии к рассмотрению запроса Губернатора Тульской области о проверке ко
ституционности подпункта 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона "О финансовых о
новах местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Конституционного
Суда РФ. 2005. № 5.

101

ло сделано по собственному усмотрению федерального законодателя. В
Определении от 12 апреля 2005 г. № 142-О прямо указывается, что "в
цессе дальнейшего реформирования межбюджетных отношений в порядке
уточнения разграничения полномочий между уровнями публичной власти, в
том числе в финансово-экономической сфере, федеральный законодатель
подтвердил свое намерение отказаться от обязательных отчислений долей
собственных налогов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты,
предусмотрев возможность решения этого вопроса по усмотрению субъектов
Российской Федерации".
Право Российской Федерации распоряжаться своими доходами, т.е. д
ходами федерального бюджета также исследовалось Конституционным С
дом Российской Федерации. В частности, Конституционным Судом Росси
ской Федерации были затронуты вопросы распределения федеральных нал
гов и сборов между сложносоставными субъектами Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации, оценивая конституционность
норм, предусматривающих перечисление федеральных налоговых доходов в
бюджет края (области)
в состав которого входит автономный округ, указал,
что такие нормы "создают надлежащие финансовые условия для осущест
ления соответствующих полномочий и не изменяют конституцион
правовой статус субъектов Российской Федерации, поскольку регулируемые
ими вопросы, в том числе вопросы федерального бюджета, федеральных
налогов и сборов и федеральных фондов регионального развития, отнесены к
ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Фед
рации)"
.

Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 234-
"По запро-
су
Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности
пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Ф
дерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представител
ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федер
ции", абзаца третьего статьи 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представ
тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фед
рации", абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135

102

Таким образом, федеральный законодатель имеет широкие полномочия
по распоряжению средствами федерального бюджета
кроме того, возмо
ность оказывать существенное влияние на распоряжение доходами реги
нальных и местных бюджетов.
Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, на
территории которых находятся другие муниципальные образования, также
обладают определенными полномочиями по распределению доходов между
нижестоящими бюджетами.
В соответствии со ст. 8 БК РФ к бюджетным полномочиям субъектов
Российской Федерации относятся установление нормативов отчислений д
ходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от
налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) р
гиональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным
кодексом РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов
Российской Федерации.
Согласно п. 2 ст. 9 БК РФ к бюджетным полномочиям муниципальных
районов относится установление в соответствии с федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов
в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от
налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, реги
нальных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бю
жетным кодексом РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) закон
ми субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов.
Объем бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации и
муниципальных районов также был предметом рассмотрения Конституцио
ного Суда Российской Федерации.
В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление о
щих принципов организации системы органов государственной власти и

Бюджетного кодекса Российской Федерации"
Собр. законодательства Рос. Федерации.
2005. № 30,
2. Ст. 3201.

103

местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Ф
дерации и ее субъектов. По мнению Конституционного Суда Российской Ф
дерации, это "позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих
полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной сфере –
включая осуществление бюджетного регулирования, – если этому не препя
ствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы".
Указанное положение было использовано при определении компете
ции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, на
территории которых находятся другие муниципальные образования, по ра
пределению доходов между нижестоящими бюджетами.
В условиях ранее действовавшего бюджетного законодательства Ко
ституционным Судом Российской Федерации был сделан вывод о том, что
"правовые режимы распределяемых между муниципальными бюджетами д
нежных средств регулирующих налогов и сборов, а также средств финанс
вой помощи зависят от того, формируются они за счет собственных доходов
субъекта Российской Федерации или за счет отчислений от федеральных р
гулирующих налогов и сборов: распоряжение собственными доходами отн
сится к бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации, на осн
вании которой они вправе передавать доли региональных налогов или уст
навливать процентные отчисления от региональных налогов для их послед
ющего зачисления в местные бюджеты с целью выравнивания минимальной
бюджетной обеспеченности муниципальных образований; федеральные же
налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации, по ним фед
ральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год
устанавливаются процентные нормативы отчислений в бюджеты субъектов
Российской Федерации для осуществления выравнивания минимальной

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-
"По д
лу
о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской о
ласти "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в свя
запросом
Челябинского областного суда
// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003.

46, ч. 2. Ст. 4509.

104

бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, которые по
лежат дальнейшему перераспределению между бюджетами других уровней
только на основании федерального закона"
.
В настоящее время, как было указано в предыдущей главе, понятие
собственных доходов бюджетов изменило свое содержание,
понятие рег
лирующих доходов было исключено из бюджетного законодательства. Одн
ко подходы, изложенные в упомянутых актах Конституционного Суда
сийской Федерации, могут использоваться в качестве ориентиров при опр
делении компетенции законодательных (представительных) органов субъе
тов Российской Федерации и муниципальных образований.
Субъекты Российской Федерации с учетом действующего бюджетного
законодательства могут устанавливать нормативы отчислений доходов в
местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов,
предусмотренных специальными налоговыми режимами.
Муниципальные районы также наделены правом установления в соо
ветствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Фед
рации нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федерал
ных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специал
ными налоговыми режимами.
В то же время наделение субъектов Российской Федерации и муниц
пальных районов указанными правами было произведено Бюджетным коде
сом РФ, который является федеральным нормативным правовым актом.
Иными словами, Российская Федерация с учетом изложенных позиций Ко
ституционного Суда Российской Федерации выразила свою волю на распр

Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. № 71-
"Об отк
зе
в принятии к рассмотрению жалобы Льговского городского Совета депутатов Курской
области на нарушение конституционных прав и свобод положениями абзаца третьего ст
тьи 8, пункта 1 статьи 47 и статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации". До-
ступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"; Постановление Конституционного
Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П "По делу о проверке конституционности положений
пунк
та
2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном
процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда" //
бр. законода
тельства Рос. Федерации. 2003. № 46, ч. 2. Ст. 4509.

105

деление доходов федерального бюджета между нижестоящими бюджетами
предоставив субъектам Российской Федерации и муниципальным образов
ниям
исанные выше возможности.
Отметим, что существуют публично-правовые образования, которые не
обладают правомочиями по выработке воли на распоряжение доходами
бюджетов. Речь идет о городских округах, внутригородских муниципальных
образованиях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а
также о городских и сельских поселениях. Они в силу своего положения в
бюджетной системе Российской Федерации не имеют возможности распр
делять доходы своих бюджетов между какими-либо уровнями бюджетной
системы.
Реализацией воли по осуществлению права собственности на средства
бюджета, выработанной законодательными (представительными) орган
ми, а иногда и ее детализацией
занимаются исполнительные органы.
В процессе осуществления воли, выработанной законодательными
(представительными) органами, исполнительные органы реализуют прав
мочия владения, пользования и распоряжения средствами бюджетов.
Правомочие владения
– это "юридически обеспеченная возможность
хозяйственного господства собственника над вещью"
.
Необходимо учитывать, что в литературе дискуссионным является сам
вопрос о возможности владения бюджетными средствами. Это связано с тем,
что последние представляют собой безналичные деньги, которые чаще ра
сматриваются как права требования (обязательственные права). В то же вр
мя распространена позиция, в соответствии с которой "владение требованием
в традиционном понимании этого термина невозможно"
. В литературе о
мечается, что "имущественное право не может включать в себя "право влад
ния", которое всегда имеет своим объектом физическую вещь, поэтому в с
держание имущественного права входят лишь два правомочия: "пользов

Гражданское право
учеб. / под ред. А.
Сергеева, Ю.
Толстого. Ч.
326.
Байбак
. Обязательственное требование как объект гражданского оборота.
: Статут, 2005. С. 49.

106

ние" и "распоряжение". По этой причине для защиты нарушенного имущ
ственного права в принципе недопустимы вещные, владельческие способы
защиты"
.
ладение вещными правами и владение правами обязател
ственными объективно подчиняется разным правилам, и потому владение
правом представляется понятийным наслоением, употреблением термина,
призванного обозначать вещные отношения, к отношениям обязательстве
ным, распространением этого термина за адекватные рамки"
.
В то же время имеется немало специалистов, признающих возможность
владения обязательственными правами.
Как отмечал Г. Пухта, "владеть, собственно, можно только физическ
ми предметами; владение есть possessio corporis; только по отношению к в
щам возможно понятие владения. Однако это правило не исключает того, что
точно такое же отношение к правам считается аналогичным владению..."
.
В литературе утверждает
, что понятие владения правом получило
распространение в германской цивилистике
.
Владение правами упоминается в японском гражданском праве. Здесь
оно называется квазивладением. "Квазивладение представляет собой такое
положение, при котором определенное лицо обладает имущественными пр
вами, например обязательственными, не сопровождающимися владением.
Если владение является фактическим господством над вещью, то квазивл
дение – это фактическое господство над имущественными правами. ГК опр
деляет квазивладение как осуществление имущественных прав с намерением
делать это для себя (см. 205 ГК). Понятие осуществления следует толковать
как нахождение имущественных прав под господством определенного лица.
Поэтому обладание обязательственными документами или банковской кни

Лысенко
. Имущество в гражданском праве России. М. : Деловой двор, 2010.
Германов
. От пользования к владению и вещному праву. М. : Статут, 2009.
Пухта
. Курс гражданского римского права. М., 1874. С. 337
ит. по:
Герма-
нов
. От пользования к владению и вещному праву. С. 488).
См.:
Василевская
. Конструкция "право на право" в гражданском праве : и
токи и нормативное регулирование // Вестник ФАС Западно-Сибирского округа. 2004.


107

кой представляет собой квазивладение обязательственным правом. Помимо
обязательственного права, квазивладение имеет важное значение и для се
витутного права, залога, авторского и патентного права, права на торговый
знак и т.п. Признание института квазивладения обусловлено теми же целями,
что и признание института владения, а именно целями поддержания ст
бильности имущественных прав"
.
Изложенные положения свидетельствуют о том, что в принципе во
можно существование понятия владения обязательственным правом. Однако
содержание такого понятия будет в определенной мере отличаться от влад
ния вещами. В настоящее время с учетом изменений в ст. 128 ГК РФ, кот
рые исключили безналичные денежные средства из имущественных прав и
отнесли к иному имуществу, вышеуказанные подходы имеют ограниченное
применение. В то же время, по нашему мнению, применимость понятия вл
дения к безналичным денежным средствам тем не менее сохранилась.
Как представляется, владеть средствами бюджета (безналичными ден
гами) означает быть стороной (владельцем счета) по договору банковского
ета, заключенно
в отношении соответствующего счета бюджета.
Правомочие владения в отношении бюджетных средств реализуется
Федеральным казначейством Российской Федерации. В настоящее время в
соответствии со ст. 166
БК РФ именно Федеральное казначейство Росси
ской Федерации открывает в Центральном банке Российской Федерации
кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной с
стемы Российской Федерации.
В литературе была высказана позиция, согласно которой владение
бюджетными средствами осуществляется банком
. Однако с этим вряд ли
можно согласиться. Ученые, считающие возможным распространять пол
жения о праве собственности на безналичные деньги, пришли к выводу, что

Вагацума С., Ариидзуми Т
. Гражданское право Японии. Книга первая. М., 1983.
ит. по
Германов
. От пользования к владению и вещному праву. С. 489).
См.:
Беспалова
. К вопросу о непосредственном осуществлении госуда
ством правомочий собственника. С. 382.

108

"денежные средства, находящиеся на банковском счете, продолжают ост
ваться в собственности клиента банка"
. Соответственно, и осуществление
правомочия владения принадлежит именно клиенту банка, а не самому ба
ку.
Правомерность описанного подхода была подтверждена Конституц
онным Судом Российской Федерации. Он указал, что "в правовом режиме
обслуживания счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниц
пальных образований, предусмотренном взаимосвязанными положениями
пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, бюджетные права сохраняются за их носителями, – данными п
ложениями определяется лишь субъект обслуживания счетов бюджетов
(Банк России либо кредитные организации), что не влечет ни ограничение
права собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных о
разований на соответствующие бюджетные средства, ни ограничение их
бюджетных полномочий, включая полномочия органов государственной вл
сти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по
самостоятельному исполнению бюджетов"
.
Таким образом, можно заключить, что Банк России и кредитные орг
низации не имеют правомочия владения в отношении бюджетных средств,
находящихся на счетах бюджетов. Органы Федерального казначейства
сийской Федерации, являясь клиентами Банка России (либо кредитных орг
низаций) в отношении счетов бюджетов, реализуют правомочие владения
бюджетными средствами.

Ефимова Г
. Правовые проблемы безналичных денег // Хоз-во и право. 1997.

2. С. 49; см. также:
Трофимов
. Безналичные деньги. Есть ли они в природе? // Хоз-во
и право. 1997. № 3. С. 25.
Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-
"По делу
о прове
рке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца
двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запро-
сами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края,
Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // Собр. законо-
дательства Рос. Федерации. 2004. № 27. Ст. 2803.

109

С учетом существующей модели обслуживания исполнения бюджетов
Федеральное казначейство Российской Федерации открывает в Банке России
(либо в кредитных организациях) счета бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации. Это приводит к выводу о том, что субъекты
Российской Федерации фактически не могут самостоятельно реализовывать
правомочие владения средствами своих бюджетов
. Как представляется, т
кой вывод подтверждается положениями актов Конституционного Суда
сийской Федерации. Из нижеуказанных решений будет видно, что Констит
ционный Суд Российской Федерации применительно к субъектам Росси
ской Федерации и муниципальным образованиям упоминает в основном пр
вомочие распоряжения, но не владение.
Реализация правомочия владения применительно к доходам бюджетов
не обладает какими-либо существенными особенностями. Основным счетом,
который используется в процессе формирования доходов бюджетов бюдже
ной системы, является сче
40101 "Доходы, распределяемые органами Фед
рального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской
Федерации". Указанный счет может открываться исключительно органам
Федерального казначейства Российской Федерации. Этот счет формально
определяется как счет федерального бюджета. В соответствии с Положением
о Правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расп
ложенных на территории Российской Федерации
, счета, начинающиеся с
цифр 401, предназначены для учета средств федерального бюджета. Данное
обстоятельство свидетельствует о том, что перед распределением доходов
между бюджетами соответствующие средства находятся во владении Ро
сийской Федерации на счете, формально предназначенном для учета средств

См.:
Карасева
. Бюджетное право в контексте теории права собственности //
Государст
во и право. 2008. № 2. С. 58.
Положение о Правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организац
ях, расположенных на территории Российской Федерации : утв. Банком России 16 июля
2012 г. № 385-П с изм. и доп. на 26 сентября 2012 г. // Вестник Банка России. 2012.
сент. (№ 56–57). Далее – Правила ведения бухгалтерского учета в кредитных организ
циях, рас
положенных на территории Российской Федерации.

110

федерального бюджета.
Своеобразная ситуация складывается с реализацией правомочий пол
зования
распоряжения средства
бюджетов.
Правомочие пользования
– это "юридически обеспеченная возможность
извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производ
тельного потребления"
.
Правомочие распоряжения
– это "юридически обеспеченная возмо
ность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в о
ношении этой вещи"
.
еные давно заметили, что "пользование бюджетными средствами
практически сливается с распоряжением, поскольку состоит в передаче бю
жетных средств в ведение государственных юридических лиц (и иных суб
ектов)"
. Это связано с характером денег как объектов права. Как было ук
зано выше, правомочие пользования – это возможность извлечения из вещи
ее полезных свойств. При этом "свойства денег определяются не естестве
ными свойствами и количеством отдельных купюр, а выраженной в них д
нежной суммой
. В связи с этим извлекать полезные свойства непосре
венно из денег нельзя, ибо они у них отсутствуют. Все это позволило сд
лать вывод о том, что "как получение, так и пользование полученными д
нежными доходами может осуществляться только путем тех или других сд
лок с третьими лицами (продажа и приобретение вещей), т.е. путем ос
ществления правомочия распоряжения"
Таким образом, осуществление
правомочий пользования и распоряжения средствами бюджетов неразрывно.
При первом приближении пользование и распоряжение средствами
бюджетов осуществляют органы Федерального казначейства Российской Ф

Гражданское право
учеб. / под ред. А.
Сергеева, Ю.
Толстого. Ч.
1 С.
327.
Там же.
Беспалова
. К вопросу о непосредственном осуществлении государством
правомочий собственника. С. 382.
См.: Гражданское право
учеб. / под ред. А.
Сергеева, Ю.
Толстого. Ч.
Генкин
. Право собственности в СССР. С. 105.

111

дерации. Именно данный институт, в соответствии со ст.
БК РФ, реал
зует кассовое обслуживание исполнения бюджетов, под которым понимаю
ся проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и касс
вым выплатам из бюджета (ст. 6 БК РФ). В связи с этим Федеральное казн
чейство Российской Федерации является органом, который непосредственно
выполняет фактическое отчуждение средств бюджетов. Такое положение
обусловлено тем, что счета бюджетов всех уровней бюджетной системы в
соответствии с абз. 6 ст. 215
БК РФ открываются Федеральному казначе
ству Российской Федерации
.
Фактическая реализация правомочий пользования и распоряжения
средствами всех бюджетов со стороны Федерального казначейства Росси
ской Федерации, а также необходимость открытия счетов всех бюджетов в
Центральном банке Российской Федерации породили на практике опред
ленные споры, связанные с правовым регулированием права собственности
на средства бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных
разований. Конституционность норм бюджетного законодательства, з
крепляющих ведение счетов бюджетов Центральным банком Российской
Федерации, а также норм, устанавливающих кассовое исполнение бюджетов
органами Федерального казначейства Российской Федерации, стала предм
том рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
Хронологически первым возник спор о конституционности п. 2 ст. 155
и п. 2 ст. 156 БК РФ, предусматривающих по общему правилу ведение счетов

Статья 215
БК РФ предусматривает возможность заключения соглашения п
кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и м
ниципа
льных образований исполнительными органами власти субъектов Российской Ф
дерации. Однако счета региональных и местных бюджетов в этом случае все равно откр
ваются Федеральному казначейству Российской Федерации. Такой вывод следует из бу
вального толк
ования последнего абзаца ст. 215
БК РФ. Исполнительный орган государ-
ственн
ой власти субъекта Российской Федерации действует на основании доверенности,
выданной органами Федерального казначейства Российской Федерации (см.: Указание
Банка России от 7 ноября 2007 г. № 1900-
"Об особенностях ведения счетов Федерал
ного ка
значейства в случаях передачи полномочий по кассовому обслуживанию исполн
ния бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований исполн
тельным органам государственной власти субъекта Российской Федерации
Вестник
Банка России. 2007. 5 дек., № 67).

112

бюджетов Центральным банком Российской Федерации.
По мнению заяв
телей, указанные нормы противоречили конституционным принципам ра
ной защиты всех форм собственности, а также ограничивали находящиеся в
сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации полном
чия по управлению государственной собственностью субъектов Российской
Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от
июня 2004 г. №
-П признал указанные нормы соответствующими Ко
ституции РФ. При этом Конституционным Судом был сформулирован ряд
положений, касающихся права собственности на средства бюджетов. В ук
занном Постановлении говорится, что "статус субъектов Российской Фед
рации и муниципальных образований как самостоятельных участников
(субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осущест
ляют правомочия собственника в отношении денежных средств и иного
имущества и выступают в соответствующих правоотношениях в лице своих
органов. Все операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право
распоряжения которыми принадлежит уполномоченным органам, исполн
ющим бюджет. Распоряжение денежными средствами, находящимися на
бюджетном счете, является необходимым элементом реализации права со
ственности на средства соответствующих бюджетов, относящихся к казне
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
Непосредственно в отношении оспариваемых норм Конституционный
Суд Российской Федерации указал, что "в правовом режиме обслуживания
счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных обр
зований, предусмотренном взаимосвязанными положениями пункта 2 ст

Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-
"По делу
о прове
рке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца
двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запро-
сами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края,
Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // Собр. законо-
дательства Рос. Федерации. 2004. № 27. Ст. 2803. Далее – Постановление Конституцио
ного Суда
РФ от 17 июня 2004 г. № 12-

113

тьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации,
бюджетные права сохраняются за их носителями, – данными положениями
определяется лишь субъект обслуживания счетов бюджетов (Банк России
либо кредитные организации), что не влечет ни ограничение права собстве
ности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на
соответствующие бюджетные средства, ни ограничение их бюджетных по
номочий, включая полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления по самосто
тельному исполнению бюджетов".
Из анализа правовой позиции Конституционного Суда Российской Ф
дерации может быть сделано несколько выводов. Во-первых, Суд признал и
подтвердил существование у субъектов Российской Федерации и муниц
пальных образований права собственности на средства соответствующих
бюджетов
.
-вторых, осуществление правомочия распоряжения сре
ствами бюджетов было обозначено в качестве необходимого элемента реал
зации права собственности. В-третьих, Конституционный Суд Российской
Федерации в определенной мере разъяснил (конкретизировал) содержание
правомочия распоряжения применительно к средствам бюджетов – в бю
жетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных о
разований, в том числе в правомочия пользования и распоряжения, не вкл
чается право на выбор банка (кредитной организации), который будет о
служивать счета соответствующего бюджета. Обслуживание счетов бюдж

Как отмечается в Мнении судьи Конституционного Суда РФ Г.
Гаджиева к
Постановле
нию от 17 июня 2004 г. № 12-П, "в официальном мнении Министерства ф
нансов Р
оссийской Федерации по вопросу о соответствии оспариваемых норм Констит
ции Российской Федерации излагается финансово-правовой подход. В его основе – тезис
о том, чт
о существует понятие государственной собственности на публичные финансы
как "единства федеральной собственности и собственности субъектов Российской Фед
рации", которая рассматривается как единый имущественный комплекс федеративного
государства в целом, как материальная основа российского государства. При этом Мин
стерство финансов Российской Федерации опирается на истолкование статьи 8 (часть 2)
Конституции Российской Федерации, в силу которой в Российской Федерации признаю
ся и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные фор-
мы собственности". Позиция, сформулированная Конституционным Судом Российской
Федерации, по нашему мнению, препятствует реализации подобного подхода.

114

тов и распоряжение средствами бюджетов – это различные понятия. Обсл
живание счетов бюджетов осуществляют банки, а распоряжение средствами
бюджетов – соответствующие публично-правовые образования в лице соо
ветствующих органов.
Другое обращение в Конституционный Суд Российской Федерации
было связано с введением в действие ст. 215
БК РФ, предусматривающей
кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Фед
ральным казначейством Российской Федерации
.
По мнению субъектов Российской Федерации, оспариваемая норма
ограничила их право самостоятельно исполнять свой бюджет, поскольку с
мостоятельное кассовое обслуживание исполнения их бюджетов было пер
дано федеральному органу исполнительной власти; тем самым были необо
нованно ограничены право субъекта Российской Федерации самостоятельно
распоряжаться принадлежащей ему собственностью – средствами бюджета
субъекта Российской Федерации – и свобода экономической деятельности.
При рассмотрении указанного спора Конституционный Суд Росси
ской Федерации также не нашел нарушения права собственности субъектов
Российской Федерации на средства их бюджетов. Одновременно Констит
ционным Судом были сформулированы дополнительные особенности пр
вомочия распоряжения средствами бюджетов.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от
декабря 2006 г. №
-П указывается, что
акой вариант правового рег
лирования… не предполагает, что Федеральное казначейство вправе присв
ивать себе те бюджетные полномочия, которые на основе Конституции Ро
сийской Федерации закреплены за органами исполнительной власти субъе
тов Российской Федерации, а именно по распоряжению средствами бюджета

Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-
"По
дел
у о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи
Бюджетного кодекса Российской Федерации
// Собр. законодательства Рос. Федер
ции. 2007. № 2. Ст. 400. Далее – Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря
2006 г. № 10-

115

субъекта Российской Федерации, определению направлений их расходования
и санкционированию выплат с единого счета бюджета".
С учетом указанного подхода Конституционным Судом Российской
Федерации был сделан вывод о том, что "часть четвертая статьи 215
жетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой кассовое
обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации ос
ществляется Федеральным казначейством, не противоречит Конституции
Российской Федерации, поскольку ни по своему буквальному смыслу, ни по
смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, не допускает,
что Федеральное казначейство вправе распоряжаться средствами бюджета
субъекта Российской Федерации, определять направления их расходования и
санкционировать выплаты с единого счета бюджета субъекта Российской
Федерации".
Принятие Постановления Конституционного Суда Российской Федер
ции №
-П явилось очередным этапом в развитии регулирования отнош
ний собственности на средства бюджетов. В данном Постановлении Конст
туционный Суд подтвердил наличие у субъектов Российской Федерации пр
ва собственности на средства их бюджетов, а также правомочия распоряж
ния этими средствами. Однако содержание права собственности субъектов
Российской Федерации, на наш взгляд, было в определенной мере скорре
тировано. Фактически Конституционный Суд обозначил, что осуществление
кассового обслуживания исполнения бюджетов не предполагает реализации
правомочия распоряжения средствами бюджетов. В свою очередь, правом
распоряжения не включает в себя кассовое обслуживание исполнения
бюджетов.
В указанном Постановлении Конституционного Суда Российской Ф
дерации сделан акцент на том, что правомочие распоряжения проявляется в
определении направления расходования средств бюджетов, осуществле
санкционирования выплат с единого счета бюджета. Аналогичный подход
был изложен в литературе. Ученые обращали внимание на то, что "необх

116

димо различать исполнение бюджетов как властно-распорядительную де
тельность уполномоченных органов по обеспечению поступления в бюджет
запланированных доходов и осуществлению предусмотренных расходов, а
также привлечению и предоставлению средств по источникам финансиров
ния бюджетного дефицита и кассовое обслуживание исполнения бюджета,
представляющее собой альтернативу банковскому обслуживанию исполн
ния бюджета, не связанное с принятием властно-распорядительных решений
и состоящее в проведении и учете операций по кассовым поступлениям в
бюджет и кассовым выплатам из бюджета"
.
На основании всего вышесказанного можно сделать следующий вывод.
Как Российская Федерация, так и субъекты Российской Федерации и мун
ципальные образования обладают правомочиями пользования и распоряж
ния средствами своих бюджетов. При осуществлении правомочий пользов
ния и распоряжения средствами бюджетов публично-правовые образования
выступают в лице тех органов, которые обладают правом определения
направлений расходования средств бюджетов, осуществления санкционир
вания выплат со счета соответствующего бюджета. Направления расходов
ния средств бюджетов, на наш взгляд, последовательно определяют фина
совые органы, главные распорядители, распорядители и получатели бюдже
ных средств.
Воля относительно осуществления права собственности на средства
бюджета, выработанная от имени соответствующего публично-правового о
разования законодательными (представительными) органами и выраженная в
законе (решении) о бюджете, детализируется на стадии исполнения бюдж
тов. Данная детализация осуществляется в сводной бюджетной росписи, к
торую составляет соответствующий финансовый орган (ст. 217 БК РФ), затем
в бюджетной росписи, которую составляет главный распорядитель (распор
дитель) бюджетных средств (ст. 219
БК РФ). На последнем этапе формир

Налоги и страховые взносы, начисляемые на выплаты работникам // Налоги и
финансовое право. 2009. № 6.

117

вания воли относительно осуществления права собственности на средства
бюджетов получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в
пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных
ассигнований бюджетные (денежные) обязательства (ст. 162 БК РФ).
Санкционирование расходов федерального бюджета в соответствии с
1 ст. 166
БК РФ осуществляют органы Федерального казначейства
сийской Федерации
. Санкционирование расходов бюджетов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований по общему правилу
осуществляют соответствующие финансовые органы. Однако на основании
соглашений между Федеральным казначейством Российской Федерации
высшими исполнительными органами государственной власти субъектов
Российской Федерации (местными администрациями муниципальных обр
зований) отдельные функции финансовых органов субъектов Российской
Федерации (финансовых органов муниципальных образований) по исполн
нию соответствующих бюджетов могут осуществляться органами Федерал
ного казначейства Российской Федерации (п. 2 ст. 166
БК РФ). В таком сл
чае органы Федерального казначейства Российской Федерации могут над
ляться полномочиями по санкционированию расходов казенных учреждений
субъекта Российской Федерации или муниципального образования (п. 3.9
Порядка кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бю
жетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядка
осуществления территориальными органами Федерального казначейства о
дельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов

Приказ Минфина РФ от 1 сентября 2008 г. № 87н "О Порядке санкционирования
оплаты ден
ежных обязательств получателей средств федерального бюджета и админ
страторов источников финансирования дефицита федерального бюджета" с изм. и доп. на
30 ноября 2012 г. // Рос. газ. 2008. 10 сент. (№ 198).
Приказ Казначейства РФ от 10 октября 2008 г. № 8н "О порядке кассового о
служи
вания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Фед
рации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Фед
рального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов

118

Как представляется, вышеуказанные органы осуществляют от имени пу
лично-правовых образований в соответствующей части реализацию прав
мочия пользования и распоряжения средствами соответствующего бюдж
.
Вышеуказанные выводы касаются в первую очередь реализации пр
вомочий собственника применительно к исполнению бюджетов по расходам.
Осуществление правомочий пользования и распоряжения средствами бю
жетов применительно к доходам бюджетов имеет определенные особенн
сти.

изм. и доп. на 27 декабря 2011 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 2008. № 51.
Необходимо учитывать, что в настоящее время в соответствии с Распоряжением
Правительс
тва РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р "Об утверждении Программы Правител
ства
РФ
по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года" с
изм. и доп. на 7 декабря 2011 г. (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 28.
) планируется изменение механизмов в организации кассового устройства испо
нения бюджетов, которое позволит сосредоточить счета всех бюджетов бюджетной с
стемы Российской Федерации, участников бюджетного процесса, бюджетных учреждений
и иных
клиентов (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федер
) только
в Федеральном казначействе с открытием ему в Центральном банке Росси
ской Федерации одного счета. Как отмечают специалисты, комментируя указанную Про-
грамму, "
Федеральное казначейство к 2017 г. трансформируется в то, что раньше мы по-
нимали
под Госбанком СССР, который существовал до начала 90-х гг. …По сути своей
Федеральное
казначейство будет тем самым РКЦ, тем банковским учреждением, где б
дут открыты счета бюджетам бюджетной системы... Все лицевые счета будут банковск
ми счетами, т.е. балансовыми счетами". В результате, к 2017 г. казначейства будут поз
ционироваться как равно приближенные по отношению к любым клиентам – публично-
правовым обра
зованиям (подробнее см.: Всероссийское совещание казначеев и финанс
стов // Бюджетный учет. 2010. № 10. С. 6–13).
Как представляется, реализация указанной Программы повлечет изменение подхо-
дов в оценке полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образов
ний при
осуществлении ими права собственности на средства бюджетов. С учетом того,
что счет в Федеральном казначействе будет аналогичен счету в банке в настоящее время,
субъекты Российской Федерации и муниципальные образования будут иметь прямой до-
ступ к
счетам своих бюджетов и получат возможность непосредственно осуществлять
право собственности на средства своих бюджетов. Другим последствием указанной р
формы может стать необходимость лицензирования Федерального казначейства Росси
ской Федерации на право проведения банковских операций, о чем уже указывалось в
сертационн
ых исследованиях (см., напр.:
Яковлев
. Проблемы правового регулиров
ния казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации : дис. … канд. юрид.
наук. Саратов, 2005. Цит. по
Грачева
Ю., Щекин
. Комментарий к диссертацио
ным исследованиям по финансовому праву. М. : Статут, 2009. С. 204).

119

Действующее бюджетное законодательство и теоретические полож
ния свидетельствуют о том, что осуществление правомочий пользования и
распоряжения в процессе формирования доходов бюджетов всех уровней
бюджетной системы принадлежит в основном Российской Федерации в лице
органов Федерального казначейства Российской Федерации. Это связано с
тем, что в соответствии с п. 1 ст.
БК РФ Федеральное казначейство, во-
первых, производит распределение доходов от налогов, сборов и иных п
ступлений с учетом перечислений излишне распределенных сумм и возвр
тов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных
сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого
возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между
бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, де
ствующим в текущем финансовом году, установленным Бюджетным коде
сом РФ, законом (решением) о бюджете и иными муниципальными прав
выми актами, и их перечисление на единые счета соответствующих бюдж
тов; а, во-вторых, перечисляет излишне распределенные суммы, средства,
необходимые для осуществления возврата (зачета, уточнения) излишне упл
ченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а
также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и
процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов
соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казн
чейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между
бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
С учетом положений п. 1 ст. 40 БК РФ органы Федерального казначе
ства не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учрежд
ния Центрального банка Российской Федерации выписки со своих счетов,
предназначенных для распределения доходов между бюджетами, осущест
ляют перечисление указанных доходов на единые счета соответствующих
бюджетов. Эти положения свидетельствуют о том, что именно органы Фед
рального казначейства Российской Федерации фактически реализуют волю

120

законодательных (представительных) органов, направляя поступившие на их
счета доход
соответствующие бюджеты. Субъекты Российской Федер
ции и муниципальные образования фактически не имеют возможности
стоятельно осуществлять правомочия пользования и распоряжения в проце
се формирования доходов их бюджетов.
Изложенные выводы в определенной мере подтверждаются позициями
Конституционного Суда Российской Федерации. В Определении Констит
ционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2003 г. №
-О указ
вается, что "Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что
доходы бюджетов, включая бюджеты субъектов Российской Федерации,
формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством
Российской Федерации (пункт 1 статьи 39). Налоговые доходы считаются
уплаченными доходами соответствующего бюджета с момента, определя
мого налоговым законодательством Российской Федерации (пункт 1 ст
тьи 40 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В силу статьи 45 Нал
вого кодекса Российской Федерации
право распоряжаться причитающ
мися денежными средствами, поступившими в том числе за счет налоговых
платежей, возникает у субъекта Российской Федерации с момента посту
ления налоговых платежей на счет соответствующего органа казначе
ства
(выделено мной. –
). Соответственно, взыскание обязательных
платежей – как вопрос, относящийся к сфере налоговых правоотношений, –
является предметом ведения Российской Федерации"
.
На наш взгляд, не совсем понятно, как Конституционный Суд Росси
ской Федерации определил момент возникновения права распоряжения
бюджетными средствами у субъектов Российской Федерации, исходя из п
ложений ст. 45 НК РФ. Видимо, эта статья рассматривалась в системе с бю

Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. № 455-
"Об о
казе
в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы о проверке конституц
онности абзаца девятого статьи 2 и пункта 3 статьи 29 Федерального закона "О несостоя-
тельности (банкротстве)" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 3. Далее –
Определени
е Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. № 455-

121

жетно-правовыми нормами. Кроме того, не до конца ясно, о каком счете о
гана Федерального казначейства Российской Федерации
ет речь в выш
указанном Определении Конституционного Суда Российской Федерации: о
ете, предназначенном для распределения доходов между бюджетами, или о
едином счете регионального бюджета. Однако с учетом того, что Констит
ционный Суд Российской Федерации фактически разрешил спор в пользу
Российской Федерации, сохранив за ней право на взыскание обязательных
платежей, по нашему мнению, бюджетные права субъектов Российской Ф
дерации, в том числе правомочия пользования и распоряжения средствами их
бюджетов могут возника
лишь после того, когда бюджетные средства з
числены на единые счета бюджетов субъектов Российской Федерации.
етом того, что зачисление средств на единые счета бюджетов субъектов
Российской Федерации является моментом окончания движения доходов в
соответствующий бюджет, поступлением средств на данные счета бюджетов
отношения, связанные с распределением доходов между бюджетами, зака
чиваются.
Таким образом, распределение доходов между бюджетами происходит
вне сферы компетенции субъектов Российской Федерации
. В связи с этим
правомочия пользования и распоряжения бюджетными средствами в рамках
отношений по формированию доходов бюджетов фактически осуществляет
исключительно Российская Федерация в лице Федерального казначейства
Российской Федерации
Субъекты Российской Федерации и муниципальные

В определенной мере указанная позиция подтверждается Постановлением Ко
ституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-П, в котором Конституционный Суд
Росси
йской Федерации указал, что "возложив обязанность по контролю за правильностью
исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов
и сборов на налоговые органы (статья 31 Налогового кодекса Российской Федерации), ф
деральный законодатель, имея в виду вытекающие из статей 71 (пункт "з"), 72 (пункт "и"
части
1) и 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципы построения налого-
вой системы Российской Федерации, правомерно возложил коррелирующую обязанность
проведение и учет на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации операций
по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выпл
там из него – на органы Федерального казначейства, относящиеся, как и налоговые орг
ны, к федера
льным экономическим службам (статья 71, пункт "ж", Конституции Росси
ской Федерации)".

122

образования могут лишь оспаривать незаконные действия (бездействие) или
решения Федерального казначейства Российской Федерации по поводу ра
пределения доходов между бюджетами бюджетной системы. Возможность
таких споров подтверждается как в литературе
, так и на практике
.
Федеральное казначейство Российской Федерации принимает бол
шинство решений, связанных с распределением доходов между бюджетами
бюджетной системы. Однако могут быть названы такие решения, которые
лишь исполняются Федеральным казначейством Российской Федерации, а
принимаются другими органами – администраторами доходов бюджетов. В
соответствии с п. 2 ст. 160
БК РФ администратор доходов бюджета прин
мает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в
бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осущест
ление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные
суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства
сийской Федерации для осуществления возврата; принимает решение о зач
те (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Фед
рации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства
сийской Федерации.
В указанных случаях Федеральное казначейство Российской Федер
ции лишь исполняет решения, принятые администраторами доходов бюдж
тов. Само же решение принимается администраторами доходов. В этом сл
чае именно администраторы доходов определяют дальнейшую судьбу дох
дов бюджетов и осуществляют правомочия пользования и распоряжения
бюджетными средствами. Решения о возврате излишне уплаченных (взы
канных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несво
временное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на и

См.:
Ильин
. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распред
ления бюджетных средств. М. : Инфотропик Медиа, 2011. С. 127–136.
См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Западно-
Сибирского округа от 12 февраля 2008 г. № Ф04-846/2008(406-А70-6) по делу № А70-
15719/25-2005. Доступ
из справ.-правовой системы
онсульта
нтПлюс".

123

лишне взысканные суммы, принимается администраторами доходов бюдж
тов в рамках налогового права, института неналоговых доходов, а также з
конодательства, регулирующего уплату безвозмездных поступлений (см.,
напр., ст. 78, 79 НК РФ). Однако в дальнейшем эти решения используются в
процессе формирования бюджетов по доходам.
Следует обратить внимание на то, что в отличие от органов Федерал
ного казначейства Российской Федерации, администраторы доходов бюдж
тов существуют как на федеральном, так и региональном и местном уровнях.
С учетом этого при осуществлении правомочий пользования и распоряжения
администраторами доходов региональных и местных бюджетов субъекты
Российской Федерации и муниципальные образования обладают определе
ными правами в рамках отношений по формированию доходов бюджетов.
В результате можно сделать вывод о том, что в большинстве случаев
правомочия пользования и распоряжения в процессе формирования (распр
деления) доходов бюджетов реализует Российская Федерация в лице Фед
рального казначейства Российской Федерации и администраторов доходов
федерального бюджета. Субъекты Российской Федерации существенно огр
ничены в осуществлении указанных полномочий. Они реализуют правом
чия пользования и распоряжения лишь в тех случаях, когда предусмотренные
в законодательстве решения принимаются администраторами доходов бю
жетов субъектов Российской Федерации или бюджетов муниципальных о
разований.
Таким образом, право собственности на средства бюджетов от имени
публично-правовых образований реализуется как законодательными (пре
ставительными), так и исполнительными органами
. Законодательные
(представительные) органы осуществляют правомочие распоряжения сре

Отметим, что на осуществление правомочия распоряжения бюджетными сред
вами как органами представительной, так и исполнительной власти, действующими от
имени публично-правовых образований, указывалось еще в советское время (см.:
Беспа-
. К вопросу о непосредственном осуществлении государством правомочий со
ственника. С. 382).

124

ствами бюджетов, выра
тывая от имени соответствующего публично-
правового образования
относительно осуществления права госуда
ственной (муниципальной) собственности
Применительно к доходам бю
жетов основная их задача заключается в закреплении доходов за соотве
ствующими бюджетами, а также в их разграничении между бюджетами. И
полнительные органы обеспечивают конкретизацию и реализацию воли
сформированной законодательными (представительными) органами, в фа
тических бюджетных отношениях. Ими осуществляются правомочия влад
ния, пользования и распоряжения средствами бюджетов. Данные полномочия
исполнительных органов относительно доходов бюджетов осуществляют о
ганы Федерального казначейства Российской Федерации, а также в опред
ленной степени администраторы доходов бюджетов.
Отношения собственности составляют лишь одну группу имуществе
ных отношений и отражают статику имущественного оборота. Динамика
имущественных отношений обеспечивается в рамках обязательственных о
ношений, которые заслуживают рассмотрения в рамках отдельного парагр
.
§ 2. Обязательственные отношения
по формированию доходов бюджетов: понятие, особенности и виды
Обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов
являются разновидностью имущественных отношений наряду с отношени
ми собственности. Данные виды имущественных отношений находятся в п
стоянном взаимодействии. Как отмечает С.
Алексеев, "по сути дела право
собственности возникает у тех или иных лиц, функционирует и реализуется
именно через обязательства"
.

Алексеев
. Право собственности. Проблемы теории. 3-е изд., перераб. и доп.
: Норма, 2008. С. 42.

125

Обязательства по формированию доходов бюджетов имеют своей о
новной целью перемещение денежных средств в собственность публично-
правового образования. В отличие от отношений собственности, которые о
ражают статику имущественного оборота (принадлежность денежных
средств публично-правовым образованиям), данная группа отношений связ
на с динамикой денежных средств. Именно эта группа отношений наиболее
рельефно отражает характеристику доходов бюджетов, ибо, как было указано
в предыдущей главе, доходы бюджетов представляют собой не просто д
нежные средства, а денежные средства, имеющие определенный вектор дв
жения.
Бюджетно-правовые обязательственные отношения по формированию
доходов бюджетов не получили подробного анализа в финансово-правовой
литературе. В связи с этим, прежде всего, необходимо обосновать возмо
ность их существования и привести их разновидности.
Как представляется, не должно вызывать особых сомнений наличие
обязательственных отношений при получении публично-правовым образов
нием вторичных доходов, т.е. межбюджетных трансфертов. Межбюджетные
трансферты предоставляются в рамках бюджетного права, их размер опред
ляется на основании законов (решений) о бюджете и других бюджетно-
правовых нормативных актов. При этом происходит перемещение денежных
средств от одного публично-правового образования
другому. Иными сл
вами, данные отношения обладают всеми признаками обязательств и имеют
бюджетно-правовую принадлежность.
Отметим, что обязательства по предоставлению межбюджетных
трансфертов могут быть отнесены как к отношениям по формированию д
ходов бюджетов, так и к отношениям, связанным с расходами бюджетов. Для
публично-правового образования, предоставляющего межбюджетные тран
ферты, соответствующие отношения являются расходными обязательствами,
а для публично-правового образования, в бюджет которого зачисляютс
межбюджетные трансферты, они выступают как обязательства по формир

126

ванию доходов бюджетов. Такая особенность накладывает свой отпечаток на
регулирование данных отношений. С одной стороны, они должны подч
няться режиму расходов бюджетов, например, соответствующие средства
учитываются в расходной части того бюджета, из которого они предоста
ляются, само их выделение происходит в рамках исполнения данного бю
жета по расходам. С другой стороны, обязательства по получению межбю
жетных трансфертов регламентируются нормами о доходах бюджетов.
Определенные сомнения может вызывать вопрос о существовании
бюджетно-правовых обязательств по формированию первичных доходов.
Как представляется, в настоящее время не до конца решен вопрос о том, р
гулирует ли бюджетное право какие-либо отношения, связанные с поступл
нием в тот или иной бюджет налоговых, неналоговых доходов, а также бе
возмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных
организаций и правительств иностранных государств.
Сложности, на наш взгляд, возникают в связи с тем, что в финансовом
праве достаточно подробно разработано понятие налоговых обязательств,
которое традиционно используется для описания отношений по перемещ
нию налогов и сборов в бюджетную систему
. В связи с этим вопрос о с
ществовании каких-либо самостоятельных бюджетный отношений, в рамках
которых средства поступают в бюджеты, как правило, не поднимается. О
нако не всегда понятно, обеспечивает ли налоговое обязательство поступл
ние соответствующих средств в конкретный бюджет, например, регионал
ный или местный и, соответственно, являются ли субъекты Российской Ф
дерации и муниципальные образования субъектами налогового обязател
ства.

См.:
Карасева
. Финансовое правоотношение. С. 271–283;
Винни
кий
Налоговое обязательство и система налогового обязательственного права /
Винницкий // Законодательство. 2003. № 7. С. 22–32;
Порохов
. Теория налого-
вых обязательства : учеб. пособие. Алматы, 2001;
Шаукенов
. Некоторые про
блемы
теории и философии налогового права. С. 117–220;
Бордюг
. Налоговое обязательство
в российском праве : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2009; и др.

127

В литературе существуют различные позиции, так или иначе затраг
вающие указанную проблему. Например, в некоторых работах как Росси
ская Федерация, так и субъекты Российской Федерации и муниципальные
образования признаются налоговыми кредиторами применительно к налогам
(сборам, пеням, штрафам), поступающим, соответственно, в федеральный
региональный и местный бюджет
. В данном случае все виды публич
правовых образований фактически признаются субъектами налогового об
зательства.
Высказано мнение, что "в условиях, когда значительная часть фед
ральных налогов является регулирующими доходами бюджета, должнику
противостоят два или даже три кредитора (Федерация, субъект Федерации,
муниципалитет). Однако удовлетворение интересов региона вследствие р
гулирующих налоговых поступлений целиком зависит от эффективности
действий Федерации по администрированию соответствующего налога, так
как регионы лишены возможности выступать параллельным кредитором"
.
Здесь предлагается конструкция, в которой налогоплательщики, плательщ
ки сборов и других платежей также находятся в непосредственных обяз
тельственных отношениях не только с Российской Федерацией, но и с суб
ектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Однако
автор обращает внимание на то, что субъекты Российской Федерации не
имеют возможности полноценно участвовать в данных отношениях.
Интересная позиция высказана Н.
Шевелевой, которая отмечает, что
"определение дохода бюджета, содержащееся в статье 6 Бюджетного коде
са, не содержит указания на основной признак – на характер отношений
между источником средств, поступающих в распоряжение органов публи
ной власти, с самими органами. Представляется, что это – отношения обяз
тельственного характера и заключаются они в праве требования публичного

См.:
Красюков
. Безнадежные долги по налогам и сборам : понятие и проц
дура списания
моногр. М. : Ось-89, 2006. С. 32.
Запольский
. Дискуссионные вопросы теории финансового права
моногр.
: РАП, Эксмо, 2008. С. 134.

128

субъекта на изъятие или перераспределение соответствующих денежных
средств при наличии необходимых условий в свою пользу. Указанное право
адресуется как физическим лицам, так и организациям, в том числе госуда
ственным и муниципальным органам, а также публичным субъектам"
.
данном случае исследуется понятие доходов бюджетов, содержащееся в
бюджетном законодательстве, и утверждается, что они поступают в бюджеты
рамках обязательственных отношений. При этом под источником доходов
понимаются субъекты не только бюджетного, но и налогового права, а также,
видимо, института неналоговых доходов.
Изложенные позиции свидетельствуют о том, что в действующем ф
нансовом законодательстве и науке финансового права нет прямого ответа на
вопрос о том, в рамках каких отношений доходы поступают в конкретный
бюджет (на счет конкретного бюджета) и кто является субъектами (кредит
и должником) этих имущественных отношений.
Думается, чтобы сделать вывод о том, существуют ли бюджетно-
правовые обязательственные отношения по формированию доходов бюдж
тов применительно к налоговым, неналоговым и иным первичным доходам,
следует первоначально определить сферу правового регулирования налог
вого и бюджетного права, их субъектов, а затем определить характер тех о
ношений, которые будут отнесены к предмету бюджетно-правового регул
рования.
Применительно к субъектному составу налоговых и бюджетных отн
шений уместно еще раз сослаться на упомянутое в предыдущем параграфе
Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г №
-О, с
гласно которому "Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает,
что доходы бюджетов, включая бюджеты субъектов Российской Федерации,
формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством
Российской Федерации (пункт 1 статьи 39). Налоговые доходы считаются

Шевелева
. Бюджетная система России : опыт и перспективы правового р
гулирования в период социально-экономических реформ. С. 80.

129

уплаченными доходами соответствующего бюджета с момента, определя
мого налоговым законодательством Российской Федерации (пункт 1 ст
тьи 40 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В силу статьи 45 Нал
гового кодекса Российской Федерации право распоряжаться причитающим
ся денежными средствами, поступившими в том числе за счет налоговых
платежей, возникает у субъекта Российской Федерации с момента поступл
ния налоговых платежей на счет соответствующего органа казначейства. С
ответственно, взыскание обязательных платежей – как вопрос, относящийся
к сфере налоговых правоотношений, – является предметом ведения Росси
ской Федерации". Из данного Определения можно сделать вывод, что суб
екты Российской Федерации не являются субъектами права на взыскание
обязательных платежей, т. е. не признаются субъектами налоговых обяз
тельственных отношений, связанных с поступлением налогов и сборов в р
гиональные бюджеты. Считаем, этот же вывод может быть распространен на
муниципальные образования. Управомоченной стороной в отношениях по
взысканию обязательных платежей признается только Российская Федер
ция.
Представленная позиция позволяет сделать предположение, что упр
вомоченной стороной (кредитором) в налоговых обязательствах является и
ключительно Российская Федерация. Субъекты Российской Федерации и м
ниципальные образования в сфере налогово-правового регулирования в
ступают лишь субъектами права на установление и введение налогов и сб
ров. Такой субъектный состав налоговых обязательств подтверждается как
положениями законодательства, так и механизмом исполнения обязанности
по уплате налогов и сборов.
Налоговое право не определяет получателя налогов и сборов. В
2
РФ не указывается бюджет (бюджеты), в который должны перечисляться те

130

или иные налоги или сборы
. Деление налогов и сборов на федеральные,
региональные и местные также не зависит от того, в какой бюджет поступ
ют соответствующие платежи, так как критерием здесь является субъект,
устанавливающий и вводящий налоги или сборы (ст. 12 НК РФ). В связи с
этим налоговое право прямо не указывает кредитора в налоговом обязател
стве.
Механизм исполнения налогового обязательства построен таким обр
зом, что фактически обозначает в качестве кредитора Российскую Федер
цию. С одной стороны, из содержания ст. 45 НК РФ можно сделать вывод,
что налоги и сборы уплачиваются плательщиками не в конкретный бюджет, а
в бюджетную систему Российской Федерации в целом (п. 3 ст. 45 НК РФ).
Однако бюджетная система не является субъектом права. С другой стороны,
налоги и сборы должны быть направлены налогоплательщиком (плательщ
ком сборов) на соответствующий счет Федерального казначейства Росси
ской Федерации. Причем под счетами Федерального казначейства законод
тельство о налогах и сборах понимает счета, открытые территориальным о
ганам Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и
их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Фед
рации в соответствии с
бюджетным законодательством
Российской Федер
ции (п. 2 ст. 11 НК РФ). В соответствии с Правилами ведения бухгалтерского
ета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской
Федерации, речь в данном случае идет о
ете № 40101 "Доходы, распред
ляемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной
системы Российской Федерации". Данный счет, с точки зрения классифик
ции бюджетных счетов, относится к счетам федерального бюджета, о чем г
ворилось в предыдущем параграфе настоящей работы. Соответственно,
вом владения, пользования и распоряжения средствами, находящимися на
счетах обладает исключительно Российская Федерация.

Исключением является налог на прибыль организаций. Однако причины и ос
бенности этого исключения были рассмотрены во втором параграфе первой главы насто-
ящей работы.

131

Таким образом, в настоящее время действующее законодательство, п
зиции Конституционного Суда Российской Федерации, а также механизм и
полнения обязанности по уплате налогов и сборов дают основания полагать,
что кредитором в налоговом обязательстве признается только Российская
Федерации. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования
фактически не рассматриваются субъектами (кредиторами) в рамках налог
вого обязательства. При этом с момента поступления налогов
сборов на
счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и
их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Фед
рации, налоговые отношения заканчиваются
.
Может возникнуть вопрос, какие существуют основания для пере
ления сумм процентов за несвоевременное осуществление возврата налогов и
сборов и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых
счетов региональных и местных бюджетов, если взыскание налогов и сборов,
а также их возврат плательщикам осуще
вляется Российской Федерацией.
Не несут ли в данном случае субъекты Российской Федерации и муниц
пальные образования неблагоприятные последствия за действия (безде
ствие) Российской Федерации как кредитора в налоговых обязательствах?
Как представляется, в качестве одного из объяснений сложившегося регул
рования может быть названо то, что пользование соответствующими и
лишне уплаченными (излишне взысканными) суммами осуществляет не Ро
сийская Федерация, а именно субъекты Российской Федерации или муниц
пальные образования. В связи с этим уплата процентов за их счет в опред
ленной мере оправдана.
Сделанный вывод свидетельствует о том, что обеспечение поступления
доходов в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований составляет предмет регулирования бюджетного, а не налогового
права. Такое предположение выглядит логичным с учетом того, что именно в

Подробнее границы налогового и бюджетного права применительно к обяз
тельствам по формированию доходов бюджетов и налоговым обязательствам будут ра
смотрены в первом параграфе четвертой главы настоящей работы.

132

бюджетном законодательстве устанавливаются нормативы распределения
доходов между бюджетами, именно бюджетное право делит доходы бюдж
тов на доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов Росси
ской Федерации и доходы бюджетов муниципальных образований, о чем
указывалось в первой главе. Налогоплательщики и плательщики других п
ступлений в бюджеты не имеют возможности и обязанности распределять
средства между бюджетами различных публично-правовых образований.
Они не являются субъектами бюджетного права, в связи с чем нормы бю
жетного права, устанавливающие размеры поступлений налоговых и других
первичных доходов в бюджеты конкретных публично-правовых образов
ний, не могут создавать для них каких-либо обязанностей.
Отметим, что в литературе обращается внимание на то, что налогопл
тельщики несут обязанность по самостоятельному формированию данных
платежного поручения на уплату налога, определяющих принадлежность
платежа конкретному бюджету
. Однако сами по себе реквизиты, указа
в платежных документах, не способны обеспечить поступление средств
тот бюджет, в который соответствующий доход должен быть зачислен в
конечном итоге. В них содержатся лишь данные, способствующие в дал
нейшем направлению того или иного дохода в бюджет того или иного
лично-правового образования. При этом в информации о счете получателя в
любом случае будет указан счет Федерального казначейства Российской Ф
рации, предназначенный для учета поступлений и их распределения между
бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
В результате, фактическое движение денежных средств в пользу пу
лично-правовых образований, в бюджеты которых соответствующие доходы
длежат распределению согласно нормам бюджетного права (нормативами
распределения), осуществляется в рамках бюджетного права. Должником в
этих отношениях является Российская Федерация, которая должна перечи

См.:
Кустова
. Налоговые последствия ошибок в оформлении платежных
документов на перечисление налогов : изменение подходов // Арбитражные споры. 2008.


133

лить средства со своего счета № 40101, предназначенного для распределения
доходов между бюджетами, соответственно, субъектам Российской Федер
ции или муниципальным образованиям (на счета их бюджетов).
Данные отношения обладают признаками обязательственных отнош
ний, поскольку носят имущественный (денежный) характер и оформляют п
ремещение денежных средств от одного субъекта другому. Именно эти о
ношения в первую очередь могут быть признаны бюджетно-правовыми об
зательствами по формированию доходов бюджетов.
Помимо вышеуказанных обязательственных отношений, в сфере бю
жетно-правового регулирования находятся отношения, обеспечивающие о
ратное движение доходов бюджетов от субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований в пользу Российской Федерации. Речь идет об
отношениях, указанных в ст. 218 БК РФ, в рамках которых осуществляется
перечисление излишне распределенных сумм, средств, необходимых для
возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм нал
гов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное
осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взы
канные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соотве
ствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета п
ступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Ро
сийской Федерации. Кроме того, ст. 218 БК РФ включает в отношения, св
занные с исполнением бюджетов по доходам, перечисление излишне распр
деленных сумм, возврат излишне уплаченных или излишне взысканных
сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого
возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы. Соде
жание, субъектный состав, а также принадлежность данных отношений б
рассмотрены в первом параграфе четвертой главы.
Отметим, что в литературе обращалось внимание на то, что "налоговое
и бюджетное право охватывают отношения по мобилизации средств в казну
и зачислению налога на счет бюджета, однако преследуют при этом разные

134

цели правового регулирования. Бюджетно-правовое регулирование обесп
чивает выполнение бюджета публичного образования и охватывает отнош
ния между публичными субъектами"
. Речь идет как раз о бюджетно-
правовых обязательствах по формированию доходов бюджетов, которые
складываются между различными публично-правовыми образованиями и
обеспечивают поступление средств на счета соответствующих бюджетов.
Некоторые ученые считают, что отношения по распределению доходов
между различными публично-правовыми образованиями носят организац
онный характер
противопоставляемый имущественному. Например,
Ильин указывает, что "налоговые отношения носят имущественный х
рактер, а правоотношения между публичным субъектом и органом федерал
ного казначейства по поводу распределения последним средств, находящи
ся на распределительном счете, между бюджетами бюджетной системы РФ –
ярко выраженный организационный характер"
.
Как представляется, в процессе распределения средств между бюдж
тами различных публично-правовых образований складываются как орган
зационные, так и имущественные отношения: имущественные (обязател
ственны
– между публич
-правовыми образованиями, а организационные
(процессуальные) – с участием Федерального казначейства Российской Ф
дерации, которое осуществляет правоприменительную деятельность, напра
ленную на распределение доходов между бюджетами
. В связи с этим не
целесообразно, обращая внимание на одни отношения, исключать возмо
ность существования других.
В итоге можно сделать вывод, что под обязательственными отношен
ями по формированию доходов бюджетов следует понимать регулируемые

Миненкова
Проблемы применения бюджетного законодательства
: авт
реф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006. Цит. по:
Грачева
Ю., Щекин
. Комме
тарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву. С. 157.
Ильин
. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения
бюджетных средств. С. 131.
Данным видам отношений посвящены отдельные параграфы в четвертой главе
настоящей работы.

135

бюджетным правом денежные отношения, складывающиеся между публи
-правовыми образованиями по поводу распределения доходов между
бюджетами различных уровней бюджетной системы
.
Могут быть выделены некоторые особенности обязательственных о
ношений по формированию доходов бюджетов:
а) обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов
всегда являются
односторонними
При этом учеными особо обращается
внимание на то, что "отсутствие встречного удовлетворения в имуществе
ной форме не может служить доказательством отсутствия обязательства"
.
В рамках обязательства по формированию доходов бюджетов также отсу
ствуют какие-либо встречные предоставления. Публично-правовое образов
ние, обязанное передать денежные средства во исполнение обязательства по
формированию доходов бюджетов другому публично-правовому образов
нию, не может требовать от него предоставления взамен каких-либо матер
альных благ;
б) обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов
возникают по общему правилу на основе нормативных правовых актов, а не
во исполнение договоров. Нормативы распределения доходов между бюдж
тами устанавливаются бюджетным законодательством. Применительно к
межбюджетным трансфертам возможно заключение соглашений
. Однако
условия, при которых возможно заключение таких соглашений, определяю
ся в нормативных правовых актах;

Подробный анализ отдельных аспектов обязательственных отношений по фо
мированию доходов бюджетов будет дан в четвертой главе настоящей работы.
Запольский
. Новые аспекты российского финансового права // Актуальные
проблемы современного финансового права России : сб. науч. тр., посвященный 80-летию
д-ра юри
д. наук, проф., академика МАН ВШ Н.
Химичевой / под ред.
Покачаловой. С. 23.
См., напр.: Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. № 1203 "Об
утвержд
ении Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бю
жета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ
повышения эффективности бюджетных расходов
с изм. и доп. на 3 июня 2013 г. // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2011. № 2. Ст. 371.

136

в) обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов
призваны "связать" бюджетное право с налоговым правом
институтом н
налоговых доходов, а также отраслями и институтами права, регулирующ
ми уплату безвозмездных поступлений. Бюджетно-правовые обязательства
по формированию доходов бюджетов взаимодействуют с обязательствами по
уплате налогов
сборов и иных платежей и обязательствами по возврату и
лишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных
платежей, в том числе сумм процентов за несвоевременное осуществление
такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы.
Данная особенность приводит к тому, что правовое регулирование налог
вых обязательств и бюджетно-правовых обязательств по формированию д
ходов бюджетов должно осуществляться комплексно. Необходимость си
хронизации бюджетно-правового и налогово-правового регулирования в этой
сфере была отмечена учеными
;
г) обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов
имеют исключительно бюджетно-правовую принадлежность, чем отличаю
ся от обязательственных отношений, связанных с осуществлением расходов
бюджетов. Как было указано в первом параграфе настоящей главы, больши
ство расходных обязательств не являются бюджетно-правовыми по отрасл
вой принадлежности.
Современная наука финансового права, положения ныне действующего
законодательства и судебная практика позволяют выделить определенные
виды обязательственных отношений по формированию доходов бюджетов.
В предыдущих параграфах отмечалось, что объектом имущественных
отношений в бюджетном праве являются в основном безналичные денежные
средства. В первую очередь это касается обязательственных отношений по
формированию доходов бюджетов. В то же время учеными обозначено, что
"отношения, связанные с безналичным перечислением денежных средств ч

См., напр.:
Кустова
. Налоговые последствия ошибок в оформлении пл
тежных документов на перечисление налогов: изменение подходов. С. 18.

137

рез кредитные организации, традиционно выделялись в качестве самосто
тельного вида правоотношений"
. В данном случае наряду с отношениями
между плательщиком и получателем денежных средств возникают вспомог
тельные отношения с участием кредитных организаций, которые выполняют
техническую работу по перечислению безналичных денег. В результате,
можно выделить две разновидности обязательственных отношений по фо
мированию доходов бюджетов:
1) обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов,
складывающиеся между публично-правовыми образованиями. Данные обяз
тельства можно называть основными, так как именно в них отражается суть
формирования доходов бюджетов;
2) обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов,
складывающиеся между публично-правовым образованием и Центральным
банком Российской Федерации (кредитной организацией). Обязательстве
ные отношения с участием Центрального банка Российской Федерации (
дитных организаций) получили наименование расчетных. Они играют всп
могательную роль и призваны обеспечить исполнение основных обяз
тельств в том случае, если их объектом являются безналичные денежные
средства.
Отметим, что в финансовом праве имеются исследования, посвяще
ные анализу расчетных отношений в бюджетном праве
.
Другим критерием группировки обязательственных отношений по
формированию доходов бюджетов выступает их деление в зависимости от
того, поступают ли доходы в бюджет соответствующего публично-правового
образования или перечисляются из него для последующего возврата пл
тельщикам. Здесь могут быть выделены две группы обязательств:

Банковское право Российской Федерации. Особенная часть
учеб. : в 2
т. / отв.
ред. Г.
Тосунян. Т. 2.
Подробнее см.:
Самсонова
. Расчеты в налоговой и бюджетной сферах : те
рия и практика. М. : Юристъ, 2006. С. 84–118.

138

обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов,
в рамках которых Российская Федерация перечисляет средства со счета,
предназначенного для распределения доходов между бюджетами, на единые
счета бюджетов субъектов Российской Федерации или муниципальных обр
зований. Эти обязательства составляют основу отношений по формированию
доходов бюджетов, ибо именно благодаря им происходит наполнение бю
жетов;
б) обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов,
в рамках которых происходит перечисление средств с единых счетов бюдж
тов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на счет
Российской Федерации, предназначенный для распределения доходов между
бюджетами, в целях дальнейшего возврата излишне уплаченных или и
лишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, в том числе сумм
процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов,
начисленных на излишне взысканные суммы
. Данные обязательственные
отношения обеспечивают взаимодействие бюджетного с налоговым правом
институтом неналоговых доходов и отраслями и институтами, регулиру
щими уплату безвозмездных поступлений, создают возможность для испра
ления ошибок, допущенных при уплате налогов, сборов и иных платежей.
Таким образом, в настоящее время действующее финансовое законод
тельство, судебная практика, а также научные разработки позволяют гов
рить о существовании бюджетно-правовых обязательств по формированию
доходов бюджетов. В рамках данных обязательств Российская Федерация
обязана перечислять доходы в бюджеты субъектов Российской Федерации
или муниципальных образований либо, наоборот, субъекты Российской Ф

Положения ст. 218 БК РФ позволяют включать в предмет регулирования бю
жетного пра
ва обязательственные отношения, связанные с возвратом плательщикам и
лишне уплаченных или излишне взысканных сумм, в том числе сумм процентов за н
своевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне
взысканные суммы. В то же время плательщики налогов, сборов и иных платежей, пост
пающих в бюджеты, обычно не признаются субъектами бюджетного права. Подробнее
данная проблема будет рассмотрена в первом параграфе четвертой главы настоящей рабо-
ты.

139

дерации или муниципальные образования обязаны перечислять средства
пользу Российской Федерации для последующего возврата излишне упл
ченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей,
том числе сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возвр
та и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы. В качестве
вспомогательных бюджетно-правовых обязательств по формированию дох
дов бюджетов могут быть названы расчетные обязательства, в которых, п
мимо публично-правовых образований, принимает участие Центральный
банк Российской Федерации (кредитные организации), обеспечивающий бе
наличное перемещение доходов между публично-правовыми образованиями.
Имущественные отношения (отношения собственности и обязател
ственные отношения) составляют основу бюджетного-правового регулир
вания, в том числе применительно к отношениям по формированию доходов
бюджетов. В то же время немаловажное значение имеют неимущественные
бюджетно-правовые отношения, которые призваны содействовать возникн
вению и реализации имущественных отношений. В связи с этим следующий
параграф посвящен анализу неимущественных отношений по формированию
доходов бюджетов.
§ 3. Неимущественные отношения
по формированию доходов бюджетов: материально-правовая и проце
суальная составляющие
Неимущественные отношения по формированию доходов бюджетов
играют вспомогательную роль применительно к имущественным отношен
ям.
Понятие неимущественных отношений стало использоваться в фина
совом праве недавно. Несмотря на то, что отношения, объектом которых не
являлись денежные средства, всегда существовали в предмете финансового

140

права, комплексные исследования таких отношений, в том числе выявление
их разновидностей, как правило, не осуществлялись.
Обычно в финансово-правовой науке обращалось внимание на наличие
процессуальных отношений
. Причем, в первую очередь, понятие процесса
стало широко использоваться при характеристике бюджетной деятельн
. Однако вопрос о том, исчерпываются ли неимущественные отношения
процессуальными или нет, могут ли быть еще какие-либо виды неимущ
ственных отношений, в достаточной мере не исследовался.
В последнее время в литературе появились попытки анализа неимущ
ственных отношений, выделения их разновидностей. Например, учеными
рассматривались материально-правовые и процессуально-правовые нормы и
отношения в налоговом контроле
; специально исследовались неимущ
ственные материальные отношения в налоговом праве
.
1. В бюджетном праве неимущественные отношения в целом и их м
териальная разновидность продолжает оставаться неизученной. Возможно,
причина этому – традиционное преобладание процессуальных отношений.
между тем, в определенной мере отсутствие цельных наработок по матер
альным неимущественным отношени
отрицательно влияет на понимание
особенностей отношений процессуальных.
Как представляется, при выделении материальных и процессуальных
отношений среди неимущественных бюджетных отношений можно испол

См., напр.:
Винницкий
. Налоговое процедурное право и налоговый процесс
проблемы ста
новления // Законодательство. 2003. № 2. С. 23–31;
Карасева
. Налого-
вый процесс – новое явление в праве // Хоз–во и право. 2003. № 6. С. 53–62;
Кузнеченко-
Налоговый процесс : современная концепция правового регулирования
: автореф.
с. … д-ра юрид. наук.– М., 2004; и др.
См.: Процессуальные нормы и отношения в советском праве : (в "непроцессуал.
отраслях") / под ред. И.
Галагана. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1985. С. 130 (автор
параграфа –
Химичева).
См.:
Гудимов
. Налоговый контроль : процессуально-правовая характер
стика : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2005. С. 13.
См., напр.:
Кобелева
. Неимущественные материальные отношения в нал
говом праве // Правовые реформы в современной России : значение, результаты, перспе
тивы
материалы науч.-практ. конф., посвяще
й 50-ле
тнему юбилею юрид. фак. Воро-
нежского гос
ударственного университета (Воронеж, 20–21 ноября 2008 г.). Вып. 5, ч. 3
Финанс
овое право. Сер. : Юбилеи, конференции, форумы. С. 93–105.

141

зовать некоторые выводы общей теории права, а также других отраслевых
наук, касающиеся процессуально-правовых вопросов, а также отграничения
материально-правовых и процессуальных явлений в праве.
Обычно критерии отличий материальных и процессуальных отнош
ний анализируются исследователями процессуальных явлений, причем
наблюдается немалое количество противоречивых позиций
.
На наш взгляд, прежде всего, следует обратиться к истокам, причинам
появления процессуальных норм и отношений.
Бесспорным является то обстоятельство, что в качестве первых проце
сов возникли судебные: уголовный, гражданский.
еными возникновение
данных процессов связывается с появлением в процессе реализации матер
ального правоотношения незаинтересованного субъекта, который спосо
ствует этой реализации. Такая ситуация имеет место, например, когда лицо
обращается в суд за защитой своего права. В данном случае имеются две
стороны материального правоотношения.
Однако в связи с наличием спора указанные стороны материального
правоотношения вынуждены обратиться к иному субъекту (суду), который
сможет разрешить возникший спор и способствовать реализации материал
ного правоотношения. Именно деятельность нового субъекта (суда), не я
ющегося субъектом материального правоотношения, вызывает к жизни
процессуальные нормы. Процессуальные нормы призваны урегулировать д
ятельность нового субъекта, а также его отношения с субъектами материал
ного правоотношения.
Дореволюционные авторы описывали причины возникновения проце
са следующим образом: "Чтобы проверить правомерность требования гра
данина, необходимо установить фактические обстоятельства дела, отыскать
подходящие нормы и истолковать их. Все это предполагает знание действ

Обзор точек зрения см.:
Лукьянова
. Теория процессуального права. М.
НОРМА, 2003. С. 19–42;
Павлушина
. Теория юридического процесса : итоги, пробл
мы, перспективы развития / под ред. В.
Ведяхина. Самара : Изд-во Самар. гос. эконом.
акад., 2005. С.
6–69.

142

ющего права, опытность в применении его, умение разбираться в юридич
ских отношениях, словом, требует наличности особых органов власти, кот
рые обладали бы надлежащей подготовкой и действовали при условиях,
обеспечивающих правильное и беспристрастное разрешение дел. Вследствие
этого в современных культурных государствах проверка правомерности
предъявляемых гражданами друг к другу требований поручается специал
ным органам власти, именуемым гражданскими судами, а для деятельности
их устанавливаются определенные формы и правила, образующие организ
ванное производство, называемое гражданским процессом в тесном смысле
слова, а также спорным судопроизводством – ввиду того, что оно происходи
в форме спора между гражданами перед судом, или исковым – ввиду того,
что оно начинается посредством предъявления иска"
.
Изложенный подход, думается, применим не только к судебным пр
цессам, но и ко всем другим отношениям, в рамках которых принимает уч
стие незаинтересованный субъект (лицо, не являющееся субъектом матер
ального правоотношения). Иными словами, процессуальные отношения во
никают в том случае, если при реализации материального правоотношения
появляется новый субъект, который не имеет собственного интереса в реал
зации материального правоотношения, но способствует его реализации.
По сути, речь в данном случае идет о деятельности по применению
права и о правоприменителе
. Именно в качестве особенностей правопр
менительной деятельности называют наличие незаинтересованного субъекта,
для урегулирования отношений с которым необходимы процессуальные
нормы. Например, в общетеоретической литературе указывается, что "прав
применение носит производный характер, поскольку обеспечивает реализ

Васьковский
. Учебник гражданского процесса (воспроизводится по изд
нию Москва, 1917 г.). М. : Зерцало, 2003.
Под применением права понимают властную организующую деятельность ко
петентных органов и лиц, имеющую своей целью обеспечить адресатам правовых норм
реализацию принадлежащих им прав и обязанностей, а также гарантировать контроль за
данным процессом (см.: Проблемы теории государства и права
учеб.
под ред.
Сырых. М.
: Эксмо, 2008. С. 310).

143

цию права третьими лицами"
. Кроме того, касательно признаков прав
применения прямо заявляется, что оно осуществляется в определенной пр
цессуальной форме. Некоторые авторы, желая акцентировать внимание на
обенности процессуальной деятельности различных органов,
азывают,
что "правоприменение может осуществляться в двух формах: в форме прав
применительного процесса и правоприменительной процедуры"
.
Таким образом, наличествуют как отраслевые, так и общетеоретич
ские подтверждения того, что процессуальные отношения существуют в том
учае, если имеет место применение права, осуществляемое специальным
субъектом.
В литературе широко распространено понимание юридического пр
цесса как процесса правоприменительного. Так, "любая отрасль материал
ного права вызывает к жизни соответствующие процессуальные нормы, п
скольку для реализации его норм необходима определенная правопримен
тельная деятельность уполномоченных на то субъектов"
; "предписания
процессуальных норм, как правило, адресуются субъектам, которые надел
ны властными полномочиями по применению норм материального права"
.
Осуществление правоприменительной деятельности называется в качестве
критерия выделения процессуальных отношений в финансовом праве
.
Такой подход представляется оптимальным и для бюджетного права,
том числе при классификации неимущественных отношений. Если в бю
жетном праве имеет место правоприменительная деятельность, то она влече
появление процессуальных отношений.

Проблемы общей теории права и государства
учеб.
под ред. В.
Нерсесянца.
: Норма, 2008.
Проблемы теории государства и права
учеб.
под ред. В.
Сырых. С.
Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / под общ. ред.
Недбайло, В.
Горшенева. М. : Юрид. лит., 1976. С. 12.
Теория юридического процесса / под общ. ред. В.
Горшенева. Харьков : В
ща шк., 1985. С. 175
См., напр.:
Копина
А
. Содержание налогового процесса // Финансовое право.
2009. № 1. С. 33.

144

Применительно к отношениям по формированию доходов бюджетов
процессуальные отношения складываются, на наш взгляд, при исполнении
бюджетов по доходам, когда органы Федерального казначейства Российской
Федерации осуществляют правоприменительную деятельность по принятию
решений о распределении доходов, поступивших на счета, предназначенные
для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной
системы Российской Федерации. В данном случае, как было указано в
предыдущем параграфе настоящей работы, Российская Федерация должна
передать бюджетные средства в пользу субъектов Российской Федерации
или муниципальных образований, а последние имеют право требовать такой
передачи. Эти публично-правовые образования являются субъектами мат
риальных имущественных отношений. Органы Федерального казначейства
Российской Федерации должны создать условия для перечисления средств,
определив, какие средства поступили на их счет и приняв решение об их
дальнейшем перечислении. Иными словами, Федеральное казначейство
сийской Федерации выступает как правоприменительный орган
.
В финансово-правовой литературе применительно к казначейскому и
полнению бюджетов отмечалось, что обязательным субъектом процессуал
ных отношений в данной сфере является Казначейство России, которое в
полняет правоприменительные функции по обеспечению исполнения бюдж
. Если правоприменительная деятельность отсутствует, то соответств
ющее бюджетное отношение – исключительно материальн
Процессуал
ные отношения при этом не возникают. По нашему мнению, сюда можно о
нести, например, неимущественные отношения по составлению проектов

Подробно данные отношения будут рассмотрены в четвертой главе настоящей
работы.
См.:
Бехер
. Понятие и признаки процессуальных правоотношений в сфере
казначейского исполнения бюджета: теоретический аспект права // Актуальные проблемы
современного финансового права России : сб. науч. тр., посвященный 80-летию д-ра
юрид. на
ук, проф., академика МАН ВШ Н.
Химичевой / под ред. Е.
Покачало
вой.

145

бюджетов, отношения по рассмотрению и утверждению законов (решений) о
бюджете. В данном случае отсутствует правоприменение.
2. Необходимо отметить, что многие авторы к процессуальным отн
шениям относят также правотворческую, учредительную и контрольную де
тельность в качестве самостоятельных видов процесса
. Сложно сказать,
насколько правомерно выделение учредительной и контрольной деятельн
сти в качестве самостоятельных видов деятельности и процессуальных форм.
На наш взгляд, обоснованным является выработанный общей теорией права
подход, в соответствии с которым существуют деятельность по созданию
права и деятельность по его реализации. Отсюда выделяют правотворческую
и правореализационную деятельность. В свою очередь, реализация права
осуществляется в простых формах (соблюдение, исполнение и использов
ние) и путем правоприменения
. Контрольная и учредительная деятел
ность в качестве самостоятельной не выделяется.
Простые формы реализации права (соблюдение, исполнение и испол
зование) не требуют какой-либо процессуальной деятельности. В данном
случае права и обязанности реализуются участниками правоотношения сам
стоятельно. В связи с этим отсутствует необходимость привлекать каких-то
третьих, незаинтересованных субъектов для обеспечения реализации прав
обязанностей. Соответственно, здесь существуют только материальные о
ношения. Необходимость в возникновении каких-либо процессуальных о
ношений отсутствует.
Что касается правотворческой деятельности, следует отметить, что она
находится несколько в иной плоскости по сравнению с формами реализации

См.: Теория юридического процесса / под общ. ред. В.
Горшенева. С.
–71;
Савченко
. Финансово-контрольный процесс // Очерки финансово-правовой науки со-
временности
моногр.
под общ. ред. Л.
Вороновой и Н.
Химичевой. М. – Харьков
Право, 2011. С. 248–27
2.
См.: Проблемы общей теории права и государства
учеб.
под ред.
Нерсесянца. С. 423;
Хропанюк
. Теория государства и права
учеб.
для высш.
учеб. заведений / под ред. В.
Стрекозова. М. : Интерстиль; Омега-Л, 2008. С. 256–257;
др.

146

права. При этом не всегда понятно, какие признаки существования процесс
альных отношений здесь наличествуют
Во многих исследованиях, в том числе непосредственно посвященных
правотворчеству, понятие правотворческого процесса не используется
.
работах, упоминающих правотворческ
процесс, не обосновывается пр
цессуальный характер соответствующих отношений, а термин используется
как данность
. Те
еные, которые исследовали процессуальность прав
творческой деятельности, как правило, ссылались на то, что "государство
всегда осуществляет свою организационно-правовую деятельность в опред
ленных процессуальных рамках, с помощью особой процедуры. Правотво
чество как самостоятельная сфера организационно-правовой деятельности
государства также имеет свою особую процедуру, т.е. упорядоченную сист
му стадий деятельности по возведению воли народа в общеобязательное пр
. В то же время возможность и причины появления в рамках прав
творчества процессуальных отношений, наряду с материальными, не анал
зировались.
Думается, вряд ли в процессе правотворчества можно выделить мат
риальные и процессуальные отношения. В данном случае уполномоченный
субъект реализует свои полномочия по созданию норм права. Здесь не треб
ется вмешательства каких-либо иных (незаинтересованных) субъектов для
достижения целей данной деятельности. В связи с этим нет потребности в
существовании процессуальных норм, которые бы их деятельность регул
ровали. Например, в бюджетном праве правотворческие отношения склад

См., напр.: Научные основы советского правотворчества / отв. ред.
Халфина. М. : Наука, 1981. 320
;
Поленина
. Законотворчество в Российской
Федерации. М., 1996. 146
См., напр.: Проблемы теории государства и права
учеб.
под ред. В.
Сырых.
298–306; Проблемы теории государства и права
учеб.
под ред. М.
Марченко. 2-
изд., перераб. и доп. М. : Норма, 2008. С. 697–706; Проблемы общей теории права и гос
дарс
тва
учеб.
под ред. В.
Нерсесянца. М. : Норма, 2008. С. 314–322.
Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / под общ. ред.
Недбайло, В.
Горшенева. С.
84. См., также: Теория юридического процесса / под
общ. ред. В.
Горшенева. С.
68; Правотворчество в СССР / под ред.
Мицкевича. М. : Юрид. лит., 1974. С. 149–164.

147

ваются на стадии составления проектов бюджетов, на стадии рассмотрения и
утверждения законов (решений) о бюджете. Составление проектов бюджетов
осуществляется исполнительными органами. Причем, как известно, при с
ставлении проектов бюджетов исполнительные органы действуют от своего
имени
. Субъектами отношений по рассмотрению и утверждению законов
(решений) о бюджете являются публично-правовые образования в лице зак
нодательных (представительных) органов
. Соответственно, в указанных
отношениях вряд ли можно выделить каких-то особых незаинтересованных
субъектов и процессуальные отношения, в рамках которых они бы осущест
ляли свою деятельность. Таким образом, составление проектов бюджетов,
рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете осуществляются
с помощью материальных неимущественных отношений.
Часто при анализе правотворческих отношений рассматриваются ст
дии правотворческого процесса
,
пы соответствующей деятельность
.
Такая характеристика правотворчества может использоваться для подтве
ждения процессуального характера данной деятельности. В то же время то,
что
деятельность имеет свою процедуру, свои стадии, вряд ли может о
нозначно свидетельствовать о наличии именно процессуальных отношений.
Реализация большинства правоотношений, по нашему мнению, представляет
собой совокупность действий их участников. Известно, что само по себе м
териальное содержание правоотношения рассматривается как "фактическое
поведение, которое уполномоченный может, а правообязанный должен с

См. напр.:
Химичева
. Субъекты советского бюджетного права. С. 66.
См.:
Химичева
Субъекты советского бюджетного права. С. 65
Карас
Финансовое правоотношение.
105 и др.
См.: Правотворчество в СССР / под ред. А.
Мицкевича. С. 152–159; Пробл
мы обще
й теории права и государства
учеб.
под ред. В.
Нерсесянца. М. : Норма,
2008. С. 314–322; и др.
См.: Проблемы теории государства и права
учеб.
под ред. В.
Сырых.

148

вершить"
. В связи с этим определенная последовательность действий х
рактерна не только для процессуальных, но и для материальных отношений.
Таким образом, процессуальные отношения четко и определенно могут
быть обнаружены только при осуществлении правоприменительной деятел
ности, и связано их появление с наличием в данном случае незаинтересова
ного субъекта, способствующего реализации материальн
правоотношений,
деятельность которого они оформляют. В остальных случаях существуют
лишь материальные правоотношения, и их участники самостоятельно в ра
ках этих материальных отношений реализуют свои права и обязанности.
Изложенный вы
вывод применим, в том числе, к неимущественным
отношениям по формированию доходов бюджетов.
3. В бюджетном праве проблема выделения материальны
неимущ
ственных и процессуальных отношений имеет свою специфику. Она связана
с тем, что здесь давно укоренилось понятие "бюджетный процесс".
Буквальное толкование понятия бюджетного процесса может привести
к выводу о том, что составляющие его отношения являются процессуальн
ми и, соответственно, могут быть противопоставлены материальным. В лит
ратуре имеется позиция, согласно которой "родовая по отношению к бю
жетному процессу – дефиниция "юридический процесс"
.
Однако на практике не все отношения, которые традиционно включ
ются в понятие бюджетного процесса, являются на самом деле процессуал
ными и даже неимущественными. Например, если проанализировать ст.
БК РФ, связанную с исполнением бюджетов по доходам, или ст. 219 БК РФ,
регулирующую исполнение бюджетов по расходам, видно, что они упом
нают наряду с процессуальными и материальные (имущественные) отнош

Алексеев
. Общая теория права. Т. 2. С. 112. Подобная позиция содержится в
современ
ных работах по теории права, где указывается, что "содержание правоотношения
состоит в правах и обязанностях его участников и в реальных действиях по их использо-
ванию и осуществлению" (Проблемы общей теории права и государства
учеб.
под ред.
Нерсесянца. С. 376).
Яковлев
. Особенности правового регулирования казначейского исполнения
бюджетов в Российской Федерации / под ред. Е.
Покачаловой. Саратов : Изд-во Сарат.
гос. акад. права, 2008. С. 14.

149

ния. В ст. 219 БК РФ, например, в качестве этапа исполнения бюджета по
расходам названа оплата принятых денежных обязательств. Статья 218 БК
РФ также затрагивает имущественные отношения по зачислению средств на
единый счет, по их возврату и т.д. В то же время обе указанные статьи нах
дятся в ч. 3 БК РФ, которая называется "Бюджетный процесс в Российской
Федерации".
Описанная ситуация заставляет задуматься, какие отношения фактич
ски включаются в понятие бюджетного процесса в буквальном, теорети
правовом понимании
В финансово-правовой литературе высказано мнение о том, что бю
жетный процесс не является процессом в его общеюридическом понимании.
Как отмечал А.
Худяков, "термин "бюджетный процесс", несмотря на всю
свою традиционность, является узкоспециализированным понятием фина
сово-правовой науки, а для всех прочих становится понятным лишь при
условии его разъяснения"
. И далее, в определенной мере критикуя сл
жившееся понимание бюджетного процесса, автор указывал, что "разумее
ся, каждая отрасль права может породить свои собственные понятия или
наложить специфический оттенок на общеюридические. Но в то же время
вряд ли оправданно столь разительное отличие отраслевого понятия (в да
ном случае – финансово-правового) от аналогичного общеюридического"
.
Встречаются примеры, когда в бюджетный процесс включаются отн
шения, не являющиеся процессуальными в общетеоретическом смысле.
Например, учеными утверждается, что "если рассматривать бюджетный пр
цесс как систему юридических норм, то эти нормы не будут носить проце
суального характера в том смысле, в котором принято выделять материал
ное и процессуальное право и, соответственно, материальные и процессуал

Худяков
. Основы теории финансового права // Худяков
И. Избранные
труды по фи
нансовому праву. С. 266.
Там же.

150

ные нормы права"
Другие авторы рассматривают бюджетно-
процессуальные отношения как урегулированные бюджетно-
процессуальными нормами имущественные общественные отношения
.
Приведенные примеры свидетельствуют о начале более глубоко исследов
ния вопросов бюджетного процесса, уточнения его понимания.
На наш взгляд, законодательное понимание бюджетного процесса
включает в него как имущественные, так и неимущественные (материальные
и процессуальные) отношения (ст. 6 БК РФ). Понятие бюджетного процесса
призвано отразить не процессуальность соответствующих отношений, а их
связь с продвижением бюджета. В литературе отмечалось, что "бюджетный
процесс – это явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юрид
ческий процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного-
единственного закона – закона о бюджете на предстоящий финансовый
год"
. Существует мнение, что при определенном понимании "бюджетный
процесс означает движение бюджета как особого плана"
.
Такой подход к бюджетному процессу, с нашей точки зрения, повлияет
на понимание положений ст. 1 БК РФ, которая определяет весь круг отнош
ний, регулируемых бюджетным правом. Здесь выделяется две группы отн
шений:
1) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоо
ношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бю
жетов бюджетной системы Российской Федерации;

Рябова
. Правовое регулирование стадии составления проекта федерального
бюджета в Российской Федерации
с. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 16.
См.:
Болтинова
. Актуальные проблемы становления и развития процесс
альных норм бюджетного права Российской Федерации // Очерки финансо
-правовой
науки современности
моногр.
под общ. ред. Л.
Вороновой и Н.
Химичевой. С.
371;
Болтинова
. Бюджетный процесс в Российской Федерации : теоретические основы и
проблемы развития : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 11.
Карасева
. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.
: Юристъ, 2003.
58.
Худяков
. Основы теории финансового права // Худяков
И. Избранные
труды по фи
нансовому праву. С. 266.

151

2) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоо
ношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бю
жетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюдж
тов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнен
ем, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утве
ждения бюджетной отчетности.
Обычно первую группу отношений рассматривают как материальные
ношения, а вторую – как процессуальные отношения (бюджетный пр
цесс)
. Однако данная классификация может приобрести несколько иной
смысл, если по-иному обозначить классификационный критерий. Здесь мо
но использовать различные аспекты понимания бюджета – материальный и
правовой
. В материальном аспекте бюджет представляет собой централ
зованный фонд, формируемый на определенном территориальном уровне для
обеспечения функций соответствующих органов власти
. В правовом
чении бюджет определяет
как планов
акт, принимаем
в установле
ном законодательством поряд
.
С учетом изложенных подходов к пониманию бюджета при определ
нии первой группы отношений, перечисленных в ст. 1 БК РФ, акцент поста
лен на бюджете как фонде денежных средств. Именно в этом случае можно
говорить о формировании доходов бюджета (т.е. фонда) и осуществлении
расходов бюджета.
Пискотин писал, что под бюджетом подразумевае
ся фонд денежных средств, "когда в официальных документах и в практике

См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постате
ный) / под ред. Е.
Грачевой. М. : Проспект, 2009. С. 5–6. См. также: Бюджетное право
учеб. п
особие / под ред. М.
Карасевой. М. : Эксмо, 2010. 320
См., напр.:
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы).
16;
Комягин
Л
. К вопросу о понятии военного бюджета.
12;
Саттарова
. К
во
просу о бюджете. С. 2, 3; и др.
См.:
Крохина
. Бюджетное право России : учебник. 2-е изд., перераб. и доп.
М. : Юрайт, 2011.
14;
см. также:
Саттарова
. К вопросу о бюджете. С. 2 и др.
См.:
Крохина
. Бюджетное право России. С. 14. В.
Бесчеревных при ра
смотрен
ии различных подходов к пониманию бюджета указывал, что бюджет – это "пр
вовая кат
егория, финансово-плановый акт, утверждаемый Верховным Советом СССР"
Бесчеревных
. Развитие советского бюджетного права. С. 5).

152

государственной работы говорят о финансировании из бюджета, о содерж
нии тех или иных органов и учреждений за счет бюджета, об отнесении
определенных расходов на бюджет"
.
Обозначение второй группы отношений, указанных в ст. 1 БК РФ, ор
ентировано на трактовку бюджета как финансово
плана. Финансовый план
составляется, рассматривается, утверждается и т.д. Как замечал
Пискотин, "когда речь
ет о составлении, принятии и исполнении
бюджета, он понимается как финансовый план государства, как смета или
роспись его доходов и расходов, сбалансированных друг с другом"
. Име
но эти отношения составляют бюджетный процесс.
Таким образом, неимущественные отношения по формированию дох
дов бюджетов включают в себя материальные и процессуальные отношения,
которые выделяются в зависимости от наличия или отсутствия
авоприм
нительной деятельности. Процессуальные отношения появляются при во
никновении правоприменительной деятельности и направлены на упоряд
чение деятельности правоприменителя, его взаимодействия с участниками
материального отношения. Категория бюджетного процесса с точки зрения
общей теории права не чисто процессуальное понятие: оно охватывает как
имущественные, так и неимущественные (материальные и процессуальные)
отношения, связанные с продвижением бюджета как финансового плана.
Осуществленный анализ понятия и системы доходов бюджетов, а та
же определение сферы их функционирования позволяет перейти к рассмо
рению отдельных групп отношений, связанных с доходами бюджетов и скл
дывающихся на различных стадиях бюджетного процесса.

Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 16.
Там же.

153

Глава
3.
Правовые основы
оставлени
, рассмотрени
и утве
ждени
бюджетов по дох
§ 1. Современные проблемы понимания бюджета
Составление проектов бюджетов, а также рассмотрение и утверждение
законов (решений) о бюджете осуществляются в рамках неимущественных
отношений. Центральное место в рамках данных отношений занимаете бю
жет. В связи с этим решение вопросов составления проектов бюджетов, а
также рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете необход
мо предварить анализом современных проблем понимания бюджета в науке
финансового права и в действующем законодательстве.
Бюджет как исходное понятие представляет собой сложное и мног
гранное явление. В связи с этим в литературе и законодательстве традицио
но используются несколько подходов к определению понятия бюджета.
Бюджет, прежде всего, может трактоваться
экономическом смысле
– как совокупность экономических отношений, связанных с формированием,
распределением и использованием бюджетных фондов. Экономическое п
нятие бюджета дается в ст. 6 БК РФ. Здесь бюджет –
рма образования и
расходования денежных средств, предназначенных для финансового обесп
чения задач и функций государства и местного самоуправления.
В соответствии с другим подходом бюджет рассматривается в
матер
альном смысле
В данном случае бюджет понимается как денежные сре
ства или как соответствующий фонд денежных средств, находящихся в ра

См., напр.:
Бесчеревных
. Развитие советского бюджетного права. С. 5–6;
Горбунова
Н. [и др.]
Бюджетное право России
учеб. пособие. С. 7;
Козырин
. По-
нятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право.
2006. № 1. С. 413–
414;
Крохина
. Бюджетное право и российский федерализм. С. 72–
;
Саттарова
. К вопросу о
бюджете. С. 2; и др.
См.:
Горбунова
[и др.]
Бюджетное право России
учеб. пособие. С.
;
зырин
. Понятие, предмет и система бюджетного права. С. 414–416;
Крохина
Бюджетное право и российский федерализм. С. 76;
Пискотин
. Советское
бюджетное
право (основные проблемы). С. 16;
Саттарова
. К во
просу о бюджете. С. 2; и др.

154

поряжении государства или муниципального образования
. Данное понятие
используется в тех главах Бюджетного кодекса РФ, которые регулируют о
ношения, связанные с формированием доходов и осуществлением расходов
бюджетов. Очевидно, что когда закон говорит о поступлении доходов в
бюджет или о финансировании расходов из бюджета, бюджет здесь рассма
ривается как фонд
.
Рассмотрение бюджета в материальном смысле позволяет проанализ
ровать его как объект права государственной или муниципальной собстве
ности, ибо бюджет как фонд денежных средств является составной частью
казны соответствующего публично-правового образования.
Традиционно бюджет рассматривается также в
правово
смысле
Здесь под бюджетом понимается финансовый план соответствующего пу
лично-правового образования
. Кроме того, иногда это понятие дополняют
ссылкой на то, что это не просто финансовый план, а финансовый план,
утвержденный в форме соответствующего нормативного правового ак
.
Как отмечают ученые, "мы имеем конструкцию, когда закон об утверждении

См.:
Кучеров
. Бюджетное право России
курс лекций. М. : Центр ЮрИ
фоР, 2002. С. 27. Некоторые ученые считают, что бюджет, рассматриваемый как центр
лизованны
й фонд денежных средств, представляет собой материальную сторону эконо-
мического понимания бюджета (см.:
Бесчеревных
. Развитие советского бюджетного
права. С. 5–6).
Интересно, что Бюджетный кодекс Республики Казахстан в отличие от Бюдже
ного кодекса РФ определяет бюджет именно в материальном смысле. Согласно п. 12 ст.
Бюджетного
кодекса Республики Казахстан бюджет – централизованный денежный фонд
государст
ва, предназначенный для финансового обеспечения реализации его задач и
функций (см.: Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 г. № 95-4 // К
захс
танская правда. 2008. 5 дек.
См.:
Бесчеревных
. Развитие советского бюджетного права. С. 6–15;
Елли-
нек
. Бюджетное право // Публично-правовые исследования
ежегодни
к центра публи
-правовых исследований. М. : Центр публично-правовых исследований, 2006. Т.
1.
607;
Крохина
. Бюджетное право и российский федерализм. С. 76–80;
Писко-
тин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 16–20;
Саттарова
К вопросу о бюджете. С. 2
и др.
Отметим, что в зарубежной литературе понимание бюджета как ежегодного ф
нансового плана считается его рассмотрением в материальном смысле (см.:
Kosiko
ski
Financial
Law
European
Bialistok
Femida
В отдельных исследованиях сам правовой акт, который оформляет утвержде
ный бюджет, рассматривается в качестве самостоятельного значения термина "бюджет"
(см.:
скотин
И
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 16.)

155

бюджета выступает юридической формой этого бюджета, а сам бюджет,
представляя собой финансовый план, выступает содержанием явления, им
нуемого "бюджет как правовая категория"
.
Такой подход обычен для тех глав Бюджетного кодекса РФ, которые
регулируют бюджетный процесс
. Как было указано в предыдущей главе
настоящей работы, учеными отмечается, что "когда речь идет о составлении,
принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план гос
дарства, как смета или роспись его доходов и расходов, сбалансированных
друг с другом"
.
1. Понимание бюджета в правовом смысле (как финансового плана)
вызывает дискуссии по поводу того, каков он по объему показателей, в какой
форме он существует, является ли он обязательным, как он соотносится с
другими правовыми актами.
Представление о бюджете как финансовом плане менялось со врем
нем.
Если учитывать историю появления термина бюджет, то изначально он
рассматривался как акт о бюджете. Как отмечал С. И. Иловайский, "в Англии
уже издавна стали публиковать государственные росписи. Здесь также впе
вые явилось название этих росписей бюджетами от слова "bulga" (от но
маннского слова "bougetle") – мешок. Такое название объясняется тем, что в
старину в Англии все акты, касающиеся государственной росписи, вносили в

Мартыненко
. Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте
Российской Федерации : на примере г. Санкт-Петербурга
с. … канд. юрид. наук. СПб.,
2006. Цит. по:
Грачева
Ю., Щекин
М
. Комментарий к диссертационным исследов
ниям по финансовому праву. С. 196.
Определение бюджета как правовой категории дается в Бюджетном кодексе
Республики Беларусь. Согласно п. 1.2 ст. 2 Бюджетного кодекса Республики Беларусь
бюджет – п
лан формирования и использования денежных средств для обеспечения реал
зации
задач и функций государства (см.: Бюджетный кодекс Республики Беларусь
Ко-
декс Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. № 412-З с изм. и доп. на 13 декабря 2011 г. //
Национа
льный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. № 183, 2/1509; 2010.

252. 2/1727; 2011. № 140. 2/1877).
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 16.

156

парламент в особом мешке"
.
Х. Озеров писал, что "слово бюджет – а
глийское:
budget
означает мешок, заключающий бумаги и сч
ты. Так наз
вается в Англии речь канцле
ра казначейства (министр финансов) в Палате
Общин, содержащая цифровой отч
т об истекшем финансовом годе и пре
положения на буд
Из указанных цитат видно, что понятие бюджета
первоначально было связано с представлением соответствующего финанс
вого пл
ана в представительный о
ган. В связи с этим в литературе отмечено,
что "в буржуазной правовой и ф
нансовой науке бюджет длительное время
отождествлялся с з
коном о нем"
В дальнейшем понимание бюджета изменилось. М.
Пискотин ук
зывал, что "бюджетное законодательство, давая определение бюджета, пон
мает под ним бюджет в целом, во всей совокупности его доходов и расходов,
предусмотренных бюджетными классификациями"
. В связи с этим понятия
бюджета и акта о нем стали различаться.
Как представляется, в настоящее время бюджет как финансовый план
должен рассматриваться также с разбивкой по всем уровням бюджетной
классификации. Бюджетная классификация по определению является гру
пировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бю
жетов, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления
бюджетной отчетности (ст. 18 БК РФ).
В определенной мере правильность подхода, при котором бюджет ра
сматривается как финансовый план с разбивкой по всем уровням бюджетной
классификации, подтверждается тем, что нецелевое использование бюдже
ных средств устанавливается путем анализа, по какому коду бюджетной
классификации был осуществлен расход. При этом во внимание принимается

Иловайский
. Учебник финансового права. 4-е
. Одесса : Типо-хромо-
литографи
я А. Ф. Соколовского, 1904. Доступ из информ.-правовой системы "Гарант".
Озеров
. Основы финансовой науки : бюджет; формы взимания; местные
финансы; государственный кредит : курс лекций, читанный в Московском университете.
Изд. 2-е, доп. М. : Типография Т-ва И.
Сытина, 1908. Вып.
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 18.
Там же.
19.

157

в том числе код классификации операций сектора государственного управл
ния,
е. самый низший уровень детализации расходов (см. п. 14
Постано
ления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 "О
некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного
кодекса Российской Федерации"
Иными словами именно понимание
бюджета как финансового плана с детализацией по всем уровням бюджетной
классификации позволяет применять данное понятие на практике.
Важной особенностью бюджета является его прогнозный, програм
ный характер. Как отмечал Г. Жез, "не всякая таблица расходов и доходов
представляет собой бюджет. Особенностью бюджета является предвидение,
перечисление и сопоставление доходов и расходов на предстоящий проме-
жуток времени"; "бюджет – это финансовая программа, план деятельн
. В настоящее время бюджет в правовом смысле также определяется
через понятие плана. Однако с учетом особенностей некоторых показателей
бюджетов в отдельных случаях бюджет предстает не как план, а как прогноз.
В первую очередь это касается показателей общего объема доходов бюдж
тов
. Определенное отражение это нашло в нормах бюджетного законод
тельства, регулирующих порядок составления проектов бюджетов. Бюдже
ный кодекс РФ применительно к составлению проектов бюджетов по дох
дам использует понятие прогнозирования доходов (ст. 1
БК РФ), а в о
ношении составления проектов бюджетов по расходам применяет термин
планирования расходов (ст. 174
БК РФ). С учетом этих положений бюджет в

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006

23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного ко-
декса Российской Федерации" (с изм. и доп., внесенными
Постановлением
Пленума Вы
шего Арбитражного Суда РФ от 26 февраля 2009 г. № 17) // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8;
2009. № 5.
Жез
. Общая теория бюджета. М. : Госфиниздат СССР, 1930. С. 16.
Отметим, что понятие прогнозирования применимо к общему объему доходов
бюджетов, в то же время нормативы распределения доходов между бюджетами и суммы
поступающих межбюджетных трансфертов планируются. Подробнее об этом будет сказ
но в следующем параграфе настоящей работы.

158

правовом смысле необходимо определить как план-прогноз. Отметим, что в
литературе уже используется такое понятие
.
2. Бюджет, рассматриваемый как финансовый план-прогноз с детал
зацией по всем уровням бюджетной классификации, не совпадает по соде
жанию с законом (решением) о бюджете. На это обращалось внимание еще
советское время
. В связи с этим встает вопрос о соотношении этих пон
тий. Причем в определенной мере содержание понятия закона (решения) о
бюджете может быть более важным, чем понятие бюджета. В литературе о
мечается, что "многогранность бюджета, объективно существуя постоянно,
может быть незаметна для конкретного правоотношения. Например, в гра
данском либо арбитражном процессах бюджет может быть заметен лишь как
нормативный правовой акт"
.
При первом приближении видно, что закон (решение) о бюджете
включает в себя не все бюджетные показате
, включаемые в бюджет. Им
ется в виду, что закон (решение) о бюджете отражает доходы, расходы и и
точники финансирования дефицитов бюджетов не по всем уровням бюдже
ной классификации. В настоящее время это в первую очередь касается д
ходной части бюджетов. Положения ст. 184
БК РФ свидетельствуют о том,
что в закон (решение) о бюджете включается лишь общий объем доходов. В
то же время ст. 20 БК РФ предусматривает несколько уровней детализации
доходов бюджетов. Кроме того, в законе (решении) о бюджете не использ
ется классификация операций сектора государственного управления. Из ук
занных положений следует вывод о том, что закон (решение) о бюджете уже
по объему по сравнению с бюджетом. Однако здесь следует вспомнить поз
цию М.
Пискотина, который применительно к аналогичной ситуации,
имевшей место в советское время, писал, что не следует рассматривать бю

См.:
Блинов
. Иски о выделении средств из федерального бюджета. Анализ
законодательства и Конституции РФ. Судебная практика. Доступ из справ.-правовой с
стемы "
КонсультантПлюс";
Комягин
Д.
. Исполнение федерального бюджета / под ред.
Козыр
ина. М. : ЦППИ, 2007. С. 8, 15.
См.:
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 19.
Комягин
. Исполнение федерального бюджета. С. 16.

159

жет и закон о бюджете как целое и его часть, ибо закон о бюджете утвержд
ет общие, сводные показатели, обнимающие все остальные. Кроме того, з
кон о бюджете является правовым основанием для всего бюджета, для око
чательного формирования всех его показателей. Отсюда делался вывод о
том, что "представительные органы, принимая закон о бюджете, утверждают
не часть бюджета, а бюджет целиком, но только не во всех, а лишь в осно
ных его показателях"
. В определенной мере эта позиция отражается в
ст. 11 БК РФ, которая рассматривает законы (решения) о бюджете как прав
вую форму, в которой разрабатываются и утверждаются бюджеты.
В то же время необходимо учитывать, что те показатели, которые не
были утверждены законом (решением) о бюджете, не приобретают соотве
ствующую юридическую силу этого закона (решения). В связи с этим у и
полнительных органов имеется возможность самостоятельного их определ
ния (уточнения) в пределах сумм, установленных в законе (решении) о бю
жете. В результате вопрос о перечне бюджетных показателей, включаемых в
закон (решение) о бюджете и им утверждаемых, превращается в вопрос о
взаимоотношениях законодательных (представительных) и исполнительных
органов в сфере бюджета. Учеными отмечалось, что чем шире круг бюдже
ных показателей, утверждаемых законодательными (представительными) о
ганами, тем выше их роль в формировании бюджета, тем больше они
направляют и вводят в определенные рамки финансовую деятельность и
полнительных органов
; "степень детализации показателей бюджета по к
дам (в структуре целевых программ, подпрограмм видов и направлений де
тельности) фактически говорит о широте полномочий законодательных
(представительных) органов – в какой степени они вправе контролировать
деятельность исполнительных органов"
.

Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 20.
См.:
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 254.
Артюхин
. Бюджетная классификация Российской Федерации
науч.
-практ
коммент. к Бюджетному кодексу РФ // Публично-правовые исследования. 2006. № 1.

160

Фактически речь идет о разграничении компетенции между законод
тельными (представительными) и исполнительными органами по поводу
формирования воли публично-правового образования относительно ос
ществления права собственности на средства бюджетов.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что состав показ
телей, включаемых в закон (решение) о бюджете, имеет принципиальное
значение.
В советские годы детализация бюджетных показателей, утверждаемых
актами о бюджете, постепенно сокращалась, что критиковалось учеными
.
До принятия Бюджетного кодекса РФ в литературе обращалось внимание на
необходимость закрепления в нем требований к бюджетному закону с пер
числением всех тех приложений, которые обязательны при его принятии и
гарантируют его ясность и определенность
.
В настоящее время Бюджетный кодекс РФ предусматривает достаточно
детализированные данные, которые должны включаться в проекты законов
(решений) о бюджете (ст. 184
БК РФ). Однако применительно к показателям
доходов появилась тенденция к существенному сокращению их детализир
ванности. Как было указано, в закон (решение) о бюджете необходимо вкл
чение лишь общего объема доходов. Такая ситуация критикуется контрол
рующими органами. Например, Счетная палата Российской Федерации
зывает, что "в целях повышения обоснованности доходов федерального
бюджета и ответственности администраторов доходов федерального бюдж
та за достижение утвержденных параметров Счетная палата предлагает
становить в Бюджетном кодексе Российской Федерации норму, устанавл
вающую в составе основных характеристик федерального бюджета показат
ли доходов федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям кла

См.:
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 256–
См.:
Карасева
. Финансовое правоотношение. Воронеж : Изд-во Воронеж.
гос. ун-та, 1997. С. 153.

161

сификации доходов бюджетов Российской Федерации"
. Аналогичные
предложения делаются депутатами Государственной Думы Российской Ф
дерации
. Отметим, что некоторые субъекты Российской Федерации пред
сматривают в своих законах детальное закрепление прогнозируемого объема
доходов в соответствующих законах о бюджете
. В то же время в литерат
ре имеются доводы в поддержку закрепления доходов в законе (решении) о
бюджете в общей форме. Например, В. А. Лебедев, анализируя зарубежный
опыт, писал, что "во Франции бюджет доходов представляется только в о
щем обзоре, а цифры расходов выставляются во всей подробности по о
дельным статьям. Эта система оправдывается тем, что доходы представляют
данные более твердые, менее подлежащие произволу администрации, чем
расходы, на которые вообще все ведомства очень щедры"
.
Бюджетно-правовая теория должна определить тот оптимальный объем
показателей, который позволил бы обеспечить полноценное выражение воли
законодательных (представительных) органов относительно осуществления
права собственности на средства бюджетов и в то же время не приводил к
неоправданному затягиванию и усложнению процесса рассмотрения и
утверждения законов (решений) о бюджете. Как отмечал Г. Еллинек, "сли
ком незначительной специализации бюджета препятствует парламентский
контроль, слишком обширной – необходимая свобода правительства"
.
Определенные подходы к определению состава показателей, которые нео

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального з
кона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".
URL
http://www.ach.gov.ru/ru
См.:
Чернявский
. О пробелах в законодательстве по вопросам формиров
ния и исполнения федерального бюджета // Общество и право. 2009. № 5. С. 293–307. В
кач
естве дополнительного аргументы здесь делается ссылка на то, что "целесообразность
этого определяется также тем, что часть показателей доходов федерального бюджета я
ляются базовыми показателями для расчета объема нефтегазовых доходов федерального
бюджета".
См., напр.,
1 п.
2 ст.
12 Закона Архангельской области от 23 сентября 2008

562-29-ОЗ "О бюджетном процессе Архангельской области" (Ведомости Архангельско-
го областного Собран
ия депутатов четвертого созыва. 2008. № 29).
Лебедев
. Финансовое право. С. 173.
Еллинек Г
. Бюджетное право. С. 638.

162

ходимо включать в закон (решение) о бюджете, были выработаны в сове
ские годы. Применительно к расходам бюджетов указывалось, что "народное
хозяйство и отчасти социально-культурное строительство требуют операти
ного руководства, которое связано с маневрирование финансовыми ресурс
ми, их перераспределением в течение года и т. д. Вполне понятно, что такую
оперативную работу не могут выполнить представительные органы. Она
производится постоянно действующим государственным аппаратом"
.
Применительно к доходам бюджетов предлагалось устанавливать их прежде
его по видам
.
Как представляется, имеются основания для корректировки совреме
ного бюджетного законодательства путем расширения перечня показателей
доходов, которые должны включаться в закон (решение) о бюджете. С уч
том положений о бюджетной классификации возможно включение в закон
(решение) о бюджете доходов бюджетов с их детализацией по видам доходов
бюджетов, включая группы и подгруппы доходов. Именно эти показатели з
креплены непосредственно в Бюджетном кодексе РФ (в п. 4 ст. 20 БК РФ).
Это усилит контроль законодательных (представительных) органов за обо
нованностью показателей, включенных в закон (решение) о бюджете, а также
повысит прозрачность (открытость) бюджетов.
Выше было рассмотрено соотношение бюджета и закона (решения) о
бюджете, при котором бюджет по составу показателей шире, чем закон (р
шение) о нем. В то же время у этого вопроса есть и другая сторона. Имеются
такие предписания, которые включаются в закон (решение) о бюджете, но не
входят в содержание бюджета. В литературе отмечается, что правовые акты о
бюджете содержат три группы предписаний: 1) устанавливающие основные
показатели бюджета; 2) закрепляющие правила многократного применения и
3) закрепляющие правила, действие которых не ограничено каким-либо ср

Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 256.
См.: Там же. С. 265.

163

ком
. При таком подходе закон (решение) о бюджете шире, чем бюджет. В
качестве примера можно привести традиционные для федеральных законов
федеральном бюджете предписания об индексации ставок отдельных видов
платежей (ст. 3 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и
на плановый период 2014 и 2015 годов"), об особенностях администриров
ния доходов бюджетов в соответствующем финансовом году (ст. 5 Фед
рального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый пери
2014 и 2015 годов"), о тех или иных особенностях использования бюджетных
ассигнований (ст. ст. 6, 8, 9 Федерального закона "О федеральном бюджете
на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов") и др.
Предписания законов (решений) о бюджете, которые выходят за рамки
показателей самого бюджета, вызывают неоднозначное отношение в науке и
на практике. С одной стороны, в отдельных случаях они необходимы для
обеспечения исполнения бюджета, т.к. создают соответствующие условия
для исполнения бюджетов, например, определяют порядок администриров
ния доходов.
еные отмечают, что "сочетание в правовом акте (законе) о
джете столь разных положений позволяет более эффективно регулировать
бюджетные отношения с учетом складывающейся экономической и полит
ческой обстановки предстоящего финансового года, дифференцировать
бюджетные правоотношения между субъектами разных уровней, а значит,
делать бюджетное регулирование более гибким"
. Применительно к пре
писаниям законов (решений) о бюджете, устанавливающим права и обяза
ности участников бюджетного процесса указывается, что "подобные нормы
действительно могут быть включены в закон о бюджете, однако основой
бюджета является именно финансовый план как свод цифровых показателей,

Подробнее см.:
Пешкова
. Современное состояние бюджетного законод
тельства России // Финансовая система : экономические и правовые проблемы ее функц
онирования (в кризисных и посткризисных условиях) : сб. науч. тр. (по материалам
дунар. науч.-практ. конф., Саратов, 2 июня 2010 г.). Саратов : Изд-во Сарат. гос. акад.
права, 2011. С.
130–132.
Пешкова
. Современное состояние бюджетного законодательства России.

164

все иное носит факультативный характер и диктуется политической и экон
мической конъюнктурой, реже – стратегическими планами экономического
развития"
. С другой стороны, включение в бюджет некоторых подобных
предписаний не всегда оправдано. Закрепление в акте о бюджете предпис
ний, прямо не связанных с бюджетом, давно известно в финансовой науке.
Отрицательное отношение к таким предписаниям высказывал Г. Жез, наз
вая их бюджетными загромождениями
. В качестве одной из причин поя
ления таких показателей в акте о бюджете называется стремление "дости
нуть следующего: или – в целях избежания обычно затяжной законод
тельной процедуры – более быстро провести данные мероприятия путе
включения их в бюджет, или получить необходимое согласие от той го-
сударственной власти, которая противодействует этим мероприятиям.
Расчет покоится исключительно на том факте, что бюджет должен быть
утвержден к определенному сроку"
.
Отметим, что в современной практике контролирующие органы также
обращают внимание на включение в закон (решение) о бюджете не относ
щихся к предмету его регулирования предписаний. Например, в п. 3.3.2 З
ключения Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального
закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и
2013 годов" указывалось, что отдельные нормы четырех статей законопрое
та не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюдж
. При этом предлагается закрепить соответствующие предписания в но

Комягин
. Исполнение федерального бюджета. С. 12.
См.:
Жез Г
. Общая теория бюджета. С. 62–68.
Там же. С. 62.
Речь идет о ст. 5 законопроекта, которая содержит положения об установлении
порядка с
писания средств по расчетным документам, предусматривающим платежи в
бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, о праве территориальных органов
Федеральной налоговой службы обращаться в суды с исками о взыскании сумм задо
женности по процентам, начисленным на реструктурированную задолженность по фед
ральным, региональным и местным налогам и сборам; о ст. 8 законопроекта, которая
устана
вливает, что финансовое обеспечение судов осуществляется исходя из штатной
численности судей судов общей юрисдикции (без мировых судей) и работников их апп
ратов, а также о ст. 9 и 17 законопроекта, которые содержат нормы об установлении Пр
вительс
твом РФ порядка использования бюджетных ассигновании в сфере здравоохран

165

мативных правовых актах постоянного действия. Например, очевидно, что
порядок (очередность) списания средств по расчетным документам, пред
сматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Фед
рации, должен быть закреплен не в бюджетном законодательстве, а в ст. 855
ГК РФ.
Определенный ориентир в решении данной проблемы был создан Ко
ституционным Судом Российской Федерации. В Постановлении Констит
ционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П было указа
, что "в правовой
системе Российской Федерации
(статья 15,
часть 4, Конституции Российской
Федерации) федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой
законодательный акт особого рода. По смыслу
статьи 104
(часть 3) во вза
мосвязи с другими указанными положениями
Конституции
Российской Ф
дерации и конкретизирующим их Бюджетным
кодексом
Российской Федер
ции, в федеральный закон о федеральном бюджете – исходя из его природы и
предназначения в правовом государстве – включаются на основе принципов
сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся
доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на к
торый принимается данный закон"; "в Российской Федерации как правовом
государстве – в силу вытекающих из
Конституции
Российской Федерации
требований – федеральный закон о федеральном бюджете не может устана
ливать положения, не связанные с государственными доходами и расход
ми".
Как представляется, указанная позиция должна стать ориентиром при
составлении проектов законов (решений) о бюджете. Бюджетный кодекс РФ
в ст. 184
учитывает положения, сформулированные Конституционным С
дом Российской Федерации
Здесь перечислены показатели, которые должны
включаться в закон (решение) о бюджете. Подобные нормы есть в зарубе
ном законодательстве. Например, как отмечается учеными, "БК Украины в

ния, устанавливают порядок компенсационных выплат отдельным категориям граждан
URL
http://www.ach.gov.ru).

166

ст. 40 содержит предмет регулирования Законом о Государственном бюджете
Украины, т.е. эта статья и определяет содержание Закона о Государственном
бюджете"
. Однако положения таких стат
воспринимаются не как огр
ничение на включение показателей в закон (решение) о бюджете, а, скорее,
как минимальный состав показателей, подлежащих закреплению в закон
ешени
) о бюджете. В связи с этим было бы целесообразно закрепить в
Бюджетном кодексе РФ норму, запрещающую включать в законы (решения)
о бюджете предписания, прямо не связанные с доходами, расходами и исто
никами финансирования дефицитов бюджетов на очередной финансовый год
и плановый период. Такие запреты известны на практике
. Как минимум
необходимо запретить включать в законы (решения) о бюджете нормы, кот
рые рассчитаны на применение в течение неограниченного периода времени.
Таким образом, соотношение бюджетов и законов (решений) о бю
жете достаточно сложное. Большинство их показателей совпадают. Однако
имеются показатели и предписания, включаемые либо только в бюджет, л
бо только в закон (решение) о бюджете. В связи с этим по объему понятия
бюджета и закона (решения) о бюджете являются пересекающимися.
3. Важнейшее значение для теории и практики применения бюджетн
го законодательства имеет вопрос о юридической силе, о нормативности,
обязательности предписаний закона (решения) о бюджете.
В литературе встречаются противоположные мнения по вопросу о том,
являются ли предписания законов (решений) о бюджете нормативными или
индивидуально-правовыми.
Одни авторы отрицают нормативность предписаний законов (решений)
о бюджете. Они делают вывод о том, что "при всей политической, социал
ной и экономической важности бюджета закон о нем не обладает свойствами,
делающими его законодательным актом превосходного значения или ряд

Воронова
. Закон о государственном бюджете Украины // Очерки финанс
-правовой науки современности
моногр.
под общ. ред. Л.
Вороновой и
Химичевой. С. 278.
См.:
Жез Г
. Общая теория бюджета. С. 65–67.

167

вым актом законодательного органа"
; "бюджетный закон не является ни
нормативным актом, ни планирующим документом"
Как отмечал Г. Еллинек, "бюджет, рассматриваемый изолированно, как
составление смет доходов и расходов государства на будущий период упра
ления, содержит лишь цифры, а не правовые положения; цель его состоит не
в определении прав и обязанностей, а в регулировании хозяйственной де
тельности государства"
.
Озеров писал, что "бюджет не есть акт мат
риального законодательства: он не создает новых правовых положений, а д
ет только цифры; его задача – не отграничение прав и обязанностей, а рег
лирование хозяйственной деятельности государства"
.
Н. Берендтс опр
делял правовую природу бюджета следующим образом: "по содержанию
своему это акт управления, по форме – это закон"
Аналогичные подходы
имеются в современной науке финансового права.
еные указывают, что
"ко всем законам закон о бюджете отнести нельзя, ибо он состоит из цифр и
утверждается на один период. Правовых норм он не содержит. Поэтому з
кон или правовой акт о бюджете, принимаемый законодательным или мес
ным представительным органом, является законом только в формальном, но
не в материальном смысле"
.
В определенной мере указанная позиция отражена
упоминавшемся
Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П
где
говорится, что "федеральный закон о федеральном бюджете соз
ет надл
жащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных ф
деральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих фина
совые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление к

Крылов
Г., Анисимов А
. Бюджетный закон – ось бюджетного процесса. С. 40.
Там же. С. 49–50.
Еллинек Г
. Бюджетное право. С. 634.
Озеров
. Основы финансовой науки : бюджет; формы взимания; местные
финансы; государственный кредит. С. 12.
Берендтс Э.
Русское финансовое право. С. 50.
Воронова
. Закон о государственном бюджете Украины. С. 282. В литерат
ре упоми
наются имеющиеся в мировой практике примеры, когда бюджет утверждается
высшим органом представительной власти, но не имеет силы закона (подробнее см.: Ко-
мягин
Исполнение федерального бюджета. С. 308).

168

ких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответству
щих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обяз
тельств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона)
изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных
законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы
Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы".
Существует противоположная точка зрения, в соответствии с которой
авторы полагают, что "если не все, то большинство положений законов
публичных бюджетах являются нетипичными правовыми предписаниями.
Включая в себя некоторую индивидуальную информацию, они, тем не менее,
в механизме финансового и иного регулирования выполняют нормативную
функцию"
. В советские года нормативность закрепленных в актах о бю
жете бюджетных показателей, определяющих размер доходов и расходов,
обосновывалась тем, что они являются ориентирами для финансовых органов
при составлении их финансовых планов
.
Интересно, что современная судебная практика рассматривает законы
(решения) о бюджете как нормативные правовые акты. Суды в обоснование
своей позиции ссылаются на ст. 11 БК РФ о правовой форме бюджетов

Махерова
. Содержательные особенности законов о публичных бюджетах //
Налоги и финансовое право. 2008. № 9. С. 211.
Как указывал А.
Мицкевич, "если в общей форме права и обязанности по со-
ставлению, утверждению и исполнению Государственного бюджета СССР определены в
Законе о бюджетных правах и постановлениях Правительства СССР о порядке этой
тельности, то в конкретных законах и постановлениях о Государственном бюджете СССР
на текущий год данные нормы получают необходимую конкретизацию на бюджетный год
и служат не только приказом об исполнении и выделении конкретной суммы денежных
средств, но и временными конкретизирующими нормами для решения всех вопросов ор-
ганизации выполнения государственного бюджета, приведения финансовых планов в ед
ную систему, изменения конкретных размеров бюджетных ассигнований и т. п. В этом
состоит
нормативное значение бюджета как финансового плана государства" (
Мицк
вич
. Акты высших органов советского государства. М. : Юрид. лит., 1967. С. 172).
См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского
округа от 18 февраля 2008 г. по делу № А31-2500/2007-20. В указанном Постановлении на
основани
и ст. 11 БК РФ, в частности, был сделан вывод, что "решение Собрания депут
тов от 22 де
кабря 2006 г. № 147, которым внесены изменения в бюджет 2006 года (увел
чение
размера расходов по коду бюджетной классификации 0104) в связи с направлением
из средств бюджетного кредита 287 700 рублей на приобретение автомашины УАЗ-
315195, является т
акже нормативным правовым актом". Подобный подход применен та

169

При этом они исходят из того, что любой закон является нормативным пр
вовым актом. Однако необходимо обратить внимание на то, что признак
нормативности всех без исключения законов неоднозначно решается учен
ми. Например, некоторые из них обращали внимание на то, что данный пр
знак присущ не всем законам и в качестве примера приводили в том числе
законы о бюджете
.
Как представляет, при определении характера предписаний законов
(решений) о бюджете необходимо учитывать, что они неоднородны. В ф
нансово-правовой литературе указывалось, что "в финансовом праве ежего
но принимаемый закон о бюджете на предстоящий финансовый год, – ярко
выраженный смешанный акт, в котором одновременно закреплены норм
тивные и индивидуальные предписания"
; "закон о бюджете содержит пр
вовые нормы различного характера: общие правила поведения и индивид
альные предписания"
.
Основная часть предписаний, включаемых в закон (решение) о бюдж
те, носит индивидуально-правовой характер
Сюда можно отнести те бю
жетные показатели, которые предусматривают выделение бюджетных асси
нований определенным субъектам (главным распорядителям бюджетных

же в Постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 сентября
2010 г. № Ф09-7167/10-С1 по делу № А50-9511/2010.
Как отмечал С.
Алексеев, "некоторые индивидуальные акты, издаваемые в о
ласти государственного права, регулируют такие "отдельные" общественные отношения,
которые лежа
т в основе многих других отношений. Речь идет о государственных актах
планирования, в том числе о планах развития народного хозяйства, финансовых планах
(бюджетах). Указанные акты обладают известными чертами "общности": они действуют
более или м
енее длительный период времени, поименно не перечисляют всех исполнит
лей, предполагают согласованную и длительную деятельность многих людей, организ
ций, должностных лиц. Но все же это иная "общность", нежели общий характер юридич
ских норм" (Алексеев С. С. Общая теория социалистического права : курс лекций : учеб.
пособие. В
ып. 3 : Правовые акты. Свердловск : Средне-Уральское книжное издательство,
1966. С. 71).
Финансовое право
учеб.
тв. ред. М.
Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М.
Юристъ, 2006. С. 155–156.
Крохина
. Бюджетное право и российский федерализм. С. 289; см. также:
Мартыненко
. Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской
Федерации : на примере г. Санкт-Петербурга
с. … кан
д. юрид. наук. СПб., 2006. Цит.
:
Грачева
, Щекин
. Комментарий к диссертационным исследованиям по ф
нансовому праву. С. 196.

170

средств), т.к. они рассчитаны на однократное применение
. Применительно
к таким предписаниям в литературе указывается, что "нормы законов о Гос
дарственном бюджете Украины и решений органов местного самоуправления
имеют в большинстве своем конкретно-адресный характер, ибо они распр
страняют свое действие в первую очередь на органы, управляющие бюдже
ными средствами"
.
Помимо индивидуальных предписаний в законе (решении) о бюджете
могут быть и нормативные правила. Применительно к доходам бюджетов
здесь можно назвать нормативы распределения доходов между бюджетами
(ст. 2 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на план
вый период 2014 и 2015 годов"). Отнесение этих показателей к нормам права
встречается в литературе
. Они распространяются на неограниченное кол
чество случаев и не исчерпывают однократным исполнением.
Кроме того, к нормативным предписаниям можно отнести те полож
законов (решений) о бюджете, которые устанавливают размеры индекс
ций ставок отдельных платежей (ст. 3 Федерального закона "О федеральном
бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов"). Как пре
ставляется, включение таких норм в закон (решение) о бюджете является
оправданным, т.к. они носят однолетний характер.
Наконец, к нормативным предписаниям, касающимся доходов бюдж
тов, относятся положения, предусматривающие особенности администрир
вания доходов бюджетов в соответствующем финансовом году (ст. 5 Фед
рального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый пери
2014 и 2015 годов"). Несмотря на то, что такие предписания якобы рассчит
ны только на соответствующий финансовый год, фактически они включают в
себя правила, которые должны иметь бессрочный характер. Это подтвержд
ется, в частности, тем, что некоторые из таких правил закрепляются в зак

Об индивидуальном характере плановых актов подробнее см.:
Алексеев
Общая теория права. Т. 2. С. 46–50.
Воронова
. Закон о государственном бюджете Украины. С. 275.
См.:
Мицкевич
. Акты высших органов Советского государства. С. 171.

171

нах (решениях) о бюджете в течение продолжительного периода времени,
например, норма об очередности списания средств по расчетным докуме
там, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Росси
ской Федерации
. Как было указано выше, Счетная палата Российско
дерации рекомендовала закрепить данные правила в нормативных правовых
актах постоянного действия.
Нормативные и индивидуально-правовые предписания законов (реш
ний) о бюджете обладают признаком обязательности. В то же время в зак
нах (решениях) о бюджете могут быть обнаружены показатели этим сво
ством не обладающие. Некоторые ученые прямо обращают внимание на пр
гностический характер закона о бюджете в целом;
ссылаются на то, что
"положения закона о бюджете не имеют обязательной силы, поскольку могут
корректироваться в ходе исполнения бюджета"
. Хотя существует и прот
воположная точка зрения. Например, М. И. Пискотин писал, что все бюдже
ные показатели "в конечном счете становятся юридически обязательными,
подлежащими неуклонному исполнению. Если бы они не приобретали такой
юридической силы, бюджет терял бы всякий смысл и переставал существ
вать как государственный акт"
.
Как представляется, не носит обязательного характера утверждаемый
законом (решением) о бюджете прогнозируемый общий объем доходов. В
литературе характер показателей доходов бюджетов ставится в зависимость
от особенностей установления налогов, сборов и иных обязательных плат
жей в соответствующем государстве. Как отмечал Г. Жез, "в зависимости от
законодательной системы и природы государственных доходов доходный
бюджет то имеет правовое значение – и тогда он представляет собой акт-

Аналогичная норма включалась в федеральные законы о федеральном бюджете,
начиная с 1998 года.
См.:
Мартыненко
. Правовое регулирование бюджетного процесса в субъе
те Российской Федерации : на примере г. Санкт-Петербурга. С. 196.
Селюков
. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Росси
ской Федерации : моногр. М. : Нац.
-т бизнеса, 2003. С. 15.
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 253–254.

172

условие, – то не имеет никакого правового значения – во всяком случае, д
ходный бюджет никогда не бывает законом в собственном смысле"
.
Еллинек писал, что "исключительно арифметическую ценность имеют в
обще вотумы доходного бюджета лишь в государствах с постоянными зак
нами о доходах"
. В Российской Федерации, как известно, налоги и сборы
устанавливаются законодательством о налогах и сборах. В связи с этим мо
но сделать вывод, что общий объем доходов, указанный в законе (решении) о
бюджете, – это лишь расчетная цифра, имеющая арифметическое значение
.
В то же время практике известны случаи, когда учет тех или иных доходов в
законе (решении) о бюджете оказывал влияние на обязанность налогопл
тельщиков уплачивать соответствующий налог. Например, Конституцио
ный Суд Российской Федерации при оценке конституционности актов зак
нодательства о налогах и сборах, касающихся налога с продаж, указал, что он
"не может не учитывать, что налог с продаж, введенный на основании фед
рального
закона
законами субъектов Российской Федерации, является исто
ником доходной части бюджетов соответствующих субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов. Немедленное признание оспариваемых п
ложений утратившими силу может повлечь неисполнение указанных бюдж
тов и привести к нарушению прав и свобод граждан"
. В результате, пр
знанные неконституционными положения продолжали действовать до конца

Жез
. Общая теория бюджета. С. 34.
Еллинек Г
. Бюджетное право. С. 638. Похожая позиция была сформулирована
Берендтсом (см.:
Берендтс Э.
Русское финансовое право. С. 47).
Истории известны случаи, когда взимание обязательных платежей фактически
санкционировалось актом о бюджете (подробнее см.:
Жез
. Общая теория бюджета.
31–44).
Постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2001 г. № 2-
"По делу
о прове
рке конституционности положений подпункта "д" пункта 1 и пункта 3 статьи 20
Закона Р
оссийской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"
в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 года "О внесении изменений и дополн
ний в с
татью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Росси
ской Феде
рации", а также положений Закона Чувашской Республики "О налоге с продаж",
Закона Кировской области "О налоге с продаж" и Закона Челябинской области "О налоге
с продаж" в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами общ
ства с ограниченной ответственностью "Русская тройка" и ряда граждан
// Собр. законо-
дательства Рос. Федерации. 2001. № 7. Ст. 701.

173

соответствующего финансового года. Фактически в данном случае показат
ли доходов, закрепленные в законах (решениях) о бюджете и учитывающие
суммы налога, установленного признанными неконституционными актами
законодательства о налогах и сборах, оказали влияние на обязанность упл
чивать соответствующий налог.
Отметим, что характер прогнозных показателей доходов бюджетов
может оказать влияние на права и обязанности администраторов доходов
бюджетов. В случае придания прогнозным показателями доходов бюджетов
качества обязательности, получится, что администраторы доходов бюджетов
должны эти предписания выполнять. Соответственно, поступление в бюджет
доходов в меньшем размере, чем предусмотрено в законе (решении) о бю
жете, может рассматриваться как правонарушение. В литературе встречается
такой подход. Например, В.
Лебедев, анализируя юридическую силу зак
на о бюджете, писал, что "со времени издания такого закона налагается об
занность на финансовые органы собрать государственные доходы в тех ра
мерах, которые указаны бюджетом"
. Подобная позиция существует в с
временной литературе. Здесь отмечается, что "при утверждении сумм дох
дов в бюджете на текущий год государство берет на себя обязательство по
сбору запланированных сумм доходов"
. Как представляется, определенные
признаки такого подхода имеются в постановлениях Правительства РФ о м
рах по реализации федерального закона о федеральном бюджете. Например,
в п. 2 Постановления Правительства РФ "О мерах по реализации Федерал
ного закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период
2014 и 2015 годов" главным администраторам доходов федерального бюдж
та предписывается принять меры по обеспечению поступления налогов, сб
ров и других обязательных платежей, а также сокращению задолженности по
их уплате
. Указанная формулировка может быть истолкована таким обр

Лебедев
. Финансовое право. С. 172.
Грачева
. К вопросу о финансовых обязательствах государства. С. 120.
Постановление Правительства РФ от 10 декабря 2012 г. № 1272 "О мерах по р
ализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый пер

174

зом, что в случае поступления в бюджет меньших сумм доходов, чем пред
смотрено в законе (решении) о бюджете, администраторы доходов бюджетов
считаются не исполнившими свою обязанность по обеспечению поступления
в бюджет соответствующих сумм доходов. В литературе отмечалось, что
"приходится слышать, что налоговые и таможенные органы выполнили план
и "перечислили в бюджет" значительные суммы"
. На наш взгляд, одной из
причин такой ситуации может являться неправильное понимание правовой
природе прогнозных показателей доходов, включенных в закон (решение) о
бюджете. В связи с этим необходимо однозначно определить, что прогноз
руемый объем доходов – это именно прогноз, а не обязывающее предпис
требующее эти показатели исполнять (достигать).
Таким образом, в настоящее время имеются основания для разгранич
ния понятий бюджета и закона (решения) о бюджете.
Бюджет в правовом смысле представляет собой финансовый план-
прогноз, включающий в себя доходы, расходы и источники финансирования
дефицитов бюджетов с их детализацией по всем уровням бюджетной кла
сификации, который определяет волю соответствующего публично-
правового образования относительно осуществления права собственности на
средства бюджетов. Именно это понятие должно учитываться в судебной
практике, в том числе при установлении признаков нецелевого использов
ния бюджетных средств.

од 2014 и 2015 годов" с изм. и доп. на 4 сентября 2013 г. // Собр. законодательства Рос.
Федерации. 2012. № 51. Ст. 7208 (далее – Постановление Правительства РФ "О мерах по
реализац
ии Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый п
риод 2014 и 2015 годов"). Аналогичные положения включались в ранее принимаемые по-
становления Правительства Российской Федерации (см., напр.: Постановление Прав
тельства РФ от 28 декабря 2010 г. № 1171 "О мерах по реализации Федерального закона
"О фе
деральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" с изм. и
доп. на 9 м
арта 2013 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 3. Ст. 545
Зорькин В
. Конституционно-правовые аспекты налогового права в России и
практи
ка Конституционного Суда // Сравнительное конституционное обозрение. 2006.

3. Отрицательное отношение к пониманию налогового администрирования как дея-
тельности по собиранию и взиманию налогов высказано и другими учеными (см.:
зарь-Фролова
. Основные начала (принципы) науки налоговой деликтологии // Нало-
ги и налогообложение. 2009. № 11).

175

Закон (решение) о бюджете представляет собой смешанный правовой
акт, содержащий как обязательные предписания (нормативные и индивид
альные), придающие основной части бюджета соответствующую юридич
скую форму и силу
так и прогнозные показатели, а также закрепляющий
предписания, необходимые для исполнения бюджета в течение соответств
ющего периода времени. Неоднородность закона (решения) о бюджете, в том
числе наличие в нем прогнозных предписаний, должно учитываться на пра
тике, в том числе судебными органами и администраторами доходов бюдж
тов.
Анализ действующего бюджетного законодательства свидетельствует о
том, что необходимо расширение круга показателей доходов, включаемых в
закон (решение) о бюджете путем их детализации по видам доходов бюдж
тов, включая группы и подгруппы доходов. Кроме того, имеются основания
для исключения из законов (решений) о бюджете норм, носящих бессрочный
характер, и переноса их в соответствующие акты постоянного действия.
Установление современных признаков и особенностей, присущих
бюджету, дает возможность перейти к непосредственному рассмотрению о
ношений, связанных с составление, рассмотрением и утверждением бюдж
тов по доходам.
§ 2. Правовое регулирование
составления проектов бюджетов по доходам
Составление проектов бюджетов призвано заложить основу для дал
нейшего их утверждения, а главное – для обеспечения исполнения бюджетов.
От качества составления проектов бюджетов в значительной мере зависит
стабильность бюджетных отношений в течение очередного финансового года
и планового периода. О важности надлежащего составления проектов бю
жетов свидетельствует закрепленный в бюджетном законодательстве при
цип достоверности бюджета, предполагающий надежность показателей пр

17
6

гноза социально-экономического развития соответствующей территории и
реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ).
1. Составление проектов бюджетов традиционно рассматривается как
первая стадия бюджетного процесса
. На этой стадии бюджет впервые п
является как единый финансовый план-прогноз. Отношения по составлению
проектов бюджетов носят неимущественный характер. Объектом данных о
ношений денежные средства или какое-либо иное имущество не являются. В
данном случае не происходит перемещение финансовых ресурсов, а лишь с
здаются предпосылки для их дальнейшего перемещения (на стадии исполн
ния бюджетов).
Как отмечается в литературе, "неимущественные отношения в предм
те финансового права всегда производны, зависимы от имущественных и в
этом смысле всегда связаны с ними"
. Думается, отношения по составлению
проектов бюджетов прежде всего производны от имущественных отношений
собственности на средства бюджетов. При анализе отношений собственности
в предыдущей главе настоящей работы указывалось, что необходимо разл
чать формирование воли относительно осуществления права собственности
на средства бюджетов и выражение этой воли. Имущественный характер н
сит выражение воли, т.е. фактическое пользование и распоряжение средств
ми бюджетов, так как именно здесь объектом являются материальные блага
(денежные средства). Формирование воли относительно осуществления пр
ва собственности осуществляется в рамках неимущественных отношений.
Окончательное формирование воли относительно осуществления права
собственности на средства бюджетов происходит при рассмотрении и утве
ждении законов (решений) о бюджете и осуществляется публично-
правовыми образованиями в лице законодательных (представительных) о

См.:
Пискотин
. Советское бюджетное право
(основные проблемы).
Финансовое право : учеб. / отв. ред. Е.
Грачева, Г.
Толстопятенко. 2-е изд.,
перераб. и доп. М. : Проспект, 2010. С. 75; С. 265; Финансовое право : учеб. / отв. ред.
Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, 2008. С. 258 и др.
Финансовое право
учеб. / отв. ред. М.
Карасёва. 3-е изд., перераб. и доп. М. :
Юристъ, 2009. С. 46.

177

ганов. Составление проектов бюджетов представляет собой предварительный
этап формирования воли относительно осуществления права собственности
на средства бюджетов. Здесь исполнительные органы должны предложить
публично-правовому образованию в лице законодательного (представител
ного) органа определенный вариант формирования и использования средств
бюджета.
Формирование воли относительно осуществления права собственности
на средства бюджетов (как предварительный, так и окончательный этапы)
осуществляется в форме правотворческой деятельности. Составление прое
тов бюджетов и рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете
фактически представляют собой две стадии правотворческого процесса. В
литературе, посвященной правотворчеству, выделяют "предварительное
формирование государственной воли, внешне выражающееся в составлении
проекта нормативного акта" и "официальное возведение воли народа в закон,
воплощение государственной воли в нормах права"
Другие ученые наз
вают подготовку законопроекта юридическим оформлением государственной
воли, а утверждение законопроектов – приданием государственной воле к
чества нормы права
.
Составление проектов бюджетов в целом анализировалось в финанс
-правовой литературе как стадия правотворческого процесса.
Пискотин указывал, что "право вносить на рассмотрение Совета проект
закона или решения о бюджете есть своеобразное право законодательной
инициативы"
С учетом существующих здесь особенностей соответству
щая группа отношений была названа институтом бюджетной инициативы
.
Таким образом, составление проектов бюджетов по содержанию пре
ставляет собой предварительный этап формирования воли относительно

Правотворчество в СССР / под ред. А.
Мицкевича.
С. 157.
См.:
Алексеев
. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1963.
Вып. 1. С. 129, 132–136 (Цит. по:
Антонова
. О стадиях правотворческого процесса в
СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 5).
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 214.
См.: Там же. С. 214–215.

178

осуществления права собственности на средства бюджетов, а по форме явл
ется этапом правотворческого процесса, а именно – реализацией права
правотворческой (бюджетной) инициативы.
2. Составление проектов бюджетов по доходам является частью отн
шений по составлению проектов бюджетов
как представляется, включает в
себя разработку показателей нескольких видов: предписаний, которые имеют
характер прогноза, и предписаний, имеющих характер плана.
К первой группе показателей относится прогнозируемый объем дох
дов бюджетов. При определении объема доходов, на наш взгляд, нет прямого
предварительного формирования воли относительно осуществления права
собственности на средства бюджетов. Данные показатели, как было указано в
предыдущем параграфе настоящей работы, имеют в основном арифметич
скую ценность. В то же время если анализировать составление проектов
бюджетов в целом, то правильный расчет объема доходов может оказать
влияние на размеры предполагаемых расходов и, соответственно, на дал
нейшее распоряжение средствами бюджетов. Например, И.
Озеров писал,
что "если при составлении смет доходы нарочно проставляются в пониже
ном размере, то в результате исполнения росписи будут, конечно, излишки…
Такой порядок очень вреден: следствием его являются непредвиденные и
лишки, которые могут быть потрачены на удовлетворение менее важных п
требностей, между тем как иногда потребности очень важные остаются без
удовлетворения только потому, что при сведении росписи для них не оказ
лось средств, вследствие приниженного исчисления сметных доходных
предположений"
. Данная проблема является актуальной в настоящее вр
мя. Специалисты обращают внимание на то, что "при прогнозировании бю
жетных доходов на очередной финансовый год объем отдельных видов дох

Озеров
Основы финансовой науки: Бюджет; Формы взимания; Местные
финансы; Государственный кредит
курс лекций, читанный в Московском университете.

179

дов существенно занижается"
Таким образом, качественное прогнозир
вание объема доходов имеет значение для дальнейшего осуществления права
собственности на средства бюджетов.
Могут быть выделены определенные отличия разработки прогнозиру
мого объема доходов и объема расходов бюджетов:
1) объем доходов бюджетов в значительной мере зависит от объекти
ных факторов, от социально-экономического развития соответствующего
публично-правового образования. Расходы бюджетов более предсказуемы.
Одна их часть определена в действующих законах, иных нормативных пр
вовых актах, заключенных договорах и соглашениях, и при составлении
ектов бюджетов необходимо лишь рассчитать сумму на их финансирование.
Другая часть расходов устанавливается и рассчитывается при составлении
проектов бюджетов
. Отличия в характере определения объема доходов и
расходов отражаются на терминологии, используемой бюджетным законод
тельством. Применительно к составлению проектов бюджетов по доходам
используется понятие прогнозирования доходов (ст. 174
БК РФ), в отличие
от понятия планирования, которое применяется для характеристики соста
ления проектов бюджетов по расходам (ст. 174
БК РФ);
2) объем расходов бюджетов в определенной мере является ориент
ром при прогнозировании объема доходов бюджетов. В литературе и на
практике вопрос о том, какие бюджетные показатели должны рассчитываться
первыми –
ем доходов или объем расходов
– достаточно дискуссион
ный.
Годме отмечал, что "зависимость государственных расходов от во
можностей, определяемых имеющимися ресурсами, является, по существу,
принципом элементарного благоразумия"
. В то же время В.
Лебедев
указывал, что "известный размер потребностей государства составляет нечто

Экономика России: структурные пропорции и обеспечение устойчивости : мо-
нография / под ред. Н. В. Яремчука. М. : МПА-Пресс, 2012. С. 177.
Подробнее см.:
Красюков
А.
Понятие и виды бюджетного обязательства : л
гальный подход и необходимые реформы бюджетного законодательства. С. 43–49.
Годме
. Финансовое право. С. 181.

180

неизбежное, а средства свои государство должно брать из всей массы наро
ного дохода в размере надобности, никак не более"
. Подобной точки зр
ния придерживался И.
Тарасов, который писал, что "в государственном
хозяйстве преобладают такие потребности, которые непременно должны
быть удовлетворены, а потому правильнее определить сначала эти потребн
сти и затем указать средства удовлетворения их"
.
Современное бюджетное законодательство в определенной мере з
крепляет приоритет расходов над доходами. Как указывается в п. 1 ст. 169
БК РФ, проект бюджета составляется на основе прогноза социально-
экономического развития в целях финансового обеспечения расходных об
зательств. Доходы бюджетов выступают средством такого финансирования.
Можно упомянуть еще одну позицию по вопросу о приоритете доходов и
расходов при составлении проектов бюджетов. По мнению Г. Жеза, "этот в
прос не имеет большого практического значения. С чего бы не начинать,
доходов или расходов, надо всегда учитывать налоговую мощь страны и ее
ллективные потребности"
. На наш взгляд, принцип приоритета расходов
должен соблюдаться применительно к тем расходам, которые на момент с
ставления проектов бюджетов уже установлены законами, иными нормати
ными правовыми актами, договорами или соглашениями. В то же время н
вые расходные обязательства должны приниматься с оглядкой на состояние
доходной части бюджетов;
3) разработка прогнозных показателей доходов бюджетов и составл
проектов бюджетов по расходам имеют различные цели. Планирование
расходов бюджетов осуществляется для того, чтобы определить направления
расходования средств бюджетов и рассчитать их необходимый размер. Пр
гнозирование доходов бюджетов имеет своей целью установить, достаточно

Лебедев
. Финансовое право. С. 173.
Тарасов
. Очерк науки финансового права
Финансы и налоги : очерки те
рии и политики. М. : Статут, 2004. С. 149.
ерия «Золотые страницы финансового права
России
».)
Жез
. Общая теория бюджета. С. 331.

181

ли средств поступит в бюджет для осуществления всех предусмотренных
расходов и имеются ли основания для привлечения источников финансир
вания дефицитов бюджетов.
К показателям второй группы доходов бюджетов, которые имеют х
рактер финансового плана, могут быть отнесены, во-первых, нормативы ра
пределения доходов между бюджетами и, во-вторых, межбюджетные тран
ферты, поступающие в соответствующий бюджет. Разработка данных пок
зателей актуальна для государств, в которых имеется многоуровневая бю
жетная система.
При определении указанных показателей осуществляется непосре
ственное предварительное формирование воли относительно осуществления
права собственности на средства бюджетов.
Разработка нормативов распределения доходов между бюджетами и
межбюджетных трансфертов в отличие от определения объема доходов
бюджета по характеру является планированием, а не прогнозированием.
Причина этого в том, что их конкретные объемы определяются субъектами
планирования, а не объективными факторами, как это имеет место примен
тельно к общему объему доходов. В данном случае устанавливаются не
предположительные, а точные размеры нормативов отчислений и сумм ме
бюджетных трансфертов.
Существует определенная специфика планирования межбюджетных
трансфертов как части составления проектов бюджетов по доходам. Их ра
мер определяется при составлении проекта того бюджета, из которого пред
ставляются соответствующие средства. Однако для данного бюджета ме
бюджетные трансферты не доходы, а расходы. Доходами же межбюджетные
трансферты становятся для того бюджета, в который они перечисляются.
Данная особенность межбюджетных трансфертов приводит к тому, что их
планирование осуществляется при составлении проекта предоставляющего
их бюджета по расходам. При составлении проекта получающего бюджета по

182

доходам имеет место лишь простое включение выделенных сумм межбю
жетных трансфертов в прогнозируемый объем доходов.
Отметим, что, помимо двух указанных видов бюджетных показателей,
включаемых в проекты бюджетов, при составлении проектов законов (реш
ний) о бюджете по доходам разрабатываются также те нормы, которые не
входят в понятие бюджета в собственном смысле слова
. Речь идет о разм
рах индексаций ставок отдельных платежей, а также о нормах, определя
щих особенности администрирования доходов в соответствующем финанс
вом году. При подготовке данных предписаний, на наш взгляд, не осущест
ляется предварительное формирование воли относительно осуществления
права собственности на средства бюджетов, а вырабатываются правила рег
лирования соответствующих общественных отношений. В то же время да
ные нормы способны оказать влияние на размер прогнозируемых и планир
емых доходов бюджетов.
3. В финансово-правовой литературе выказывается дискуссионным в
прос о границах и составе отношений по составлению проектов бюджетов по
доходам. Начало и окончание составления проектов бюджетов по доходам
зависят от того, какие отношения включаются в составление проектов бю
жетов, какие показатели выступают показателями проектов бюджетов.
В настоящее время нормы бюджетного законодательства, посвященные
составлению проектов бюджетов, регулируют разработку показателей, не
только непосредственно входящих в бюджет, но и некоторых показателей,
исходных при составлении показателей бюджета. Например, гл. 20 БК РФ,
регулирующая основы составления проектов бюджетов, содержит нормы,
посвященные как прогнозированию доходов (ст. 174
БК РФ), так и разр
ботке прогноза социально-экономического развития (ст. 173 БК РФ), кот
рый лежит в их основе. Из-за существования таких норм, связанных с с
ставлением исходных документов и показателей, используемых при соста

Соотношение содержания бюджета и закона (решения) о бюджете рассматрив
лось в первом параграфе настоящей главы.

183

лении показателей самого бюджета, возникает вопрос о границах и составе
отношений, включаемых в составление проектов бюджетов по доходам.
Как представляется, действующее бюджетное законодательство позв
ляет рассматривать составление проектов бюджетов по доходам в узком и
широком смысл
. В узком смысле в составление проектов бюджетов по д
ходам включается разработка показателей, непосредственно включаемых в
бюджет, т.е. определение общего объема доходов, нормативов распределения
доходов между бюджетами, межбюджетных трансфертов. При широком п
нимании составления проектов бюджетов по доходам сюда относятся также
отношения, связанные с разработкой исходных данных, необходимых для
составления бюджетных показателей. Подобный подход примене
Рябовой при анализе отношений, связанных с составлением проекта
федерального бюджета. Она выделяет составление проекта федерального
бюджета и
непосредственное
составление проекта федерального бюджета
.
С учетом такого деления в составление проекта федерального бюджета (ш
рокое понимание составления проектов бюджетов) включаются "обществе
ные отношения, возникающие по поводу определения бюджетной политики
РФ, разработки и утверждения материалов и документов, необходимых для
составления проекта федерального бюджета, в том числе документов пр
гнозного и программного характера, непосредственного составления проекта
федерального бюджета, подготовки проекта федерального закона о фед
ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для вн
сения на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу РФ"
.
Широкого понимания составления проектов бюджетов придерживаю
ся другие авторы
. В то же время существует дискуссия о включении в с
ставление проектов бюджетов отношений по разработке некоторых видов

См.:
Рябова
. Правовое регулирование стадии составления проекта фед
рального бюджета в Российской Федерации
дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 37.
Рябова
Е. В
. Правовое регулирование стадии составления проекта федерального
бюджета
в Российской Федерации. С. 38.
Обзор точек зрения см.:
Клишина
. Составление проекта бюджета как ст
дия бюджетного проце
ореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.

184

документов. Например, М.
Клишина отмечает, что "стадия составления
проекта бюджета на современном этапе развития бюджетного законодател
ства включает не только непосредственно деятельность по формированию
проекта бюджета, но также составление среднесрочного финансового плана
и иных документов, позволяющих обеспечить обоснованное и результати
ное распределение бюджетных ассигнований. В то же время составление
прогноза социально-экономического развития как источника необходимой
информации для планирования параметров бюджета, входит в систему соц
ально-экономического прогнозирования и планирования. Социально-
экономическое прогнозирование на среднесрочный период подчинено ср
кам подготовки проекта бюджета, однако представляет собой самостоятел
ную деятельность, имеющую многоцелевой характер, для которой составл
ние проекта бюджета – важная, но не единственная цель"
.
Ныне действующее законодательство и подзаконные нормативные
правовые акты свидетельствуют, во-первых, о широком понимании соста
ления проектов бюджетов по доходам, а во-вторых, о включении разработки
прогноза социально-экономического развития в составление проектов бю
жетов в широком понимании. Например, в п. 3 Постановления Правительства
РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010 "О порядке составления проекта федерал
ного бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов
ссийской Федерации на очередной финансовый год и плановый период"
указывается, что Министерство экономического развития Российской Фед
рации при составлении проекта федерального бюджета на очередной фина
совый год и плановый период разрабатывает сценарные условия функцион
рования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год и
плановый период, основные параметры прогноза социально-экономического

ишина
. Составление проекта бюджета как стадия бюджетного процесса.
Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010 "О порядке с
ставлен
ия проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных вн
бюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый п
риод" с изм. и доп. на 4 сентября 2012 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008.
№ 4. Ст. 263. Далее – Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010.

185

развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый
период, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации
на очередной финансовый год и плановый период.
При анализе границ составления проектов бюджетов по доходам также
могут быть использованы общетеоретические положения, сформулирова
ные применительно к правотворческому процессу. В литературе отмечается,
что "правотворческий процесс начинается с принятия официального решения
о подготовке проекта нормативного акта. В какой бы форме такое решение
не было выражено, оно представляет собой определенный, юридически зн
чимый акт, который создает права и обязанности. Именно этот акт, властно
устанавливающий конкретное юридическое состояние, определяет границу
между возбуждением вопроса о подготовке проекта и началом его созд
ния"
.
Указанные положения рассчитаны на те случаи, когда принимается
решение о разработке нормативного правового акта, для которого не хара
терен признак периодичности. Проекты бюджетов составляются ежегодно. В
связи с этим применительно к проектам бюджетов используется несколько
иной подход. Здесь ежегодное составление проектов бюджетов осуществл
ется в силу норм бюджетного законодательства. В то же время конкрет
момент начала составления в соответствующем финансовом году также м
жет определяться специальным решением. Например, в советское время уч
ные отмечали, что "начало работ по формированию проекта Государственн
го бюджета СССР закладывается постановлением Совета Министров СССР о
порядке и сроках составления проектов народнохозяйственного плана и
бюджета на предстоящий год"
. В настоящее время на федеральном уровне
из смысла п. 10 Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2007 г.
№ 1010 можно сделать вывод, что составление проекта федерального бюдж
та начинается с утверждения Правительственной комиссией по бюджетным

Правотворчество в СССР / под ред.
Мицкевича. С. 151–152.
Пискотин
Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 220–221.

186

оектировкам графика подготовки и рассмотрения проектов федеральных
законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении прое
та федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебю
жетных фондов Российской Федерации. Как представляется, нормы такого
графика обязательны для органов, участвующих в составлении проектов
бюджетов,
создают для них соответствующие обязанности. В связи с этим с
момента утверждения данного графика "запускается" процесс составления
проекта бюджета.
В региональном законодательстве также имеются примеры, когда
начало составления проекта бюджета оформляется соответствующим реш
нием. Например, в соответствии с п. 2.2 Административного регламента по
исполнению государственной функции "Составление проекта областного
бюджета. Разработка прогноза основных параметров консолидированного
бюджета Воронежской области" исполнение государственной функции по
составлению проекта областного бюджета начинается после принятия прав
тельством Воронежской области распоряжения о разработке проекта закона
Воронежской области об областном бюджете на очередной финансовый год
и плановый период, в котором департаменту финансо
-бюджетной полит
ки Воронежской области поручается организация работ по составлению пр
екта областного бюджета, устанавливаются сроки представления проекта з
кона Воронежской области об областном бюджете на очередной финансовый
год и плановый период на рассмотрение в правительство Воронежской обл
.
Некоторые субъекты Российской Федерации и муниципальные образ
вания утверждают график составления бюджетов на постоянной основе
.

Приказ Департамента финансово-бюджетной политики Воронежской обл. от
марта 2011 г. № 34"о/н" "Об утверждении Административного регламента по исполн
нию государственной функции "Составление проекта областного бюджета. Разработка
прогноза основных параметров консолидированного бюджета Воронежской области" //
Воронежский курьер. 2011. 5 марта (№ 23); 2011. 10 марта (№ 24).
См., напр.: Постановление администрации муниципального образования мун
ципального района "Сыктывдинский" от 12 июля 2010 года № 7/1859 "Об утверждении

187

Отметим, что в литературе имеется и иная точка зрения на момент
начала составления проектов бюджетов. Учеными делается вывод, что "нач
лом стадии является процедура направления Президентом РФ Бюджетного
послания Федеральному Собранию РФ"
. Такой подход, видимо, основан на
положениях Бюджетного кодекса РФ, в котором Бюджетное послание Пр
зидента Российской Федерации должно составляться одним из первых док
ментов и являться политической основой составления проектов бюджетов. В
то же время на практике Бюджетное послание только в 2007 году было по
готовлено в установленный бюджетным законодательством срок, т.е. в марте
года, предшествующего очередному финансовому году. В остальные годы
оно составлялось позднее
. Кроме того, некоторые этапы работы по подг
товке проектов бюджетов начинаются раньше марта года, предшествующего
финансовому году. Например, вышеуказанный график подготовки и ра
смотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, разр
батываемых при составлении проекта федерального бюджета и проектов
бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации,
утверждается до 1 ноября года, предшествующего текущему финансовому
году. В связи с этим составление проектов бюджетов начинается еще
направления Бюджетного послания Президента Российской Федерации.
Немаловажное значение имеет момент окончания составления прое
тов бюджетов. Именно составление проектов бюджетов в установленный
срок обеспечивает своевременное утверждение бюджетов до начала очере
ного финансового года.
Как представляется, составление проектов бюджетов завершается ра
смотрением проектов законов (решений) о бюджете исполнительным орг

Регламентов работы администрации муниципального района "Сыктывдинский" // И
форм. вестник Совета и администрации муниципального образования муниципального
района "С
ыктывдинский". 2010. № 7.
Рябова
. Правовое регулирование стадии составления проекта федерального
бюджета в Российской Федерации. С. 7.
Даты подготовки бюджетных посланий Президента Российской Федерации Ф
деральному
Собранию Российской Федерации, начиная с 1997 г., обобщены в разделе
"Справочн
ая информация" справочно-правовой системы "КонсультантПлюс".

188

ном общей компетенции. Например, на федеральном уровне Правительство
Российской Федерации рассматривает проект федерального закона о фед
ральном бюджете не позднее 20 августа текущего финансового года (п. 21
Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010)
. После
этого указанный проект вносится в законодательные (представительные) о
ганы.
Своевременное составление проектов бюджетов является залогом их
своевременного рассмотрения и утверждения. Особую роль приобретает
своевременное составление проектов бюджетов тех публично-правовых о
разований, которые устанавливают нормативы отчислений и предусматр
вают межбюджетные трансферты для других бюджетов. Это связано с тем,
что исполнительные органы публично-правовых образований, получающих
указанные доходы, вынуждены на них ориентироваться при составлении
проектов своих бюджетов по доходам.
В настоящее время наблюдается тенденция смещения срока окончания
составления проекта федерального бюджета к началу очередного финансов
го года. В связи с международным финансовым кризисом был сдвинут срок
внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Госуда
ственную Думу Российской Федерации с 26 августа на 1 октября
. Перв
начально эта норма носила временный характер. Однако в дальнейшем она
была включена в Бюджетный кодекс РФ, т.е. превратилась в правило пост

Отметим, что данный срок рассмотрения проекта федерального закона о фед
ральном бюджете в Правительстве Российской Федерации был установлен с учетом ст
рой редакции Бюджетного кодекса РФ, в которой срок представления проекта федерал
ного бюджета в Государственную Думу Российской Федерации был установлен 26 авг
ста. В настоящее время срок внесения данного проекта в Государственную Думу Росси
ской Федерации смешен на 1 октября. Соответственно, имеется возможность внесения
измене
ний в Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г.
№ 1010 и переноса
срока рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Правител
стве Российской Ф
ерации
ближе к октябрю месяцу.
См.: Ф
едеральный закон от 19 июля 2009 г. № 192-ФЗ "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 45 Федерального закона "О Це
тральном банке Российской Федерации (Банке России)" с изм. и доп. на 22 сентября
2009 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3629.

189

янного действия
. Как представляется, смещение сроков составления прое
тов бюджетов ближе к началу очередного финансового года способно пов
сить точность расчетов и обоснованность бюджетных показателей. На данное
обстоятельство обращалось внимание в литературе
.
4. Определение субъектного состава отношений по составлению прое
тов бюджетов имеет большое значение для правильного понимания источн
ков происхождения бюджетов.
Традиционно субъектами права на составление проектов бюджетов
признаются исполнительные органы. В качестве причин этого указывается на
то, что только исполнительная власть обладает достаточной информацией и
достаточным аппаратом для того, чтобы подготовить закон о бюджете, тол
ко исполнительная власть отвечает за исполнение этого закона
. В фина
сово-правовых научных источниках устоялась позиция, в соответствии с к
торой исполнительные органы при составлении проектов бюджетов де
ствуют от своего имени, а не от имени соответствующих публично-правовых
образований
. Это связано с тем, что публично-правовые образования пр
знаются субъектами финансовых правоотношений в тех случаях, когда ре
лизуются суверенные (исключительные) права
. При этом к суверенным
(исключительным) правам в рамках неимущественных отношений относят
аво на рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете. Именно
реализация этого права оказывает непосредственное влияние на права по п
лучению, распределению и использованию бюджетных средств
. Иными
словами, при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете

См.: Ф
едеральный закон от 27 июля 2010 г. № 216-ФЗ "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения сроков составления, ра
смотрения и утверждения проектов бюджетов и отчетов об их исполнении" с изм. и доп.
на 7 мая 2013 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31. Ст. 4185 (Пункт 8
ст. 1).
См.:
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 220.
См.:
Годме
Финансовое право. С. 192;
Пискотин
. Советское бю
жетное право (основные проблемы). С. 216–217.
См.:
Химичева
. Субъекты советского бюджетного права. С. 66.
Подробнее см.:
Карасёва
. Финансовое правоотношение. С. 101.
См.: Там же. С. 106.

190

осуществляется непосредственное формирование воли публично-правового
образования относительно осуществления права собственности на средства
бюджетов. Составление проектов бюджетов предшествует этому формиров
нию воли и находится "дальше" от непосредственного осуществления права
собственности на средства бюджетов. В связи с этим право на составление
проектов бюджетов не носит характера суверенного (исключительного) пр
, соответственно, принадлежит непосредственно исполнительным органам.
В этом заключается существенное отличие составления проектов бюджетов
от рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете.
Составление проектов бюджетов не предопределяет непосредственно
осуществление права собственности относительно средств бюджетов. В то
же время не следует преуменьшать значение данной стадии. Как отмечалось
еными, "та власть, которая подготовляет бюджет, обычно играет домин
рующую роль. Напротив, власть контролирующая и окончательно устана
ливающая проект бюджета играет второстепенную роль. Каково бы ни было
желание этой власти, она не может целиком переделать представленный ей
финансовый план, она может только видоизменить его менее значительные
части"
.
Субъектами, составляющими проекты бюджетов, признаются в первую
очередь исполнительные органы общей компетенции. Особую роль в соста
лении проектов бюджетов играют финансовые органы. В то же время учас
никами рассматриваемых отношений в определенной степени являются
практически все государственные (муниципальные) органы. Например, на
федеральном уровне в настоящее время в Постановлении Правительства РФ
от 29 декабря 2007 г. № 1010 среди участников процесса составления проекта
федерального бюджета, помимо Правительства Российской Федерации
Минфина России, упоминаются Министерство экономического развития
Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федер
ции и Министерство регионального развития Российской Федерации. Кроме

Жез
. Общая теория бюджета. С. 69.

191

того, здесь же определены полномочия государственных органов, которые
получили общие наименования субъектов бюджетного планирования, гла
ных администраторов доходов бюджетов и главных администраторов исто
ников финансирования дефицитов бюджетов.
Причины многочисленности субъектов бюджетного планирования и
различия в их статусе были исследованы учеными. В литературе отмечалось,
что "каждый министр, в силу своего положения, может лучше всего сост
вить смету расходов своего ведомства на предстоящий год. Исчисление же
всех доходов должно быть возложено на одного министра. Кроме того,
крайне важно, чтобы один и тот же министр объединял расходные сметы в
домств, проверял их и устанавливал равновесие между бюджетными дохо-
дами и расходами. На этого министра должно лечь бремя энергичной защиты
бюджетного равновесия перед парламентом, он должен будет лично давать
все необходимые объяснения, рассеивать сомнения и убеждать оппонентов.
Одним словом, необходимо, чтобы это был министр бюджетного равнов
сия"
. С учетом этих положений субъекты бюджетного планирования, гла
ные администраторы доходов бюджетов и главные администраторы исто
ников финансирования дефицитов бюджетов составляют проект бюджета
каждый в своей части. Финансовый же орган при этом выступает в качестве
инистерства бюджетного равновесия". В связи с этим он играет ведущую
роль в составлении проектов бюджетов.
В то же время учеными было отмечено, что "в системе парламентарн
го правительства решающая роль в финансовых вопросах не может при-
надлежать одному министру – она отводится кабинету в целом. Финансы я
ляются одной из важнейших сфер правительственной деятельности, требуют
солидарной ответственности всех министров. Поэтому естественно, чтобы
разногласия между министром финансов и остальными министрами по бю
жетным и финансовым
просам разрешались сначала премь
-министром,
как руководителем правительственной политики, и затем кабинетом, и ур

Жез
. Общая теория бюджета. С. 71.

192

гулировались последним до рассмотрения означенных вопросов парламе
том"
. С учетом этого составлением проектов бюджетов в целом руководят
исполнительные органы общей компетенции. Как результат, именно испо
нительные органы общей компетенции несут ответственность за качество с
ставления проектов бюджетов. В литературе указывается, что "Правител
ство непосредственно несет конституцион
-правовую ответственность за
распоряжение финансовыми ресурсами страны перед парламентом"
.
Таким образом, можно сделать вывод, что субъектами, которые отв
чают за результат составления проектов бюджетов, представляют этот р
зультат при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете, я
ляются исполнительные органы общей компетенции. Остальные органы в
ступают субъектами отношений, складывающихся "внутри" стадии составл
ния проектов бюджетов.
Субъектный состав отношений, связанных с составлением бюджетов
по доходам, в целом отражает общие подходы к взаимодействию лиц в ра
ках рассматриваемой стадии.
Разработка отдельных прогнозных данных доходов бюджетов ос
ществляется главными администраторами доходов бюджетов. На федерал
ном уровне их обязанность по формированию и представлению в финанс
вый орган прогноза поступления доходов предусмотрена п. 1 ст. 160
БК РФ
и подзаконными нормативными правовыми актами
.
алогичные правила

Жез
. Общая теория бюджета. С. 71.
Демидов
. Конституционно-правовая ответственность исполнительной вл
сти перед парламентом за распоряжение финансовыми ресурсами // Конституционное и
муниципальное право. 2008. № 17.
См.: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 995 "О порядке
осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления
государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящ
мися в их ведении казёнными учреждениями, а также Центральным банком Российской
Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бю
жетной системы Российской Федерации" с изм. и доп. на 28 марта 2012 г. // Собр. законо-
дательства Рос. Федерации. 2008. № 2. Ст. 116.

193

закреплены субъектами Российской Федерации
и муниципальными обр
зованиями
.
Прогнозные показатели доходов бюджетов, разработанные различными
главными администраторами доходов бюджетов, обобщают финансовые о
ганы
.

См., напр.: Разд
IV Порядка осуществления органами государственной власти
Воронежской области бюджетных полномочий главных администраторов доходов о
ластного бюджета, федерального бюджета и бюджетов муниципальных образований (утв.
Постановлением Администрации Воронежской обл. от 18 января 2008 г. № 26) // Молодой
коммуна
р. 2008. 12 февраля (№ 15); Пункт 4.1.3 Порядка и сроков составления проекта
бюджета Пензенской области (утв. Постановлением Правительства Пензенской обл. от
ноября 2007 г. № 803-
) // Пен
зенские губернские ведомости. 2007. № 46. С. 25;
Пункт 12 Порядка составления проекта бюджета Удмуртской Республики на очередной
финансовы
й год и плановый период (утв. Постановлением Правительства УР от 29 июня
2009 г. № 180) // Собр. законодательства Удмуртской Республики. 2009. № 26, ч. 1); Пункт
18 Порядка ос
уществления бюджетных полномочий главных администраторов (админ
страторов) доходов областного бюджета, являющихся органами государственной власти
Омской области (утв. Постановление Правительства Омской области от 19 декабря 2007 г.
№ 172-п) // Омская правда. 2007. 27 декабря (№ 132)
и др.
См., напр.: Пункт 4.1.3 Порядка и сроков составления проекта бюджета города
Каменки Каменского района Пензенской области (утв. Постановлением Администрации г.
Каменки Каменского района от 25 сентября 2009 г. № 263) // Информ. вестник г. Ка
нки.
2009. 28 сентября (№ 14). С. 14; Пункт 5.1 Порядка администрирования неналоговых до-
ходов и источников финансирования дефицита бюджета города Тюмени (утв. Распоряж
нием Администрации города Тюмени от 26 декабря 2007 г. № 1922-рк
Порядок предо-
ставления главными администраторами доходов и источников финансирования дефицита
бюджета города Орла информации по прогнозированию и анализу доходной части бю
жета и бюджетной отчетности (утв. Постановлением Администрации города Орла от 30
июня 2009 г. № 2099) // Город Орёл. 2009. 24 июля (№ 28); Разд
7 Порядка осуществл
ния бюджетных полномочий главными администраторами (администраторами) доходов
бюджета Владивостокского городского округа, являющимися органами местного сам
управления, структурными подразделениями администрации города Владивостока и (или)
находящимися в их ведении казёнными учреждениями (утв. Постановлением главы адм
нистрации г. Владивостока от 14 мая 2008 № 297) // Красное знамя Приморья. 2008. 23
мая (№ 48–49); Разд
3 Порядка ос
уществления бюджетных полномочий главными а
министраторами доходов бюджета Уссурийского городского округа, являющимися орг
нами местного самоуправления, отраслевыми (функциональными) и территориальными
органами администрации Уссурийского городского округа (утв. Постановлением админ
страции Уссурийского городского округа от 1 февр. 2011 г. № 237-НПА) // Уссурийские
новости. 2011. 4 февр. (№ 5); Разд
7 Порядка ос
уществления бюджетных полномочий
главными администраторами (администраторами) доходов бюджета Яковлевского мун
ципального района, являющимися органами местного самоуправления, структурными
подразделениями администрации Яковлевского муниципального района и (или) находя-
щимися в их ведении бюджетными учреждениями (утв. Постановлением администрации
Яковлевского муниципального района от 17 февраля 2010 г. № 93-НПА) // Сельский тр
ник. 2010. 6 апр. (№ 26); и др.
См., напр.: Подпункт "и" п. 2 Положения о составлении проекта федерального

194

Нормативы отчислений непосредственно разрабатываются финанс
выми органами. На федеральном уровне отсутствует норма, которая неп
средственно предусматривала бы такое право Минфина России. Однако р
гиональные и местные нормативные правовые акты закрепляют подобные
полномочия соответствующих финансовых органов
.
Планирование межбюджетных трансфертов на федеральном уровне
осуществляется различными субъектами в зависимости от формы трансфе
тов.
Для формирования субсидий и субвенций характерен сходный суб
ектный состав. Применительно к федеральному бюджету, в первую очередь,
здесь следует упомянуть субъектов бюджетного планирования
. Они разр
батывают проекты методик распределения и порядка предоставления субс
дий и субвенций, а также исходные данные для расчетов и сами расчеты су
сидий и субвенций (пп. "ж" п. 6 Постановления Правительства РФ от 29 д

бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Ф
дерации на очередной финансовый год и плановый период (утв. Постановлением Прав
тельства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010).
См., напр.: Пункт 4.5.2 Положения о комитете администрации Алтайского края
по финансам, налоговой и кредитной политике (утв. Постановлением Администрации А
тайского края от 15 апреля 2005 г. № 219) // Алтайская правда. 2005. 30 апр. (№ 124-125);
Пункт
3.1 Положения о Департаменте по финансам, бюджету и контролю Краснодарского
края (утв. Постановлением Главы администрации Краснодарского края от 31 января
2002 г. № 95
Пункт 01.2.1.6 Положения о Министерстве финансов Удмуртской Респу
лики (
утв. Постановлением Правительства УР от 14 марта 2011 г. № 56) // Собр. законод
тельства Удмуртской Республики. 2011. № 35, ч. 1; Пункт 1 Положения "О министерстве
финансов Ставропольского края" (утв. Постановлением Губернатора Ставропольского
края от 28 июня 2006 г. № 389) // Сборник законов и других правовых актов Ставропол
ского края. 2006. № 20. Ст. 5722; Пункт 3.2 Положения о финансовом управлении адм
нистрации Канского района : решение Канского районного Совета депутатов Краснояр-
ого края от 25 февра
2010 г. № 61
-496; и др.
Напомним, что под субъектами бюджетного планирования понимаются фед
ральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руково
ство деятельностью которых осуществляют Президент Российской Федерации или Прав
тельство Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации,
Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации,
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Судебный департамент при Верхо
ном Суде Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Ф
дерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской
Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (п. 6 Пост
новления Правит
ьства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010).

195

кабря 2007 г. № 1010). Согласование указанных показателей осуществляется
с Минфином России и Минрегионом России (пп. "б" п. 5 Постановления
Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010).
В отличие от указанных положений расчет дотаций осуществляет
непосредственно Минфин России. Он разрабатывает методику распредел
ния дотаций, проводит расчеты распределения дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (пп. "к" п. 2
Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010).
Изложенный подход обосн
тем, что субсидии и субвенции имеют
целевое назначение, соответственно, их разрабатывают те субъекты бюдже
ного планирования, в ведении которых находится соответствующее напра
ление деятельности. Дотации не носят целевого характера, их цель – обесп
ть сбалансированность нижестоящих бюджетов. В связи с этим их размер
определяется Минфином России.
Несогласованные вопросы, касающиеся доходов бюджетов, рассматр
ваются Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам на оч
редной финансовый год и плановый период (Бюджетной комиссией) (пп. "а"
п. 26 Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010). В ц
лом подготовленные бюджетные показатели доходов федерального бюджета
одобряет Правительство Российской Федерации (п. 1 Постановления Прав
тельства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010).
Отметим, что определенную роль в составлении проектов бюджетов
могут играть законодательные (представительные) органы. Еще в советское
время ученые отмечали, что "Советам следовало бы направлять формиров
ние бюджетов с более ранней стадии, а именно с момента начала работы по
его составлению"
. В начале этого века ученые писали о необходимости з

Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 247.

196

крепления в Бюджетном кодексе РФ порядка привлечения органа законод
тельной (представительной) власти к разработке проекта бюджета
.
В настоящее время это проявляется в проведении так называемого "н
левого чтения". В литературе отсутствует единая оценка данной процедуры.
Имеются как ее сторонники, так и противники. Сторонники обращают вн
мание на повышение скорости и качества составления проекта бюджета бл
годаря "нулевому чтению". Например, применительно к бюджету Санкт-
Петербурга на 2005 год отмечалось, что "лучший пример конструктивного
сотрудничества – работа над бюджетом 2005 года. Никогда еще обе ветви
власти не трудились над проектом бюджета так солидарно. Наши депутаты и,
в первую очередь, бюджетно-финансовая комиссия, включились в работу
уже на "нулевой" стадии. Это позволило совместно подготовить выверенный
документ, который без потери темпа прошел все чтения в Законодательном
Собрании. Санкт-Петербург одним из первых субъектов Российской Федер
ции получил утвержденный бюджет. Это помогло городскому Правительству
заранее и четко спланировать свою работу на 2005 год"
. С помощью "н
левого чтения" "обеспечивается гарантированное большинство голосов при
голосовании по законопроекту о федеральном бюджете… Безусловно, что
при таких условиях обсуждения проекта бюджета взаимодействие исполн
тельной власти и общества является полезным"
.
Однако есть мнение, что "нулевое чтение" снижает открытость бю
жетного процесса и исключает дискуссионное обсуждение соответствующих
законопроектов
. В литературе указывается
"открытость для общества и

См.:
Васильев
. Правовое регулирование государственного бюджетного ко
троля в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.
Ежегодное Послание Губернатора Санкт-Петербурга Матвиенко
: посл
ние Губернатора Санкт-Петербурга Законодательному Собранию Санкт-Петербурга от
марта 2005 г. // Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 1 апр. (№ 56).
Суворов
. Прав
ила учета и бюджетный процесс // Бухгалтерский учет в
бюджетных и некоммерческих организациях. 2009. № 6.
См.:
Деменкова
Предварительный финансовый контроль, осуществляемый
Государственной Думой : правовые и политические аспекты // Финансовая система : эко-
номические и правовые проблемы е
функционирования (в кризисных и посткризисных

197

средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений
по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия
либо внутри законодательного (представительного) органа государственной
власти (представительного органа муниципального образования), либо ме
ду законодательным (представительным) органом государственной власт
(представительным органом муниципального образования) и исполнител
ным органом государственной власти (местной администрацией). С ведением
повсеместной практики так называемых "нулевых чтений" и иных процедур,
не установленных законодательством, степень открытости указанного эл
мента бюджетного процесса стремительно снижается
. На это обращается
внимание также теми лицами, чьи интересы не были учтены при составлении
проектов бюджетов
. Кроме того, ученые ссылаются на то, что "данная
процедура противоречит одному из важнейших принципов бюджетного пр
цесса – принципу последовательного вступления в бюджетный процесс зак
нодательной и исполнительной власти или разграничению компетенции
между законодательной и исполнительной властью в бюджетном проце
.
Положительные стороны применения "нулевого чтения" свидетел
ствуют о необходимости его сохранения. В то же время требуется регламе
тация соответствующих отношений в бюджетном законодательстве в целях
ета мнения всех участников отношений по составлению проектов бюдж
тов и рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете. Одновр

условиях) : сб. науч. тр. (по материалам Междунар. науч.-практ. конф., Саратов, 2 июня
2010 г.). Саратов : Сарат. гос. акад. права, 2011. С. 61.
Тедеев
А., Парыгина
К вопросу о некоторых принципах финансового
права: принцип прозрачности (открытости) бюджетной деятельности // Налоги. 2010. № 1.
С. 11–14.
Постановление Генерального Совета ФНПР от 18 февраля 2004 г. № 6–4 "О ходе
выполнен
ия Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсо-
юзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской
Федерации на 2002–2004 годы в 2003 году и концепции Генерального соглашения на
предстоящий
период" // Вести ФНПР. 2004. № 1–2.
Болтинова
"Нулевое чтение" проекта Федерального закона о федеральном
бюджете на очередной финансовый год // Бюджетное право Российской Федерации : еж
годник. 2006 / под общ. ред. С.
Запольского, Д.
Щекина. М. : Статут, 2007. С. 113.

198

менно при разработке соответствующих правил необходимо соблюдение
принципа разделения властей путем введения запрета для законодательных
(представительных) органов на вмешательство в непосредственное составл
ние проектов бюджетов.
Таким образом, составление проектов бюджетов по доходам осущест
ляют разнообразные субъекты. Руководящую роль здесь также выполняют
финансовые органы. Окончательный вариант проекта бюджета по доходам
одобряет исполнительный орган общей компетенции.
5. Содержание отношений по составлению проектов бюджетов по д
ходам, характер прав и обязанностей их субъектов определяются направле
ностью этих отношений, их предназначением.
Анализ прав и обязанностей участников отношений по составлению
проектов бюджетов может проводиться с различных позиций. Как указыв
ется учеными, "бюджетные права по своим юридическим свойствам сбл
жаются с обязанностями, являясь во многих случаях одновременно и обяза
ностями"
. В связи с этим составление проектов бюджетов есть не только
право, но и обязанность соответствующих органов
.
Как было указано ранее, составление проектов бюджетов – предвар
тельный этап формирования воли относительно осуществления права со
ственности на средства бюджетов. В связи с этим данные неимущественные
отношения в определенной мере производны от отношений собственности.
Эта взаимосвязь, думается, оказывает влияние на особенности содержания
отношений по составлению проектов бюджетов. Известно, что отношения
бственности являются отношениями пассивного типа, в которых активный

Химичева
. Субъекты советского бюджетного права. С. 44. См. также:
Кара-
сё
Финансовое правоотношение. С. 213–214.
Отметим, что подобное соотношение прав и обязанностей государственных о
ганов подтверждается позициями Конституционного Суда Российской Федерации прим
тельно к налоговым правоотношениям (см., напр.: Определение Конституционного С
да РФ от 12 июля 2006 г. № 267-
"По жалобе открытого акционерного общества "Во-
стоксибэлектросетьстрой" на нарушение конституционных прав и свобод положениями
частей третьей и четвертой статьи 88, пункта 1 статьи 101 Налогового кодекса Российской
Федерации и части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Ф
дерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 43. Ст. 4529).

199

центр находится в субъективном праве
. В связи с этим данные отношения
развиваются за счет активных действий управомоченного лица. Указанная
особенность проецируется на отношения по составлению проектов бюдж
тов. Активную роль в этих отношениях играют те органы, которые разраб
тывают, согласовывают и одобряют соответствующие бюджетные показат
ли.
Кроме того, отношения по составлению проектов бюджетов, как и о
ношения собственности, являются абсолютными правоотношениями, т.е. т
кими, в которых определен лишь носитель субъективного права
. Соотве
ственно, круг обязанных субъектов в данном случае не определен. Ими
зываются все другие лица, которые не должны препятствовать управомоче
ным органам составлять проект бюджета. Например, главные администрат
ры доходов бюджетов имеют право осуществлять прогнозирование доходов
бюджетов, а другие субъекты не должны вмешиваться в их деятельность.
С вышеуказанных позиций органы, составляющие проекты бюджетов,
являются управомоченными лицами и находятся в отношениях с неопред
ленным кругом лиц. В то же время органы, составляющие проекты бюдж
тов, могут рассматриваться как обязанные субъекты в отношениях с публи
-правовыми образованиями, которые их создали для выполнения устано
ленных полномочий. Здесь они должны надлежащим образом составить пр
ект бюджета, а публично-правовые образования вправе требовать этого. Как
отмечается учеными, "выполняя возложенные на них функции, госуда
ственные органы (органы местного самоуправления) тем самым подчиняются
адресованным им позитивным обязываниям"
.
К анализу прав и обязанностей субъектов рассматриваемых отношений
можно подойти с другой стороны. Составление проектов бюджетов предп

Об этом говорилось в первом параграфе второй главы настоящей работы при
рассмотрении отношений собственности.
Об абсолютном характере отношений собственности также говорилось в первом
параграфе второй главы настоящей работы.
Рукавишникова
. Метод финансового права / отв. ред.
Химичева. 3-
изд., перераб. и доп. М. : Норма, 2011. С. 213

200

лагает определенное взаимодействие между исполнительными органами. Как
было указано ранее, можно выделить субъектов, которые разрабатывают те
или иные бюджетные показатели (например, главные распорядители бю
жетных средств), субъектов их обобщающих (например, финансовые органы)
и субъектов, одобряющих разработанные показатели (например, исполн
тельные органы общей компетенции). Существует система отношений между
данными органами. Положения бюджетного законодательства содержат но
мы, предусматривающие права финансовых органов требовать предоставл
ния иными органами определенных документов и сведений. В соответствии с
п. 1 ст. 172 БК РФ в целях своевременного и качественного составления пр
ектов бюджетов соответствующие финансовые органы имеют право пол
чать необходимые сведения от иных финансовых органов, а также иных о
ганов государственной власти, органов местного самоуправления. Более т
го, за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных
сведений, необходимых для составления проектов бюджетов предусмотрены
меры принуждения (ст. 292 БК РФ). В связи с этим можно сделать вывод, что
органы, составляющие проекты бюджетов, являются субъектами не только
абсолютных, но и относительных правоотношений с другими органами.
Как представляется, при анализе прав и обязанностей субъектов отн
шений по составлению проектов бюджетов необходимо разграничивать о
ношения, которые складываются "внутри" данной стадии, и отношения с
субъектами других стадий бюджетного процесса. Внутри стадии составления
проектов бюджетов имеют место отношения между различными исполн
тельными органами, которые разрабатывают, согласовывают или одобряют
те или иные бюджетные показатели. В отношениях с субъектами других ст
дий бюджетного процесса участвуют только исполнительные органы общей
компетенции. Именно они представляют результат составления проектов
бюджетов для дальнейшего его рассмотрения и утверждения. Например,
Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утвержд
ние в Государственную Думу Российской Федерации проект федерального

201

закона о федеральном бюджете (п. 1 ст. 192 БК РФ). При рассмотрении пр
екта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении Госуда
ственная Дума Российской Федерации заслушивает доклад Правительства
Российской Федерации (ст. 201 БК РФ). В данном случае права и обязанн
сти существуют между субъектами различных стадий бюджетного процесса.
В литературе давно отмечалось, что праву исполнительных органов общей
компетенции соответствует обязанность законодательного (представительн
го) органа принять такой проект и рассмотреть его в установленном поря
.
Таким образом, содержание отношений по составлению проектов
бюджетов носит сложный характер и требует разностороннего рассмотрения.
6. Составление проектов бюджетов по доходам имеет сложное прав
вое регулирование. При составлении проектов бюджетов необходимо учит
вать положения различных нормативных правовых актов.
В литературе обращалось внимание на то, что составление проектов
бюджетов является наименее урегулированной стадией бюджетного проце
. В Бюджетном кодексе РФ в основном обозначаются органы, участву
щие в составлении проектов бюджетов, документы, используемые при с
ставлении, и самые общие правила, определяющие, какие действия сове
шаются на данной стадии бюджетного процесса. Причем имеется тенденция
к сокращению норм, определяющих процедуру составления проектов бю
жетов. В предыдущей редакции Бюджетного кодекса РФ была статья 184, к
торая определяла последовательность действий при составлении проекта ф
дерального бюджета. Она включала 9 пунктов и устанавливала основные
этапы соответствующей деятельности. В настоящее время ст. 184 БК РФ
включает лишь 3 пункта и содержит только общие положения.

См.:
Пискотин
Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 215.
См.:
Клишина
. Новое в порядке составления проекта бюджета
Клишина // Финансовое право России : актуальные проблемы / Центр публично-
правовых исследова
; под ред. А.
Ялбулганова. М. : Academia, 2007. С. 103.

202

Кроме того, обращается внимание на декларативность отдельных норм,
регулирующих составление проектов бюджетов
.
к указывалось выше, необходимо различать правовое регулирование
разработки предписаний, которые имеют характер прогноза, и предписаний,
имеющих плановый характер.
Применительно к определению объема прогнозируемых доходов бю
жетов в ч
3 Бюджетного кодекса РФ есть ст. 174
БК РФ, которая, исходя из
наименования, непосредственно посвящена прогнозированию доходов. Эта
норма определяет общие требования к расчету доходов бюджетов. В литер
туре описывается несколько подходов к прогнозированию доходов бюдж
тов
. Положения ст. 174
БК РФ, по сути, закрепляют тот подход, который
применяется в России в настоящее время – определение доходов на основе
данных прогноза социально-экономического развития и действующего зак
нодательства о налогах и сборах. Региональные и местные нормативные пр
вовые акты, как правило, повторяют положения данной нормы
.
Подробные методики прогнозирования доходов бюджетов в федерал
ном законодательстве не закреплены, что подвергается критике со стороны
контрольно-
етных органов. Например, при анализе объема доходов фед
рального бюджета на 2011–2013 годы Счетная палата Российской Федерации
указала на ряд пробелов и спорных показателей при расчете доходов. В связи
с этим в п. 4.1 Заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект

См.:
Яковлев
. Особенности правового регулирования казначейского испо
нения бюджетов в Российской Федерации / под ред. Е.
Покачаловой. Саратов : Сарат.
гос. акад. права, 2008.
См.:
Годмэ
. Финансовое право. С. 200–202.
См., напр.: Статья 31 Положения о бюджетном процессе в муниципальном обр
зовании "Город Новодвинск" (утв. Решением Совета депутатов муниципального образо-
ния "Город Новодвинск" от 4 июня 2009 г. № 6) // Новодвинский рабочий. 2009.
июня (№ 24); Подпункт 2 п. 2 ст. 7 Закона Тюменской области от 12 октября 2001 г.

426 "О бюджетном процессе в Тюменской области" // Парламентская газета "Тюме
ские известия". 2001. 18 окт. (№ 204); Пункт 4 ст. 70 Закона Новосибирской области от
декабря 2007 г. № 154-ОЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новос
бирской
области" // Сов. Сибирь. 2007. 11 дек. (№ 241); Статья 16 Закона Мурманской о
ласти от 11 дек
ря 2007 г. № 919-01-ЗМО "О бюджетном процессе в Мурманской обл
сти" // М
урманский Вестник. 2007. 14 дек. (№ 238). С. 4–6; и др.

203

федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый
период 2012 и 2013 годов" указывалось, что "как неоднократно отмечала
етная палата, в целях обеспечения обоснованности расчетов доходов ф
дерального бюджета Министерству финансов Российской Федерации нео
ходимо разработать и утвердить подробные методические указания по расч
ту на очередной финансовый год и на плановый период показателей доходов
бюджетов Российской Федерации, предусматривающие алгоритмы расчета
налоговой базы, налоговых вычетов, средних ставок налогов, а также исхо
ных показателей для прогнозирования неналоговых доходов. Отдельно сл
дует разработать методику оценки последствий изменений налогового и
бюджетного законодательства, приводящих к изменению доходов федерал
ного бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Фед
рации"
. В некоторых государствах бюджетное законодательство прямо
предусматривает разработку методики прогнозирования поступлений бю
жета (п. 3 ст. 65 Бюджетного кодекса Республики Казахстан).
Показатели доходов, имеющие плановый характер (нормативы отчи
лений в другие бюджеты и межбюджетные трансферты), составляются на о
новании иных норм. В связи с тем, что разработка этих предписаний является
предварительным формированием воли относительно осуществления права
собственности на средства бюджетов, при их составлении должны учит
ваться те положения, которые определяют особенности осуществления права
государственной или муниципальной собственности на средства бюджетов.
В настоящее время большое значение здесь имеют ориентиры, выработанные
Конституционным Судом Российской Федерации, анализ которых был пр
веден в предыдущей главе настоящей работы. В определенной мере порядок
осуществления права государственной и муниципальной собственности з
креплен в разделе 2 БК РФ применительно к планированию процентных о

Утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от
октября 2010 г. № 47К (749).
URL
: http://www.ach.gov.r
u/userfile
s/tree/04
tree_files

204

числений в другие бюджеты и в главе 16 БК РФ в отношении межбюджетных
трансфертов.
Конкретные методики планирования данного вида доходов определ
ются в подзаконных актах. Например, Минфин России разрабатывает мет
дику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации (пп. "к" п. 2 Постановления Правительства
РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010), субъекты бюджетного планирования ра
рабатывают методики распределения и порядок предоставления субвенций и
субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (пп. "ж" п. 6 Пост
новления Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010).
Особыми источниками регулирования отношений по прогнозированию
доходов бюджетов являются законы (решения) о бюджете. В литературе ук
зывается на обязательность уже принятых законодательными (представ
тельными) органами решений для органов исполнительной власти при с
ставлении проекта бюджета и исполнении бюджета в последующих бюдже
ных циклах
. Отметим, что в настоящее время Бюджетный кодекс РФ не
совсем четко определяет значение утвержденных законом (решением) о
бюджете показателей доходов бюджетов для составления проектов бюджетов
на следующий период. Как представляется, в законодательстве должны быть
более четко определены основания, при наличии которых исполнительные
органы могут отклоняться от показателей, утвержденных законом (решен
ем) о бюджете. Например, это может быть изменение бюджетного законод
тельства, законодательства о налогах и сборах, прогноза социаль
экономического развития.
Определенную роль при составлении проектов бюджетов по доходам
играют законодательство о налогах и сборах и законодательство, устанавл
вающее неналоговые доходы, так как в соответствии с п. 1 ст. 174
БК РФ
данные акты оказывают влияние на размер доходов.

См.:
Рябова
. Правовое регулирование стадии составления проекта фед
рального бюджета в Российской Федерации. С. 83.

205

Основную роль в регулировании процедуры составления проектов
бюджетов играют подзаконные нормативные правовые акты, ибо именно в
них должен определяться порядок данной деятельности в соответствии с п. 2
ст. 169 БК РФ. На федеральном уровне основным нормативным правовым
актом является упомянутое Постановление Правительства РФ от 29 декабря
2007 г. № 1010. Аналогичные нормативные правовые акты приняты в суб
ектах Российской Федерации
и муниципальных образованиях
.
На основе проведенного анализа отношений по составлению проектов
бюджетов по доходам можно сделать следующие выводы.
Составление проектов бюджетов представляет собой предварительный
этап формирования воли относительно осуществления права собственности
на средства бюджетов, существующий в форме реализации права правотво
ческой (бюджетной) инициативы. Составление проектов бюджетов по дох
дам включает в себя разработку предписаний, которые имеют характер пр
гноза, и предписаний, имеющих характер плана.
В настоящее время в бюджетном законодательстве используется шир
кое понимание составления проектов бюджетов по доходам, включающее
разработку не только показателей, включаемых непосредственно в бюджеты,

См., напр.: Постановление администрации Тульской области от 27 июня 2007
№ 302 "О Порядке составления проекта бюджета Тульской области на очередной фина
совый год и
плановый период" // Тульские известия. 2007. 12 июля (№ 129); Постановл
ние Правительства Мурманской области от 31 июля 2009 г. № 346-
"Об утвержде
порядка составления проектов областного бюджета Мурманской области и бюджета
Мурманского территориального фонда обязательного медицинского страхования" // Му
манский вестник. 2009. 21 авг. (№ 155); Постановление Правительства Пензенской обл
сти от 29 н
оября 2007 г. № 803-пП "Об утверждении Порядка и сроков составления прое
та бюджет
а Пензенской области" // Пензенские губернские ведомости. 2007. 11 дек
46).
С. 25;
и др.
См.: напр.: Постановление администрации города Барнаула от 30 июля 2009 г.
№ 3771 "Об утверждении Порядка составления проекта бюджета города Барнаула на оч
редной финансовый год и плановый период"
Вечерний Барнаул. 2009. 5 авг. (№ 114);
Постановле
ние администрации Уссурийского городского округа от 30 июня 2010 г.

864-НПА "Об утверждении Порядка составления проекта бюджета Уссурийского го-
родского округа на очередной финансовый год" // Сборник нормативных правовых актов
администрации Уссурийского городского округа. 2010. № 6; Постановление администр
ции г. Междуреченска от 11 июля 2008 г. № 1149-п "Об утверждении Порядка составл
ния проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период" // Ко
такт. 2008. 22 июля (№ 52)
и др.

206

но и лежащих в их основе показателей, в том числе прогноза социально-
экономического развития.
Составление проектов бюджетов по доходам находится "дальше" от
непосредственного осуществления права собственности на средства бюдж
тов, в связи с чем право на составление проектов бюджетов не носит хара
тера суверенного (исключительного) права и принадлежит непосредственно
исполнительным органам. При этом субъектом, который отвечает за резул
тат составления проектов бюджетов и представляет его законодательному
(представительному) органу, является исполнительный орган общей комп
тенции. Остальные органы выступают субъектами отношений, складыва
щихся "внутри" стадии составления проектов бюджетов.
Отношения по составлению проектов бюджетов, с одной стороны, я
ляются абсолютными и пассивными, позволяющими соответствующим орг
нам самостоятельно и беспрепятственно осуществлять свою деятельность.
другой стороны, данные органы могут взаимодействовать с иными субъект
ми, в этом случае составление проектов бюджетов по доходам приобретает
характер относительного правоотношения.
Разве
утое правовое регулирование составления проектов бюджетов
по доходам осуществляется в подзаконных нормативных правовых актах.
Бюджетное законодательство закладывает лишь основы данной стадии.
Составление проектов бюджетов по доходам предшествует рассмотр
нию и утверждению законов (решений) о бюджете по доходам законодател
ными (представительными) органами. В рамках рассмотрения и утверждения
законов (решений) о бюджете доходы бюджетов получают свое окончател
ное утверждение. В связи с этим данные отношения требуют особо рассмо
рения в рамках настоящей работы.

207

§ 3. Правовое регулирование рассмотрения и утверждения
законов (решений) о бюджете по доходам
Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете составляет
важнейший этап, в рамках которого утверждаются основные бюджетные п
казатели, разработанные при составлении проектов бюджетов, а также но
мы, необходимые для исполнения бюджета в очередном финансовом году и
ановом периоде.
1. Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете ос
ществляется в рамках неимущественных отношений. Непосредственное п
ремещение денежных средств здесь не осуществляется.
Как указывалось ранее, неимущественные отношения, связанные с ра
смотрением и утверждением законов (решений) о бюджете, непосредственно
связаны с отношениями собственности на средства бюджетов. Рассмотрение
и утверждение законов (решений) о бюджете охватывают непосредственное
формирование воли соответствующего публично-правового образования в
лице его законодательных (представительных) органов относительно ос
ществления права собственности на средства бюджета. В данном случае пр
нимается решение, каким образом в дальнейшем, на стадии исполнения
бюджетов, публично-правовое образование будет владеть, пользоваться и
распоряжаться своими бюджетными средствами, в том числе теми, которые
предполагается получить в виде доходов бюджетов. Причем, в отличие от
стадии составления проектов бюджетов, которая является предварительным
этапом, при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете пр
исходит окончательное формирование данной воли.
Окончательное формирование воли относительно осуществления права
собственности предполагает определенную проверку тех показателей, кот
рые были разработаны исполнительными органами при составлении прое
тов бюджетов. В связи с этим рассмотрение и утверждение законов (реш
ний) о бюджете традиционно рассматриваются как разновидность предвар

208

тельного финансового контроля
.
Тесная связь рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюдж
те с имущественными бюджетными правами (с правом собственности на
средства бюджетов) накладывает отпечаток на характер рассматриваемых
отношений. В советские годы право на утверждение государственного бю
жета СССР анализировалось как суверенное право СССР
. В настоящее
время право на рассмотрение и утверждение федерального закона о фед
ральном бюджете также считается суверенным правом Российской Федер
ции. В качестве причины этого называется как раз неотрывность реализации
материальных бюджетных прав от реализации процессуального права на
верждение бюджета
.
Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете осущест
ются в форме правотворческой деятельности. В связи с этим в литературе
дискуссионным является вопрос об отраслевой принадлежности данных о
ношения. Высказано отрицательное отношение к употреблению понятий
"финансовое правотворчество" и "бюджетное правотворчество" в целом со
ссылкой на то, что правотворчество не может быть направлением публичной
финансовой деятельности
. Другие ученые указывают на межотраслевое
значение стадии рассмотрения и утверждения бюджета, и при этом обращ
ется внимание на то, что "нормы, посвященные бюджетным полномочиям
Парламента и порядку их реализации, в большей степени тяготеют к конст
туционному праву, нежели к финансовому праву"
. Встречается упомин
ние о конституционно-бюджетном процессе (производстве) как разновидн

В более ранней редакции статьи 265 БК РФ обсуждение и утверждение проектов
законов (ре
шений) о бюджете прямо обозначалось в качестве предварительного контроля
со стороны за
конодательных (представительных) органов.
См.:
Мицкевич
. Субъекты советского права. М. : Госюриздат, 1962. С. 98.
См.:
Карасёва
. Финансовое правоотношение. С. 105.
См.:
Дмитрик
. Сов
ременные представления о понятии и признаках исто
ников финансового права // Очерки финансово-правовой науки современности : моногр.
под общ. ред. Л.
Вороновой и Н.
Химичевой. М.–Харьков : Право, 2011. С. 139–140.
Жакаева
. Конституционно-правовые основы бюджетного процесса в Ре
публике Казахстан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8.

209

сти конституционного процесса
. Причина этого, видимо, зиждется во
внешнем сходстве рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюдж
те с обычным законотворческим (правотворческим) процессом.
Как представляется, обычное правотворчество и рассмотрение и
утверждение законов (решений) о бюджете имеют различные цели и соде
жание. Правотворчество понимается как "создание права, как деятельность,
результатом которой является установление в обществе действующего пр
; как "выражающая волю народа, направленная на достижение целей
развития общества, организационно оформленная деятельность государства
по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общ
ственных отношений и создании в соответствии с выявленными потребн
стями новых правовых норм, замене и отмене действующих"
. Содержан
ем деятельности по рассмотрению и утверждению законов (решений) о бю
жете выступает выражение воли публично-правового образования относ
тельно осуществления права государственной (муниципальной) собственн
сти на средства бюджетов. Г. Еллинек, например, указывал, что "установл
ние бюджета есть по своему существу акт не материального законодател
ства, но акт управления"
. В законе (решении) о бюджете "в концентрир
ванном виде выражена государственная политика по достижению стоящих
перед обществом стратегических целей и задач в целом и приоритетов в
частности не только в текущем году, но и в перспективе"
. В других совр
менных работах указывается, что "особенностью источников финансового
права является то, что с их помощью государство реализует собственный м

См.:
. Юридический процесс : понятие, структура, виды // Правовая
наука и реформа юридического образования : сб. науч. тр.
отв. ред.
Старилов. Во-
ронеж,1998. Вып. 9, Новое законодательство Российской Федерации
проблемы ст
ано
ления и применения. С. 160–161.
Правотворчество в СССР / под ред. А.
Мицкевича. С. 29.
Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р.
лфина. М. :
Наука, 1981. С. 17.
Еллинек Г
. Бюджетное право. С. 634.
Похожая позиция была сформулирована
Берендтсом (см.:
Берендтс Э.
Русское финансовое право. С. 50).
Грачёва
. К вопросу о финансовых обязательствах государства // Учитель,
Учёный… / под ред. Н.
Кучерявенко. Харьков : Право, 2011. С. 123.

210

териальный интерес"
. Непосредственно правовое регулирование общ
ственных отношений при рассмотрении и утверждении законов (решений) о
бюджете (например, установление размеров индексации ставок отдельных
видов платежей, определение особенностей администрирования доходов)
фрагментарно и имеет вспомогательный характер. Оно призвано лишь обе
печить в дальнейшем реализацию сформированной воли относительно ос
ществления права собственности на средства бюджетов.
Направленность отношений по рассмотрению и утверждению законов
(решений) о бюджете на формирование воли относительно осуществления
права собственности на средства бюджетов, взаимодействие с имущест
ными финансовыми отношениями (отношениями собственности) свидетел
ствуют о том, что они связаны с формированием, распределением и испол
зованием публичных фондов денежных средств и складываются в сфере пу
личной финансовой деятельности. В связи с этим они должны включаться в
предмет финансового права и регулироваться бюджетным законодател
ством. Как отмечается учеными, "принятие правовых актов о бюджете, соо
ветствуя правилам законодательной техники, имеет свои особенности, об
словленные содержанием публичной бюджетной деятельности"
.
Для более четкого понимания соотношения конституционного и ф
нансового права относительно рассмотрения и утверждения законов (реш
ний) о бюджете можно вспомнить историю возникновения прав парламентов
на утверждение бюджета. Как отмечается учеными, "в наше время финанс
вое право зачастую считается каким-то второстепенным аспектом констит
ционного права, причем существует тенденция игнорировать тот факт, что
конституционное право в известном смысле проистекает из финансового
права. Для истории парламента характерна борьба за осуществление полн

Дмитрик
Современные представления о понятии и признаках источников
финансового права. С. 147.
Пешкова
. Современное состояние бюджетного законодательства России //
Финансовая система : экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кр
зисных и посткризисных условиях) : сб. науч. тр. (по материалам Междунар. науч.-практ.
конф., Саратов, 2 июня 2010 г.). Саратов : Сарат. гос. акад. права, 2011. С. 130.

211

мочий в области финансов; они были тем ядром, вокруг которого постепенно
складывались современные конституционные системы, законодательные
полномочия парламента, которые в настоящее время рассматриваются как
одна из основ демократического строя, были приобретены парламентом п
сле того, как он обрёл полномочия в области финансов"
.
Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете не только
правов
явление. Формирование воли относительно осуществления права
собственности на средства бюджетов имеет политическую окраску. Г. Жез
уже в предисловии к своему исследованию, посвященному бюджету, писал,
что "бюджет, по существу, является актом политического значения"; "ра
ходный бюджет является ничем иным, как перечнем кредитов, требуемых
правительством и согласованных с политической партией, имеющей бол
шинство в парламенте, для осуществления определённой политической пр
граммы"
. Политические аспекты принятия законов (решений) о бюджете
иссле
ались
современными учеными
.
Политический характер отношений по рассмотрению и утверждению
законов (решений) о бюджете необходимо учитывать при их анализе и рег
лировании. Как писал Г. Еллинек, "так как бюджетное право может легко
быть употребляемо, как оружие политики, то в нем скрываются зародыши
глубоких конфликтов и самых трудных государственно-правовых вопр
сов"
.
В последние годы в России в силу сложившейся расстановки полит
ческих сил подготовленный Правительством Российской Федерации проект
федерального закона о федеральном бюджете принимается Парламентом без
особой политической борьбы. Иная ситуация была в течение
-х годов

Парламенты : сравнительное исследование структуры и деятельности предст
вительных учреждений 55 стран мира / под ред. З.
Луковниковой, М. Амеллер; пер. с
англ. М. : Прогрес
с, 1967 . С. 368.
Жез
. Общая теория бюджета. С. 3, 4.
См.:
Карасёва
. Бюджетное и налоговое право России (политический а
пект). С. 58 – 70.
Еллинек Г
. Бюджетное право.
С. 608.

212

века, когда имел место конфликт между Правительством Российской Ф
еде-
рации
Парламентом
. Указанный конфликт выступил катализатором ра
вития современного бюджетного законодательства, закрепившего механизмы
разрешения таких конфликтов на будущее
.
2. Исторически рассмотрение и утверждение бюджетов законодател
ными (представительными) органами зародилось как одобрение доходов
бюджетов. Г. Еллинек писал, что "право средневековых сословий на самоо
ложение и распределение между собой податей есть исторический исходный
пункт современного бюджетного права
. Как отмечал Г. Жез, "любопытно
отметить, что, как показывает история, сначала существовал лишь доходный
бюджет; только впоследствии в него были включены и расходы"
. Однако

Как отмечается в литературе, "в последнее время, начиная с федерального бю
жета на
2001 г., процесс рассмотрения и принятия проекта федерального закона о фед
альном бюджете на очередной год в Федеральном Собрании проходил без каких-либо
осложнений. Не было ни одного случая, когда Государственная Дума, рассмотрев проект
закона о федеральном бюджете, отклонила бы его в первом чтении. Все законопроекты о
федеральном бюджете, внесенные Правительством, рассматривались Государственной
Думой и Советом Федерации в установленные сроки и к концу декабря, после их подп
сания Президентом Российской Федерации, опубликовывались. Совершенно другая сит
ация в России была в середине – конце 90-х годов прошлого столетия. В этот период по-
литичес
кая борьба между законодательной и исполнительной властями, а также внутри
самой законодательной власти достигала такого уровня, что практически приводила к н
возможности своевременного принятия федерального бюджета. В связи с этим парламе
тарии были вынуждены начиная с 1995 г. принимать ежегодно специальный федеральный
закон о порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной год,
который предусматривал осуществление согласительных процедур в случае применения
Государст
венной Думой санкций в виде отклонения проекта бюджета. Принятие закона
стало результатом стремления законодателя с помощью правового механизма погасить
политическое противостояние, которое проявлялось в бюджетном процессе при ежего
ном рассмотрении федерального бюджета. Государственная Дума при рассмотрении про-
ектов законов о федеральном бюджете на 1996, 1997, 1998 и 2000 гг. отклонила их в пер-
вом чтении и направила в согласительные комиссии для доработки основных характер
стик бюджета. В результате многочисленных сложных согласований и консультаций затя-
гивались действия по дальнейшей доработке проектов федеральных бюджетов. Таким о
разом, федеральные законы о федеральном бюджете были опубликованы на 1996 г. –
января 1996 г.; 1997 г. – 26 февраля 1997 г.; 1998 г. – 31 марта 1998 г.; 1999 г. – 25 фе
раля 1999 г. и
на 2000 г. – 31 декабря 1999 г." (
Демидов
. Конституционно-правовая
ответственность исполнительной власти перед парламентом за распоряжение финансов
ми ресурсами // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17).
Подробнее см.:
Карасёва
. Бюджетное и налоговое право России
ческий аспект). С. 58–70.
См.:
Еллинек Г
. Бюджетное право. С. 608–609.
Жез
. Общая теория бюджета.

213

изначально утверждение бюджетов имело своей целью фактически устано
ление налогов. Сейчас в России применяется иной подход к установлению
налогов, сборов и других источников формирования доходов бюджетов. Как
известно, налоги и сборы устанавливаются законодательством о налогах и
сборах на постоянной основе. То же характерно
для неналоговых доходов
бюджетов. В связи с этим законы (решения) о бюджете сами по себе не с
здают обязанностей по уплате налогов и сборов, а также других доходов
бюджетов.
Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете имеет ра
личные цели в зависимости от характера утверждаемых показателей.
Непосредственно выработка воли относительно осуществления права
собственности происходит применительно к утверждению нормативов о
числений в другие бюджеты, а также в отношении межбюджетных трансфе
тов. В данном случае публично-правовое образование принимает решение
передать часть бюджетных средств или доли своих доходов другому публи
-правовому образованию. Утверждение объема прогнозируемых доходов в
законе (решении) о бюджете лишь означает, что публично-правовое образ
вание подтверждает обоснованность расчетов доходов, сделанных исполн
тельными органами при составлении проектов бюджетов, а также обознач
ет, что расчет расходов и источников финансирования дефицитов осущест
лялся, исходя из данной суммы доходов бюджетов. Непосредственного фо
мирования воли относительно осуществления права собственности на сре
ства бюджетов здесь не осуществляется.
Устанавливая размеры индексации ставок отдельных видов платежей, а
также особенности администрирования доходов, публично-правовые образ
вания осуществляют правовое регулирование соответствующих отношений,
необходимое для беспрепятственного исполнения бюджетов. Здесь создаю
ся условия для дальнейшей реализации права собственности на средства
бюджетов.

214

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете по доходам
имеет определенные отличия от рассмотрения и утверждения законов (реш
ний) о бюджете по расходам. Можно выделить следующие особенности:
1) доходы бюджетов рассматриваются и утверждаются с меньшей д
тализацией по сравнению с расходами. В настоящее время, как было указано
выше, доходы утверждаются лишь в общем объеме. Расходы же утвержд
ются с детализацией по разделам, подразделам, целевым статьям и видам
расходов классификации расходов бюджетов;
2) законодательные (представительные) органы имеют меньше во
можностей по корректировке размера доходов бюджетов по сравнению с и
менением расходов. Во многих публично-правовых образованиях показатели
доходов (общий объем доходов и процентные отчисления в другие бюджеты)
рассматриваются в первом чтении. Такое правило закреплено в ст. 199 БК
РФ, а также во многих субъектах Российской Федерации
. При этом в пе
вом чтении соответствующие законодательные (представительные) органы
не имеют права увеличивать доходы, если на эти изменения отсутствует п
ложительное заключение исполнительных органов. Кроме того, в бюджетном
законодательстве отсутствует процедура, которая бы определяла порядок п
лучения такого заключения, а также возможность и порядок внесения попр
вок в проект закона (решения) о бюджете в первом чтении. В связи с этим
фактически при несогласии с объемом доходов законодательные (представ
тельные) органы будут вынуждены отклонить проект закона (решения) о
бюджете в целом, а не корректировать показатели доходов бюджетов.

См., напр.: Статья 17 Закона Архангельской области от 23 сентября 2008 г.

562-29-ОЗ "О бюджетном процессе Архангельской области" // Волна. 2008. 26 сент.
4); Статья
17 Закона Алтайского края от 3 сентября 2007 г. № 75-ЗС "О бюджетном
устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае" // Алтайская
правда. 2007. 5 сент. (№ 262); Статья 40 Закона Пензенской обл. от 7 апреля 2003 г.

463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области" //
Пензенские губернские ведомости. 2003. 24 апр. (№ 5); Статья 9 Закона Тюменской обл
сти от 12
октября 2001 г. № 426 "О бюджетном процессе в Тюменской области" // Вестник
Тюменской областной Думы. 2001. № 11 (ч. 1
и др.

215

В литературе уже критиковалось утверждение доходов бюджетов в
первом чтении, хотя применительно к их детализации в соответствии с уро
нями бюджетной классификации
. Как представляется, имеются основания
для перенесения во второе чтение рассмотрения некоторых показателей д
ходов. В настоящее время речь в первую очередь идет о нормативах распр
деления доходов. Однако в случае, если доходы будут рассматриваться и
утверждаться с детализацией по уровням бюджетной классификации, что
предлагалось в первом параграфе настоящей главы, то в этой части утве
ждение также необходимо осуществлять во втором чтении. Отметим, что в
некоторых публично-правовых образованиях многие показатели доходов
рассматриваются во втором чтении
.
3. Бюджетное законодательство содержит необходимые нормы, из к
торых можно определить момент начала и момент окончания отношений по
рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете.
Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете начинается
с момента внесения соответствующих документов в законодательные (пре
ставительные) органы. В настоящее время временные ориентиры для внес
ния законов (решений) о бюджете, а также документов и материалов, пре
ставляемых вместе с ними, определены ст. 185 БК РФ. С момента внесения
указанных документов у законодательных (представительных) органов во
никают обязанности, связанные с рассмотрением и утверждением законов
(решений) о бюджете.
Момент начала рассмотрения закона (решения) о бюджете оказывает
непосредственное влияние на интенсивность соответствующей работы. Закон
(решение) о бюджете должен быть принят до начала очередного финансового
года. В связи с этим, чем позднее он будет внесен на рассмотрение законод

См.:
Улюкаев
. Проблемы государственной бюджетной политики : науч.-
практич. пособие. М. : Дело, 2004. С. 310.
См., напр.: Пункт 2 ст. 13 Закона Хабаровского края от 25 июля 2007 г. № 133
"О бюджетном процессе в Хабаровском крае" // Приамурские ведомости. 2007. 7 авг.
110).

216

тельного (представительного) органа, тем быстрее его будет необходимо ра
сматривать и утверждать. Например, перенос срока внесения федерального
закона о федеральном бюджете с 26 августа на 1 октября потребовал сокр
щения сроков его рассмотрения Государственной Думой Российской Ф
рации.
Вопрос об окончании рассмотрения и утверждения законов (решений)
о бюджете может быть решен с учетом положений, выработанных в общей
теории права. Как отмечается в литературе, посвященной правотворчеству,
"процесс создания закона завершается его опубликованием"
. Отметим, что
при этом вступление в силу нормативного правового акта предлагается не
относить к стадиям правотворческого процес
.
С учетом указанных положений, рассмотрение и утверждение законов
(решений) о бюджете оканчивается опубликованием данного акта.
Вместе с тем надо учитывать, что данные о тех показателях, которые
утверждены законодательным (представительным) органом, в той или иной
мере могут учитываться другими публично-правовыми образованиями еще
до окончательного утверждения и опубликования закона (решения) о бюдж
те. В первую очередь это касается показателей доходов бюджетов. Дело в
том, что нормативы распределения доходов между бюджетами и межбю
жетные трансферты представляют собой информацию, необходимую для
рассмотрения и утверждения законов (решений) о тех бюджетах, в которые
эти доходы передаются. Как отмечается учеными, "в механизме формиров
ния доходов бюджетов всех уровней ключевая роль принадлежит федерал
ному бюджету, поскольку его показатели являются исходным отправным
пунктом для определения объема доходов бюджетов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований"
; "в федеративном государстве
продолжается применение механизма разработки и утверждения бюджетов

Правотворчество в СССР / под ред. А.
Мицкевича. С. 220.
См.: Там же. С. 153.
Селюков
. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Росси
ской Федерации : моногр. М. : Нац.
-т бизнеса, 2003. С. 293.

217

по принципу "сверху–вниз", что ставит регионы в финансовую зависимость
от центра и что, в свою очередь, обесценивает финансовую самостоятел
ность муниципалитетов"
.
В связи с этим при определении сроков рассмотрения и утверждения
законов (решений) о бюджете, в который поступают процентные отчисления
или межбюджетные трансферты, необходимо учитывать сроки рассмотрения
и утверждения закона (решения) о бюджете, из которого данные доходы п
редаются. Например, при изменении сроков рассмотрения и утверждения
федерального закона о федеральном бюджете учитывалось, что это отразится
на сроках рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете суб
ектов Российской Федерации и муниципальных образований
.
Важность временного фактора при рассмотрении и утверждении зак
нов (решений) о бюджете приводит к выводу о том, что в качестве "особе
ности бюджетно-процессуальных норм, регулирующих производство по ра
смотрению и утверждению бюджетов, можно назвать де
льное определение
ими сроков осуществления данной деятельности"
.
4. Субъектный состав отношений по рассмотрению и утверждению з
конов (решений) о бюджете неоднократно был предметом рассмотрения в
юридической науке. В финансовом праве общепризнано, что субъектами
права на рассмотрение и утверждение бюджетов являются публично-
правовые образования
. В настоящее время ст. 7, 8, 9 БК РФ относят ра
смотрение и утверждение бюджетов к бюджетным полномочиям Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образов

Запольский
. Новые аспекты российского финансового права // Актуальные
проблемы современного финансового права России : сб. науч. тр., посвящ. 80-летию до
тора юридических наук, профессора, академика МАН ВШ Н.
Химичевой / под
ред.
Покачаловой. Саратов : Сарат. гос. акад. права, 2008. С. 22–23.
См.: Пункт 1 Пояснительной записки "К проекту Федерального закона "О вн
сении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения сроков
составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и отчетов об их исполн
Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс
Яковлев
. Особенности правового регулирования казначейского исполнения
бюджетов в Российской Федерации. С. 29.
См.: Химичева
И. Субъ
ты советского бюджетного права. С. 65; и др.

218

ний, т.е. правильно определяют субъектный состав рассматриваемых отн
шений. Однако, видимо, рано говорить, что законодатель четко определяет
субъектный состав бюджетных отношений вообще, так как к бюджетным
полномочиям публично-правовых образований в указанных статьях отнес
ны и те полномочия, которые входят в компетенцию государственных (м
ниципальных) органов (например, право на составление проектов бюдж
тов)
.
Признание публично-правовых образований субъектами права на ра
смотрение и утверждение законов (решений) о бюджете важно для правил
ного понимания значения данных отношений, а также их места в правовом
регулировании. В литературе отмечалось, что "необходимость признания
именно Российской Федерации субъектом финансового права в отношениях
по поводу утверждения федерального бюджета обусловлена высоким пол
тическим эффектом такой акции и, соответственно, политико-юридической
ответственностью государства перед народом, которая не может быть возл
жена на какой-то один государственный орган"
. Кроме того, в связи с тем,
что в процессе рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете
окончательно формируется воля относительно осуществления права со
ственности на средства бюджетов, то субъектом в данном случае должен
быть собственник.
Публично-правовые образования при рассмотрении и утверждении з
конов (решений) о бюджете выступают в лице своих органов. В первую оч
редь, речь идет о законодательных (представительных) органах. Именно
народные представители исторически должны были одобрять доходы, а п

Можно сказать, что законодатель переместился из одной крайности в другую. В
первоначальной редакции статей 7, 8, 9 БК РФ в качестве субъектов были указаны гос
дарственные (муниципальные) органы. Теперь в данных статьях названы публично-
правовые образования. На самом же деле в этих статьях есть права, принадлежащие орг
нам, а есть права, принадлежащие публично-правовым образованиям. Причем старое р
гулирование при наличии недостатков было более логичным (см.:
Бобкова
. Полно-
мочия Российской Федерации как субъекта бюджетного права // Финансовое право. 2007.
№ 11. С. 11–13
Карасёва
. Финансовое правоотношение. С. 105–106.

219

том и расходы исполнительных органов. Зарождение бюджета в Европе оп
сывается следующим образом: "Исходным пунктом было то положение, что
налог подлежит одобрению со стороны представителей налогоплательщиков.
После того, как это положение было усвоено, – а это далось с большим тр
, – представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вот
рования налогов включает в себе право наблюдения за расходованием с
бранных средств и обсуждения мотивов, вызывающих необходимость данн
го налога, следовательно, и данных расходов. Затем они добились признания
за ними права обсуждения всех доходов и расходов без исключения. Нак
нец, они завоевали себе право регулярно вотировать доходы и расходы гос
дарства. Только с этого дня современный бюджет начал свое существов
ние"
.
В России была несколько иная ситуация. Как писал С.
Витте, "ни
сословий в западно-европейском смысле, ни организованных общественных
групп, с которыми бы приходилось бороться, собиратели Русской земли не
встретили на Руси. Напротив, верховная власть сама вызвала у нас к жизни
общественную группировку и создавала сословную организацию в интересах
сударственной пользы"; "наши земские соборы, хотя и являлись собранием
представителей всей земли, никогда, однако, не играли роли ограничива
щих верховную власть законодательных собраний. Собирая земских людей,
московское правительство ожидало от них выяснения платёжных сил нас
ления ввиду предполагавшегося усиления государственных расходов"
.
Как отмечают ученые, "сравнение конституций ряда государств дае
право полагать, что высшему законодательному органу власти принадлежит
решающая роль в сфере федерального законодательного процесса"
.

Жез
. Общая теория бюджета. С. 19.
Витте
. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, чита
ных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–
1902 годах. М. : Юрайт, 2011. С. 490.
Яковлев
Особенности правового регулирования казначейского исполнения
бюджетов в Российской Федерации. С. 28.

220

Таким образом, необходимость одобрения бюджетов со сторо
народных представителей имела различные причины. В то же время итогом
было закрепление прав на утверждение бюджетов за законодательными
(представительными) органами.
В настоящее время процедура рассмотрения и утверждения законов
(решений) о бюджете в России приближена к обычному законотворческому
процессу. Ведущую роль в ней играют законодательные (представительные)
органы, а также главы соответствующих публично-правовых образований.
На федеральном уровне основными органами, участвующими в ра
смотрении и утверждении федерального закона о федеральном бюджете, я
ляются Государственная Дума Российской Федерации, Совет Федерации
Российской Федерации и Президент Российской Федерации. Основную роль
данном процессе играет Государственная Дума Российской Федерации
Именно она первой рассматривает проект федерального закона о федерал
ном бюджете, и только Государственная Дума Российской Федерации может
вносить в него поправки.
Ведущая роль нижней палаты парламента характерна для многих
стран
. В федеративных государствах это правило приобретает особенное
содержание. Г. Жез применительно к таким странам писал, что "верхние п
латы в них часто организуются для того, чтобы охранять автономию сою
ных государств против централистических тенденций. В противовес нижней
палате, избираемой массами, представляющими централистическую силу,
верхняя палата часто составляется из делегатов союзных государств, приче
каждое государство посылает равное с другими число делегатов, независимо
от своего значения. Поэтому в нижней палате преобладает влияние больших
государств, а в верхней – влияние мелких государств. Если бы обе палаты
имели равные права в области финансов, то коалиция мелких государств
могла бы навязывать законы большим государствам. Вот почему в федерал

См.:
Яковлев
Особенности правового регулирования казначейского испо
нения бюджетов в Российской Федерации. С. 30
Берендтс Э.
Русское финансовое пр
во. С. 51.

221

ных государствах может оказаться необходимым предоставить приоритет в
области финансов нижней палате; этим пытаются защитить налогоплател
щиков больших государств против коалиции мелких государств"
.
Применительно к верхней палате Российского Парламента также о
ращается внимание, что "незаметна роль Совета Федерации и при процессе
формирования федерального бюджета. Хотя ст. 164 Бюджетного кодекса
Российской Федерации и включает его в число участников бюджетного пр
цесса наряду с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой
и другими, но реальное его участие в осуществлении предварительного, т
кущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство
не предусматривает. Основное место в процессе рассмотрения и утверждения
федерального бюджета отводится Государственной Думе"
.
Президент Российской Федерации также является участником отнош
ний по рассмотрению и утверждению федерального закона о федеральном
бюджете. В то же время на данной стадии бюджетного процесса он, как и
Совет Федерации Российской Федерации, не имеет возможности вносить в
него поправки. Как представляется, основное влияние Президента Росси
ской Федерации на судьбу бюджета реализуется при подготовке и направл
нии бюджетного послания еще на стадии составления проектов бюджетов.
В процессе рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете
законодательные (представительные) органы подготовительную и аналит
ческую работу осуществляют через свои комитеты и комиссии. Необход
мость рассмотрения проектов законов (решений) о бюджете в комитетах и
комиссиях давно отмечена в литературе. Ученые указывают, что "подготов
тельная работа в комиссиях имеет очень важное значение; она более де

Жез
. Общая теория бюджета. С. 283.
Демидов
. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенн
сти // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. См. также:
Кордик
. Роль
парламентов в решении вопросов бюджетно-финансовой политики федеративных гос
дарств // Законодательство и экономика. 2006. № 12.

222

ствительна, чем поверхностное рассмотрение и ораторские выступления в
пленарных заседаниях парламента"
.
Помимо вышеуказанных субъектов, в процессе рассмотрения и утве
ждения законов (решений) о бюджете принимают участие субъекты права
законодательной инициативы, а также контрольно-
етные органы. Такой
субъектный состав позволяет всесторонне и полно оценить обоснованность и
целесообразность бюджетных показателей.
В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях
субъектный состав отношений по рассмотрению и утверждению законов
(решений) о бюджете аналогичный. При этом законодательные (представ
тельные) органы, как правило, не состоят из двух палат.
5. Анализ содержания отношений по рассмотрению и утверждению з
конов (решений) о бюджете по доходам может осуществляться с различных
позиций.
Непосредственным субъектом рассматриваемых отношений являются
публично-правовые образования. В первую очередь, данные субъекты имеют
право на рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете. Как
упоминалось выше, данное право непосредственно связано с осуществлен
ем права собственности на средства бюджетов. Кроме того, оно имеет сув
ренный (исключительный) характер. Эти обстоятельства приводят к тому,
что право на рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете я
ляется абсолютным правом в рамках правоотношений пассивного типа
.
Иными словами, при рассмотрении и утверждении законов (решений) о
бюджете публично-правовые образования в лице своих органов совершают
активные действия по окончательному формированию воли относительно
осуществления права собственности на средства бюджетов. При этом другие

Жез
. Общая теория бюджета. С. 299.
пассивном характере отношений собственности, а также об отнесении их к
абсолютным отношениям говорилось в первом параграфе второй главы настоящей рабо-

223

субъекты права не должны вмешиваться в этот процесс и препятствовать
ему.
С учетом того, что публично-правовые образования выступают при
рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете в лице законод
тельных (представительных) органов, именно эти органы реализуют указа
ные права. В советские годы отмечалось, что "Советы не ограничены в свое
праве утверждать либо не утверждать представленный проект бюджета и
вносить в него любые поправки"
. В настоящее время данный вывод треб
ет определенного уточнения.
На федеральном уровне рассмотрение и утверждение федерального з
кона о федеральном бюджете начинается в Государственной Думе Росси
ской Федерации. В связи с этим именно Государственная Дума Российской
Федерации призвана в наибольшей мере отражать волю Российской Федер
ции относительно осуществления права собственности на средства фед
рального бюджета. В литературе давно отмечено, что "право приоритета
представляет собой преимущество немаловажного значения. В области ф
нансов приоритет означает преобладание одной палаты над другой. Та пал
та, которая первая вотирует бюджет, является его хозяином"
.
Применительно к доходам бюджетов Государственная Дума Росси
ской Федерации
ссматривает и утверждает прогнозируемый общий объем
доходов, нормативы распределения доходов между бюджетами и распред
ление между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфе
тов.
Общий объем доходов и нормативы распределения доходов между
бюджетами рассматриваются и утверждаются в первом чтении. С учетом
особенностей этого чтения Государственная Дума Российской Федерации
имеет ограниченные возможности внесения изменений в данные бюджетные
показатели. Положения ст. 201 БК РФ свидетельствуют о том, что Госуда

Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 252.
Жез
. Общая теория бюджета. С. 282.

224

ственная Дума Российской Федерации может либо принять, либо отклонить
проект бюджета.
Отметим, что бюджетное законодательство предлагает три варианта
последствий отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении:
передачу законопроекта в согласительную комиссию по уточнению осно
ных характеристик федерального бюджета, возврат законопроекта в Прав
тельство Российской Федерации на доработку и постановку вопроса о дов
рии Правительству Российской Федерации (ст. 202 БК РФ). Однако Бюдже
ный кодекс РФ не указывает основания для выбора того или иного варианта,
что критикуется специалистами
. Как представляется, передача законопр
екта в согласительную комиссию, возврат в Правительство Российской Ф
дерации на доработку и поста
вка вопроса о доверии Правительству Ро
сийской Федерации должны осуществляться исходя из причин отклонения
проекта бюджета, объема необходимых доработок. В Бюджетном кодексе РФ
должны быть более четко прописаны основания использования той или иной
процедуры. Как представляется, возврат проекта федерального закона о ф
деральном бюджете в Правительство Российской Федерации может ос
ществляться лишь в том случае, если устранение его недостатков невозмо
но в рамках деятельности согласительной комиссии. Основанием постановки
вопроса о доверии Правительству Российской Федерации может быть нес
гласие Государственной Думы Российской Федерации с политикой, пров
димой Правительством Российской Федерации через предлагаемый проект, в
том числе несоответствие представленного проекта федерального закона о
федеральном бюджете бюджетному посланию Президента Российской Ф
рации.
Рассмотрение и утверждение размера межбюджетных трансфертов
осуществляется во втором чтении. В связи с этим в данном случае Госуда

См.:
Яковлев
. Особенности правового регулирования казначейского испо
нения бюджетов в Российской Федерации. С. 31. Аналогичный пробел отмечен примен
тельно к рассмотрению и утверждению законов о бюджетах субъектов Российской Фед
рации (см.: Там же. С. 46).

225

ственная Дума Российской Федерации имеет право внесения изменений в с
ответствующие показатели. Отметим, что в финансово-правовой литературе
право вносить поправки и дополнения в проект бюджета рассматривается как
один из вариантов выражения права законодательной (бюджетной) иници
. При этом отмечается, что в таком случае "бюджетная инициатива
принадлежит всем тем субъектам, которые пользуются правом законодател
й инициативы"
.
Совет Федерации Российской Федерации и Президент Российской Ф
дерации в процессе одобрения и подписания федерального закона о фед
ральном бюджете не имеют права вносить в него какие-либо изменения. В
качестве выражения своего несогласия они могут использовать только о
клонение проекта бюджета и направление его в согласительную комиссию.
Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования при
рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете обладают анал
гичными правами. Как правило, общий объем доходов и нормативы распр
деления доходов между бюджетами рассматриваются и утверждаются в пе
вом чтении
, хотя есть субъекты Российской Федерации, в которых утве
ждение нормативов распределения происходит во втором чтении
.
бюджетные трансферты рассматриваются и утверждаются во втором чтении.
В настоящее время большинство нормативов распределения доходов
между бюджетами установлено в нормативных правовых актах постоянного
действия, например, в Бюджетном кодексе РФ. В законах (решениях) о
бюд-

См.:
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 214–
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 215.
См., напр.: Статья 17 Закона Архангельской области от 23 сентября 2008 г.

562-29-ОЗ "О бюджетном процессе Архангельской области"
Волна. 2008.
29 сент.
4); Статья 17 Закона Алтайского края от 3 сентября 2007 г. № 75-ЗС "О бюджетном
устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае" // Алтайская
правда. 2007. 5 сент. (№ 262); Статья 88 Закона Новосибирской области от 3 декабря
2007 г. № 154-ОЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской о
ласти"
ов.
Сибирь. 2007. 11 дек. (№ 241); и др.
См.: Статья 13 Закона Хабаровского края от 25 июля 2007 г. № 133 "О бюдже
ном процессе в Хабаровском крае" // Приамурские ведомости. 2007. 7 авг. (№ 110).

226

жете предусматриваются лишь те показатели, которые не нашли в них з
крепления. Причем Минфин России толкует указанное правило очень жес
, считая, что с учетом положений ст. 184
БК РФ субъекты Российской Ф
дерации и муниципальные образования не могут передать на нижестоящий
уровень те доходы, по которым нормативы установлены в Бюджетном коде
се РФ или федеральном законе о федеральном бюджете
.
Отметим, что рассмотрение и утверждение общего объема доходов
имеет непосредственное значение исключительно для того публично-
правового образования, которое данные показатели утверждает. В отличие от
этого рассмотрение и утверждение нормативов распределения доходов ме
ду бюджетами и межбюджетных трансфертов оказывает влияние на другие
публично-правовые образования. С одной стороны, здесь имеет место фо
мирование воли относительно осуществления права собственности на сре
ства того бюджета, который рассматривается и утверждается. Но с другой
стороны, здесь же осуществляется определенное публичное регулирование в
отношении других бюджетов или бюджетной системы в целом. Такая ос
бенность данных отношений приводит к тому, что при рассмотрении и
утверждении нормативов распределения и межбюджетных трансфертов пу
лично-правовое образование, являющееся собственником бюджетных
средств (доходов), должно учитывать интересы тех публично-правовых обр
зований, в которые соответствующие доходы передаются. В частности, с
ществует позиция, в соответствии с которой принятие решений, влекущих
сокращение доходов бюджетов других публично-правовых образований,
должно осуществляться при условии обязательной компенсации
.

См., напр.: Письмо Минфина России от 8 июля 2011 г. № 02-04-07/3062. Доступ
из спра
в.-правовой системы
КонсультантПлюс
См.: Решение Комитета по вопросам местного самоуправления от 20 февраля
2007 г. № 86/2 "О заключении на проект Федерального закона № 390549-4 "О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюдже
ного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Росси
ской Федерации". Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

227

6. Правовое регулирование отношений по рассмотрению и утвержд
нию законов (решений) о бюджете по доходам осуществляется на законод
тельном уровне.
C учетом значимости рассматриваемых отношений основные ориент
ры их регулирования заложены в Конституции РФ. Ныне действующая Ко
ституция РФ не содержит специального раздела или главы, которая была бы
посвящена бюджету. В ней имеются лишь отдельные положения, касающи
ся составления и утверждения федерального бюджета. В частности, указыв
ется, что Правительство Российской Федерации разрабатывает и представл
ет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполн
ние; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального
бюджета (ст. 114 Конституции РФ), а также что обязательному рассмотр
нию в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой фед
ральные законы по вопросам федерального бюджета (ст. 106 Конституции
РФ). Отметим, что предыдущие конституции содержали отдельные главы,
посвященные бюджету или бюджетному праву
. Немногочисленность норм
современной Конституции РФ относительно рассмотрения и утверждения
бюджета объясняется учеными "сложностями переходного периода, в кот
рый она была принята"
. При этом предлагается в дальнейшем включить в
е ряд положений о ежегодном законе о бюджете, "например, о его соде
жании, порядке принятия, сбалансированности"
.
Подробное регулирование рассмотрения и утверждения законов (реш
ний) о бюджете осуществляется актами бюджетного законодательства, т.е.
нормативными правовыми актами законодательных (представительных) о

См., напр.: Глава 20 Конституции РСФСР 1978 года // Ведомости Верховного
Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407; Глава IX Конституции РСФСР 1937 года Доступ из
справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"; Глава 7 Конституции РСФСР 1925 года //
Собр. узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. 1925.
№ 30.
; Глава 16 Конституции РСФСР 1918 года // Собр. узаконений и распоряж
ний Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
Рассыльников
. Бюджет и его правовое содержание
(анализ позиций Ко
ституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14.
Там же.

228

ганов. На практике имеются примеры, когда некоторые процедуры в рамках
данных отношений пытались урегулировать исполнительные органы. Такой
подход был оценен как превышение полномочий исполнительных органов
.
В этом можно увидеть существенное отличие
регулировании рассмотрения
и утверждения законов (решений) о бюджете от регламентации процесса с
ставления проектов бюджетов.
Основную роль в регулировании рассмотрения и утверждения законов
(решений) о бюджете играют Бюджетный кодекс РФ, а также нормативные
правовые акты постоянного действия субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований.
Бюджетный кодекс РФ закладывает основы регулирования соотве
ствующих отношений на всех уровнях бюджетной системы и подробно опр
деляет порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о фед
ральном бюджете.
Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований регулируется, соо
ветственно, законами субъектов Российской Федерации и нормативными
правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
В то же время в процессе рассмотрения и утверждения соответствующих
бюджетов законодательные (представительные) органы должны учитывать
положения, определяющие их полномочия по осуществлению права со
ственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
на средства бюджетов, т.е. не нарушать те правила, которые были выработ

См.: Определение Верховного Суда РФ от 18 августа 2010 г. № 65-Г10-2.
ступ
из
справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда РФ от
декабря 2009 г. № 92-Г09-5. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". В
приведе
нных судебных спорах в субъектах Российской Федерации были предусмотре
публичные слушания по проекту бюджете. В то же время порядок их проведения был ур
гулирован исполнительными органами. Суды указали, что регулирование в данном случае
должно осуществляться законом субъекта Российской Федерации, так как публичные
слушания проводятся по проекту бюджета субъекта Российской Федерации, внесенному в
законодательные (представительные) органы государственной власти, т.е. находящемуся
на стади
и рассмотрения.

229

ны на федеральном уровне в рамках реализации принципа единства фина
сового регулирования
.
Особ
роль при рассмотрении и утверждении законов (решений) о
бюджете играет закон (решение) о бюджете, который был утвержден в
предыдущем году. В соответствии с п. 2 ст. 192 БК РФ проектом федеральн
го закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый
период предусматривается уточнение показателей утвержденного федерал
ного бюджета планового периода и утверждение показателей второго года
планового периода составляемого бюджета. По мнению специалистов, при
буквальном понимании указанных норм и осуществлении такого уточнения
"закон о бюджете второго года становится совершенно не удобоваримым.
Там появляются так называемые плюсы и минусы, которые отражают изм
нение бюджетных данных"
. Фактически в законах (решениях) о бюджете
указываются не размеры уточнения, а новые бюджетные показатели (уто
нённые). В связи с этим имеются основания для корректировки положений
бюджетного законодательства, в соответствии с которой в проекте законов
(решений) о бюджете должны указываться не уточнения, а сразу уточненные
показатели, как это имеет место на практике.
Определенное значение при рассмотрении и утверждении законов (р
шений) о бюджете имеют иные нормативные правовые акты, устанавлива
щие доходы и расходные обязательства. Как отмечается в литературе, "бю
жет в большей своей части не есть и предмет свободного законодательства.
Он содержит во всех государствах составные части, исключающие закон
творческую свободу. Все законы, которые устанавливают постоянные дох
ды и нормируют расходы положениями права, содержат в то же время об
занность для законодательных факторов включить эти суммы в бюджет"
.

Вопрос о полномочиях Российской Федерации по осуществлению права со
ственности на средства бюджетов был предметом рассмотрения во втором параграфе вто-
рой главы настоящей работы.
Артюхин
. Отдельные вопросы регулирования бюджетных отношений //
Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 21.
Еллинек Г
Бюджетное право.
С. 634.

230

Определенное место в регулировании рассмотрения и утверждения з
конов (решений) о бюджете занимают регламенты палат представительных
органов. На федеральном уровне специальные нормы, посвященные утве
ждению бюджетов, имеются в регламенте Государственной Думы Росси
ской Федерации. В отличие от этого регламент Совета Федерации регулир
вании практически не содержит специальных правил для утверждения фед
рального бюджета. Как представляется, данное обстоятельство в определе
ной мере подтверждает более высокое значение Государственной Думы р
гулировании при рассмотрении и утверждении федерального закона о фед
ральном бюджете, о потенциальной возможности возникновения здесь сло
ных ситуаций, требующих детального регулирования.
В литературе высказана точка зрения о необходимости регулирования
рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете, в первую оч
редь бюджетным законодательством. Как отмечается учеными, "регламент
ция бюджетного процесса федеральным законом, коим является Бюджетный
кодекс РФ, является правильной и необходимой, поскольку Регламенты С
вета Федерации и Государственной Думы как документы внутреннего пол
зования не утверждаются федеральными законами"
В связи с этим пол
жения регламентов законодательных (представительных) органов могут
иметь лишь вспомогательный (детализирующий) характер при регулиров
нии рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете.
Анализ отношений по рассмотрению и утверждению законов (реш
ний) о бюджете позволяет в заключении сделать следующие выводы. Ра
смотрение и утверждение законов (решений) о бюджете представляет собой
окончательное формирование воли соответствующего публично-правового
образования в лице его законодательных (представительных) органов отн
сительно осуществления права собственности на средства бюджета. Такая
направленность данных отношений приводит к тому, что они складываются в

Конюхова
. Институты бюджетного права Российской Федерации : науч.-
практич. пособие. М. : Эксмо, 2009.
114.

231

сфере публичной финансовой деятельности и включаются в предмет фина
сового, а не конституционного права.
Применительно к доходам бюджетов непосредственная выработка воли
относительно осуществления права собственности происходит при утве
ждении нормативов отчислений в другие бюджеты, а также межбюджетных
трансфертов. Утверждение объема прогнозируемых доходов лишь означает,
что публично-правовое образование подтверждает обоснованность расчетов
доходов, сделанных исполнительными органами при составлении проектов
бюджетов, и что расчет расходов и источников финансирования дефицитов
осуществлялся, исходя из данной суммы доходов бюджетов.
Доходы бюджетов рассматриваются и утверждаются с меньшей дет
лизацией по сравнению с расходами. При этом законодательные (представ
тельные) органы имеют меньше возможностей по корректировке размера д
ходов бюджетов.
Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете начинаются
с момента внесения соответствующих документов в законодательные (пре
ставительные) органы и оканчиваются опубликованием данного закона (р
шения) о бюджете.
Субъектами права на рассмотрение и утверждение бюджетов являются
публично-правовые образования в лице законодательных (представител
ных) органов. Причем ведущую роль в этом процессе играет нижняя палата
Парламента.
Право на рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете по
характеру абсолютное, реализуемо в рамках правоотношений пассивного т
па.
Подробное регулирование рассмотрения и утверждения законов (реш
ний) о бюджете осуществляется актами бюджетного законодательства, т.е.
нормативными правовыми актами законодательных (представительных) о
ганов. Регламентация данных отношений со стороны исполнительных орг
нов расценена как превышение их полномочий.

232

Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов по доходам обе
печивает планирование и прогнозирование доходов бюджетов. В то же время
фактическая реализация предписаний, связанных с доходами бюджетов, пр
исходит в рамках исполнения бюджетов, которому посвящена следующая
глава настоящей работы.

233

Глава 4. Правовые основы исполнения бюджетов по доходам
годовой отчетности об исполнении бюджетов по доходам
§ 1. Обязательственные отношения, складывающиеся
при исполнении бюджетов по доходам
Обязательственные отношения, складывающиеся при исполнении
бюджетов по доходам, представляют собой центральную группу отношений
по формированию доходов бюджетов. Все другие группы отношений, св
занные с формированием доходов бюджетов, существуют для беспрепя
ственной реализации именно данных отношений. Это связано с тем, что в
рамках обязательственных отношений, складывающихся при исполнении
бюджетов по доходам, происходит фактическое поступление средств в бю
жеты различных публично-правовых образований, формирование их со
ственности на средства бюджетов.
1. Бюджетное законодательство подробно не регулирует обязател
ственные отношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по дох
дам. В то же время здесь имеются нормы, которые позволяют увидеть их
круг. Статья 218 БК РФ включает пять групп отношений, составляющих и
полнение бюджетов по доходам.
, на наш взгляд, к обязательственным
отношениям можно отнести следующие:
1) отношения по зачислению на единый счет бюджета доходов от ра
пределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Ро
сийской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в тек
щем финансовом году, со счетов органов Федерального казначейства и иных
поступлений в бюджет;
2) отношения по перечислению излишне распределенных сумм,
врату излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм
процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов,
начисленных на излишне взысканные суммы;

234

3) отношения по перечислению Федеральным казначейством излишне
распределенных средств, средств, необходимых для осуществления возврата
(зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сб
ров и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осущест
ление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные
суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие
счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и
их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Фед
рации.
Вышеуказанные отношения связаны с перемещением денежных
средств, являются относительными, имеют активный характер, а также обл
дают другими признаками обязательственных отношений
.
Отношения по зачету излишне уплаченных или излишне взысканных
сумм в соответствии с законодательством Российской Федерации и отнош
по уточнению администратором доходов бюджета платежей в бюджеты
бюджетной системы Российской Федерации, также указанные в ст. 218 БК
РФ, вряд ли можно отнести к обязательственным. В определенной мере они
связаны с имущественными отношениями. Осуществление зачета излишне
уплаченных или излишне взысканных сумм влечет прекращение денежных
обязательств. Уточнение администратором доходов бюджетов платежей сп
собно оказать влияние на оценку исполнения денежного обязательства по
уплате соответствующего платежа. Однако в рамках этих отношений отсу
ствует непосредственное перемещение денежных средств. Здесь лишь пр
нимаются решения о прекращении обязательственных отношений или об их
корректировке. В связи с этим вряд ли имеются основания для признания за
ними качеств обязательств.
При исполнении бюджетов по доходам центральное место занимают
обязательственные отношения по зачислению на единый счет бюджета дох

Признаки обязательственных отношений рассматривались во второй главе
настоящей работы.

235

дов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную с
стему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действу
щим в текущем финансовом году, со счетов органов Федерального казначе
ства Российской Федерации и иных поступлений в бюджет. Законодатель
описывает данные отношения, указывая те банковские счета, которые и
пользуются при движении бюджетных средств (доходов бюджетов). В то же
время для более четкого понимания данных отношений необходимо показать
их субъектный состав. В рамках рассматриваемых отношений одно публи
-правовое образование (Российская Федерация) передает доходы бюдж
тов другому публично-правовому образованию (субъекту Российской Фед
рации или муниципальному образованию). Обязанность по перечислению
доходов бюджетов лежит на Российской Федерации в связи с тем, что име
но Российская Федерация в рамках действующего законодательства первон
чально получает на свои счета соответствующие средства.
Вторая и третья группы обязательственных отношений связаны с обе
печением возврата (возмещения) излишне уплаченных или излишне взы
канных сумм, в том числе сумм процентов за несвоевременное осуществл
ние такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные су
мы. Данные отношения носят вспомогательный характер в процессе форм
рования доходов бюджетов.
Отношения, непосредственно направленные на возврат излишне упл
ченных или излишне взысканных сумм, в том числе сумм процентов за н
своевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на
излишне взысканные суммы, фактически складываются между Российской
Федерацией, со счета которой списываются средства, и плательщиками д
ходов бюджетов, на чьи счета подлежат перечислению данные средства. В
данном случае имеет место тесная взаимосвязь бюджетного права с налог
вым правом, институтом неналоговых доходов и отраслями и институтами,
регулирующими уплату безвозмездных поступлений. В литературе и на
практике дискуссионным является вопрос об отраслевой принадлежности

236

данных обязательственных отношений. Отдельные положения действующего
законодательства ориентируют на их бюджетно-правовую принадлежность.
Как было указано выше, ст. 218 БК РФ включает возврат излишне уплаче
ных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевр
менное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на и
лишне взысканные суммы в отношения, связанные с исполнением бюджетов
по доходам. В определенной мере "зеркальные" нормы имеются в законод
тельстве о налогах и сборах. Налоговый кодекс РФ содержит нормы, по
тверждающие бюджетно-правовую принадлежность данных отношений.
Здесь, например, указывается, что поручение на возврат суммы излишне
уплаченного налога, оформленное на основании решения налогового органа
о возврате этой суммы налога, подлежит направлению налоговым органом в
территориальный орган Федерального казначейства для осуществления во
врата налогоплательщику в соответствии с бюджетным законодательством
Российской Федерации (п. 8 ст. 78 НК РФ). Подобная норма содержится та
же в п. 7 ст. 79 НК РФ.
В то же время существует противоположная точка зрения. Ученые со
ссылкой на положения ст. 152 БК РФ обращают внимание на то, что "пл
тельщик субъектом бюджетных отношений и, соответственно, участником
бюджетного процесса не является"; "что касается имущественных отнош
ний, складывающихся в связи с возвратом при участии плательщика, то
имеются основания усматривать их отраслевую природу, соответствующую
природе излишне внесенного платежа"
. На практике имеются прецеденты,
когда суды указывали, что органы Федерального казначейства Российской
Федерации не несут перед налогоплательщиками ответственность, пред
смотренную бюджетным законодательством (ст. 167 БК РФ)
.

Кустова
Возврат платежей из бюджетной системы РФ : проблемы согл
сованного отраслевого регулирования и правоприменения // Очерки финансово-правовой
науки современности : моногр.
под общ. ред. Л.
Вороновой и Н.
Химичевой. М. –
Харьков : Право, 2011. С
. 350.
См., напр.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28 ноября 2005 г.

А28-4697/2005-141/28. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

237

Как представляется, исключение налогоплательщиков, плательщиков
сборов и иных платежей в бюджеты из участников бюджетных отношений
соответствовало бы традиционным подходам к субъектному составу данных
отношений и определению границ бюджетного права, о чем будет сказано
ниже. Ученые еще в советские годы обращали внимание на то, что "субъе
тами бюджетных правоотношений, в отличие от других видов финансовых
правоотношений (налоговых, кредитных и др.), не являются отдельные ко
хозы, кооперативные предприятия и организации и граждане
. В то же вр
мя до внесения изменений в действующее финансовое законодательство и до
создания соответствующих механизмов необходимо анализировать данные
отношения в рамках бюджетного права.
Отношения по перечислению Федеральным казначейством излишне
распределенных сумм, средств, необходимых для осуществления возврата
(зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сб
ров и иных платежей, в том числе сумм процентов за несвоевременное ос
ствление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взыска
ные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответству
щие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступл
ний и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской
Федерации, призваны финансово обеспечить возможность возврата (возм
щения) средств плательщикам. Данные отношения складываются между
публично-правовыми образованиями (между субъектом Российской Федер
ции или муниципальным образованием,
одной стороны и Российской Ф
дерацией – с другой). Необходимость такого перечисления средств со счетов
региональных или местных бюджетов на счета федерального бюджета об
словлена тем, что действующее бюджетное законодательство требует ос
ществления возврата (возмещения) доходов их плательщикам именно со сч
тов Российской Федерации.

См.:
Бесчеревных
Развитие советского бюджетного права. С. 16.

238

Отметим, что в литературе встречается широкое понимание исполн
ния бюджетов по доходам. Например, высказана позиция: "Анализ соотн
шения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что
исполнение доходной части бюджета проходит через две ступени: деятел
ность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется
налоговым законодательством; деятельность органов казначейства по дал
нейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утверждё
ным бюджетом, а также их учёт и составление отчётности, эта сфера регул
руется бюджетным законодательством. Относительная самостоятельность
налогового регулирования и его целевая автономность не позволяет расс
ривать налоговое право как часть бюджетного права"
. Такой подход сп
собствует комплексному рассмотрению отношений, связанных с перемещ
ние денежных средств в собственность публично-правовых образований. В
то же время в настоящей работе исполнение бюджетов по доходам рассма
ривается исключительно как бюджетно-правовое понятие. В связи с этим о
ношения, регулируемые налоговым правом, институтом неналоговых дох
дов и нормами, определяющими порядок уплаты безвозмездных поступл
ний, непосредственно не рассматриваются.
Во второй главе были названы общие особенности и виды обязател
ственных отношений по формированию доходов бюджетов. Однако полный
анализ обязательственных отношений, складывающихся при исполнении
бюджетов по доходам, требует определения конкретных границ этих отн
шений, рассмотрения их субъектного состава, содержания, а также особенн
стей правового регулирования.
2. Момент возникновения обязательственных отношений, складыва
щихся при исполнении бюджетов по доходам, имеет важнейшее значение
для правильного понимания сущности этих отношений. Обязательственные

Кузьмина
Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации
: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. Цит. по:
Грачёва
Ю., Щекин
. Ко
ментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву. М. : Статут, 2009.

239

отношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам, тесно
связаны с налоговыми обязательствами, обязательствами по уплате и пер
числению неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. В связи с
этим необходимо определение границ между бюджетными отношениями и
отношениями, составляющими предмет налогового права, института ненал
говых доходов и институтов и отраслей, определяющих порядок уплаты бе
возмездных поступлений. Такое разграничение будет способствовать пр
вильному регулированию соответствующих отношений, а также корректн
му применению соответствующего законодательства.
В финансово-правовой литературе имеется достаточное число работ, в
которых затрагивается вопрос о границах бюджетного права применительно
к формированию доходов бюджетов. По мнению многих авторов, бюджетное
право регулирует отношения, возникающие в процессе распределения дох
, устанавливает перечень и порядок распределения доходов между
бюджетами
, определяет характер, состав, объем доходов государственного
бюджета и порядок их поступления в него
. Бюджетное право не регулир
ет отношения, возникающие в процессе мобилизации денежных средств, с
ставляющих доходы бюджет
. Эти отношения регулируются другими и
ститутами финансового пра
.
Указанные положения были сформулированы в советское время. Одн
ко фактически они сохранили свою актуальность и в настоящее время. В л
тературе указывается, что "бюджетное законодательство не регулирует о
ношения, непосредственно связанные с мобилизацией денежных средств в
бюджет. И
регламентация осуществляется налоговым законодательством,
которое тесно связано с бюджетным законодательством"
; "анализ соотн
шения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что

См.:
Бесчеревных
Развитие советского бюджетного права. С. 15.
См.:
Цыпкин
Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопро-
сы. С. 17.
Пискотин
. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 51.
См.:
Бесчеревных
Развитие советского бюджетного права. С. 16–17.
Конюхова
Институты бюджетного права Российской Федерации. С. 55.

240

исполнение доходной части бюджета проходит две ступени: 1) деятельность
налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется нал
говым законодательством; 2) деятельность органов Казначейства по дал
нейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержде
ным бюджетом, их учет и составление отчетности, которая регулируется
бюджетным законодательством"
.
Подтверждение указанного подхода наблюдается в действующем зак
нодательстве и практике его применения. Значительный вклад в определение
предмета бюджетного права, его отграничение от налогового права вне
Конституционный Суд Российской Федерации. В одном из своих постано
лений он указал, что "налоговые отношения, возникающие между налогопл
тельщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними пл
тежных поручений на списание налоговых платежей, регулируются налог
вым законодательством. Отношения по зачислению средств,
поступивших
(курсив мой. –
П
.) в уплату налогов на бюджетные счета, являются бю
жетными…"
Эта позиция подтвердила ранее высказанные положения о
том, что мобилизация денежных средств в бюджетную систему не регулир
ется бюджетным правом. Из буквального смысла приведенного Постановл
ния следует, что бюджетное право вступает в действие лишь в тот момент,
когда средства поступили на бюджетные счета, предназначенные для их п
следующего распределения. Задача бюджетного права сводится к тому, чт
бы распределить поступившие средства между соответствующими бюджет
ми бюджетной системы.
Вышеуказанные положения могут помочь определить момент начала
первой группы отношений, указанных в ст. 218 БК РФ (отношений по зачи

Кузьмина
. Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации.
Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. № 24-
"По
делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от
27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"
Собр.
законодательства Рос. Федерации. 1998. № 42. Ст. 5211. Далее – Постановление Конст
туционн
ого Суда РФ от 12 октября 1998 г. № 24-

241

лению на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и
иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распред
ляемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, со счетов
органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет). Прим
нительно к действующему законодательству с учетом положений ст. 40 БК
РФ данные обязательственные отношения начинаются с момента поступл
ния (зачисления) средств на счета органов Федерального казначейства, пре
назначенные для их распределения между бюджетами бюджетной системы
Российской Федерации
. Речь идет о счете № 40101 "Доходы, распределя
мые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной с
стемы Российской Федерации" (далее –
ет № 40101). В соответствии с
Правилами ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расп
ложенных на территории Российской Федерации, именно указанный сче
предназначен для учета поступивших доходов от уплаты плательщиками
налогов, сборов и иных платежей в бюджетную систему Российской Федер
ции, которые подлежат распределению органами Федерального казначейства
Российской Федерации между бюджетами разных уровней бюджетной с
стемы Российской Федерации и бюджетами государственных внебюджетных
фондов по нормативам, установленным в соответствии с законодательством
Российской Федерации

До момента поступления средств на счета органов Федерального казначейства
Российской Федерации, предназначенные для распределения доходов, имеют место нало-
говые отношения. С учетом положений Постановления Конституционного Суда РФ от
октября 1998 г. №
-П и ст. 45 НК РФ первоначально складываются налоговые отно-
шения с
участием налогоплательщиков (плательщиков сборов), которые завершаются мо-
ментом, когда налог считается уплаченным
логоплательщиком. После этого складыв
ются налоговые отношения с участием банков, которые в соответствии со ст. 60 НК РФ
обязаны исполнять поручения на перечисление налогов (сборов). Указанная позиция по
держивается рядом ученых (см., напр.:
Винницкий
. Российское налоговое право : про-
блемы теории и практики. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. С. 303;
Яковлев
. Соотно-
шение предметов бюджетного и налогового правового регулирования в области мобил
зации публичных денежных фондов // Финансовое право. 2005. № 7).
По кредиту счета проводятся суммы поступивших доходов от уплаты плател
щиками налогов, сборов и иных платежей в бюджетную систему Российской Федерации.
По дебету счета проводятся суммы, перечисляемые органами Федерального казначейства

242

Следует отметить, что указанный момент начала рассматриваемых об
зательственных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по
доходам, является общим для всех видов доходов (налоговых, неналоговых,
безвозмездных поступлений). Здесь необходимо сделать небольшое уточн
ние применительно к безвозмездным поступлениям, поступающим из других
бюджетов (т.е. межбюджетным трансфертам). Начиная с 1 января 2009 г.
операции по предоставлению межбюджетных трансфертов осуществляются
также через счета, открытые территориальным органам Федерального казн
чейства на балансовом счете № 40101
. Однако до поступления указанных
средств на счет № 40101 существуют бюджетные отношения, но связанные с
осуществлением расходов бюджетов (того бюджета, который эти средства
выделяет).
Таким образом, первая группа обязательственных отношений, указа
ных в ст. 218 БК РФ, начинается с момента поступления средств на счета о
ганов Федерального казначейства, предназначенные для распределения д
ходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (счета
№ 40101).
Выше были определены границы обязательственных отношений, скл
дывающихся при исполнении бюджетов по доходам, которые связаны с п

на счета соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фо
дов, возврат плательщикам налогов, сборов и иных платежей.
См.: Письмо Минфина России от 13 января 2009 г. № 16-04-12 "Об источниках
формирова
ния доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации". Доступ
из спра
в.-правовой системы "КонсультантПлюс". Такой же порядок по общему правилу
со
храняется до настоящего времени (см.: пп. "а" п. 5 Постановления Правительства РФ "О
мерах п
о реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на
плановый период 2014 и 2015 годов"). Однако в последние годы внедряется новый мех
низм предоставления целевых межбюджетных трансфертов, при котором перечисление
средств возможно напрямую со счета предоставляющего бюджета на счет получающего
бюджета, минуя счет предназначенные для распределения доходов между бюджетами
бюджетной системы Российской Федерации (см.: п. 12 Порядка организации работы тер-
риториальных органов Федерального казначейства по осуществлению полномочий пол
чателя средств федерального бюджета по перечислению в бюджеты субъектов Российской
Федерации из федерального бюджета субсидий, субвенций и иных межбюджетных
трансфертов, имеющих целевое назначение : утв. Приказом Казначейства России от
июня 2012 г. № 238 (с изм. и доп., внесенными Приказом Казначейства России от
июля 2013 г. № 131) // Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс").

243

ступлением средств в соответствующий бюджет. Отношения, обеспечива
щие перечисление излишне распределенных сумм, возврат (возмещение) и
лишне уплаченных или излишне взысканных сумм, в том числе сумм пр
центов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов,
начисленных на излишне взысканные суммы (вторая и третья группа обяз
тельственных отношений, указанных в ст. 218 БК РФ) имеют иные границы.
В данном случае денежные средства движутся не в бюджеты, а обратно. Как
представляется, указанные обязательственные отношения возникают в м
мент списания средств с единого счета соответствующего бюджета (именно с
единых счетов осуществляется возврат (возмещение) излишне уплаченных
(взысканных) сумм и невыясненных поступлений). Этот момент фактически
указан в последнем абзаце ст. 218 БК РФ, который включает в исполнение
бюджетов по доходам перечисление Федеральным казначейством Росси
ской Федерации излишне распределенных сумм, средств, необходимых для
осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взыска
ных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за н
своевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на
излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на
соответствующие счета Федерального казначейства Российской Федерации
предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюдж
тами бюджетной системы Российской Федерации.
3. Момент окончания обязательственных отношений, складывающихся
при исполнении бюджетов по доходам, имеет не меньшее значение, чем м
мент начала соответствующих отношений.
Поступление средств на счет № 40101 является моментом, когда дох
ды попадают в бюджетную систему. Как было указано во втором параграфе
второй главы настоящей работы, данный счет по своему характеру предн
значен для отражения средств федерального бюджета. В то же время, по с
ти, этот
ет является транзитным, так как поступившие на него средства
подлежат распределению Российской Федерацией в соответствии с полож

244

ниями бюджетного законодательства между субъектами Российской Федер
ции и муниципальными образованиями. С учетом того, что в настоящее вр
мя в России действует принцип единства кассы (ст. 38
БК РФ), указанное
распределение завершается поступлением средств на единые счета соотве
ствующих бюджетов.
В соответствии с п. 2 ст. 40 БК РФ денежные средства считаются п
ступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Ро
сийской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.
Это правило имеет определяющее значение для установления момента око
чания первой группы обязательственных отношений, указанных в ст. 218 БК
РФ (отношений по зачислению на единый счет бюджета доходов от распр
деления налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Росси
ской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем
финансовом году, со счетов органов Федерального казначейства Российской
Федерации и иных поступлений в бюджет).
С точки зрения банковских правил едиными счетами соответствующих
бюджетов являются счет федерального бюджета (счет № 40105), счета рег
ональных бюджетов (счета № 40201) и счета местных бюджетов (счета
№ 40204)
. В связи с этим первая группа обязательственных отношений,
указанных в ст. 218 БК РФ, оканчивается в момент поступления средств на
указанные единые счета соответствующих бюджетов.
-иному определяется момент окончания обязательственных отнош
ний, связанных с перечислением излишне распределенных сумм, возвратом
(возмещением) излишне уплаченных (взысканных) сумм и невыясненных
поступлений из бюджетов (второй и третьей группы обязательственных о
ношений, указанных в ст. 218 БК РФ). Эти отношения имеют обратный ве
тор движения по сравнению с вышеуказанными. Начинаются данные обяз
тельственные отношения с момента списания средств с единого счета соо

Номера счетов определены в Правилах ведения бухгалтерского учета в креди
ных организациях, расположенных на территории Российской Федерации.

245

ветствующего бюджета. Для определения момента окончания данных отн
шений можно использовать позицию Высшего Арбитражного Суда Росси
ской Федерации, сформулированную в абз. 2 п. 36 Постановления Пленума
ВАС РФ " О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитра
ными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации", в
соответствии с которой при решении вопроса о моменте исполнения обяза
ности по возврату налогоплательщику соответствующих сумм путём их п
речисления в безналичном порядке на указанный получателем счёт судам р
комендовано руководствоваться общими правилами, согласно которым пл
тельщик признается исполнившим свою обязанность с момента поступления
соответствующей суммы в указанный получателем средств банк
. Как пре
ставляется, речь идет о поступлении средств на корреспондентский счет ба
ка, в котором открыт счет плательщика. Именно с момента поступления во
вращаемых (возмещаемых) средств на этот корреспондентский счет банка
заканчиваются обязательственные отношения, связанные с возвратом (во
мещением) сумм доходов бюджетов
.
4. Для характеристики обязательственных отношений, складывающи
ся при исполнении бюджетов по доходам, большое значение имеет опред
ление субъектов соответствующих отношений.

Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 57 "О некоторых вопр
сах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового ко-
декса Российской Федерации" // Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"
(далее – Постановление Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах, возникающих при
примене
нии арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Фед
рации
Ранее аналогичное правило было закреплено в п. 23 Постановления Пленума
ВАС РФ от 28
февраля 2001 г. № 5 "О некоторых вопросах применения части первой
Налогового кодекса Российской Федерации" (Вестник ВАС РФ. 2001. № 7
Суды признали не соответствующей нормам права позицию налоговых органов
о том, что днем фактического возврата налогов плательщику следует считать дату отр
жения (вос
становления) на лицевом счете налогоплательщика спорных сумм как излишне
взысканных (см.: Постановление ФАС Московского округа от 28 августа 2012 г. по делу

А40-2955/12-75-13. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс").

246

Субъектами имущественных бюджетных отношений традиционно пр
знаются публично-правовые образования
. Это связано с тем, что именно
они обладают правом собственности на бюджетные средства. В связи с этим
с точки зрения права собственности публич
-правовые образования имеют
право на получение доходов и право на распределение бюджетных доходов
между другими бюджетами.
Как было указано выше, основной задачей бюджетного права при фо
мировании доходов бюджетов является распределение доходов между ра
личными публично-правовыми образованиями. В связи с этим следует пр
знать, что субъектами обязательственных отношений, складывающихся при
исполнении бюджетов по доходам, являются в первую очередь публично-
правовые образования. Такой субъектный состав характерен для первой
группы обязательственных отношений, указанных в ст. 218 БК РФ. Публи
-правовые образования находятся на обеих сторонах данных отношений.
Такой же вывод сделан учеными, сопоставлявшими субъектный состав нал
говых и бюджетных отношений. Они указывают, что "налоговое право и
бюджетное право охватывают отношения по мобилизации средств в казну и
зачислению налога на счет бюджета, однако преследуют при этом разные ц
ли правового регулирования. Бюджетно-правовое регулирование обеспеч
вает выполнение бюджета публичного образования и охватывает отношения
между публичными субъектами… Налогово-правовое регулирование обесп
чивает исполнение обязанности налогоплательщика по уплате налога и рег
лирует отношения между частным и публично-правовым субъекто
.
Распределение средств осуществляется со счета № 40101, который я
ляется счетом федерального бюджета. В связи с этим в рамках данных обяз
тельственных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по

См., напр.,
Карасёва
. Финансовое правоотношение. С. 102, 103;
Субъ
ты советского бюджетного права. С. 47.
Миненкова
. Проблемы применения бюджетного законодательства : дис.
канд. юрид. наук. Цит. по:
Грачёва
Ю., Щекин
. Комментарий к диссертационным
исследованиям по финансовому праву. М. : Статут, 2009. С. 157.

247

доходам, Российская Федерация должна перечислить доходы соответству
щему публично-правовому образованию (субъекту Российской Федерации
или муниципальному образованию).
Публично-правовые образования в обязательственных отношениях,
складывающихся при исполнении бюджетов по доходам, выступают в лице
соответствующих органов. В настоящее время состав этих органов, а также
их право выступать от имени тех или иных публично-правовых образований
вызывают споры как в науке, так и на практике. Дело в том, что современное
бюджетное законодательство основывается на принципе кассового исполн
ния бюджетов всех уровней бюджетной системы через Федеральное казн
чейство Российской Федерации. В соответствии со ст. 215
БК РФ кассовое
обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Фед
рации осуществляется Федеральным казначейством Российской Федерации
которое является федеральным органом исполнительной власти. В связи с
этим только Федеральное казначейство Российской Федерации (т.е. фед
ральный орган) с учетом положений, регулирующих банковскую деятел
ность, имеет реальный доступ к соответствующим бюджетным счетам, р
альную возможность совершать по ним операции.
Как было указано ранее, сложившееся правовое регулирование было
предметом оценки со стороны Конституционного Суда Российской Федер
ции. Субъекты Российской Федерации оспаривали соответствие ст. 215
БК
РФ Конституции РФ, в том числе с точки зрения ограничения их "права с
мостоятельно исполнять свой бюджет, поскольку неотъемлемая часть бю
жетных полномочий субъектов Российской Федерации, а именно самосто
тельное кассовое обслуживание исполнения своих бюджетов, передаётся ф
деральному органу исполнительной власти; тем самым необоснованно огр
ничивается право субъекта Российской Федерации самостоятельно распор
жаться принадлежащей ему собственностью – средствами бюджета субъекта

248

Российской Федерации…"
. Конституционный Суд Российской Федерации
признал ст. 215
БК РФ соответствующей Конституции РФ, но в резолюти
ной части своего Постановления особо указал, что "содержащаяся в ней но
ма предполагает, что Федеральное казначейство не вправе распоряжаться
средствами бюджета субъекта Российской Федерации, определять направл
ния их расходования и санкционировать выплаты с единого счета бюджета
субъекта Российской Федерации, при том что проведение и учет операций по
ссовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и касс
вым выплатам из него с обязательным предоставлением финансовому органу
субъекта Российской Федерации отчетности о кассовом исполнении бюджета
осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного
ета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе ре
лизации конституционных полномочий Российской Федерации по финанс
вому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функцион
рование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюдже
ных отношений".
Таким образом, с точки зрения Конституционного Суда Российской
Федерации полномочия распоряжения едиными счетами региональных и
местных бюджетов не переданы Федеральному казначейству. Оно осущест
ляет лишь кассовое исполнение бюджетов по доходам
. Следует отметить,
что в одном из своих постановлений, также по вопросу о компетенции пу
лично-правовых образований как субъектов бюджетного права, Конституц
онный Суд Российской Федерации указал, что "статус субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований как самостоятельных участников
(субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осущест
ляют правомочия собственника в отношении денежных средств и иного
имущества и выступают в соответствующих правоотношениях в лице своих
органов. Все операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право

Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-П.
См.:
Бурлаков
И., Чемоданова Ю. А
. Кассовое обслуживание исполнение
мес
тных бюджетов Федеральным казначейством // Финансы. 2010. № 8. С. 27–29.

249

распоряжения которыми принадлежит уполномоченным органам, исполн
ющим бюджет. Распоряжение денежными средствами, находящимися на
бюджетном счете, является необходимым элементом реализации права со
ственности на средства соответствующих бюджетов, относящихся к казне
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"
.
В результате можно заключить, что субъектами обязательственных о
ношений по зачислению на единый счет бюджета доходов от распределения
налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Ф
дерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финанс
вом году, со счетов органов Федерального казначейства Российской Ф
ции и иных поступлений в бюджет в настоящее время продолжают остават
ся соответствующие публично-правовые образования. Федеральное казн
чейство Российской Федерации
, соответственно, Российская Федерация)
не имеет прав распоряжаться средствами региональных и местных бюдж
тов
.
Указанный вывод касается распоряжения едиными счетами регионал
ных и местных бюджетов (счета № 40201 и № 40204). С учетом того, что
ет № 40101 формально является счетом федерального бюджета, правом
распоряжения
обладает Российская Федерация. Ни субъекты Российской
Федерации, ни муниципальные образования не имеют права распоряжаться
етом, давать указания по поводу совершения каких-либо операций по
нему. В связи с этим направление средств на счета региональных и местных
бюджетов полностью зависит от Российской Федерации. Субъекты Росси
ской Федерации и муниципальные образования имеют лишь право требов
ния (обязательственные права) в отношении доходов, находящихся на счете

Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-
В определенной мере самостоятельность распоряжения бюджетными средств
со стороны субъектов Российской Федерации и муниципальных образований косвенно
подтверждается тем, что исполнительные листы по искам к субъектам Российской Фед
рации и муниципальным образованиям направляются в соответствующий региональный
или местный финансовый орган, а не в органы Федерального казначейства Российской
Федерации, которым открыт единый счет соответствующего бюджета (см. гл. 24
БК РФ).

250

№ 40101 и подлежащих перечислению на единые счета региональных и
местных бюджетов. В связи с этим теоретически субъекты Российской Фед
рации и муниципальные образования имеют право требовать взыскания с
Российской Федерации доходов, предназначенных им, но не перечисленных
со счета № 40101.
Важным является вопрос о том, кто является субъектами обязател
ственных отношений по перечислению излишне распределенных сумм,
врату (возмещению) излишне уплаченных (взысканных) сумм и невыясне
ных поступлений из соответствующего бюджета. Как было указано выше,
бюджетное законодательство включает сюда две группы отношений (ст. 218
БК РФ).
Субъектами обязательственных отношения по перечислению Фед
ральным казначейством Российской Федерации излишне распределенных
сумм, средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне
уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных плат
жей, в том числе сумм процентов за несвоевременное осуществление такого
возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых
счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального
казначейства Российской Федерации, предназначенные для учета поступл
ний и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской
Федерации, также являются публично-правовые образования. С одной ст
роны, это будет субъект Российской Федерации или муниципальное образ
вание, с единого счета бюджета которого списываются средства, необход
мые для возврата (возмещения). С другой стороны, субъектом здесь выст
пит Российская Федерация, на счет которой (счет № 40101) поступают сре
ства с единых счетов региональных и местных бюджетов для дальнейшего
перечисления налогоплательщикам, плательщикам сборов или плательщикам
других доходов.
Субъектами обязательственных отношений по возврату излишне упл
ченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несво

251

временное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на и
лишне взысканные суммы, следует признать Российскую Федерацию и пл
тельщиков соответствующих сумм, которые подлежат возврату. Российская
Федерация обязана при наличии оснований возвратить (возместить) упл
ченные суммы со счета федерального бюджета (счета № 40101), а плател
щики вправе требовать такого возврата (возмещения). В связи с этим нельзя
признать обоснованными требования о взыскании ошибочно уплаченных
средств, которые предъявляются непосредственно к администраторам дох
дов бюджетов
. В данном случае администратор доходов может быть лишь
представителем соответствующего публично-правового образования, за счет
средств которого могут быть возвращены ошибочно уплаченные суммы.
5. Содержание обязательственных отношений, складывающихся при
исполнении бюджетов по доходам, может быть проанализировано с нескол
ких сторон. Как известно, в юриспруденции выделяют юридическое и мат
риальное содержание правоотношений. Юридическое содержание составл
ют субъективные юридические права и обязанности их участников, а матер
альное – фактическое поведение, которое управомоченный может, а прав
обязанный должен совершить
.
Как было указано выше, субъектами обязательственных отношений по
зачислению на единый счет бюджета доходов от распределения налогов,
сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации,
распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году,
со счетов органов Федерального казначейства Российской Федерации и иных
поступлений в бюджет выступают публично-правовые образования. Осно
ной целью данных отношений является распределение поступающих доходов
по единым счетам бюджетов, т.е. между различными публично-правовыми
образованиями. Соответственно, в рамках исполнения бюджетов по доходам

Постановление ФАС Северо-Западного округа от 16 сентября 2013 г. по делу

А56-47706/2012. Доступ из спра
-правовой системы "КонсультантПлюс".
Подробнее см.:
Алексеев
. Общая теория права : учеб. 2-е изд., перераб. и
доп.
: Проспект, 2009. С. 355–356.

252

одно публично-правовое образование обязано передать бюджетные средства
другому публично-правовому образованию.
В настоящее время механизм перечисления доходов построен таким
образом, что распределение доходов осуществляется органами Федерального
казначейства Российской Федерации со счетов федерального бюджета (сч
тов № 40101). В связи с этим основной обязанностью в рамках исполнения
бюджетов по доходам является обязанность Российской Федерации в лице
органов Федерального казначейства Российской Федерации перечислить
причитающиеся денежные средства (доходы) на единый счет соответству
щего бюджета. Соответственно, субъекты Российской Федерации и муниц
пальные образования имеют право требования такого перечисления. В том
случае, если Российская Федерация в лице Федерального казначейства Ро
сийской Федерации не перечисляет соответствующие доходы, то субъекты
Российской Федерации и муниципальные образования вправе требовать
взыскания соответствующих сумм
.
Вопрос возникает о содержании отношений, в рамках которых дене
ные средства со счета № 40101 подлежат перечислению на единый счет ф
дерального бюджета (счет № 40105). Фактически в данном случае субъект
права (собственник средств) не изменяется. Им остается Российская Федер
ция. Деньги переходят с одного счета, предназначенного для отражения
средств федерального бюджета (счета № 40101), на другой, единый счет ф
дерального бюджета (
ет № 40105). Как представляется, в данном случае

В судебной практике встречаются дела о взыскании не перечисленных Фед
ральным казначейством Российской Федерации доходов. Например, по одному из дел
местная администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании нез
конным бездействия управления Федерального казначейства, выразившегося в непер
числении денежных средств в местный бюджет, а также обязании управления Федерал
ного казначейства Российской Федерации перечислить указанные денежные средства в
местный бюджет (см.: Постановление ФАС Поволжского округа от 18 мая 2006 г. по делу
№ А55-10037/05-3. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".). В данном
случае
было заявлено требование об обязании перечислить средства в бюджет, однако, на
наш взгляд, возможно было бы требовать вместо этого взыскания соответствующих сумм
в местн
ый бюджет. Хотя, видимо, при взыскании ответчиком должно было быть не
управление Федерального казначейства Российской Федерации, а Российская Федерация в
его лице.

253

отсутствуют какие-либо обязательственные отношения между публично-
правовыми образованиями. Скорее всего, имеет место лишь расчетное пр
воотношение, связанное с переводом средств с одного счета федерального
бюджета на другой.
При возврате (возмещении) излишне уплаченных (взысканных) сумм и
невыясненных поступлений права и обязанности распределены несколько
-иному. Если при поступлении доходов в бюджетную систему Российская
Федерация в лице Федерального казначейства Российской Федерации обяз
на была передать бюджетные средства в соответствующие бюджеты, то при
возврате (возмещении) излишне уплаченных (взысканных) сумм и невыя
ненных поступлений существует обратная ситуация. Публично-правовое о
разование, чей доход подлежит возврату (возмещению), обязано передать с
ответствующие средства Российской Федерации для их последующего во
врата (возмещения) плательщикам. Указанные средства поступают с единых
счетов региональных и местных бюджетов на счет федерального бюджета
№ 40101. В дальнейшем Российская Федерация должна перечислить соотве
ствующие суммы их плательщикам, которые вправе требовать такого пер
числения.
6. Правовое регулирование обязательственных отношений, складыв
ющихся при исполнении бюджетов по доходам, должно учитывать специф
ку этих отношений.
Как было указано ранее, бюджетное право регулирует отношения, св
занные с формированием доходов бюджетов (распределением доходов ме
ду различными бюджетами). Оно не устанавливает те или иные налоги, сб
ры, иные платежи в бюджет (за исключением межбюджетных трансфертов) и
не регулирует процесс их перечисления в бюджетную систему (на сче
№ 40101). Применительно к закону (решению) о бюджете по этому поводу
высказал свою позицию Конституционный Суд Российской Ф
ерации. В
Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П ук
зано, что "федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие

254

финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федерал
ных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые
обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо
средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расх
дов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и пот
му не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять пол
жения других федеральных законов, в том числе о налогах, а также матер
альных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более
– лишать их юридической силы. Из этого следует, что в Российской Федер
ции как правовом государстве – в силу вытекающих из Конституции Росси
ской Федерации требований – федеральный закон о федеральном бюджете не
может устанавливать положения, не связанные с государственными доход
ми и расходами".
Бюджетное право определяет нормативы распределения доходов ме
ду бюджетами. Такие нормы содержатся в Бюджетном кодексе РФ, законах
субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых
актах представительных органов муниципальных образований, а также зак
нах (решениях) о бюджете
Примерами этого в настоящее время служат
ст. 50, 51, 56, 57, 61, 61
, 61
, 62 БК РФ. Именно указанные нормы получают
свою реализацию в обязательственных отношениях, складывающихся при
исполнении бюджетов по доходам.
Кроме того, обязательственные отношения, складывающиеся при и
полнении бюджетов по доходам, регулируются также нормами, которые с
здают направление движения бюджетных средств в соответствии с устано
ленными нормативами, т.е. устанавливают механизм движения бюджетных

Ранее нормативы закреплялись, в основном, в законах (решениях) о бюджете.
Однако
государство решило, что такая ситуация создает излишнюю неопред
енность в
бюджетно-правовом регулировании. В связи с этим в разд. 5 Программы развития бю
жетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года было указано на
необходимость законодательно закрепить основные доходные источники за региональн
ми и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с уст
новленным разграничением расходных полномочий и обязательств.

255

средств между публично-правовыми образованиями в системе бюджетных
счетов. Сюда можно отнести ст. 40 БК РФ, предусматривающую, что органы
Федерального казначейства Российской Федерации не позднее следующего
рабочего дня после дня получения от учреждения Центрального банка Ро
сийской Федерации выписки со своих счетов осуществляют перечисление
указанных доходов на единые счета соответствующих бюджетов. Именно эта
норма создает движение бюджетных средств, обеспечивая их поступление на
единые счета конкретных публично-правовых образований в соответствии с
установленными нормативами распределения. Состав обязательственных о
ношений, складывающихся в процессе исполнения бюджетов по доходам, з
креплен в ст. 218 БК РФ.
Таким образом, в настоящее время с учетом особенностей предмета
бюджетно-правового регулирования выделяются две группы норм, регул
рующие обязательственные отношения, складывающиеся при исполнении
бюджетов по доходам: нормы, устанавливающие нормативы распределения
доходов между бюджетами и размеры межбюджетных трансфертов, и нормы,
определяющие механизм перечисления средств в бюджеты конкретных пу
лично-правовых образований в соответствии с установленными нормативами
отчислений.
В результате проведенного анализа обязательственных отношений,
складывающихся при исполнении бюджетов по доходам, могут быть сделаны
следующие выводы. В рамках данных отношений происходят фактическое
поступление средств в бюджеты различных публично-правовых образований,
формирование их собственности на средства бюджетов. Центральное место
здесь занимают обязательственные отношения по зачислению доходов бю
жетов на единые счета различных публично-правовых образований, хотя з
конодатель включает сюда также отношения по перечислению излишне ра
пределенных сумм, возврату излишне уплаченных или излишне взысканных
сумм, в том числе сумм процентов за несвоевременное осуществление такого
возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы.

256

Обязательственные отношения по зачислению доходов бюджетов на
единые счета различных публично-правовых образований начинаются с м
мента поступления средств на счета органов Федерального казначейства,
предназначенные для распределения доходов между бюджетами бюджетной
системы Российской Федерации (счета № 40101), и оканчиваются в момент
поступления средств на единые счета соответствующих бюджетов.
Отношения по перечислению излишне распределенных сумм, возврату
излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, в том числе сумм пр
центов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов,
начисленных на излишне взысканные суммы, возникают в момент списания
средств с единого счета соответствующего бюджета и оканчиваются в м
мент поступления возвращаемых (возмещаемых) средств на корреспонден
ский счет банка лица, которому возвращаются соответствующие суммы.
Субъектами обязательственных отношений, складывающихся при и
полнении бюджетов по доходам, являются, в первую очередь, публич
правовые образования, между которыми осуществляется перемещение дох
дов бюджетов. Кроме того, современное законодательство фактически вкл
чает в состав участников данных отношений лиц, которым возвращаются и
лишне уплаченные или излишне взысканные сумм, в том числе суммы пр
центов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов,
начисленных на излишне взысканные суммы.
Обязательственные отношения, складывающиеся при исполнении
бюджетов по доходам составляют центральную группу отношений, склад
вающихся при исполнении бюджетов по доходам. Однако обеспечивается
возникновение и реализация этих отношений с помощью неимущественных
(процессуальных) отношений. В связи с этим следующий параграф будет п
священ анализу неимущественных (процессуальных) отношений, складыв
ющихся при исполнении бюджетов по доходам.

257

§ 2. Неимущественные (процессуальные) отношения,
складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам
Неимущественные отношения, складывающиеся при исполнении бю
жетов по доходам, обеспечивают реализацию соответствующих обязател
ственных отношений, т.е. создают условия для распределения доходов бю
жетов между различными уровнями бюджетной системы и для поступления
их в соответствующие бюджеты.
Как указывалось в предыдущем параграфе, все доходы бюджетов пе
воначально поступают в пользу Российской Федерации на счета, предназн
ченные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бю
жетной системы Российской Федерации (счета № 40101). Для дальнейшего
перечисления средств необходимо определить их предназначение, адресата.
Эта деятельность осуществляется органами Федерального казначейства Ро
сийской Федерац
и
ставляет совокупность неимущественных отнош
ний, склад
ывающихся при исполнении бюджетов по доходам.
Неимущественные отношения, складывающиеся при исполнении бю
жетов по доходам, относятся к группе процессуальных неимущественных
отношений
. Данные процессуальные отношения связаны с правопримен
тельной деятельностью субъектов, которые принимают решения, обеспеч
вающие распределение доходов между бюджетами. В рамках отношений,
складывающихся при исполнении бюджетов по доходам, субъектами, име
щими процессуальный интерес, являются органы Федерального казначейства
Российской Федерации. Материально-правовой (имущественный) интерес
при исполнении бюджетов по доходам принадлежит публично-правовым о
разованиям. Именно публично-правовые образования признаются собстве
никами бюджетных средств и являются субъектами обязательственных о
ношений в процессе распределения доходов между бюджетами. При возврате
излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, в том числе сумм пр

Классификация неимущественных отношений на материальные и процессуал
ные рассмотрена во второй главе настоящей работы.

258

центов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов,
начисленных на излишне взысканные суммы, материальный интерес прина
лежит также лицам, которым указанные суммы возвращаются (возмещаю
ся).
Органы Федерального казначейства Российской Федерации при п
ступлении денежных средств на счета Российской Федерации, предназначе
ные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюдже
ной системы Российской Федерации (счета № 40101), оценивают правовую
природу поступивших доходов и в соответствии с бюджетным законодател
ством принимают решения о том, в какой бюджет указанные средства дол
ны быть направлены. Соответственно, органы Федерального казначейства
Российской Федерации при принятии указанных решений выступают суб
ектами процессуальных отношений. Они не имеют собственного интереса в
том, куда поступят доходы. У Федерального казначейства Российской Ф
рации интерес лишь в том, чтобы доходы поступили в тот или иной бюджет в
соответствии с действующим законодательством.
Более рельефно особенности процессуальных отношений, складыва
щихся при исполнении бюджетов по доходам, могут быть выявлены в пр
цессе анализа их границ, субъектного состава, содержания, а также особе
ностей их правового регулирования.
1. При определении границ процессуальных отношений, складыва
щихся при исполнении бюджетов по доходам, необходимо ориентироваться
на границы соответствующих обязательственных отношений, реализацию
которых они обеспечивают.
Обязательственные отношения, складывающиеся при исполнении
бюджетов по доходам, начинаются с момента поступления средств на счета
органов Федерального казначейства, предназначенные для распределения
доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (сч
та № 40101). Центральный банк Российской Федерации сообщает органам
Федерального казначейства Российской Федерации о поступивших средствах

259

в форме выписки по счету органа Федерального казначейства с приложением
расчетных документов, а также платежных ордеров банка о частичной оплате
инкассовых поручений (п. 5 Порядка учета Федеральным казначейством п
ступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения
между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации). С этого м
мента начинается процесс распределения доходов, т.е. правоприменительная
деятельность, в рамках которой Федеральное казначейство Российской Ф
дерации принимает решения о распределении поступивших средств между
бюджетами. В связи с этим процессуальные отношения, складывающиеся
при исполнении бюджетов по доходам, возникают с момента получения о
ганом Федерального казначейства Российской Федерации выписки банка по
ету № 40101. В том случае, если необходим возврат излишне уплаченных
или излишне взысканных сумм, в том числе сумм процентов за несвоевр
менное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на и
лишне взысканные суммы, рассматриваемые отношения начинаются с м
мента поступления в органы Федерального казначейства Российской Ф
рации заявок на возврат, представленных администраторами поступлений в
бюджет (п. 4 Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в
джетную систему Российской Федерации и их распределения между бю
жетами бюджетной системы Российской Федерации).
Завершаются процессуальные отношения, складывающиеся при испо
нении бюджетов по доходам, вынесением правоприменительного акта, в к
тором фиксируется принятое решение по поводу распределения поступи
ших средств между бюджетами, а также по поводу их возврата при наличии
соответствующих оснований. Из анализа действующего бюджетного закон
дательства следует, что в настоящее время в качестве правоприменительного

260

акта в процессе исполнения бюджетов по доходам выступают акты-
действия
.
Процедура принятия решений о распределении доходов определена в
п. 5 Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную
систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бю
жетной системы Российской Федерации. Здесь описан порядок действий, к
торый обеспечивает правильное распределение доходов между бюджетами, а
также возврат (возмещение) излишне уплаченных (взысканных) сумм и н
выясненных поступлений их плательщикам. Как видно из данного порядка,
процедура принятия решения перетекает в оформление платежных докуме
тов, служащих основанием для возникновения обязательственных отнош
ний, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам. Какого-то сп
циального акта, который бы фиксировал итоги распределения доходов между
бюджетами, не предусмотрено. В п. 9 Порядка учета Федеральным казначе
ством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их ра
пределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации
упоминается Сводный реестр поступлений и выбытий. Однако указанный
документ вряд ли может быть признан правоприменительным актом в отн
шении принятия решения о распределении доходов. Он составляется по р
зультатам распределения и перечисления сре